Thanh tra ngành lao động - thương binh và xã hội (lý luận, thực trạng và giải pháp)

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




ĐỖ THỊ MAI



THANH TRA NGÀNH LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH
VÀ XÃ HỘI (LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP)




LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC




HÀ NỘI – NĂM 2007
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

ĐỖ THỊ MAI





THANH TRA NGÀNH LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH
VÀ XÃ HỘI (LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP)



CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
MÃ SỐ: 60 38 01



LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC




NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐỖ XUÂN ĐÔNG





HÀ NỘI – NĂM 2007

MỤC LỤC



Trang

Mở đầu
1

CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THANH TRA
NGÀNH LAO ĐỘNG – THƢƠNG BINH VÀ XÃ HỘI
7
1.1.
Một số khái niệm cơ bản và các dấu hiệu phân biệt thanh
tra với kiểm tra
7
1.1.1.
Thanh tra
7
1.1.2.
Thanh tra hành chính
8
1.1.3.
Thanh tra chuyên ngành
9
1.1.4.
Thanh tra theo đoàn
9
1.1.5.

Thanh tra theo vùng
9
1.1.6.
Thanh tra trực tuyến
9
1.1.7.
Đối tượng thanh tra
9
1.1.8.
Kiểm tra
10
1.1.9.
Phân biệt thanh tra với kiểm tra
11
1.2.
Vị trí, vai trò của công tác thanh tra nói chung
12
1.2.1.
Vị trí của công tác thanh tra luôn gắn liền với hoạt động quản
lý nhà nước của cơ quan hành pháp
12
1.2.2.
Thanh tra là một nội dung, một chức năng thiết yếu của cơ
quan quản lý nhà nước
15
1.2.3.
Thanh tra là phương thức bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân
17
1.2.4.
Thanh tra là công tác quan trọng gắn liền với việc tổ chức hoàn

thiện bộ máy Nhà nước
18
1.3.
Vị trí, vai trò của Thanh tra ngành Lao động-Thƣơng binh
và Xã hội
19



1.3.1.
Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội là tổ chức thanh
tra thuộc ngành Lao động-Thương binh và Xã hội
19
1.3.2.
Thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội là công cụ
không thể thiếu nhằm phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước của
ngành Lao động - Thương binh và Xã hội
21
1.3.3.
Thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội góp phần
bảo đảm trật tự, kỷ cương, tăng cường pháp chế
23
1.3.4.
Thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội góp phần
củng cố nguyên tắc quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ
24
1.4.
Mô hình tổ chức thanh tra lao động ở một số nƣớc
25
1.4.1.

Các mô hình tổ chức thanh tra
25
1.4.2.
Một số mô hình tổ chức thanh tra lao động
26
1.4.2.1.
Philippin
26
1.4.2.2.
Thái Lan
27
1.4.2.3.
Bungari
27
1.4.3.
Những kinh nghiệm có thể áp dụng ở Việt Nam
28

Chƣơng 2: Thực trạng công tác thanh tra ngành Lao động - Thƣơng
binh và Xã hội
32
2.1.
Hệ thống văn bản pháp luật về Thanh tra ngành Lao động
- Thƣơng binh và Xã hội
32
2.1.1.
Giai đoạn 1945 – 1954
32
2.1.2.
Giai đoạn 1955 – 1976

34
2.1.3.
Giai đoạn 1977 – 1990
35
2.1.4.
Giai đoạn 1991 – 2003
36
2.1.5.
Giai đoạn từ năm 2004 đến nay
37


2.2.
Thực trạng công tác thanh tra ngành Lao động - Thƣơng
binh và Xã hội (từ năm 2004 đến năm 2006)
38
2.2.1.
Khái quát tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra
ngành Lao động - Thương binh và Xã hội (kể từ khi có Luật
Thanh tra)
38
2.2.1.1
.
Về tổ chức bộ máy
38
2.2.1.2
.
Về chức năng, nhiệm vụ
40
2.2.2.

