Pháp luật về viên chức ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




LÊ THỊ QUỲNH NGA






PHÁP LUẬT VỀ VIÊN CHỨC Ở VIỆT NAM
TRONG THỜI KỲ HỘI NHẬP





LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC








HÀ NỘI - 2011

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT



LÊ THỊ QUỲNH NGA





PHÁP LUẬT VỀ VIÊN CHỨC Ở VIỆT NAM
TRONG THỜI KỲ HỘI NHẬP

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số : 60 38 01


LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC




Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Trịnh Đức Thảo

HÀ NỘI - 2011




Mục lục



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan


Mục lục


Mở Đầu
1

Chương 1: Cơ sở lý luận của pháp luật về viên chức
7
1.1.
Những vấn đề lý luận về viên chức
7
1.1.1.

Quan niệm về viên chức
7
1.1.2.
Đặc điểm của viên chức
10
1.1.3.
Phân biệt viên chức với cán bộ, công chức
13
1.1.4.
Phân loại viên chức
18
1.2.
Những vấn đề lý luận pháp luật về viên chức
19
1.2.1.
Quan niệm pháp luật về viên chức
19
1.2.2.
Nội dung điều chỉnh của pháp luật về viên chức
23
1.2.3.
Mối quan hệ của pháp luật về viên chức với pháp luật về
cán bộ, công chức
31
1.2.4.
Những yêu cầu của pháp luật về viên chức trong thời kỳ
hội nhập
32

Chương 2: Quá trình hình thành, phát triển và Thực Trạng Pháp

Luật Về VIÊN Chức ở Việt NAM
33
2.1.
Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về viên chức
33
2.1.1.
Giai đoạn những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa (từ tháng 9 năm 1945 đến năm 1959)
33
2.1.2.
Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980
37

2.1.3.
Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1991
40
2.1.4.
Giai đoạn từ năm 1992 đến nay
42
2.2.
Thực trạng pháp luật về viên chức Việt Nam
46
2.2.1.
Những quy định về nguyên tắc hoạt động nghề nghiệp của
viên chức
46
2.2.2.
Những quy định về phạm vi áp dụng đối với viên chức
49
2.2.3.

Những quy định về cơ chế tuyển dụng viên chức
53
2.2.4.
Những quy định về quản lý, sử dụng, đánh giá, bổ nhiệm
viên chức
58
2.2.5.
Những quy định về quyền và nghĩa vụ của viên chức
65
2.2.6.
Những quy định về khen thưởng, kỷ luật viên chức
69
2.2.7.
Nhận xét chung pháp luật về viên chức
74

Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện và tổ chức thực hiện
pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập ở Việt Nam
76
3.1.
Các yêu cầu phải hoàn thiện pháp luật về viên chức
76
3.2.
Quan điểm hoàn thiện pháp luật về viên chức
81
3.2.1.
Thể chế hóa chủ trương xây dựng hoàn thiện pháp luật cán
bộ, công chức nhằm đáp ứng về đổi mới cơ chế quản lý các
đơn vị sự nghiệp công lập, thúc đẩy xã hội hóa các hoạt
động nghề nghiệp, góp phần tạo điều kiện chuyển đổi hoàn

toàn hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập theo cơ
chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm
81
3.2.2.
Hoàn thiện các quy định về quyền, nghĩa vụ đối với viên
chức. Đổi mới cơ bản cơ chế quản lý viên chức nhằm phát
huy tối đa các tiềm năng tri thức, tài năng và chuyên môn
nghiệp vụ của đội ngũ viên chức, đáp ứng yêu cầu của quá
trình cải cách khu vực dịch vụ công, phát triển và hội nhập
kinh tế quốc tế
82

3.2.3.
Bảo đảm tính minh bạch, công khai và trách nhiệm trong hoạt
động nghề nghiệp của viên chức. Tiếp tục thực hiện chế độ
hợp đồng làm việc gắn với việc thiết lập hệ thống các vị trí
việc làm trong quản lý viên chức; đề cao trách nhiệm của
người đứng đầu các đơn vị sự nghiệp công lập
84
3.2.4.
Tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế về quản lý viên
chức, đồng thời kế thừa và hoàn thiện các quy định của
pháp luật hiện hành phù hợp với yêu cầu quản lý nâng cao
chất lượng hoạt động nghề nghiệp của viên chức trong giai
đoạn hiện nay
86
3.3.
Những giải pháp hoàn thiện và thực hiện pháp luật trong
thời kỳ hội nhập
87

3.3.1.
Những giải pháp hoàn thiện pháp luật
87
3.3.3.1.
Nhận thức, thể chế hóa các nguyên tắc trong hoạt động nghề
nghiệp của viên chức
87
3.3.1.2.
Ban hành các quy phạm pháp luật điều chỉnh chuyên biệt
phù hợp với tính chất hoạt động nghề nghiệp của viên chức
91
3.3.2.
Tổ chức thực hiện pháp luật viên chức trong thời kỳ hội nhập
94
3.3.2.1.
Ban hành kịp thời các văn bản có thể hướng dẫn thực hiện
luật viên chức
94
3.3.2.2.
Thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật
viên chức cho người lao động
95
3.3.2.3.
Tổ chức thực hiện Luật Viên chức
96
3.3.3.
Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam
99

