Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ở Việt Nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
***


HỒ THỊ THU AN








HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỐ CÁO VÀ
GIẢI QUYẾT TỐ CÁO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY










LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2009



Hà nội - 06/2008

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
***

HỒ THỊ THU AN





HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỐ CÁO VÀ
GIẢI QUYẾT TỐ CÁO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY


CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN – LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
MÃ SỐ: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ






NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI











HÀ NỘI - 2009

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VỀ TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH
1.1. Quan niệm pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
1.1.1. Tố cáo, giải quyết tố cáo hành chính
1.1.1.1. Khái niệm tố cáo hành chính
1.1.1.2. Khái niệm giải quyết tố cáo hành chính
1.1.2. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
1.2. Nội dung và vai trò của pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo
hành chính
1.2.1. Nội dung của pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành
chính
1.2.2. Vai trò của pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
1.2.2.1. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính bảo
đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và
công dân
1.2.2.2. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính bảo
đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân
1.2.2.3. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính góp
phần nâng cao hoạt động quản lý nhà nước
1.2.2.4. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính là
phương thức tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa
1.3. Tiêu chí đánh giá và các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện
pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
1.3.1. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải
quyết tố cáo hành chính
1.3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng pháp luật về tố cáo và

giải quyết tố cáo hành chính
1.3.3. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
là yêu cầu cấp thiết trong tình hình hiện nay
1.4. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo của một số nước trên thế
giới
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT
TỐ CÁO HÀNH CHÍNH
2.1. Tình hình tố cáo, giải quyết tố cáo hành chính từ 1999 đến nay
2.1.1. Khái quát về tình hình tố cáo
2.1.2. Kết quả giải quyết tố cáo
2.1.3. Nguyên nhân chủ yếu

Trang
1
7

7
7
7
13
16
19

19

22
23


24

25

26

27

27

30

34

36

42

42
42
44
47
2.2. Thực trạng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính ở
nước ta hiện nay
2.2.1. Khái quát sự hình thành, phát triển pháp luật về tố cáo và giải
quyết tố cáo ở Việt Nam
2.2.2. Thực trạng các quy định pháp luật về tố cáo, giải quyết tố cáo ở
nước ta hiện nay
CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA HIỆN
NAY

3.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo
hành chính
3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
phải bảo đảm cho công dân có quyền tố cáo
3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
phải bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của việc giải quyết tố cáo
3.1.3. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
phải bảo đảm trách nhiệm của các cơ quan hành chính trong việc
giải quyết tố cáo
3.1.4. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
phải bảo đảm yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân
dân, do nhân dân và vì nhân dân; yêu cầu cải cách nền hành chính
nhà nước
3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố
cáo hành chính
3.2.1. Rà soát các quy định của pháp luật hiện hành về tố cáo và giải
quyết tố cáo hành chính
3.2.2. Tổng kết thực tiễn việc thực hiện pháp luật về tố cáo và giải
quyết tố cáo hành chính
3.2.3. Hoàn thiện quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
thông qua ban hành Luật tố cáo và giải quyết tố cáo
3.2.4. Nghiên cứu và hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến
công tác giải quyết tố cáo
3.2.5. Nâng cao chất lượng, trình độ xây dựng pháp luật về tố cáo và
giải quyết tố cáo hành chính
3.2.6. Nghiên cứu, trao đổi kinh nghiệm với các nước về giải quyết tố
cáo
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
48

48

55

71


71

71

73

76


77



79

79

82

84

93

100

101

104
107


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Trong số các quyền cơ bản của con người về chính trị, kinh tế, văn hóa,
xã hội thì quyền khiếu nại, quyền tố cáo có vị trí quan trọng và liên quan chặt
chẽ tới các quyền cơ bản khác. Nghiên cứu lịch sử dân tộc ta cho thấy, các triều
đại phong kiến hưng thịnh trước đây đều chú ý đảm bảo cho người dân thực
hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo. Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp
luật, quyền tố cáo đã sớm được ghi nhận tại Hiến pháp và trở thành một trong
những quyền cơ bản của công dân. Điều 74 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam quy định:
Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà
nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang
nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được
cơ quan nhà nước xem xét, giải quyết trong thời hạn pháp luật quy
định.
Thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo là phương thức để nhân dân
giám sát và tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước. Vì vậy, giải
quyết khiếu nại, tố cáo là bảo đảm quyền dân chủ nhân dân, xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phòng chống các hành vi tham nhũng, tiêu
cực, góp phần phát triển kinh tế – xã hội.

Chính vì vậy, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm tới việc giải quyết có
hiệu quả các khiếu nại, tố cáo. Những năm vừa qua, công tác giải quyết khiếu
nại, tố cáo đã có những chuyển biến tích cực. Nhiều văn bản pháp luật được
ban hành đã tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền tố cáo.
Đảng và Nhà nước đã có nhiều Chỉ thị, Nghị quyết nhằm tăng cường hiệu quả
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các cấp, các ngành đã xác định được
trách nhiệm của mình trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và coi đây là một