Các kết quả đạt được
42
2.2.2.1.
Công tác thanh tra việc thực hiện pháp luật lao động
43
2.2.2.2.
Công tác thanh tra chính sách người có công và xã hội
49
2.2.2.3.
Công tác thanh tra đối với các đơn vị trực thuộc
53
2.2.2.4.
Công tác tiếp công dân, xử lý thư đơn và giải quyết khiếu nại,
tố cáo
54
2.2.2.5.
Các công tác khác
60
2.2.3.
Những hạn chế của công tác thanh tra
61
2.2.4.
Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế
63
2.2.4.1
Hệ thống pháp luật về thanh tra chưa đồng bộ
63
2.2.4.2.
Tổ chức bộ máy chưa hoàn thiện
65

2.2.4.3.
Nhu cầu kiểm soát và quản lý ngày càng tăng
66
2.2.4.4.
Đội ngũ cán bộ thanh tra còn thiếu yếu và yếu
68
2.2.4.5.
Hệ thống cung cấp thông tin về pháp luật cho cán bộ thanh tra
còn hạn chế
71
2.2.4.6.
Nhận thức về công tác thanh tra, về pháp luật lao động, thương
binh và xã hội của đối tượng thanh tra còn chưa cao
71
2.2.4.7.
Cơ sở vật chất, trang thiết bị còn thiếu
72


2.2.4.8.
Sự phối hợp giữa các cấp, các ngành có liên quan chưa chặt
chẽ
74

Chƣơng 3: các Giải pháp cơ bản đẩy mạnh công tác thanh tra ngành
Lao động - Thƣơng binh và Xã hội
77
3.1.
Các chính sách, định hƣớng lớn của Đảng và Nhà nƣớc về
công tác thanh tra

77
3.1.1.
Chính sách, định hướng về công tác thanh tra nói chung
77
3.1.2.
Chính sách, định hướng về công tác thanh tra ngành Lao động
- Thương binh và Xã hội nói riêng
79
3.2.
Các giải pháp cơ bản đẩy mạnh công tác thanh tra ngành
Lao động – Thƣơng binh và Xã hội
81
3.2.1.1.
Sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra theo hướng quy định chi tiết
về thanh tra chuyên ngành
81
3.2.1.2.
Tăng mức phạt trong Nghị định 113/2004/NĐ-CP, xây dựng
Thông tư hướng dẫn Nghị định số 04/2005/NĐ-CP
84
3.2.1.3.
Bãi bỏ thời hạn thanh tra phải báo trước tại Nghị định
61/1998/NĐ-CP
85
3.2.1.4.
Xây dựng một số văn bản pháp luật về thanh tra ngành Lao
động - Thương binh và Xã hội
86
3.2.1.5.
Phân biệt rõ thẩm quyền của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp

tỉnh và Bộ trưởng tại Luật Khiếu nại, tố cáo
86
3.2.2.
Đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của thanh
tra
87
3.2.2.1.
Thiết lập thanh tra cấp quận, huyện và theo hệ thống trực tuyến
87
3.2.2.2.
áp dụng phương thức thanh tra viên phụ trách vùng và phiếu tự
kiểm tra ở các lĩnh vực
88
3.2.3.
Nâng cao số lượng, chất lượng đội ngũ thanh tra viên và cán bộ
thanh tra
91


3.2.3.1.
Tăng số lượng
91
3.2.3.2.
Nâng cao chất lượng
93
3.2.4.
Tăng cường cơ sở vật chất, kỹ thuật, kinh phí phục vụ cho công
tác thanh tra
95
3.2.4.1.

Tăng cường cơ sở vật chất, trang thiết bị
95
3.2.4.2.
Xây dựng, hoàn thiện các phần mềm tin học ứng dụng
96
3.2.4.3.
Đảm bảo trang phục, thẻ thanh tra viên và các chế độ khác
97
3.2.5.
Tăng cường sự lãnh đạo của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà
nước, Thủ trưởng cơ quan thanh tra
98
3.2.6.
Tăng cường sự phối hợp giữa các cấp, các ngành có liên quan
99
3.2.6.1.
Phối hợp chặt chẽ với tổ chức Công đoàn, Phòng Thương mại
Công nghiệp Việt Nam, Liên minh Hợp tác xã Việt Nam trong
việc thực hiện pháp luật lao động
99
3.2.6.2.
Phối hợp chặt chẽ với các cơ quan, đơn vị khác trong việc
thanh tra các chính sách xã hội
101
3.2.7.
Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật
102
3.2.7.1.
Tuyên truyền, phổ biến pháp luật về Lao động, Thương binh và
Xã hội

