Kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

đại học quốc gia hà nội
khoa lut

doÃn đình tiến

Ng-ời hớng dÉn khoa häc: TS. Ngun Hoµng Anh

kiĨm tra vµ xư lý
đối với văn bản quy phạm pháp luật
của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân
(qua thực tiễn trên địa bàn tỉnh thanh hóa)

Luận văn đc bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn, họp tại
Khoa Luật - Đại häc Quèc gia Hµ Néi.
Vµo håi ..... giê ....., ngµy ..... tháng ..... năm 2012.

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nc và pháp luật
MÃ số

: 60 38 01

Có thể tìm hiểu luận văn
tại Trung tâm t liệu - Th viện Đại học Quốc gia Hà Nội Trung
tâm t liệu - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

luận văn thạc sĩ luật học

hà nội - 2012

1

2


MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM
TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT

1.1.
1.1.1.
1.1.2.
1.2.
1.2.1.
1.2.2.
1.2.3.
1.2.4.
1.3.
1.3.1.
1.3.2.
1.3.3.
1.3.4.
1.3.5.
1.4.
1.4.1.

1.4.2.
1.4.3.
1.4.4.
1.4.5.

2.1.

2.1.2.
1
8

Khái quát về văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân
Khái niệm, các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp
luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành
Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân trong quản lý nhà nước và phát triển
Khái quát về kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Mục đích, ý nghĩa của cơng tác kiểm tra, xử lý đối với văn bản
quy phạm pháp luật
Đặc trưng của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và các hoạt
động tương tự
Quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật
Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật

Nội dung kiểm tra văn bản
Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Thẩm quyền kiểm tra, xử lý đối với văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và vai trò của
cơ quan tư pháp địa phương trong hoạt động kiểm tra
Các quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Thông báo văn bản trái pháp luật
Công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật
Biện pháp xử lý đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái
pháp luật
Các hình thức xử lý văn bản sai trái
Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật

3

8

2.2.
2.2.1.
2.2.2.

8

15

3.1.

15
17

3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.

23
23
24
25
28
33

3.2.
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.2.5.
3.2.6.
3.3.
3.3.1.
3.3.2.
3.4.

38
38
39
40
42
46

Những thành tựu và hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa
Những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng, ban hành;
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Những bất cập trong việc xây dựng, ban hành và kiểm tra, xử
lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa
Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong công tác xây
dựng, ban hành; kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm
pháp luật trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa
Nguyên nhân khách quan
Nguyên nhân chủ quan
Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN HOẠT ĐỘNG

49

Giải pháp hồn thiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật
Sửa đổi, bổ sung một số văn bản hiện hành
Xây dựng, ban hành văn bản mới
Tăng cường hoạt động rà sốt, hệ thống hóa văn bản quy phạm
pháp luật
Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương
Xác định văn bản cần kiểm tra, mục đích, phạm vi kiểm tra
Lập kế hoạch kiểm tra
Thu thập thông tin và minh chứng
Xử lý, phân tích các thơng tin và minh chứng thu được

Viết báo cáo kiểm tra
Các hoạt động sau khi hoàn thành kiểm tra
Giải pháp về cơ chế chính sách thực hiện kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Công tác chỉ đạo và phối hợp của các cấp, các ngành trong hoạt
động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Hồn thiện tổ chức và phát triển nguồn nhân lực phục vụ cơng
tác kiểm tra
Giải pháp về tài chính, ngân sách và các điều kiện khác đảm
bảo cho công tác kiểm tra
Về tài chính, ngân sách
Về kinh phí, trang thiết bị làm việc
Tổ chức mạng lưới thông tin
Các giải pháp khác: xây dựng hệ cơ sở dữ liệu; nguồn thông tin
và các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn
bản quy phạm pháp luật

96

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN
NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA

12

20
21

49

BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH THANH HÓA

2.1.1.

MỞ ĐẦU

Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN

3.4.1.
3.4.2.
3.4.3.
3.5.

KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

4

49
55
76
76
88
95

96
98
99

99
100
100
101
101
102
102
103
103
104
106
106
107
107
108
110
113


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà
nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập
quốc tế là những quyết sách quan trọng đã được Đảng ta xác định và khẳng định
trong nhiều văn kiện quan trọng như: Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02 tháng
01 năm 2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp
trong thời gian tới; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của
Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày

02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến
năm 2020; Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX... Nhằm triển khai
thực hiện các chủ trương này, tại Nghị quyết số 287/2001/NQ-UBTVQH10
ngày 29/01/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 10 quy định thi
hành một số điểm của Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của
Hiến pháp năm 1992 đã chuyển giao hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật (VBQPPL) (công tác kiểm sát chung) từ các cơ quan kiểm
sát sang cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng
nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND), để các cơ quan, đơn vị này
tiếp tục thực hiện.
Thực hiện các quy định của Hiến pháp (sửa đổi), Luật số 02/2002/QH11
ngày 16 tháng 12 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành
VBQPPL (hiện nay là Luật ban hành VBQPPL năm 2008), Luật tổ chức
Chính phủ (sửa đổi), Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP
ngày 14 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và xử lý VBQPPL, hiện nay đã được
thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010. Kiểm
tra, xử lý VBQPPL là thiết chế mới, có ý nghĩa quan trọng đối với các cơ

2


quan hành pháp, nhất là trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước bằng
pháp luật theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN)
Việt Nam đặt ra nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây
dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, công khai, dân chủ và
là cơ sở bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong khn khổ
pháp luật.
Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải

cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các
cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản
lý nhà nước, các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng pháp luật như một
công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. VBQPPL của chính
quyền địa phương ban hành cũng đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp
phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.
Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND
năm 2004, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì HĐND và UBND các cấp
được ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật
định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương.
Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đang rất quan tâm tới
việc xây dựng và ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, các văn bản này được
ban hành chủ yếu để cụ thể hóa và thực hiện những quy định của các
VBQPPL của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với tình hình thực
tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà chính quyền địa phương
được ủy quyền ban hành. Tuy nhiên, trong quá trình ban hành VBQPPL, ở
một số nơi chính quyền các cấp vẫn cịn ban hành văn có nội dung trái pháp

3


luật, không đúng thẩm quyền, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản,
trình tự thủ tục ban hành…
Trong bối cảnh đó, việc tăng cường cơng tác kiểm tra VBQPPL là
trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các VBQPPL, trước
hết là các VBQPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp
ban hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung
ương tới địa phương, tơn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một
trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền.
Do tính thời sự, cấp bách của vấn đề nên tác giả đã chọn đề tài: "Kiểm

tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ?y ban nhân dân

(qua thực tiễn trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa)" cho luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Ở nước ta hiện nay, các vấn đề về VBQPPL, văn bản hành chính
(VBHC), quyết định quản lý nhà nước đã và đang được nhiều nhà khoa học
(luật học, hành chính học, ngơn ngữ học...) quan tâm và có nhiều cơng trình
nghiên cứu, như:
- GS.TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Hồng Trọng Phiến, Hướng dẫn
soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1998.
- Nguyễn Chí Dũng, "Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân
về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,
số 12/2005.
- Phạm Tuấn Khải, "Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật:
vai trò, ý nghĩa và thực trạng", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14, 6/2006).
- ng Chu Lưu (Chủ biên), Bình luận Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005.

4


- Nguyễn Cơng Long, Hồn thiện thủ tục xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn
Thạc sĩ Quản lý Hành chính cơng, 2005.
- TS. Nguyễn Thế Quyền, "Hiệu lực của văn bản pháp luật những vấn
đề lý luận và thực tiễn", Tạp chí Luật học, số 2/2005.
- PGS.TS. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân
dân, Hà Nội.
- Hà Quang Thanh, Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý nhà nước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc sĩ Quản lý