2
trong những công tác trọng tâm, góp phần tạo điều kiện để nhân dân tham gia
vào quá trình quản lý nhà nước.
Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy mặc
dù các cơ quan nhà nước đã có cố gắng trong công tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo nhưng hiệu quả giải quyết chưa cao. Có nhiều nguyên nhân, song nguyên
nhân quan trọng là các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo có
những điểm bất hợp lý. Đáng lưu ý là những bất cập của pháp luật hiện hành
về cơ chế, thẩm quyền, thủ tục giải quyết tố cáo khiến cho việc áp dụng các
quy định pháp luật vào thực tế gặp những khó khăn, vướng mắc, hiệu quả việc
giải quyết tố cáo chưa cao.
Ngoài ra, để nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, tạo lập hệ
thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi, đi vào cuộc sống, ngày
24/5/2005 Bộ Chính trị đã có Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây
dựng và hòan thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng 2020.
Theo tinh thần Nghị quyết thì việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
đồng bộ, thống nhất, khả thi chính là xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Trong đó, nội
dung quan trọng của Nghị quyết là :
Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm mọi
quyết định và hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện
và có thể bị khởi kiện trước tòa án; đổi mới thủ tục giải quyết khiếu

nại, tố cáo và thủ tục giải quyết các vụ án hành chính theo hướng
công khai, đơn giản, thuận lợi cho dân, đồng thời bảo đảm tính
thông suốt, hiệu quả của quản lý hành chính [11, tr. 4].
Trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền, việc nghiên cứu những
vấn đề lý luận – thực tiễn về tố cáo và giải quyết tố cáo để góp phần hoàn
thiện quy phạm pháp luật có liên quan có ý nghĩa rất quan trọng trên các bình
diện lập pháp, thực tiễn và lý luận. Từ những phân tích trên cho thấy nghiên

3
cứu đề tài “Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ở Việt Nam
hiện nay” là cần thiết.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo là vấn đề được những người làm
công tác nghiên cứu, xây dựng pháp luật quan tâm, đặc biệt là những người làm
công tác thanh tra. Trong phạm vi và mức độ nhất định đã có nhiều bài viết,
công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài này. Cụ thể là:
- Về đề tài nghiên cứu khoa học: Đề tài cấp bộ: “Giải quyết khiếu tố của
nhân dân- thực trạng giải pháp và những bài học kinh nghiệm” (Đề tài nghiên
cứu khoa học của Khoa Nhà nước và Pháp luật, Học viện chính trị Quốc gia Hồ
Chí Minh). Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính trong tổ chức công tác tiếp
dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo” (Chủ nhiệm - đồng chí Lê Đình Đấu- Vụ
trưởng Vụ xét khiếu tố, Thanh tra Nhà nước)
- Về luận văn: “Hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay”, Luận
văn thạc sĩ Luật học, của Mai Thị Chung, 2001; “ Một số giải pháp nhằm tăng
cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Luận văn thạc sĩ Luật
học, của Phạm Văn Long; “ Hòan thiện sự điều chỉnh pháp luật về thẩm quyền
và thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ Luật học,
của Ngô Mạnh Toan”…
- Về các công trình đăng trên các tạp chí: “Những kinh nghiệm rút ra qua

giải quyết khiếu nại, tố cáo thời gian qua”, Ngô Đăng Huynh, Tạp chí Thanh
tra số 9/1999); “Những yêu cầu đặt ra trong việc thực hiện các quy định của
pháp luật về khiếu nại, tố cáo” (Tạp chí Thanh tra, số 9/1999); “Một số ý kiến
về đổi mới việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của chính quyền địa phương” (Thạc
sĩ Nguyễn Văn Hạnh, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 5/2000)v.v…
Nhìn chung các công trình trên đây dù ít hay nhiều đều đề cập đến việc
giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, trong điều kiện tố cáo có những đặc thù
so với khiếu nại, các công trình trên chỉ đề cập tới việc giải quyết khiếu nại, tố

4
cáo nói chung; chưa tách riêng, đi sâu nghiên cứu những vấn đề mang tính đặc
thù về tố cáo và giải quyết tố cáo, chưa có công trình nào nghiên cứu có hệ
thống vấn đề “Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ở Việt Nam
hiện nay”, đi sâu đề xuất các biện pháp hoàn thiện nội dung của pháp luật tố
cáo và giải quyết tố cáo nhằm giải quyết các vướng mắc trong việc giải quyết
tố cáo. Mặc dù vậy, tác giả sẽ kế thừa, tiếp thu có chọn lọc và bổ sung, phát
triển kết quả của các công trình nghiên cứu liên quan để hòan thiện vấn đề
nghiên cứu của mình.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích của luận văn
Mục đích của luận văn là đề xuất quan điểm, giải pháp và nội dung mang
tính hệ thống nhằm hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo, nhằm
đảm bảo cho nhân dân thực hiện quyền tố cáo và bảo đảm hiệu lực, hiệu quả
của việc giải quyết tố cáo ở nước ta hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ của luận văn
- Làm rõ khái niệm tố cáo, giải quyết tố cáo; khái niệm, đặc điểm của
pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo
- Xây dựng cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải
quyết tố cáo.
- Đánh giá tình hình, kết quả việc giải quyết tố cáo hiện nay và thực

trạng quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo.
- Đề xuất các quan điểm, giải pháp và nội dung hoàn thiện pháp luật về
tố cáo và giải quyết tố cáo trong điều kiện hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu của luận văn
Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo có phạm vi rộng, bao gồm cả tố
cáo, giải quyết tố cáo trong tố tụng hình sự, hành chính, lao động và việc giải
quyết tố cáo có yếu tố nước ngoài. Tuy nhiên, trong khuôn khổ nghiên cứu của
luận văn, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu làm rõ vấn đề tố cáo và giải quyết tố cáo

5
hành chính (tố cáo đối với cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà
nước)
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Cơ sở lý luận
Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lê
Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà
nước và pháp luật, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.
Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu duy vật biện chứng của triết
học Mác- Lênin và những phương pháp cụ thể như: phân tích, so sánh, tổng
hợp, thống kế, tổng kết thực tiễn.
6. Đóng góp của luận văn
Mặc dù đã có một số đề tài đề cập tới việc hoàn thiện pháp luật về khiếu
nại, tố cáo, nâng cao chất lượng hiệu quả công tác giải quyết tố cáo, nhưng
trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, tăng
cường hội nhập quốc tế hiện nay, thông qua việc nghiên cứu đề tài, tác giả đi
sâu làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn giải quyết tố cáo trong lĩnh vực
hành chính. Từ đó, đề xuất những kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định pháp
luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính; sửa đổi, bổ sung các quy định
pháp luật cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn công tác giải quyết tố cáo và thông

lệ quốc tế; góp phần hoàn thiện cơ chế giải quyết tố cáo hành chính trong thời
gian tới.
7. Ý nghĩa của luận văn
Luận văn là công trình nghiên cứu về hoàn thiện pháp luật về tố cáo và
giải quyết tố cáo trong lĩnh vực hành chính. Do vậy, tác giả mong muốn góp
phần vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và các quy
định pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính nói riêng, nâng cao chất lượng,
hiệu quả việc giải quyết tố cáo hành chính, góp phần ổn định tình hình kinh tế –
xã hội.