102
3.2.7.2.
Tuyên truyền pháp luật về thanh tra
103
3.2.8.
Tăng cường hợp tác quốc tế về công tác thanh tra
104

Kết luận
106

Danh mục tài liệu tham khảo
107






DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu
Tên bảng
Trang
1.1
PHÂN BIỆT THANH TRA VỚI KIỂM TRA
11
2.1
Công tác thanh tra việc thực hiện pháp luật lao động tại Thanh
tra Bộ

46
2.2
Kết quả thanh tra việc thực hiện pháp luật lao động tại các Sở
48
2.3
Kết quả thanh tra thực hiện chính sách người có công năm
2006 tại Thanh tra Bộ
50
2.4
Kết quả thanh tra thực hiện chính sách người có công và xã hội
tại Thanh tra Bộ
51
2.5
Kết quả thanh tra thực hiện chính sách người có công và xã hội
tại các Sở
52
2.6
Kết quả tiếp công dân tại Bộ
55
2.7
Kết quả xử lý thư đơn tại Thanh tra Bộ
56
2.8
Tình hình xử lý thư đơn năm 2006 so với năm 2005
57
2.9
Tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo phức tạp năm 2006 tại
Thanh tra Bộ
58
2.10

Kết quả tiếp công dân, xử lý thư đơn và giải quyết khiếu nại, tố
cáo tại các Sở năm 2006
59
2.11
Tỷ lệ doanh nghiệp được thanh tra tại một số địa phương
66






Më ®Çu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thanh tra là một trong ba nội dung cơ bản (lập quy, tổ chức thực hiện
và thanh tra, kiểm tra) của hoạt động quản lý nhà nước. Thông qua thanh tra,
các cơ quan quản lý nhà nước sẽ phát hiện những hiện tượng tiêu cực và tích
cực trong quản lý hành chính nhà nước, từ đó có hướng xử lý đối với những
biểu hiện tiêu cực và có tác động phù hợp đối với các hiện tượng tích cực.
Đồng thời, hoạt động thanh tra giúp cơ quan quản lý nhà nước kịp thời điều
chỉnh, sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật cho phù hợp với thực tế. Vì vậy,
thanh tra là một chức năng thiết yếu, một hoạt động không thể thiếu của cơ
quan quản lý nhà nước.
Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội là cơ quan của Chính phủ, thực
hiện chức năng quản lý nhà nước về lao động, việc làm, an toàn lao động, dạy
nghề, chính sách đối với người có công với cách mạng, bảo trợ xã hội, phòng
chống tệ nạn xã hội (gọi chung là lao động, thương binh và xã hội) trong
phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện
chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước thuộc
Bộ quản lý theo quy định của pháp luật. Để thực hiện chức năng quản lý nhà

nước có hiệu quả, bên cạnh việc xây dựng chính sách, pháp luật, tổ chức thực
hiện, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội còn chú trọng đến công tác thanh
tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng, lãng phí trong
lĩnh vực Bộ được giao phụ trách.
Trải qua hơn 60 năm xây dựng và trưởng thành, Thanh tra ngành Lao
động – Thương binh và Xã hội đã có những đóng góp quan trọng vào sự phát