Kết Luận

102

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
105



1
Mở Đầu

1. Tính cấp thiết của đề tài
Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đảng Cộng sản Việt Nam
khởi xướng và lãnh đạo đã trải qua hơn 20 năm kể từ Đại hội đại biểu toàn
quốc lần thứ VI (1986) của Đảng. Với tinh thần đổi mới, Nhà nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã và đang từng bước đổi mới, hoàn thiện, nhằm
đáp ứng với yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn.
Công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ
nghĩa được thực hiện tương đối đồng bộ, từ cải cách bộ máy nhà nước, cải
cách hành chính, cải cách tư pháp đến xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật
đáp ứng các yêu cầu quản lý nhà nước, cung ứng các dịch vụ công trong điều kiện
kinh tế thị trường phù hợp với pháp luật, thông lệ quốc tế trong quá trình hội nhập.
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tổ chức và hoạt động của Nhà
nước Việt Nam còn nhiều hạn chế, trong đó có lĩnh vực viên chức. Việc tổ
chức hoạt động cung cấp các dịch vụ công chưa hiệu quả, hiệu lực thấp, chưa
đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn và nhu cầu của nhân dân, mà ở đây còn
có nguyên nhân là một bộ phận viên chức năng lực, phẩm chất chưa đáp ứng
được các yêu cầu đòi hỏi của thời kỳ đổi mới, của quá trình hội nhập khu vực
và quốc tế.
Một trong những nguyên nhân quan trọng của tình hình trên là: ở nước
ta, pháp luật về viên chức đến nay chưa đầy đủ, còn nhiều vấn đề chưa được

điều chỉnh rõ ràng như: các quy định của pháp luật về quyền, nghĩa vụ của
viên chức, về các nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức, các
nguyên tắc quản lý viên chức, chức danh nghề nghiệp của viên chức Vì vậy
chưa có một hệ thống cơ sở pháp lý đầy đủ, hoàn thiện để xây dựng và đánh
giá năng lực của đội ngũ viên chức.

2
Qua hơn 10 năm thực hiện Pháp lệnh Cán bộ - công chức, đội ngũ
viên chức đã được nâng cao và phát triển về số lượng, chất lượng, từng bước
đáp ứng yêu cầu và đòi hỏi của nhân dân. Nếu năm 2006, tổng số viên chức
của hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập là 1.435.000 người, đến nay đã
lên khoảng 1.650.000 người. Khi pháp luật về viên chức được xây dựng, ban
hành đầy đủ, đội ngũ viên chức sẽ có điều kiện phát triển mạnh hơn. Đồng
thời, hoạt động nghề nghiệp của đội ngũ viên chức sẽ được khẳng định hơn
trong xã hội, qua đó hạn chế những tiêu cực, giảm các biểu hiện về thiếu tinh
thần trách nhiệm trong phục vụ người dân, yếu kém về năng lực và trình độ
nghề nghiệp ở một bộ phận viên chức sự nghiệp và hạn chế tình trạng phiền
hà, sách nhiễu người dân vốn tồn tại nhiều năm qua trong đội ngũ viên chức.
Mặt khác, bước sang thế kỷ XXI, sự phát triển kinh tế - xã hội trong
nước và quốc tế buộc nhà nước phải có sự chuyển đổi nhiệm vụ, chức năng, tổ
chức thực hiện cung cấp các dịch vụ công trong các lĩnh vực: giáo dục, đào tạo,
y tế, nghiên cứu khoa học, công nghệ, văn hóa, thể dục thể thao, lao động -
thương binh và xã hội, thông tin - truyền thông và các lĩnh vực khác theo
hướng hiện đại, năng động và nâng cao chất lượng phục vụ người dân được tốt
hơn. Xã hội đòi hỏi việc cung cấp các dịch vụ công phải được thực thi nhanh
chóng, chất lượng, hiệu quả cao hơn; cần có đội ngũ viên chức với những phẩm
chất tương thích với nền kinh tế thị trường. Điều này tất yếu đòi hỏi phải hoàn
thiện pháp luật đối với viên chức hoạt động trong các đơn vị sự nghiệp công
lập.
Theo dự báo, trong tương lai, đội ngũ viên chức sẽ lên đến hàng triệu

người, mới có thể đáp ứng được yêu cầu phục vụ nhân dân, phục vụ cộng
đồng ở các lĩnh vực: giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, văn hóa, thể
dục thể thao, du lịch, lao động - thương binh và xã hội, thông tin - truyền
thông, tài nguyên - môi trường…

3
Vì vậy, việc chọn đề tài: "Pháp luật về viên chức ở Việt Nam trong
thời kỳ hội nhập" làm đề tài luận văn cao học luật là đáp ứng nhu cầu thực
tiễn đang đặt ra hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Những năm gần đây, ở Việt Nam việc nghiên cứu pháp luật về cán bộ,
công chức nói chung và viên chức nói riêng đã được nhiều tác giả quan tâm
nghiên cứu và đã có một số công trình khoa học được công bố. Các công trình
này chủ yếu đề cập những vấn đề cơ bản của cán bộ, công chức như: cán bộ,
công chức; đặc điểm của cán bộ, công chức; phân loại công chức
- Tô Tử Hạ: "Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công
chức hiện nay", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998. Tác giả đã giới thiệu
khái quát về hệ thống công vụ một số nước trên thế giới, có so sánh với pháp
luật cán bộ, công chức Việt Nam. Tác giả tập trung phân tích về nghĩa vụ,
quyền lợi công chức, tiêu chuẩn công chức, tuyển dụng, quản lý, sử dụng,
đánh giá công chức.
- Phạm Hồng Thái: "Cán bộ, công chức", Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004.
Công trình này đã giới thiệu các quan niệm khác nhau về công vụ, xác định
công vụ phải gắn với quyền lực nhà nước; bình luận các quy định pháp luật về
công chức; đưa ra quan niệm về công chức; có những nhận xét đánh giá khái
quát pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta từ năm 1945 đến năm 2004.
- Nguyễn Đăng Dung: "Công chức và cải cách bộ máy hành chính
nhà nước", Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 9, 2006. Nêu những đặc điểm cần
có của công chức như: có chuyên môn, nghiệp vụ, thực thi công vụ liên tục,
không phụ thuộc vào các điều kiện tự nhiên, xã hội