6

8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương
Chương 1: Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải
quyết tố cáo hành chính
Chương 2. Thực trạng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành
chính
Chương 3. Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải
quyết tố cáo hành chính ở nước ta hiện nay

7

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỐ
CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH

1.1. Quan niệm pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
1.1.1.Tố cáo hành chính, giải quyết tố cáo hành chính

1.1.1.1.Khái niệm tố cáo hành chính
Để cai trị đất nước, các bậc vua anh minh trong thời kỳ phong kiến ở
nước ta đều dựa vào dân và coi chính sách an dân là chiến lược quan trọng
trong quá trình cai trị đất nước của mình. Một số triều đình phong kiến đã tạo
điều kiện để người dân có thể dễ dàng bày tỏ nguyện vọng của mình với các
quan lại, triều đình. Cụ thể là:
"Năm 1158 đời Vua Lý Anh Tông (1137-1175), nhà Vua ra lệnh cho
đặt một cái hòm ở giữa sân để ai muốn trình bày việc gì thì bỏ thư vào hòm ấy"
[6, tr. 22]. Đến đời nhà Trần đặt ra ngự sử đài - một cơ quan chuyên trách có
nhiệm vụ "Đàn hặc các quan, nói bàn về chính sự hiện thời, phàm các quan làm
trái phép, chính sự hiện thời có thiếu sót đều được xét hoặc trình bày, cũng là
xét bàn về thành tích của các nha môn, đề lĩnh, phủ doãn, trần thủ, thừa ty và
xét hỏi các vụ kiện về người quyền quý ở kinh ức hiếp, về người cai quản hà
lạm" [2, tr. 357]. Thời kỳ Lê – Trịnh đặt ra ngự sử đài – có nhiệm vụ tai mắt
cho Nhà nước, cốt để dấy nhức kỷ cương và làm gương về việc can gián. Phàm
các hàng tể tướng và võ tướng có điều lầm lỗi, bách quan có điều trái phép và
chính sự có điều thiếu sót thì cho trình bày, tâu hặc[13, tr. 129]. Một số nhà
nước phong kiến đã ban hành luật lệ và nhiều bản quy định việc gửi đơn thư
của thần dân và quy định trách nhiệm của quan lại trong việc xem xét, giải
quyết các khiếu nại, tố cáo của người dân, trong đó phải kể đến bốn bộ luật có
quy mô tương đối lớn, có nội dung phong phú và đa dạng là: Bộ luật Hình thư,
ban hành vào năm 1024; Bộ Quốc triều Hình luật của thời Trần năm 1341; Bộ
luật Hồng Đức thời Lê năm 1483 và Bộ luật Gia long của thời Nguyễn năm
1815. Ngoài ra còn có Bộ luật Khám tụng điều lệ ban hành vào thời Hậu Lê

8
năm 1777, ghi nhiều điều, khoản quy định giải quyết nại, tố cáo và kiện tụng
của nhân dân. Như vậy, tố cáo có từ xa xưa và gắn liền với sự phát triển của các
nhà nước. Song do pháp luật trong thời kỳ phong kiến chưa phát triển cho nên
giải quyết tố cáo thường mang trong nó lượng thông tin về sự không công bằng

hoặc việc vi phạm các chuẩn mực đã được thừa nhận.
Ngày nay, tố cáo là thuật ngữ thường được sử dụng trong cuộc sống, trên
các sách, báo và phương tiện thông tin đại chúng. Theo Đại từ điển Tiếng Việt
thì “tố cáo” là vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước
dư luận [52, tr. 1163]. Một số quan điểm cho rằng, tố cáo là nói cho mọi người
biết tội ác của kẻ khác, là việc đề nghị với cơ quan có thẩm quyền xét một việc
làm trái phép, vi phạm pháp luật. Nhìn chung, những khái niệm này đã phần
nào phản ánh được bản chất của tố cáo, song chưa đầy đủ, chưa thể hiện hết sự
phức tạp và đa dạng của tố cáo phát sinh trong đời sống xã hội.
Nghiên cứu thực tế công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy, tố cáo
phát sinh khi một người cho rằng quyền hoặc lợi ích hợp pháp của công dân, cơ
quan, tổ chức, nhà nước đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại và người đó báo
với cơ quan nhà nước.
Ngay từ những ngày đầu giành độc lập, Chủ tịch Hồ chí Minh đã ký Sắc
lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 về thành lập Ban thanh tra đặc biệt,
trong đó Điều 2 của Sắc lệnh quy định rõ Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền
"nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…". Tuy nhiên, khiếu nại được nói đến
trong Sắc lệnh này là khiếu nại của nhân dân về việc làm hoặc không làm của
cán bộ, công chức nhà nước. Điều 11 Sắc lệnh cũng quy định Ban thanh tra đặc
biệt có "…ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy
ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ". Như vậy, khiếu nại trong Sắc
lệnh được hiểu cả bao gồm tố cáo, là nhân dân báo với chính quyền khi cho
rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc trong chính quyền có những
hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm quyền lợi của mình.
Tuy nhiên, tố cáo là hành động nhằm bảo vệ và ngăn chặn khả năng vi
phạm lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ

9
chức. Những việc làm trái pháp luật không phải chỉ của cán bộ, công chức nhà
nước mà của cả các cơ quan, tổ chức. Những hành vi trái pháp luật thường bị

công dân phát hiện và báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để ngăn chặn,
phòng ngừa hành vi vi phạm pháp luật và xử lý người vi phạm. Luật Khiếu
nại, tố cáo quy định tố cáo là việc công dân, theo thủ tục do Luật này quy định
báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp
luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt
hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ
chức. Đối với khiếu nại thì nhằm bảo vệ hoặc khôi phục các quyền hoặc lợi ích
của chính chủ thể khiếu nại khi bị vi phạm, do đó nếu các quyền này bị xâm hại
hoặc bị đe dọa xâm hại sẽ dẫn đến khiếu nại. Như vậy, những hành vi bị tố cáo
thường có tính chất nguy hiểm cho xã hội hơn so với khiếu nại. Chính vì khiếu
nại và tố cáo không giống nhau cho nên Pháp lệnh giải quyết khiếu nại, tố cáo
trước đây và Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành đã quy định thẩm quyền, trình tự,
thủ tục giải quyết tố cáo khác với thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu
nại. Tuy nhiên, điểm khác nhau cơ bản giữa tố cáo và khiếu nại là:
Về chủ thể: chủ thể của tố cáo là công dân, trong khi đó chủ thể khiếu
nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức.
Về đối tượng: đối tượng bị khiếu nại gồm quyết định hành chính, hành vi
hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán
bộ, công chức, còn đối tượng của tố cáo rộng hơn, bao gồm hành vi vi phạm
pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa
gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ
quan, tổ chức.
Về mục đích: mục đích của tố cáo là bảo vệ lợi ích của nhà nước,
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, trong khi đó khiếu nại
nhằm bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Theo quy định pháp luật, Tố cáo là việc công dân theo thủ tục Luật
Khiếu nại, tố cáo quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền

10
biết về hành vi vi phạm của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại

hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công
dân, cơ quan, tổ chức.
Chúng ta thấy rằng, tố cáo hành chính hay nói cách khác tố cáo xảy ra
trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước có những đặc điểm sau đây:
- Chủ thể tố cáo là công dân Việt Nam, người nước ngoài hoặc người
không có quốc tịch.
- Đối tượng bị tố cáo là cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan hành
chính nhà nước; cơ quan, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật xảy ra trong
lĩnh vực quản lý nhà nước.
- Hành vi bị tố cáo xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước
nguy hiểm cho xã hội, nhưng chưa đến mức bị coi là tội phạm.
- Thẩm quyền giải quyết tố cáo xảy ra trong lĩnh vực quản lý nhà nước
thuộc cơ quan hành chính nhà nước.
Như vậy, tố cáo hành chính hay tố cáo trong lĩnh vực quản lý hành
chính nhà nước là việc công dân báo tin cho cơ quan, người có thẩm quyền biết
về hành vi vi phạm pháp luật (không phải là tội phạm) xảy ra trong lĩnh vực
quản lý hành chính nhà nước gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của
Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức
Căn cứ vào tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội và đặc điểm của
hành vi bị tố cáo và đối tượng bị tố cáo mà pháp luật quy định thẩm quyền giải
quyết tố cáo, ví dụ, tố cáo tội phạm do các cơ quan tư pháp giải quyết, tố cáo
công chức vi phạm pháp luật trong khi thi hành công vụ do Thủ trưởng cơ quan
quản lý công chức giải quyết.
Tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước là
tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật (mà không phải là tội phạm) của cơ quan,
cán bộ, công chức thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước hoặc hành vi vi
phạm pháp luật của những người khác xảy ra trong lĩnh vực thuộc chức năng
quản lý của cơ quan hành chính nhà nước, đã gây thiệt hại hoặc đe dọa gây

11

thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ
quan, tổ chức.
Quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo của cơ quan hành chính nàh nước
xuất phát từ cơ sở: tố cáo phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà
nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành,quản lý nhà nước, thực hiện
quyền hành pháp. Do đó, trước hết các cơ quan hành chính nhà nước phải có
trách nhiệm giải quyết những vấn đề phát sinh do chính hoạt động quản lý của
mình gây ra. Hơn nữa, trách nhiệm này xuất phát từ chính yêu cầu tự thân của
quản lý hành chính nhà nước và vai trò của hoạt động giải quyết tố cáo đối với
hoạt động chấp hành và điều hành.
* Phân biệt tố cáo hành chính và tố cáo tư pháp
Quan hệ giữa cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp là mối quan hệ
phân công, phối hợp trong việc việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư
pháp. Quyền hành pháp được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước thông
qua hoạt động chấp hành và điều hành, là quá trình thực thi pháp luật và tổ
chức thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và
đối ngoại của Nhà nước. Quyền tư pháp được thực hiện bởi các cơ quan tư
pháp (Công an,Toà án, Kiểm sát, Thi hành án ) thông qua hoạt động điều tra,
truy tố, xét xử, thi hành án. Mối quan hệ giữa cơ quan hành chính và cơ quan tư
pháp trong việc giải quyết tố cáo thông qua việc xem xét, xử lý hành vi phạm
pháp luật xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Nếu hành vi vi
phạm pháp luật chưa đến mức cấu thành tội phạm thì thuộc thẩm quyền của cơ
quan hành chính nhà nước, nếu đến mức đủ yếu tố cấu thành tội phạm thì thuộc
thẩm quyền của cơ quan tư pháp. Để đánh giá, kết luận hành vi vi phạm pháp
luật có đủ yếu tố cấu thành tội phạm hay không phải căn cứ vào tính chất, mức
độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm phạm pháp luật. Những tính tiết
sau đây phản ánh tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm
pháp luật: hình thức của hành vi vi phạm, hậu quả (thiệt hại vật chất, tinh thần),
lỗi của người vi phạm, hoàn cảnh xảy ra vi phạm, địa điểm vi phạm, nhân thân
người vi phạm, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ v.v.