nhà nước, 2000.
- TS. Lưu Kiếm Thanh, Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành
chính nhà nước, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1999.
Ngồi ra, cịn có một số bài báo, cơng trình nghiên cứu khác đăng trên
các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp
chí Luật học.
Các cơng trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của
VBQPPL, quyết định quản lý nhà nước, VBHC nói chung. Tuy nhiên chưa có
nhiều cơng trình nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về ban hành văn bản
của chính quyền địa phương và đặc biệt về vấn đề kiểm tra và xử lý VBQPPL
của chính quyền địa phương.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
* Mục đích
Xuất phát từ những quan điểm, chủ trương cải cách nền hành chính
và kiện tồn bộ máy nhà nước, trên cơ sở những thành tựu lý luận hành

5


chính- luật học, từ khảo sát thực tế hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL
của các cấp chính quyền địa phương tại Thanh Hóa, với mục đích nâng cao
hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND trên địa
bàn tỉnh Thanh Hóa. Do đó, nội dung đề tài không chỉ tập trung đánh giá
riêng hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL, mà cịn có cả một số đánh giá
liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Trên cơ sở đó rút ra
được những ưu điểm, những tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và
quan trọng hơn là đề ra được các giải pháp về hồn thiện hoạt động kiểm
tra VBQPPL của chính quyền địa phương và đưa hoạt động kiểm tra, xử lý
đối với VBQPPL của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa đi vào
nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi

trong thực tiễn.
* Nhiệm vụ
Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm
vụ sau:
- Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành,
kiểm tra VBQPPL;
- Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của
chính quyền địa phương qua khảo sát thưc tiễn tại tỉnh Thanh Hóa, từ đó rút
ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết;
- Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện hoạt động
kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu

6


Hệ thống các VBQPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn tỉnh
Thanh Hóa ban hành; các hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của HĐND
và UBND tỉnh Thanh Hóa
* Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi khơng gian: trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa với 27 huyện, thị
xã, thành phố trong tỉnh.
- Phạm vi thời gian: trong 7 năm (từ năm 2004 khi Nghị định
135/2003/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL được ban
hành có hiệu lực cho đến nay).
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của
chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật,
về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây

dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và
vì nhân dân.
Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời
sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: các
phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp điều tra chọn mẫu, phương
pháp thống kê - so sánh, phương pháp chuyên gia trong việc thu thập và xử lý
các thông tin liên quan đến nội dung đề tài.
6. Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận văn
Từ góc độ khoa học quản lý hành chính nhà nước, có thể xem đây là
một trong những cố gắng đầu tiên trong việc nghiên cứu vấn đề kiểm tra đối
với VBQPPL của chính quyền địa phương một cách chun sâu và tồn diện.
Vì vậy luận văn có ý nghĩa:

7


- Góp phần hồn thiện hoạt động kiểm tra đối VBQPPL của HĐND
và UBND.
- Đóng góp cho cơng tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động
xây dựng và ban hành, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND;
- Góp phần hồn thiện chương trình các mơn học về kỹ thuật soạn
thảo và ban hành văn bản.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp luật về kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật.
Chương 2: Thực trạng kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh
Hóa từ năm 2004 đến nay.

Chương 3: Giải pháp hồn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý đối với
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên
địa bàn tỉnh Thanh Hóa.

8


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA
VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1. KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP PHÁP LUẬT CỦA
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN

1.1.1. Khái niệm, các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm
pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành
1.1.1.1. Khái niệm văn bản
Thuật ngữ văn bản hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách
khác nhau. Ở góc độ ngơn ngữ học, có quan niệm cho rằng, "văn bản là giấy
ghi nội dung sự kiện" [34, tr. 823].
Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn bản
được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận
và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng
một ký hiệu hay ngơn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các
công văn, tài liệu, giấy tờ.
Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị
pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước,
các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế...
1.1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm VBQPPL được quy định tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL
(Quốc hội thông qua năm 1996; được sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau:
"Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung,