triển của ngành Lao động – Thương binh và Xã hội và sự lớn mạnh không
ngừng của hệ thống thanh tra nhà nước. Mỗi năm, thanh tra toàn ngành đã
thực hiện hàng vạn cuộc thanh tra ở tất cả các lĩnh vực quản lý, đặc biệt là
lĩnh vực lao động, chính sách đối với người có công với cách mạng, chính
sách bảo hiểm xã hội, phát hiện và kịp thời chấn chỉnh hàng triệu sai phạm,
thu hồi về ngân sách nhà nước hàng tỷ đồng chi sai đối tượng, chi không đúng
mục đích, đóng góp hàng ngàn kiến nghị đối với cơ quan quản lý nhà nước để
sửa đổi, bổ sung chính sách cho phù hợp.
Tuy nhiên, trước sự đòi hỏi ngày càng cao của nhu cầu quản lý nhà
nước, đặc biệt trước đòi hỏi của cơ chế thị trường, công tác thanh tra của
ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nhìn chung chưa đáp ứng được so
với yêu cầu. Nhiều hiện tượng tiêu cực đã và đang xảy ra trong quá trình thực
hiện các chính sách của Nhà nước chưa được kịp thời chấn chỉnh như tình
trạng vi phạm pháp luật lao động; lập hồ sơ giả, người có công giả để hưởng
chế độ ưu đãi của Nhà nước; lừa đảo trong xuất khẩu lao động; sử dụng chưa
đúng mục đích nguồn kinh phí từ các chương trình viện trợ nhân đạo… Một
áp lực không kém phần quan trọng là số lượng các doanh nghiệp ngày càng
tăng làm cho công tác này bất cập so với thực tế. Theo số liệu thống kê đến
năm 2006, tổng số doanh nghiệp (không phân biệt loại hình kinh tế) của Việt
Nam khoảng trên 24 vạn doanh nghiệp, với hơn bốn chục triệu lao động đang
tham gia ở tất cả các thành phần kinh tế. Với cơ cấu tổ chức bộ máy và đội
ngũ cán bộ thanh tra được xây dựng theo các tiêu chí từ những năm 1990 thì

công tác thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã hội không thể đáp
ứng được nhu cầu quản lý đó.
Vì vậy, đẩy mạnh công tác Thanh tra ngành Lao động – Thương binh
và Xã hội là một yêu cầu cấp thiết hiện nay. Xuất phát từ lý do trên, tôi chọn:


“Thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã hội (Lý luận, thực trạng và
giải pháp)” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp của mình.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trong những năm qua đã có một số công trình nghiên cứu, đề tài khoa
học và bài viết liên quan đến Thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã
hội, trong đó đáng chú ý là một số công trình sau:
+ TS. Bùi Sỹ Lợi (2005), “Qua đợt thí điểm thanh tra viên phụ trách
vùng và phát phiếu tự kiểm tra tại doanh nghiệp”, Tạp chí Lao động và Xã
hội;
+ TS. Bùi Sỹ Lợi (2006), “ Vai trò của thanh tra lao động trong việc
thúc đẩy trách nhiệm xã hội doanh nghiệp”, Tạp chí Lao động và Xã hội;
+ Nguyễn Xuân Bân (2000), Chủ biên, Quy trình và phương pháp tiến
hành một cuộc thanh tra Chính sách Lao động, Nhà Xuất bản Lao động - Xã
hội, Hà Nội;
+ Đề tài cấp Bộ “Các điều kiện và giải pháp để chuyển phương thức
thanh tra theo Đoàn sang thanh tra viên phụ trách”, Chủ nhiệm TS. Bùi Sỹ
Lợi, Bộ Lao động –Thương binh và Xã hội, năm 2003.
+ Đề án “Nâng cao năng lực hệ thống thanh tra ngành Lao động –
Thương binh và Xã hội”, Thanh tra Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội,
năm 2005.
Những công trình nêu trên đã tiếp cận từng khía cạnh của hoạt động, tổ
chức bộ máy Thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nhưng chưa
có một đề tài hay bài viết nào đề cập một cách toàn diện đến Thanh tra ngành

Lao động – Thương binh và Xã hội cả về mặt lý luận, thực tiễn, tổ chức bộ
máy, hoạt động. Trên cơ sở tiếp thu và kế thừa những kết quả đã đạt được của
các công trình trước đó, luận văn này sẽ đưa ra những lý luận cơ bản nhất về
thanh tra và thực trạng của Thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã
hội, từ đó đề xuất các giải pháp có tính khả thi cả về cơ sở pháp lý và tổ chức
thực hiện nhằm đẩy mạnh công tác thanh tra ngành Lao động – Thương binh
và Xã hội.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
* Mục đích
Trên cơ sở lý luận và thực trạng của công tác thanh tra ngành Lao động
-Thương binh và Xã hội, luận văn đề xuất các giải pháp mang tính hệ thống
nhằm đẩy mạnh công tác thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã hội.
* Nhiệm vụ của luận văn
Để đạt được mục đích trên, tác giả luận văn đã đặt ra và giải quyết các
nhiệm vụ sau:
- Làm sáng tỏ về mặt lý luận về vị trí, vai trò của công tác thanh tra nói
chung và Thanh tra ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nói riêng, phân
tích một số mô hình thanh tra của các nước trên thế giới, đặc biệt là mô hình
tổ chức thanh tra lao động.
- Đánh giá thực trạng hoạt động của Thanh tra ngành Lao động –
Thương binh và Xã hội kể từ khi có Luật Thanh tra.
- Đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm đẩy mạnh công tác thanh tra
ngành Lao động – Thương binh và Xã hội trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu


* Đối tƣợng
- Những vấn đề lý luận về công tác thanh tra nói chung và Thanh tra

ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nói riêng.
- Các văn bản quy phạm pháp luật về công tác thanh tra ngành Lao
động – Thương binh và Xã hội.
- Thực trạng hoạt động của Thanh tra ngành Lao động – Thương binh
và Xã hội.
* Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Trong phạm vi toàn quốc
- Về thời gian: Từ 2004 đến năm 2006.
5. Cơ sở và phƣơng pháp nghiên cứu
* Cơ sở lý luận
Xem xét lý luận về thanh tra một cách khách quan dựa trên cơ sở lý
luận và phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh,
các quan điểm, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước trong điều kiện
phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
* Cơ sở thực tiễn
Dựa trên số liệu của các cuộc khảo sát, các báo cáo năm của Thanh tra
Bộ và Thanh tra Sở Lao động – Thương binh và Xã hội về các mặt công tác
từ năm 2004 đến năm 2006.
* Phƣơng pháp nghiên cứu
Để phục vụ cho mục tiêu nghiên cứu và thực hiện nhiệm vụ đặt ra, tác
giả sử dụng những phương pháp sau:


- Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp.
- Phương pháp điều tra, khảo sát, so sánh, thống kê.

6. Ý nghĩa của luận văn
Kết quả nghiên cứu và những đề xuất được nêu trong luận văn có ý
nghĩa cả về lý luận và thực tiễn trong việc đẩy mạnh công tác thanh tra ngành

Lao động – Thương binh và Xã hội.
Thông qua công trình nghiên cứu này, tác giả mong muốn đóng góp
một phần nhỏ bé của mình vào việc nâng cao hiệu quả công tác thanh tra
ngành Lao động – Thương binh và Xã hội - là ngành mà bản thân đang công
tác.
Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho tất cả các cán
bộ, công chức trong ngành Lao động – Thương binh và Xã hội hoặc bất cứ ai
quan tâm đến công tác thanh tra.
7. Kết cấu của luận văn
Với 111 trang, ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham
khảo, luận văn được chia thành 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận cơ bản về Thanh tra ngành Lao động
– Thương binh và Xã hội.
Chương 2: Thực trạng công tác thanh tra ngành Lao động – Thương
binh và Xã hội.
Chương 3: Các giải pháp cơ bản đẩy mạnh công tác thanh tra ngành
Lao động – Thương binh và Xã hội.







Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THANH TRA
NGÀNH LAO ĐỘNG – THƢƠNG BINH VÀ XÃ HỘI

1.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN VÀ CÁC DẤU HIỆU PHÂN BIỆT
THANH TRA VỚI KIỂM TRA

1.1.1. Thanh tra
Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ gốc La tinh (In-spectare)
có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài
đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Tính chất của thanh tra
mang tính thường xuyên, tính quyền lực, do đó hệ quả của thanh tra thường là
phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định.
Theo Từ điển pháp luật Anh – Việt, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê
đối với đối tượng bị thanh tra” [37, tr. 203]. Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải
thích: Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực
hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định – sự tác động
có tính trực thuộc. Trong cuốn sách Thuật ngữ Pháp lý phổ thông do Nhà
Xuất bản Pháp lý in năm 1986 định nghĩa: Thanh tra được xem là một biện
pháp (phương pháp) của kiểm tra. Theo Từ điển Tiếng Việt của Nhà Xuất bản
Đà Nẵng năm 2006 thì “thanh tra là kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa
phương, cơ quan, xí nghiệp” [44, tr. 914].