Ngoài ra còn nhiều công trình nghiên cứu khác đề cập đến vấn đề
công vụ, công chức: "Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ
cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước", của

4
PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS. Trần Xuân Sầm, Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội, 2001; "Chế độ công chức và Luật Công chức các nước", của
Ban Tổ chức - cán bộ Chính phủ, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1994; "Giải
pháp nâng cao hiệu quả công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức", của
Đinh Văn Mậu, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 8, 2003; "Hoàn thiện chế định
pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay", của Lương Thanh
Cường, Luận án tiến sĩ luật học, 2008; "Cán bộ, công chức, viên chức theo
pháp lệnh cán bộ, công chức", của ThS. Bùi Thị Đào, Tạp chí Luật học, số
12/2006
Các công trình khoa học trên chủ yếu đề cập giải quyết các vấn đề về
công chức nói chung, chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu pháp luật về
viên chức.
Do vậy, cần phải đặt vấn đề nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn
diện, quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về viên chức, chỉ ra
những đặc điểm, tiêu chuẩn của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công
lập để đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng viên chức nói chung
và pháp luật về viên chức nói riêng. Đây cũng là một trong các lý do đề tài:
"Pháp luật về viên chức ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập" được chọn để
nghiên cứu.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích của luận văn
Từ sự phân tích cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng của pháp luật về
viên chức ở Việt Nam, luận văn đề xuất các giải pháp về hoàn thiện và tổ
chức thực hiện pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập.
3.2. Nhiệm vụ của luận văn

- Phân tích và đưa ra khái niệm, đặc điểm, phân loại viên chức.

5
- Phân tích và đưa ra khái niệm, nội dung điều chỉnh và mối quan hệ
của pháp luật viên chức.
- Nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật
viên chức hiện hành.
- Nghiên cứu các quan điểm, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện và
thực hiện pháp luật viên chức ở Việt Nam hiện nay để góp phần nâng cao chất
lượng đội ngũ viên chức, cũng như nâng cao chất lượng dịch vụ công, đáp
ứng đòi hỏi của pháp luật thời kỳ hội nhập.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định của pháp luật
về viên chức ở Việt Nam, có tham khảo pháp luật về viên chức của một số
quốc gia trên thế giới.
- Phạm vi nghiên cứu tập trung chủ yếu vào hệ thống pháp luật về viên
chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Cơ sở lý luận của luận văn
Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-
Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt
Nam về lý luận chung về nhà nước và pháp luật nói chung và vấn đề cán bộ,
công chức nói riêng.
5.2. Phương pháp nghiên cứu của luận văn
Các phương pháp tác giả sử dụng trong luận văn gồm: phương pháp
phân tích, tổng hợp, diễn dịch, quy nạp, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ
thống, phương pháp so sánh, phương pháp xã hội học
6. Những điểm mới của luận văn

6

Luận văn là chuyên khảo nghiên cứu tương đối có hệ thống và toàn
diện về pháp luật viên chức ở Việt Nam. Vì vậy có một số đóng góp mới sau:
- Phân tích đưa ra được quan niệm viên chức và chỉ ra sự khác biệt
giữa viên chức với cán bộ, công chức.
- Phân tích đưa ra được khái niệm pháp luật viên chức và xác định
được nội dung điều chỉnh của pháp luật viên chức.
- Đề xuất được một số giải pháp hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp
luật viên chức ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập.
7. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Kết quả nghiên cứu của luận văn bổ sung quan trọng vào sự phát
triển của lý luận nhà nước và pháp luật, góp phần nâng cao nhận thức lý luận
về viên chức.
- Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu,
giảng dạy, những người làm công tác thực tế và sinh viên, học viên cơ sở đào
tạo cử nhân luật, cử nhân hành chính, các trường đào tạo, bồi dưỡng cán bộ
của Đảng và Nhà nước.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận của pháp luật về viên chức.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về viên chức ở Việt Nam.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện và tổ chức thực hiện
pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập ở Việt Nam.

7
Chương 1
Cơ sở lý luận của pháp luật về viên chức

1.1. Những vấn đề lý luận về viên chức
1.1.1. Quan niệm về viên chức

ở Việt Nam, trong lịch sử hình thành và phát triển của tổ chức bộ
máy nhà nước, công vụ nhà nước kể từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945
đến đầu những năm chín mươi thì quan niệm về viên chức thường có sự gắn
liền với các quan niệm chung về "cán bộ", "công chức". Cả bốn bản Hiến
pháp Việt Nam (Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992) cũng chưa có các quy
định cụ thể về "cán bộ", "công chức", "viên chức" mà thường sử dụng chung
trong các cụm thuật ngữ: "nhân viên" (nhân viên nội các - Điều 51, nhân
viên Hội đồng nhân dân, ủy ban hành chính - Điều 61, hoặc viên thẩm phán
- Điều 64 trong Hiến pháp năm 1946; "nhân viên cơ quan nhà nước - Điều 6
trong Hiến pháp năm 1959; "nhân viên nhà nước, nhân viên các tổ chức xã
hội - Điều 8, 12 trong Hiến pháp năm 1980; "cán bộ, viên chức nhà nước -
Điều 8, 9, "cán bộ, công nhân, viên chức - Điều 10… trong Hiến pháp năm
1992. Chỉ tới bản Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 thì
thuật ngữ "cán bộ", "công chức" mới được sử dụng để chỉ những người làm
việc trong bộ máy của Đảng, cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội.
Tuy nhiên, cũng không có giải thích cụ thể của Hiến pháp về cán bộ, công
chức. Theo cách diễn đạt của bản Hiến pháp Việt Nam chúng ta có thể hiểu
thuật ngữ "viên chức" ở đây được hiểu là nhân viên nhà nước hoặc là cán bộ,
công chức nhà nước. Như vậy là chưa có sự phân biệt một cách rạch ròi ai là
cán bộ, ai là công chức và ai là viên chức?
Có một mốc cần quan tâm: năm 1998, sau nhiều năm chuẩn bị, Pháp
lệnh Cán bộ, công chức được ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành, đánh dấu