9


được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo
định hướng xã hội chủ nghĩa" [40].
Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 định nghĩa về
VBQPPL như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực
bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh
các quan hệ xã hội [43].
Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho VBQPPL của các cơ quan nhà
nước nói chung nên chưa thể phân định rõ VBQPPL do các cơ quan nhà nước
ở Trung ương ban hành và VBQPPL do các cơ quan chính quyền địa phương
ban hành.
Để phân biệt VBQPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành
và VBQPPL do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1
Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND số 31/2004/QH11 được Quốc
Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm VBQPPL của HĐND và
UBND như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân

dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy
định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi
địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh

10


các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ
nghĩa [42].
Theo định nghĩa trên, VBQPPL của HĐND, UBND, về nguyên tắc,
hoàn toàn là một VBQPPL theo định nghĩa của Luật ban hành VBQPPL và
điều này đã được chính Luật năm 2008 khẳng định tại Điều 1; VBQPPL do
địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia.
Như vậy, VBQPPL của HĐND, UBND có những đặc điểm chung của VBQPPL
theo quy định của Luật năm 2008, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban hành
là HĐND, UBND các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương.
Tuy nhiên, định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL của
HĐND, UBND nói riêng chưa thực sự thỏa mãn yêu cầu của các cán bộ thực
thi pháp luật, bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường
gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay khơng.
Chính vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của VBQPPL là cần thiết,
cho phép nhận diện rõ một VBQPPL.
1.1.1.3. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật
VBQPPL của HĐND và UBND có các dấu hiệu sau đây:
- Chứa đựng "quy phạm pháp luật"
Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định VBQPPL.
Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng "quy phạm pháp
luật" là yếu tố đầu tiên được xác định trong tồn bộ q trình ban hành văn
bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành VBQPPL. Nói cách

khác, nếu khơng có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn
bản cũng khơng phải tn theo trình tự, thủ tục soạn thảo của VBQPPL và
cũng khơng địi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền
được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định.

11


Quy phạm pháp luật trong một VBQPPL có các dấu hiệu đặc trưng:
+ Có hiệu lực lâu dài và ổn định;
+ Có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, khơng đặt ra cho người này,
người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng ít nhiều rộng
hơn hay nói cách khác là khơng chỉ đích danh đối tượng thi hành.
+ Được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước, do Nhà nước
đặt ra hoặc thừa nhận buộc mọi người (cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân)
đều phải nghiêm chỉnh thi hành.
- Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định
Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng
đó là VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành theo thủ
tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất định. Dấu hiệu này
chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu "chứa đựng quy
phạm pháp luật".
- Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
Thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND bao gồm: thẩm
quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung
+ Thẩm quyền về hình thức: Luật ban hành VBQPPL quy định cho
mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu
việc ban hành khơng đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền. Thẩm quyền về
hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và
UBND gắn với hệ thống VBQPPL đó là:

Hội đồng nhân dân ban hành VBQPPL là nghị quyết;
Ủy ban nhân dân ban hành VBQPPL là quyết định, chỉ thị.

12


+ Thẩm quyền về nội dung: Khác với thẩm quyền về hình thức, thẩm
quyền về nội dung khơng được quy định trong Luật ban hành VBQPPL, mà
thẩm quyền về nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn
của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước.
Theo đó thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND căn cứ
vào Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003.
Như vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương
xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến
pháp, Luật, Pháp lệnh và các VBQPPL khác của Chính phủ. Cũng chính vì vậy
mà ngay cả thẩm quyền đặt ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã
hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành.
- Được Nhà nước bảo đảm thi hành
Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các
biện pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục,
bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất
định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực
hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm.
1.1.2. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân trong quản lý nhà nƣớc và phát triển
1.1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật có thể điều tiết những vấn đề
thực tiễn của địa phương
Xã hội ngày càng phát triển đa dạng, đa chiều với những mối quan hệ
phức tạp, nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến sự ổn định và phát triển kinh tế
- xã hội đang đặt ra cho Nhà nước những vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết

trong quá trình quản lý, điều hành. Thực tế cho thấy dù có quy định chi tiết
đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể quy định các biện pháp cụ