12
Ở đây cần phân biệt giữa tố cáo khác với tin báo, thông tin vi phạm pháp
luật. Tố cáo khác với tin báo, thông tin vi phạm pháp luật ở yếu tố chủ thể. Chủ
thể của tố cáo là chủ thể được xác định cụ thể và phải chịu trách nhiệm về
thông tin về vi phạm pháp luật do mình đưa ra. Mặt khác khi công dân thực
hiện quyền tố cáo đã phát sinh một quan hệ pháp luật về tố cáo, trên cơ sở đó,
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có nghĩa vụ giải quyết và trả lời cho người tố
cáo biết. Còn tin báo vi phạm pháp luật thì chủ thể có thể xác định hoặc không
xác định, nội dung của tin báo chỉ là thông tin tham khảo, nếu có căn cứ thì cơ
quan nhà nước có thẩm quyền sẽ xử lý theo quy định của pháp luật. Điểm khác
nhau nữa là giữa tố giác, tin báo về tội phạm vơi tố cáo là tố cáo thì đối tượng
là mọi hành vi vi phạm pháp luật, còn tố giác và tin báo về tội phạm thì đối
tượng chỉ bao gồm tội phạm, hành vi vi phạm pháp luật có tính nguy hiểm cao
và được quy định trong Bộ luật hình sự.
Điều 101 Bộ Luật Tố tụng Hình sự quy định về tố giác và tin báo về tội
phạm: “ Công dân có thể tố giác tội phạm với cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát,
Toà án hoặc với cơ quan, tổ chức khác. Nếu tố giác bằng miệng thì cơ quan, tổ
chức tiếp nhận phải lập biên bản và có chữ ký của người tố giác
Cơ quan, tổ chức khi phát hiện hoặc nhận được tố giác của công dân phải
báo tin ngay về tội phạm cho Cơ quan điều tra bằng văn bản”
Nhưng phân biệt hành vi vi phạm đến mức nào là tội phạm là vấn đề
cực kỳ khó khăn nhất là đối với người dân đi tố cáo hay tố giác. Với quy
định như hiện nay, khi phát hiện một hành vi vi phạm pháp luật, người dân
hoàn toàn có thể thực hiện việc tố cáo theo quy định của Luật khiếu nại, tố
cáo mà cũng có thể tố giác theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự mà giữa
quy định giữa hai văn bản này lại có nhiều điểm không thống nhất. Đây có
thể coi là một trong những nguyên nhân gây ra sự chồng chéo trong hoạt
động của các cơ quan thanh tra, điều tra, viện kiểm sát, giữa cơ quan quản lý
và cơ quan tiến hành tố tụng.

13
1.1.1.2. Khái niệm giải quyết tố cáo hành chính
Hiến pháp năm 1980 quy định "Mọi hành động xâm phạm quyền lợi ích
chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm
minh…Nghiêm cấm trả thù người khiếu nại, tố cáo". Để thể chế hóa quyền
khiếu nại, tố cáo trong Hiến pháp này, ngày 27 tháng 11 năm 1981, Hội đồng
Nhà nước (nay là Ủy ban Thường vụ Quốc hội) đã ban hành Pháp lệnh Xét và
giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân quy định về quyền khiếu nại, tố cáo;
thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo v.v và việc kiểm tra công
tác xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Pháp lệnh Thanh tra cũng quy định các cơ
quan thanh tra nhà nước có nhiệm vụ xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nhìn
chung, việc giải quyết tố cáo đã được đề cập trong nhiều văn bản pháp luật,
song các văn bản pháp luật trước đây mới chỉ đề cập đến việc "xét, giải quyết
khiếu nại, tố cáo" nói chung.
Để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh
Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 ra đời thay thế Pháp lệnh Xét và giải
quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Căn cứ vào tên gọi của Pháp lệnh này
chúng ta sẽ thấy rằng có sự thay đổi trong quan niệm về việc giải quyết khiếu
nại, tố cáo. Pháp lệnh năm 1991 không chỉ quy định việc xét và giải quyết
khiếu nại, tố cáo là trách nhiệm và thẩm quyền của các cơ quan nhà nước mà
còn quy định nhiều vấn đề khác xung quanh quyền khiếu nại, tố cáo. Với tên
gọi mới, Pháp lệnh thể hiện được tính toàn diện hơn của nguyên tắc pháp lý
quyền lợi đi đôi với nghĩa vụ, sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ, khắc phục
được hạn chế trước đây là chỉ nhấn mạnh đến việc xét và giải quyết. Mặc dù đã
có được những tiến bộ rõ rệt, song Pháp lệnh năm 1991 cũng chưa phân biệt và
giải thích rõ thế nào là "giải quyết khiếu nại", "giải quyết tố cáo", mới chỉ lược
bỏ việc "xét" trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Hiến pháp năm 1992 ra đời đã xác định việc khiếu nại, tố cáo phải được

cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Tiếp
theo đó, Quốc hội đã ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo và để khắc phục các hạn
chế nêu trên, Điều 2 của Luật này quy định rõ giải quyết tố cáo là việc xác