8
bước chuyển biến lớn trong quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức ở
nước ta. Trên cơ sở Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Chính phủ đã
ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử
dụng và quản lý công chức. Trong các văn bản này, khái niệm công chức
được dùng để chỉ cả nhóm đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước và
đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Pháp lệnh Cán bộ,

công chức năm 1998 và văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này mặc dù đã
có sự thay đổi rõ rệt so với những quy định trong các nghị định trước đó, song
vẫn chưa có sự phân định rõ ràng giữa công chức và viên chức; không có
những quy định phù hợp với đặc thù của từng loại đối tượng. Do trong một
văn bản có quá nhiều đối tượng với tính chất và hoạt động khác nhau cùng
được điều chỉnh nên bản thân quy định pháp luật đã tạo nên những mâu thuẫn
nội tại, từ đó gây nên bất hợp lý trong qúa trình thực hiện. Năm 2003, Pháp
lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998
được ban hành. Thực hiện chủ trương của Đảng về tiếp tục xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân,
thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, đẩy mạnh cải cách hành chính
nhà nước, Pháp lệnh Cán bộ, công chức được sửa đổi một cách căn bản hơn.
Tuy nhiên, chỉ sửa đổi được một số nội dung liên quan đến những việc cán
bộ, công chức không được làm. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003, mặc
dù vẫn sử dụng một danh từ chung là cán bộ, công chức để chỉ những người
làm việc trong khu vực công, nhưng đã có sự phân biệt giữa cán bộ, công
chức trong cơ quan Nhà nước và cán bộ, công chức trong các đơn vị sự
nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Thực hiện
Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2003, Chính
phủ đã ban hành Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003
về việc
tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp
nhà nước. Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 đã đưa ra sự phân

9
biệt giữa viên chức với cán bộ, công chức cùng được điều chỉnh trong
Pháp
lệnh Cán bộ, công chức
. Theo quy định của Nghị định này thì viên chức được
hiểu:

Là công dân Việt Nam, trong biên chế, được tuyển dụng, bổ
nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường
xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội được quy định tại điểm d khoản 1 Điều 1 của
Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ,
công chức ngày 29 tháng 4 năm 2003, hưởng lương từ ngân sách
nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật
[8].

Việc phân biệt cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước với cán bộ,
công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, thực chất là phân biệt giữa công
chức với viên chức, là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh
có tính chuyên biệt giữa đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước với các
đối tượng làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Điều này hoàn toàn phù
hợp với xu hướng cải cách hành chính là cần phải phân biệt giữa hoạt động
quản lý hành chính với hoạt động sự nghiệp, phân biệt giữa hoạt động công
vụ của công chức với hoạt động có tính chất chuyên môn, nghề nghiệp của
viên chức.
Ngày 13/11/2008, tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XII, Luật Cán bộ,
công chức đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01/01/2010.
Luật Cán bộ, công chức đã thu hẹp đối tượng áp dụng so với Pháp lệnh Cán
bộ, công chức. Theo đó, đội ngũ viên chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản
lý, làm việc trong khu vực sự nghiệp công lập chiếm số lượng tương đối lớn
(khoảng 1,6 triệu người, chiếm khoảng trên 70% số cán bộ, công chức hiện
nay của cả hệ thống chính trị). Do đặc điểm và tính chất hoạt động của viên
chức không trực tiếp thực thi quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị nên

10
không thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật Cán bộ, công chức mà
được phân biệt, tách khỏi đội ngũ cán bộ, công chức hiện tại để điều chỉnh

bằng một chế độ pháp lý khác (xây dựng Luật Viên chức để điều chỉnh).
Tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII, Quốc hội đã thông qua Luật
Viên chức và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2012. Đây là
một bước cải cách mạnh mẽ đối với chế độ công vụ, công chức trong lịch sử
hơn 60 năm của nền công vụ nước ta. Việc tách đội ngũ viên chức trong các
đơn vị sự nghiệp công lập ra khỏi Luật Cán bộ, công chức nhằm tạo điều
kiện tiếp tục hoàn thiện các cơ chế, chính sách, khuyến khích sự phát triển
của các đơn vị sự nghiệp, góp phần đẩy mạnh quá trình xã hội hóa các hoạt
động sự nghiệp, dịch vụ công, tạo điều kiện để tiếp tục đổi mới cơ chế quản
lý phù hợp với xu hướng nâng cao chất lượng phục vụ của các hoạt động sự
nghiệp hiện nay.
Từ những quan niệm trên, viên chức nhà nước được hiểu là: "Viên chức là
công dân Việt Nam được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm
vào một chức danh nghề nghiệp tại các đơn vị sự nghiệp công lập, hưởng lương
từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật" [68].
1.1.2. Đặc điểm của viên chức
Viên chức nhà nước là lực lượng trực tiếp cung cấp các dịch vụ công
cho xã hội trên cơ sở các quy định của pháp luật. Do vậy, viên chức nhà nước
có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất: Viên chức là công dân Việt Nam
Viên chức là công dân Việt Nam được quy định trong Pháp lệnh Cán
bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003), được cụ thể hóa
trong Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc
tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp
nhà nước.