13


thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp để điều chỉnh các quan hệ xã hội tại địa
phương, vì vậy, cần thiết phải để cho chính quyền địa phương ban hành các
VBQPPL nhằm giải quyết các vấn đề nảy sinh trên thực tế tại cơ sở thông qua
việc phân cấp, phân quyền. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, do phụ thuộc nhiều
vào các quy định của cơ quan nhà nước trung ương ban hành nên nhiều chính
quyền địa phương chưa nhìn nhận đúng đắn vai trị, tầm quan trọng của các
VBQPPL do chính địa phương ban hành.
1.1.2.2. Văn bản quy phạm pháp luật thể chế hóa và bảo đảm thực
hiện các chính sách của cơ quan nhà nước cấp trên
Pháp luật là biểu hiện hoạt động của các chính sách. Pháp luật được
ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành
lang pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cá nhân đóng vai trị là động lực. Luật
pháp có thể đem lại cơng bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã
hội phát triển. Tuy nhiên, cần lưu ý là phát triển thơi chưa đủ mà cịn cần phải
phát triển bền vững. Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan ban
hành văn bản của địa phương phải có các biện pháp quản lý bảo đảm cho sự
phát triển bền vững. Điều đó có nghĩa là sẽ không chỉ khai thác cạn kiệt các
nguồn lực mà khơng tính các hệ quả tiếp theo và mơi trường sau này. Phát
triển bền vững đòi hỏi khi đưa ra các biện pháp quản lý, nhà quản lý phải tính
đến việc bảo vệ mơi trường. Thơng qua các VBQPPL, địa phương đưa ra các
biện pháp để quản lý tốt các trường học, bệnh viện, xây dựng và quản lý tốt
hệ thống nước sạch, đường giao thông… Bằng các VBQPPL, chính quyền địa
phương đưa ra các biện pháp thu hút đầu tư, khuyến khích sự phát triển của
các doanh nghiệp, các cơ chế thực thi hiệu quả.

1.1.2.3. Văn bản quy phạm pháp luật có thể tạo ra, phân bổ, phát
huy các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế

14


Pháp luật có thể tạo điều kiện để tăng việc làm và tăng thu nhập. Pháp
luật tạo điều kiện cho các chủ sở hữu tiếp cận với các công nghệ thơng tin và
thị trường, với các kỹ năng về tín dụng và quản lý, qua đó giúp họ tăng năng
suất lao động và tăng thu nhập. Trong trường hợp pháp luật thiếu hiệu quả
dẫn đến việc đất nước hay từng vùng địa phương nghèo đói và kém phát triển,
người ta gọi đó là "thể chế có vấn đề". Đặc điểm ở các vùng nơng thơn là
người dân có mức vốn thấp, hoạt động dựa vào các cơng nghệ có chi phí thấp
và có sẵn ở địa phương, sử dụng các công cụ làm bằng tay nhiều hơn là sử
dụng máy móc hay thiết bị hiện đại; hơn nữa, nơng thơn cịn có nhiều người
thất nghiệp. Các nhà soạn thảo cần phải chú ý đưa ra các biện pháp pháp lý để
mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa, thị trường lao động… đồng thời phát
huy được các nguồn lực. Có thể thấy rõ pháp luật khơng chỉ góp phần làm ổn
định trật tự xã hội mà còn tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển.
1.1.2.4. Văn bản quy phạm pháp luật góp phần làm ổn định trật tự
xã hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển
Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác. Trong
khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không
được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, thì trái lại, quy phạm
pháp luật ln ln được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước.
Có thể nói luật pháp có một sức mạnh vơ cùng to lớn và nhờ nó việc
quản lý xã hội đã đạt được những hiệu quả lớn, trong thực tế: nếu không có
luật bầu cử đại biểu HĐND thì mọi người khơng có điều kiện bỏ phiếu trong các
cuộc bầu cử đại biểu HĐND. Quy phạm đưa ra quy định bắt buộc: người lái xe
phải lái xe đi ở bên phải. Quy định mang tính bắt buộc tuyên bố điều mà người

ta bắt buộc phải làm. Tất cả các quy phạm này đều nhằm mục đích đưa ra các
chuẩn mực ứng xử, điều chỉnh các hành vi xử sự theo mong muốn và cuối
cùng là để bảo đảm thiết lập một trật tự xã hội ổn định và phát triển bền vững...