14
minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc quyết định xử lý của người giải quyết
tố cáo
- Nội dung hoạt động giải quyết tố cáo hành chính::
Điều 4 của Luật Khiếu nại, tố cáo quy định rõ: "Việc khiếu nại, tố cáo
và giải quyết khiếu nại, tố cáo phải được thực hiện theo quy định của pháp
luật". Đây chính là nguyên tắc chung trong việc thực hiện quyền khiếu nại,
quyền tố cáo và việc giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo. Theo quy định của
Luật Khiếu nại, tố cáo thì nội dung của giải quyết tố cáo gồm các công việc chủ
yếu sau sau đây:
+ Tiếp nhận đơn tố cáo và thụ lý tố cáo: Cơ quan nhà nước khi nhận
được đơn có trách nhiệm phân loại và xử lý theo quy định pháp luật. Khi nhận
được đơn tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết thì cơ quan có thẩm quyền phải
thụ lý tố cáo đảm bảo nhanh chóng; thậm chí trong trường hợp cần thiết để
ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm pháp luật thì cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp
nhận tố cáo phải báo ngay cho cơ quan có trách nhiệm để áp dụng biện pháp
cần thiết.
+ Thẩm tra, xác minh, kết luận nội dung tố cáo: Thẩm tra, xác minh,
kết luận là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào nội dung đơn tố
cáo và thu thập các chứng cứ liên quan để làm rõ nội dung sự việc, kết luận về
tính đúng, sai của tố cáo.
+ Xử lý tố cáo: Căn cứ vào kết quả xác minh, kết luận về nội dung tố
cáo, người giải quyết tố cáo đưa ra các quyết định, xử lý thích hợp.
Giải quyết tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước là việc kiểm tra,
xác minh, kết luận về tính hợp pháp của hành vi bị tố cáo thuộc thẩm quyền
giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước để có biện pháp giải quyết theo

quy định của pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của xã hội, quyền và
lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức.
- Phân biệt giải quyết tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại hành
chính

15
Theo Luật Khiếu nại, tố cáo thì giải quyết tố cáo là việc xác minh, kết
luận về nội dung tố cáo và ra quyết định xử lý của người giải quyết tố cáo, giải
quyết khiếu nại hành chính là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính.
Như vậy, giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo có điểm chung là cơ
quan nhà nước có thẩm quyền đều phải thực hiện hoạt động xác minh, kết luận
và ra quyết định để xử lý vụ việc - quyết định này bằng văn bản. Tuy nhiên, do
tố cáo có những điểm khác so với khiếu nại đến việc giải quyết tố cáo cũng có
những điểm khác so với giải quyết khiếu nại. Cụ thể là:
+ Chủ thể giải quyết khiếu nại, tố cáo: Đối với tố cáo, việc giải quyết
thuộc thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau. Theo quy định của pháp luật
hiện hành thì tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà nội dung liên quan đến chức
năng quản lý nhà nước của cơ quan nào thì cơ quan đó có trách nhiệm giải
quyết. Tố cáo hành vi phạm tội sẽ do các cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết
theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự. Đối với khiếu nại, chủ thể giải
quyết khiếu nại hành chính là các cơ quan hành chính nhà nước.
+ Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo: Theo quy định của Luật
Khiếu nại, tố cáo thì điểm khác nhau cơ bản trong trình tự, thủ tục giải quyết
khiếu nại và giải quyết tố cáo là để giải quyết tố cáo, kết quả của việc giải
quyết tố cáo là xử lý người có hành vi vi phạm - có thể là một quyết định xử
phạt, quyết định kỷ luật hoặc một bản án hình sự của tòa án. Vì vậy, để giải
quyết tố cáo thì người có trách nhiệm phải ban hành quyết định xử lý tố cáo.
Ngoài ra, xuất phát từ đặc thù của tố cáo là việc công dân "báo" cho cơ quan
nhà nước biết về hành vi vi phạm pháp luật, cho nên pháp luật quy định riêng

về việc xử lý tố cáo khuyết danh, mạo danh. Trong khi đó, giải quyết khiếu nại
hành chính, người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai có
trách nhiệm ra quyết định giải quyết khiếu nại. Khiếu nại luôn gắn với quyền,
lợi ích của cơ quan, tổ chức, công dân cụ thể nên không có việc xử lý khiếu nại
này.

16
Việc giải quyết tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo tư pháp cũng
khác nhau. Giải quyết tố cáo hành chính được Luật khiếu nại, tố cáo quy định.
Bộ Luật tố tụng hình sự đưa ra những quy định cụ thể để xử lý tố giác và tin
báo tội phạm. Điều 103 Bộ Luật tố tụng hình sự quy định nhiệm vụ giải quyết
tố giác, tin báo về tội phạm và kiến nghị khởi tố của cơ quan điều tra và Viện
kiểm sát.
1.1.2. Khái niệm pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
Theo Đại từ điển tiếng Việt, thì "pháp" được hiểu là những phép tắc luật
lệ do nhà nước quy định, "pháp" cũng được hiểu là pháp chế, pháp điển, pháp đình,
luật pháp hoặc cách thức làm một việc gì, bao gồm pháp danh, pháp trị. Cũng theo
từ điển này, "Pháp luật" là những quy tắc, hành vi của công dân do nhà nước quy
định, ban hành, buộc phải tuân theo, không được làm trái [32, tr. 1319-1320].
Theo một số công trình nghiên cứu khoa học thì "pháp luật là hệ thống các quy
phạm do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị". Tuy nhiên
quan điểm được nhiều người thừa nhận hơn cả là "pháp luật là tổng hợp hệ
thống các quy tắc xử sự do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý
chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội"
[27, tr. 64].
Pháp luật là một hiện tượng phức tạp với nhiều biểu hiện khác nhau. Từ
thực tiễn đến lý luận, từ lý luận vào thực tiễn, tùy theo các góc độ khác nhau mà
người ta có những cách quan niệm, nhận thức khác nhau về pháp luật. Một định
nghĩa pháp luật mang tính chính thức, phù hợp với chúng ta hiện nay, được
nhiều người thừa nhận là “pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính bắt

buộc chung do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận, được xác định chặt chẽ về hình
thức thể hiện ý chí nhà nước của giai cấp thống trị trên cơ sở ghi nhận các nhu
cầu, các lợi ích của toàn xã hội, được nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội vì sự trật tự, ổn định, phát triển bền vững của xã hội,
bảo đảm và bảo vệ các quyền con người.”[19]