11
Đặc điểm viên chức là công dân Việt Nam nhấn mạnh yếu tố chủ
quyền quốc gia như đã được quy định tại Luật Quốc tịch năm 1998 (sửa đổi,
bổ sung năm 2008) - công dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam, có

các quyền và nghĩa vụ. Đây cũng là một đặc điểm chung đối với cán bộ, công
chức được quy định trong pháp luật về cán bộ, công chức.
Đặc điểm này còn nhấn mạnh nghĩa vụ, trách nhiệm của viên chức
trước xã hội, trước nhân dân trong việc cung cấp các dịch vụ công. Muốn trở
thành một viên chức tốt được xã hội, nhân dân thừa nhận và tôn vinh thì trước
hết viên chức phải là một công dân tốt. Viên chức phải thực hiện đầy đủ các
nghĩa vụ của công dân trước khi thực hiện các nghĩa vụ cụ thể của viên chức.
Hiện nay, trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, công dân Việt
Nam định cư ở nước ngoài ngày càng tham gia tích cực vào các hoạt động sự
nghiệp trong nước vì vậy Luật Viên chức dự thảo có những quy định cho
phép công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài được tham gia dự tuyển làm
viên chức tại Việt Nam. Quy định như vậy bảo đảm sự bình đẳng về quyền,
nghĩa vụ giữa công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài và công dân Việt
Nam ở trong nước. Hơn nữa, việc tuyển dụng những người này làm viên chức
còn giúp thu hút chất xám, kinh nghiệm và phù hợp với điều kiện hội nhập
kinh tế quốc tế hiện nay. Tuy nhiên, để bảo đảm chặt chẽ thì cần quy định cụ
thể những lĩnh vực, ngành, nghề, vị trí công việc được tuyển dụng công dân
Việt Nam định cư ở nước ngoài làm viên chức, điều kiện tuyển dụng, hợp
đồng làm việc, các quyền, nghĩa vụ của công dân Việt Nam định cư ở nước
ngoài trong trường hợp họ được tuyển dụng làm viên chức
Thứ hai: Viên chức được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc,
được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp tại các đơn vị sự nghiệp công lập
Theo quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi,
bổ sung năm 2003) thì viên chức là những người trong biên chế được tuyển
dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc được giao giữ một công việc

12
thường xuyên trong các đơn vị sự nghiệp công lập (đơn vị sự nghiệp của Nhà
nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội). Theo quy định này thì viên
chức cũng có những đặc điểm tương tự như cán bộ và công chức, hay nói một

cách chính xác hơn cán bộ, công chức nếu như làm việc tại các đơn vị sự
nghiệp công lập của Đảng, Nhà nước, Tổ chức chính trị - xã hội thì được gọi
là viên chức. Vì họ (viên chức), trong tuyển dụng, bổ nhiệm và chế độ ngạch,
bậc trên thực tế cũng tương tự công chức chưa có phân biệt nhiều.
Việc áp dụng hình thức tuyển dụng, bổ nhiệm, ngạch, bậc của viên chức
tương tự công chức có mặt tích cực là tạo ra sự ổn định, thể hiện sự không
phân biệt đối xử giữa công chức và viên chức, làm cho viên chức yên tâm làm
việc. Tuy nhiên, điểm hạn chế của nó là biên chế trong các đơn vị sự nghiệp
công lập bị phụ thuộc vào chỉ tiêu biên chế "cứng" khiến cho tính năng động,
tự chủ bị hạn chế và tất nhiên tính hiệu quả trong cung cấp các dịch vụ công
không cao. Hoạt động của viên chức thuần túy về chuyên môn nghiệp vụ, nên
cần có cơ chế tuyển dụng, quản lý, sử dụng mềm dẻo, linh hoạt hơn.
Trên thực tế, việc tuyển dụng viên chức vào các đơn vị sự nghiệp công
lập từ năm 2003 đến nay đã được thực hiện theo phương thức ký hợp đồng
làm việc. Cơ chế này đã tạo điều kiện để đội ngũ viên chức được hưởng
những quyền và lợi ích phù hợp với năng lực, trình độ, khả năng đóng góp;
đồng thời, tạo ra sự năng động, linh hoạt trong quá trình thực hiện nhiệm vụ,
sự chủ động trong xây dựng đội ngũ viên chức tại các đơn vị sự nghiệp công
lập, tạo thuận lợi cho việc tuyển dụng, chuyển đổi vị trí việc làm của viên
chức và phù hợp với điều kiện hiện nay. Luật Viên chức hiện nay chúng ta
đang đi theo hướng xác lập chế độ tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc
đối với viên chức để khắc phục những hạn chế của pháp luật về viên chức
hiện hành. Mặt khác, việc quy định hợp đồng làm việc của viên chức chứ
không phải hợp đồng lao động đã thể hiện tính đặc thù trong hoạt động nghề
nghiệp của viên chức chứ không phải những người lao động khác nói chung.