15


1.1.2.5. Văn bản quy phạm pháp luật làm thay đổi các hành vi xử sự
không mong muốn và thiết lập các hành vi xử sự phù hợp
Muốn tạo điều kiện cho phát triển, chúng ta cần phải sử dụng pháp
luật để làm thay đổi hành vi xử sự của người dân và các cán bộ nhà nước. Các
VBQPPL là những quy tắc xử sự bắt buộc công dân và cán bộ, công chức nhà
nước phải tuân thủ, thực thi nghiêm chỉnh, nếu khơng thực hiện hiện đúng thì
hậu quả pháp lý sẽ là chế tài của nhà nước. Chính yếu tố bắt buộc và chế tài
của nhà nước đặt ra là hành lang quan trọng để mọi chủ thể phải có hành vi xử
sự cho đúng quy định. Mặt khác, nó cũng sẽ hướng cho các chủ thể kể cả
người dân cũng như cơ quan thực thi pháp luật có sự lựa chọn cách xử sự cho
phù hợp. Chẳng hạn: để tránh việc văn bản pháp luật trao cho các cán bộ thực
thi pháp luật quyền tự định đoạt quá lớn, bên cạnh các cơ quan dân cử, vẫn
cần phải có sự tham gia trực tiếp của người dân vào quá trình ra quyết định
của các cơ quan nhà nước. Để tránh sự lộng quyền của cán bộ thực thi pháp
luật, chỉ có sự quy định chặt chẽ của văn bản pháp luật mới bảo đảm trách
nhiệm của những cơ quan thực thi pháp luật, cán bộ thực thi pháp luật, từ đó
bảo đảm lợi ích của người dân.
Tóm lại, VBQPPL có vai trị vơ cùng quan trọng khơng chỉ quy định
các giá trị mà người quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đưa
ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã
hội mà còn bảo đảm cho xã hội phát triển. Chính trong ý nghĩa này mà người
soạn thảo và cơ quan ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương
cần chú ý đến vai trò quan trọng của VBQPPL trong quản lý và phát triển.

Ngày nay, người ta không nhấn mạnh đến yếu tố "cai trị" của nhà nước mà
nhấn mạnh đến trách nhiệm của nhà nước đối với công dân, trách nhiệm duy
trì và bảo đảm cuộc sống tốt đẹp cho từng người dân, bảo đảm các quyền và
tự do cơ bản cho họ trong một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ. Từ trách
nhiệm chung của nhà nước, của quốc gia, mỗi cấp chính quyền địa phương có

16


thể thấy được trọng trách của mình. Cơng cụ để các cấp chính quyền địa
phương thực hiện quản lý và bảo đảm phát triển chính là pháp luật.
1.2. KHÁI QUÁT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN

1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.2.1.1. Khái niệm kiểm tra
Theo Từ điển tiếng Việt năm 1996 do Nhà xuất bản Đà Nẵng phát
hành thì khái niệm kiểm tra, theo nghĩa chung nhất, là "xem xét tình hình thực
tế để đánh giá, nhận xét" [52, tr. 1062]. Theo Thuật ngữ pháp lý do nhà xuất
bản Đại học Pháp phát hành, tái bản lần thứ 2 năm 1990 (Gérard Cornu chủ
biên) thuật ngữ "kiểm tra" được hiểu dưới các góc độ sau:
1. Là kiểm tra sự phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một xử
sự… với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra
xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hoặc một văn bản có tơn trọng hay
không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra;
Ví dụ: kiểm tra của cơ quan hành chính: là hoạt động kiểm tra tính
đúng đắn của các văn bản của cơ quan hành chính so với các quy tắc về hình
thức và về nội dung mà các văn bản này phải tuân theo.
2. Là kiểm tra một sự việc, một hoạt động nhằm bảo đảm tính chính xác
của một sự việc hay một lời khai. Ví dụ: kiểm tra chứng minh thư nhân dân