17
Trong lịch sử phát triển của xã hội loài người đã có thời kỳ không có
pháp luật. Đó là thời kỳ công xã nguyên thủy khi đó chỉ có những quy tắc tập
quán điều chỉnh quan hệ giữa người với nhau. Theo quan điểm của học thuyết
Mác - Lênin về nhà nước và pháp luật thì pháp luật chỉ phát sinh và tồn tại
trong xã hội có giai cấp. Pháp luật là hiện tượng đặc thù của đời sống xã hội có
giai cấp, là người bạn đồng hành của Nhà nước, nó là công cụ đặc thù riêng của
Nhà nước để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Tính giai cấp, tính xã hội
là thuộc tính vốn có của pháp luật, cho dù pháp luật đó là pháp luật chủ nô,
phong kiến hay tư bản, xã hội chủ nghĩa. Nhà nước do giai cấp thống trị lập ra
và Nhà nước đặt ra các quy định pháp luật, do vậy trước hết pháp luật thể hiện
ý chí của giai cấp thống trị đối với toàn xã hội.
Tính giai cấp của pháp luật còn thể hiện qua việc điều chỉnh các mối
quan hệ trong xã hội của pháp luật. Trong xã hội có thể có nhiều quy ước, tập
quán khác nhau, thể hiện ý chí và nguyện vọng của các nhóm người trong xã
hội, song chỉ có pháp luật do nhà nước đặt ra là có giá trị áp dụng chung đối với
mọi người trong xã hội đó. Chính vì vậy mà C. Mác - Ph. Ăngghen cho rằng,
"pháp luật tư sản chẳng qua chỉ là ý chí của giai cấp tư sản đề lên thành luật, cái
ý chí mà nội dung của nó là do điều kiện sinh hoạt vật chất của giai cấp tư sản
quyết định" [16, tr. 262]. Mặc dù có thuộc tính trên, song pháp luật cũng thể
hiện ý chí của giai cấp khác trong xã hội, bởi vì pháp luật do nhà nước ban
hành và đại diện cho toàn xã hội. Như vậy có thể nói rằng, pháp luật vừa mang
tính giai cấp, vừa mang tính xã hội và những thuộc tính này có mối liên hệ chặt
chẽ với nhau. Tuy nhiên, trong mỗi giai đoạn cụ thể của lịch sử thì tính giai cấp

và tính xã hội của pháp luật thể hiện khác nhau và chúng phụ thuộc vào các
điều kiện về kinh tế, xã hội, đạo đức, đường lối, quan điểm và các trào lưu
chính trị xã hội của mỗi nước.
Xuất phát từ bản chất của tố cáo, giải quyết tố cáo hành chính và của
pháp luật cho thấy, pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính là hệ
thống các quy định do Nhà nước ban hành liên quan tới quyền tố cáo công dân
đối với hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt

18
hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của công dân, cơ quan, tổ chức. Quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo;
thiết chế bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo việc giải quyết các tố cáo có hiệu
quả. Pháp luật về khiếu nại tố cáo cũng bao hàm các quy định về trách nhiệm
của cơ quan, tổ chức và công dân trong việc giám sát, kiểm tra hoạt động giải
quyết tố cáo và việc quản lý công tác giải quyết tố cáo của các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền.
Theo nghĩa hẹp thì pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
là hệ thống các quy định pháp luật về thủ tục thực hiện quyền tố cáo; thẩm
quyền, thủ tục giải quyết tố cáo và việc xử lý các vi phạm quy định pháp luật
về tố cáo và giải quyết tố cáo.
Như vậy có thể nói rằng, pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành
chính là tổng hợp các quy tắc xử sự chung có tính bắt buộc do Nhà nước ban
hành nhằm điều chỉnh việc tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ
chức, cá nhân và việc giải quyết tố cáo đó của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền, được bảo đảm bằng hình thức cưỡng chế của Nhà nước.
Khái niệm trên cho thấy, pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo có
phạm vi rất rộng, bởi vì các hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá
nhân xảy ra ở tất cả các lĩnh vực kinh tế –xã hội, do đó việc giải quyết tố cáo
được quy định trong nhiều văn bản pháp luật. Do vậy, luận văn chỉ tập trung
nghiên cứu các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo theo nghĩa

hẹp và trong khuôn khổ các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo và Nghị định
số 136/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các luật sửa đổi, bổ sung một số điều
của Luật Khiếu nại, tố cáo, bao gồm các vấn đề liên quan đến chủ thể có quyền
tố cáo; quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo; thẩm quyền giải
quyết; trình tự, thủ tục tố cáo, giải quyết tố cáo và việc xử lý các vi phạm pháp
luật về tố cáo và giải quyết tố cáo.