13
Đồng thời nghiên cứu thay đổi chức danh nghề nghiệp của công chức cho phù
hợp. Thay vì công chức được bổ nhiệm vào các ngạch tương đương ngạch
công chức hành chính như nhân viên, cán sự, chuyên viên, chuyên viên chính,

chuyên viên cao cấp, viên chức được xét thay đổi chức danh nghề nghiệp (y
tá, bác sĩ, giáo viên, giảng viên ) để khắc phục tính hình thức trong thi nâng
ngạch như đã thực hiện trong thời gian qua.
Thứ ba: Viên chức hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công
lập theo quy định của pháp luật
Đặc điểm này thể hiện sự phân biệt giữa viên chức và cán bộ, công
chức. Tuy nhiên, trên thực tế những năm qua viên chức trong nhiều đơn vị sự
nghiệp công lập chủ yếu vẫn hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Viên chức
được Nhà nước bảo đảm tiền lương tương xứng với nhiệm vụ, quyền hạn
được giao, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Viên chức làm
việc ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số,
vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn hoặc trong các ngành
nghề có môi trường độc hại, nguy hiểm được hưởng phụ cấp và chính sách ưu
đãi theo quy định của pháp luật. Được hưởng tiền làm thêm giờ, tiền làm
đêm, tiền công tác phí và các chế độ khác theo quy định của pháp luật. Có
quy định này, bởi lẽ, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập về cơ bản
đều dựa trên nguồn tài sản, ngân sách Nhà nước, có nhiệm vụ cơ bản, quan
trọng nhất là phục vụ nhân dân và vì lợi ích của cộng đồng.
Để tạo điều kiện tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập, giảm
nguồn chi từ ngân sách hạn hẹp của Nhà nước pháp luật cán bộ, công chức đã
có quy định tiền lương của viên chức ngoài phần hưởng từ ngân sách nhà
nước còn có một phần từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định
của pháp luật.

14
Luật Viên chức được ban hành cũng đi theo xu hướng trao quyền tự
chủ cao hơn cho các đơn vị sự nghiệp công lập - viên chức hưởng lương hoàn
toàn từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
1.1.3. Phân biệt viên chức với cán bộ, công chức
Khái niệm "cán bộ" được hiểu theo nhiều nghĩa có phạm vi khác nhau.

Khi nói "cán bộ Đảng", "cán bộ Mặt trận"… có thể hiểu đó là những người
giữ một chức vụ nhất định trong bộ máy của Đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam… (theo nghĩa hẹp) hoặc cũng có thể hiểu đó là tất cả những người làm
công tác Đảng, Mặt trận chuyên trách… (theo nghĩa rộng).
Còn khi nói "cán bộ, công nhân viên" thì "cán bộ" được hiểu là những
người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan, tổ chức của nhà nước,
của doanh nghiệp nhà nước, của Đảng, của các tổ chức chính trị - xã hội, có
quyền ra các quyết định, mệnh lệnh quản lý, còn những người khác (công
nhân viên) thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ.
ở một phạm vi rộng hơn, "cán bộ" được hiểu bao gồm những người
làm lãnh đạo, quản lý hoặc làm chuyên môn (có thể là công chức, viên chức,
nhân viên) được hình thành từ dân cử, bầu cử, tuyển dụng, đề bạt, bổ nhiệm,
làm việc, hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách nhà nước. Do vậy, dẫn đến quan
niệm, dù làm việc trong bộ máy nhà nước, bộ máy của Đảng, của tổ chức
chính trị - xã hội, thì bất kỳ một ai, là công dân Việt Nam, trong biên chế,
hưởng lương (hoặc phụ cấp) từ ngân sách nhà nước đều gọi chung là "cán bộ
nhà nước", mà không có sự phân biệt rõ ràng giữa "cán bộ nhà nước " với
"cán bộ Đảng", "cán bộ đoàn thể".
Tuy có nhiều cách hiểu trong từng trường hợp cụ thể, nhưng nhìn
chung khái niệm "cán bộ" theo nghĩa hẹp trong từng trường hợp cụ thể được
hiểu: nếu xuất phát từ bản chất, cán bộ là khung, chủ chốt, chỉ huy thì có thể
quan niệm cán bộ là khái niệm chỉ những người có chức vụ, có vai trò, cương

15
vị nòng cốt trong một tổ chức, có tác động ảnh hưởng đến cơ quan, tổ chức và
có quan hệ trong lãnh đạo, quản lý, điều hành góp phần định hướng cho sự
phát triển của cơ quan, tổ chức đó.
Cần thiết phải phân biệt giữa các nhóm đối tượng "cán bộ nhà nước"
với "cán bộ Đảng", "cán bộ đoàn thể", bởi tính chất hoạt động của các đối
tượng này rất khác nhau, không nên chỉ căn cứ vào dấu hiệu "hưởng lương từ

ngân sách nhà nước" để gộp chung các nhóm đối tượng này. Hoạt động của
"cán bộ nhà nước" luôn gắn với quyền lực nhà nước, nhằm thực hiện các
nhiệm vụ, chức năng của nhà nước, tuân theo một trật tự pháp lý chặt chẽ.
Hoạt động của các nhóm "cán bộ" khác không gắn với quyền lực nhà nước và
chịu sự điều chỉnh của điều lệ, quy chế của tổ chức đó.
Trên cơ sở đó có thể quan niệm cán bộ nhà nước là công dân Việt
Nam, giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý nhất định, do bầu cử, bổ nhiệm hoặc
phê chuẩn theo nhiệm kỳ làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà
nước, hưởng lương (phụ cấp) từ ngân sách nhà nước. Hoạt động của các cán
bộ nhà nước gắn liền với quyền lực nhà nước, họ có quyền đưa ra các quyết
định để lãnh đạo, quản lý cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước nhằm thực
hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước.
Cán bộ Đảng, cán bộ tổ chức chính trị - xã hội là công dân Việt Nam
giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý nhất định do bầu cử, bổ nhiệm hoặc phê
chuẩn theo nhiệm kỳ trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, tổ chức
chính trị - xã hội, hưởng lương (phụ cấp) từ ngân sách nhà nước hoặc từ các
nguồn thu khác của tổ chức đó. Hoạt động của các cán bộ Đảng, tổ chức
chính trị - xã hội không mang tính quyền lực nhà nước (trừ trường hợp được
Nhà nước ủy quyền), họ có quyền đưa ra các quyết định để lãnh đạo, quản lý
cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội nhằm thực hiện
các nhiệm vụ, chức năng của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội theo điều lệ của
tổ chức đó.