Hoạt động kiểm tra nói chung có nhiệm vụ cơ bản là xem xét, đánh
giá về mặt nội dung và hình thức trên cơ sở đối chiếu với các quy định pháp
luật hiện hành. Có hình thức kiểm tra đối chiếu với quy định, tức kiểm tra tính
hợp thức; có hình thức kiểm tra vượt lên trên u cầu kiểm tra tính hợp thức
và đồng thời xem xét cách thức mà cơ quan, đơn vị đã thực hiện để bảo đảm
chất lượng, hiệu quả của công việc (thường là kiểm tra nội bộ). Hoạt động

17


kiểm tra được thực hiện trong nhiều lĩnh vực và mỗi lĩnh vực có mục đích,
u cầu khác nhau, nội dung và phương thức thực hiện cũng khác nhau.
1.2.1.2. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Kiểm tra VBQPPL nói chung và kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND
nói riêng được coi là một trong các hoạt động "hậu kiểm", tức là sau khi
VBQPPL được ban hành (rà soát, giám sát, kiểm sát, kiểm tra VBQPPL). Thời
điểm tiến hành kiểm tra VBQPPL được phân biệt rõ với các hoạt động kiểm
tra trước khi VBQPPL được ban hành (thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL).
Có thể thấy kiểm tra VBQPPL là hoạt động tách khỏi hoạt động soạn
thảo, ban hành văn bản. Cơ quan kiểm tra chỉ tiến hành kiểm tra sau khi văn
bản đã được ban hành, ngay cả khi văn bản đã phát sinh hiệu lực. Hoạt động
kiểm tra phải được tiến hành thường xuyên nhằm phát hiện những sai trái của
các VBQPPL để kịp thời sửa chữa, khắc phục sai trái đó. Do vậy, khơng phụ
thuộc vào việc văn bản có dấu hiệu sai trái hay khơng, cơ quan nhà nước có
thẩm quyền kiểm tra văn bản vẫn phải tiến hành kiểm tra văn bản trong phạm
vi chức năng, nhiệm vụ của mình.
Kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND là sự xem xét, đánh giá hình
thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật. Những tiêu chí có tính quyết

định khi đánh giá một VBQPPL là sự tuân thủ thẩm quyền hình thức, thẩm
quyền nội dung và sự phù hợp của văn bản với các VBQPPL có hiệu lực pháp
lý cao hơn.
Tóm lại, kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND các cấp ban hành là
hoạt động được tiến hành thường xuyên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
đối với các VBQPPL theo quy định của pháp luật, qua đó, phát hiện những
dấu hiệu trái pháp luật về hình thức, về nội dung để kịp thời xử lý, hoặc đề

18


xuất với cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật nhằm góp phần
bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
1.2.2. Mục đích, ý nghĩa của cơng tác kiểm tra, xử lý đối với văn
bản quy phạm pháp luật
1.2.2.1. Mục đích
Theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, việc kiểm tra
văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn
bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm
tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời
kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan,
người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao
chất lượng, hiệu quả cơng tác xây dựng và hồn thiện hệ thống pháp luật.
Như vậy, theo nội dung của điều luật này, mục đích kiểm tra văn bản
bao gồm:
Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản. Đây là
mục đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra. Người kiểm tra phải xem xét kỹ
toàn bộ nội dung cũng như hình thức thể hiện của văn bản được kiểm tra, từ
tiêu ngữ, quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày,
tháng, năm ban hành văn bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi

nhận, chữ ký, đóng dấu. Trong phần nội dung của văn bản, người kiểm tra
phải xem xét kỹ, xác định được những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý,
về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng quy định cụ thể, về ngày có hiệu
lực của văn bản...;
Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn
bản, người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dung
sai trái đó: đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội

19