19
1.2. Nội dung và vai trò của pháp luật về tố cáo hành chính và giải
quyết tố cáo hành chính
1.2.1. Nội dung của pháp luật về tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo
hành chính
Nghiên cứu các văn bản pháp luật hiện hành cho thấy các quy định
pháp luật về tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo hành chính thể hiện các nội
dung cơ bản sau đây:
Thứ nhất, pháp luật tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo hành chính
quy định quyền, nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo và người giải quyết
tố cáo: Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì công dân có quyền tố cáo
với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi trái pháp luật của
bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi
ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Để công dân thực hiện quyền tố cáo, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định cụ thể các
quyền và nghĩa vụ của người tố cáo. Theo đó, người tố cáo có quyền gửi đơn
hoặc trực tiếp tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền; yêu cầu giữ
bí mật họ, tên, địa chỉ, bút tích của mình; yêu cầu được thông báo kết quả giải
quyết tố cáo; yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền bảo vệ khi bị đe dọa, trù
dập, trả thù. Luật Khiếu nại, tố cáo cũng quy định về các nghĩa vụ của người tố
cáo như trình bày trung thực về nội dung tố cáo; nêu rõ họ, tên, địa chỉ của

mình; chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc tố cáo sai sự thật. Tương tự như
vậy, Luật này cũng quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ của người bị tố cáo,
người giải quyết tố cáo trong quá trình giải quyết tố cáo. Người tố cáo có quyền
được thông báo về nội dung tố cáo; đưa ra bằng chứng để chứng minh nội dung
tố cáo là không đúng sự thật; được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm
phạm, được phục hồi danh dự, được bồi thường thiệt hại do việc tố cáo không
đúng gây ra; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý người tố
cáo sai sự thật. Người bị tố cáo có nghĩa vụ giải trình về hành vi bị tố cáo; cung
cấp thông tin, tài liệu liên quan khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
yêu cầu; chấp hành nghiêm chỉnh quyết định xử lý tố cáo của cơ quan, tổ chức,

20
cá nhân có thẩm quyền; bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do hành vi trái
pháp luật của mình gây ra. Trong quá trình xác minh tố cáo, người giải quyết tố
cáo có quyền và nghĩa vụ bảo đảm khách quan, trung thực, đúng pháp luật
trong việc giải quyết tố cáo; yêu cầu người tố cáo cung cấp bằng chứng, tài liệu
liên quan đến nội dung tố cáo; yêu cầu người bị tố cáo giải trình bằng văn bản
về hành vi bị tố cáo; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan cung cấp
thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung tố cáo; trưng cầu giám định, tiến hành
các biện pháp khác theo quy định của pháp luật.
Thứ hai, pháp luật về tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo hành chính
xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước:
Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì thẩm quyền giải quyết tố cáo
được xác định theo các nguyên tắc: tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà người
bị tố cáo thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức nào thì cơ quan, tổ
chức đó có trách nhiệm giải quyết. Tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm
vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan,
tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết. Tố cáo hành vi vi phạm quy định về
nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu cơ quan, tổ chức nào thì người đứng
đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan đó có trách nhiệm giải

quyết. Ngoài ra, Luật khiếu nại, tố cáo còn quy định: tố cáo hành vi vi phạm
pháp luật mà nội dung liên quan đến chức năng quản lý nhà nước của cơ quan
nào thì cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. Tố cáo hành vi phạm tội do các
cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật tố tụng hình
sự.
Người đứng đầu cơ quan, tổ chức có trách nhiệm giải quyết tố cáo
thuộc thẩm quyền; trong trường hợp cần thiết thì giao cho cơ quan thanh tra
hoặc cơ quan có thẩm quyền khác tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận và
kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo. Chánh thanh tra các cấp có thẩm quyền xác
minh, kết luận nội dung tố cáo, kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo thuộc thẩm
quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan cùng cấp khi được giao; xem xét, kết
luận nội dung tố cáo mà thủ trưởng cơ quan cấp dưới trực tiếp của thủ trưởng

21
cơ quan cùng cấp đã giải quyết nhưng có vi phạm pháp luật; trong trường hợp
kết luận việc giải quyết tố cáo có vi phạm pháp luật thì kiến nghị người đã giải
quyết xem xét, giải quyết lại.
Tổng Thanh tra có thẩm quyền xác minh, kết luận nội dung tố cáo, kiến
nghị biện pháp xử lý tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng Chính
phủ khi được giao; xem xét kết luận về nội dung tố cáo mà Bộ trưởng, thủ
trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết nhưng có vi phạm pháp luật; trong trường
hợp kết luận việc giải quyết có vi phạm pháp luật thì kiến nghị người đã giải
quyết xem xét, giải quyết lại.
Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo việc giải quyết những tố cáo mà nội dung
đặc biệt phức tạp; quyết định xử lý tố cáo mà Tổng thanh tra đã kết luận, kiến nghị
theo quy định trên.
Thứ ba, pháp luật về tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo hành chính
quy định thủ tục đối với việc tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo hành chính:
Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì khi phát hiện hành vi vi phạm

pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thì người tố cáo có thể viết đơn hoặc
trực tiếp đến trình bày với cơ quan có thẩm quyền. Để tạo điều kiện thuận lợi
cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc tiếp nhận và xử lý tố cáo, người tố
cáo cần phải gửi đơn đến đúng có quan có thẩm quyền. Tuy nhiên trong trường
hợp không xác định được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết thì người
tố cáo có thể tố cáo với cơ quan nhà nước gần nhất, thuận lợi nhất. Cơ quan này
sẽ có trách nhiệm tiếp nhận và xử lý tố cáo đó. Đối với thủ tục giải quyết tố
cáo, nếu tố cáo không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình thì phải chuyển
cho cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết. Nếu thuộc thẩm quyền giải
quyết tố cáo thì trong thời hạn luật quy định phải thụ lý để giải quyết.
Thứ tư, pháp luật về tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo hành chính
quy định việc xử lý các hành vi vi phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
quá trình thực hiện quyền tố cáo, giải quyết tố cáo: Theo quy định của Luật
Khiếu nại, tố cáo thì người giải quyết tố cáo nếu có hành vi thiếu trách nhiệm