16
Hoạt động của công chức luôn gắn với công vụ - quyền lực nhà nước,
nhằm phục vụ các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, trực tiếp phục vụ nhà
nước, phục vụ nhân dân. Hoạt động công vụ do các công chức thực hiện, bắt
nguồn từ quyền lực công hoặc phục vụ cho việc ban hành các quyết định quản
lý nhà nước, cung ứng các dịch vụ hành chính công. Mặt khác, hoạt động của
công chức luôn gắn với quyền lực nhà nước, tuân theo một trật tự pháp lý do

pháp luật quy định trước, mang tính tổ chức chặt chẽ, giới hạn trong khuôn
khổ pháp luật theo nguyên tắc: "Công vụ thực hiện trên cơ sở pháp luật, chỉ
được làm những gì mà pháp luật cho phép". Việc quản lý công vụ cũng như
đội ngũ công chức đương nhiên phải tuân thủ các nguyên tắc chung trong tổ
chức và hoạt động của nhà nước và trên cơ sở quy định của pháp luật.
Còn hoạt động của những người phục vụ trong bộ máy của tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội không gắn với quyền lực nhà nước (trừ
trường hợp được nhà nước ủy quyền), được thực hiện trên cơ sở các quy định
của các tổ chức đó và phục vụ trực tiếp trước hết cho tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội. Việc quản lý hoạt động của các tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội cũng như nguồn nhân lực trong các tổ chức này phải
theo quy định nội bộ của các tổ chức đó, trên nguyên tắc tự nguyện, tự quản.
Mặt khác, các quy định nội bộ của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội
cũng đã đều quy định nghĩa vụ phục vụ nhân dân, đất nước, nghĩa vụ phục tùng
pháp luật của các thành viên đó. Do vậy, pháp luật điều chỉnh nhóm đối tượng
"công chức trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội" là không cần
thiết.
Việc tách bạch giữa hai nhóm đối tượng phục vụ trong bộ máy nhà
nước (công chức) với nhóm đối tượng phục vụ trong bộ máy chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội và loại trừ nhóm đối tượng làm việc trong tổ chức chính trị,
tổ chức chính trị - xã hội ra khỏi phạm vi công chức là cần thiết và không có
nghĩa là hạ thấp, xem nhẹ vị trí, vai trò của những người phục vụ trong bộ

17
máy của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, mà là nhằm xác lập một sự
điều chỉnh của pháp luật chính xác cho từng nhóm đối tượng, từ đó, có cơ sở để
hoàn thiện cơ sở pháp lý cho công vụ, đồng thời, tạo điều kiện cho tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội chủ động hơn trong việc quản lý, điều
chỉnh nguồn nhân lực của mình, thay vì phải phụ thuộc vào biên chế nhà nước
như hiện nay, khắc phục một phần tình trạng "nhà nước hóa" tổ chức chính trị,

tổ chức chính trị - xã hội và cả tình trạng dựa vào biên chế nhà nước của các
tổ chức này.
Tuy nhiên, thực tiễn pháp lý ở Việt Nam đã không thể hiện được quan
điểm khoa học nói trên về công chức, không phân biệt giữa "cán bộ" và "công
chức". Điều này được thể hiện ở chỗ, các quy định của pháp luật Việt Nam từ
năm 1945 đến nay có những quy định rất khác nhau về công chức.
Trong Quy chế công chức được ban hành theo Sắc lệnh số 76-SL ngày
20/5/1950 của Chủ tịch nước quy định: "Những công dân Việt Nam được
chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ
quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này,
trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định" (Điều 1 của Quy chế). Đây
là một quan niệm về công chức rất hiện đại, tương đồng với quan niệm về
công chức trong pháp luật nhiều nước hiện nay.
Sau đó những năm 1960 - 1980, pháp luật Việt Nam sử dụng thuật
ngữ "cán bộ, công chức, viên chức" (ví dụ, Nghị định số 49-CP ngày 9/4/1968
của Hội đồng Chính phủ ban hành chế độ trách nhiệm vật chất của công nhân,
viên chức đối với tài sản Nhà nước), trong đó không phân biệt các đối tượng
làm việc trong xí nghiệp nhà nước, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội.
Những năm 1980-1991, pháp luật nước ta sử dụng khái niệm "viên
chức" (ví dụ, Quyết định số 117-HĐBT ngày 15/7/1982 ban hành Bản danh
mục số 1 các chức vụ viên chức nhà nước).

18
Năm 1991, thuật ngữ "công chức" được sử dụng lại trong Nghị định
169/HĐBT ngày 25/5/1991 về công chức. Công chức được xác định ở đây là
những người trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách, làm việc trong các cơ
quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp của nhà nước.
Từ năm 1998 đến nay, các khái niệm "cán bộ", "công chức", "viên
chức" được sử dụng trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, mỗi văn bản

quy định về "cán bộ", "công chức", "viên chức" với những phạm vi rộng, hẹp
khác nhau, thậm chí, trong cùng một văn bản, các khái niệm "cán bộ", "công
chức", "viên chức" cũng không được phân biệt rõ ràng (Điều 1, Pháp lệnh
Cán bộ, công chức năm 1998 - sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003).
Sự không rõ ràng trong các quy định của pháp luật Việt Nam khi xác
định phạm vi các đối tượng "cán bộ", "công chức", "viên chức" là một trong
những hạn chế lớn nhất của pháp luật về công vụ, công chức, khi quy định về
"công chức".
Để phân biệt với "cán bộ", "công chức" hiện nay pháp luật Việt Nam
quy định nhóm đối tượng "viên chức", bao gồm những người:
- Là công dân Việt Nam, trong biên chế;
- Hưởng lương từ nguồn thu của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật;
- Được tuyển dụng thông qua hình thức hợp đồng làm việc trong biên chế;
làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước, của Đảng, của tổ chức chính
trị - xã hội; bộ máy phục vụ của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
- Công việc của viên chức nhằm cung cấp các dịch vụ công cho xã
hội, hoặc phục vụ trong bộ máy của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã
hội, không gắn liền với quyền lực nhà nước;

19
- Được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp, mỗi chức danh
nghề nghiệp phản ánh trình độ chuyên môn nghiệp vụ, kỹ năng để thực hiện
chức trách của mình.
1.1.4. Phân loại viên chức
Theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức trước năm 2008, viên
chức được phân loại theo các tiêu chí tương tự phân loại công chức. Có ba
tiêu chí để phân loại viên chức:
- Phân loại theo trình độ đào tạo: viên chức loại A là những người
được bổ nhiệm vào ngạch có yêu cầu chuẩn là trình độ giáo dục đại học trở

lên; viên chức loại B là những người được bổ nhiệm vào ngạch có yêu cầu
chuẩn là trình độ giáo dục nghề nghiệp; viên chức loại C là những người được
bổ nhiệm vào ngạch có yêu cầu chuẩn là trình độ dưới giáo dục nghề nghiệp.
- Phân loại theo ngạch viên chức: viên chức ngạch tương đương với
ngạch chuyên viên cao cấp trở lên; viên chức ngạch tương đương với ngạch
chuyên viên chính; viên chức ngạch tương đương với ngạch chuyên viên; viên
chức ngạch tương đương với ngạch cán sự; viên chức ngạch chuyên viên.
- Phân loại theo vị trí công tác: viên chức lãnh đạo; viên chức chuyên
môn nghiệp vụ.
Để tạo điều kiện cho hoạt động nghề nghiệp của viên chức, phát huy tài
năng, sức sáng tạo và khả năng cống hiến trong cơ chế thị trường, pháp luật
về viên chức đã đi theo hướng mở hơn, không gò bó viên chức theo các tiêu
chí phân loại như đối với công chức. Luật Viên chức điều chỉnh phân loại viên
chức theo chức danh nghề nghiệp, viên chức quản lý và viên chức không quản
lý.
1.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về viên chức
1.2.1. Quan niệm pháp luật về viên chức

20
Dịch vụ công do các đơn vị sự nghiệp, viên chức thực hiện, có một
phạm vi rộng lớn, chịu sự điều chỉnh của nhiều quy phạm pháp luật thuộc các
ngành luật khác nhau: Hiến pháp, Luật hành chính, Luật doanh nghiệp… Mặt
khác, bản thân viên chức cũng tham gia nhiều quan hệ xã hội khác nhau, do
vậy, họ chịu sự điều chỉnh của nhiều ngành luật, tùy thuộc vào việc họ tham
gia quan hệ xã hội nào.
Trong khoa học luật hành chính Việt Nam và các nước khác, khi nói
đến pháp luật về viên chức thì người ta hiểu đó là một chế định của luật hành
chính, điều chỉnh chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh giữa nhà nước và viên
chức trong quá trình cung cấp các dịch vụ công.
Pháp luật về viên chức có một phạm vi rộng lớn hơn so với chế định

pháp luật về viên chức, trong đó chế định pháp luật về viên chức có vị trí, nội
dung rất quan trọng, vì chế định này quy định những vấn đề cơ bản về dịch vụ
công, viên chức, trên cơ sở đó, các quy phạm pháp luật khác cụ thể hóa trong
từng lĩnh vực dịch vụ công cụ thể, đặc thù.
Mặc dù vậy, pháp luật về viên chức cũng không điều chỉnh tất cả các
quan hệ phát sinh giữa Nhà nước và viên chức mà chỉ điều chỉnh những quan
hệ đảm bảo các yêu cầu sau:
Một là, các quan hệ xã hội đó "phải là những quan hệ xã hội có ý chí
của con người" [76, tr. 332]. Pháp luật không thể điều chỉnh hành vi của con
người trong trạng thái không có ý chí hoặc mất ý chí (bị cưỡng chế ý chí, bị
bệnh tâm thần). Từ tiêu chí này đòi hỏi các nhà làm luật phải xác định được năng
lực chủ thể thực hiện dịch vụ công cần có những tiêu chí gì. Bởi vì, để thực
hiện đúng đắn dịch vụ công đòi hỏi các chủ thể phải có năng lực chuyên biệt.
Đây là vấn đề phức tạp và khó khăn, vì xã hội càng phát triển thì con
người càng sớm phát triển cả về thể chất và trí tuệ, có nhiều điều kiện tham gia
vào nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội khác nhau. Do vậy khả năng nhận thức, khả