Từ những phân tích trên có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau:
Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối
với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá
nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được pháp luật quy
định nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật;
phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý chính sách, pháp luật để kiến
nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy
nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước;
bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức,
cá nhân.
Từ khái niệm trên có thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của thanh tra
như sau:
Thứ nhất: Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước với tư cách là một

khâu của hoạt động quản lý, đồng thời lại là một chức năng thiết yếu của cơ
quan quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra gắn liền với thực hiện nhiệm vụ
quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực.
Thứ hai: Thanh tra là một hoạt động luôn mang tính quyền lực nhà
nước. Chủ thể tiến hành thanh tra là cơ quan nhà nước nhân danh quyền lực
nhà nước xem xét, kiểm tra tận nơi, tại chỗ hoạt động của đối tượng bị quản
lý nhằm tổ chức, điều hành hệ thống quản lý theo mục đích đề ra.
Thứ ba: Thanh tra có tính độc lập tương đối vì thanh tra có thẩm quyền
xem xét, đánh giá, xử lý những đơn vị, tổ chức có cùng địa vị pháp lý với
mình đồng thời có quyền đưa ra những kiến nghị, kết luận độc lập dựa trên
những chứng cứ thu thập được trong quá trình thanh tra và chỉ tuân theo pháp
luật.


1.1.2. Thanh tra hành chính
Là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành
chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ
chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp [9, tr. 9].

1.1.3. Thanh tra chuyên ngành
Là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh
vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những
quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc
thẩm quyền quản lý [9, tr. 9].
1.1.4. Thanh tra theo đoàn
Là hoạt động của đoàn công tác được thành lập theo quyết định của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền để tiến hành thanh tra đối với các cơ quan, tổ
chức, cá nhân [22].
1.1.5. Thanh tra theo vùng
Là hoạt động của tổ công tác hoặc thanh tra viên tiến hành hoạt động

thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi vùng được giao
phụ trách và chịu trách nhiệm về những vấn đề có liên quan đến công tác
thanh tra trên địa bàn vùng [22]. Như vậy, thanh tra theo vùng không nhất
thiết phải tiến hành thanh tra theo đoàn mà có thể do một thanh tra viên tiến
hành.
1.1.6. Thanh tra trực tuyến


Là mô hình thanh tra mà thanh tra viên chỉ phải chịu sự điều hành của
tổ chức thanh tra lao động cấp trên mà không lệ thuộc vào cơ quan hành chính
cùng cấp về lãnh đạo, chỉ đạo [22].
1.1.7. Đối tƣợng thanh tra
Là các cơ quan, tổ chức và cá nhân có hoạt động hoặc việc làm bị
thanh tra do Đoàn Thanh tra hoặc Thanh tra viên có thẩm quyền thực hiện.
[11, tr. 15].

1.1.8. Kiểm tra
Theo Từ điển Tiếng Việt của Nhà Xuất bản Đà Nẵng năm 1997 thì
“kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [40, tr. 504]. Từ
điển giải thích thuật ngữ Luật học định nghĩa “kiểm tra là hoạt động xem xét,
đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính
nhà nước có phù hợp pháp luật hay không và áp dụng biện pháp bảo đảm,
khôi phục sự phù hợp đó khi cần thiết” [16, tr. 74]. Xét dưới góc độ quản lý
nhà nước, khái niệm kiểm tra được hiểu: Là một chức năng quản lý, một khâu
trong quy trình quản lý, có chức năng xem xét tình hình và kết quả thực tế thi
hành pháp luật, chính sách, chủ trương của Nhà nước, thực hiện nhiệm vụ
chính trị – kinh tế – xã hội được giao [44, tr. 565].
Như vậy, kiểm tra là một khái niệm rất rộng, được hiểu theo nhiều
nghĩa khác nhau để chỉ các hoạt động có tính chất và mức độ khác nhau. Tuy
nhiên có thể chia làm hai loại:

Thứ nhất, kiểm tra mang tính chuyên môn kỹ thuật, ví dụ kiểm tra chất
lượng sản phẩm, kiểm tra độ an toàn của máy móc, thiết bị…


Thứ hai, kiểm tra hướng vào hành vi của con người, vào hoạt động của
cơ quan, tổ chức, ví dụ kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc
chấp hành chính sách, pháp luật; kiểm tra của các tổ chức, đoàn thể đối với
thành viên của mình trong việc chấp hành điều lệ của tổ chức đó… Hoạt động
kiểm tra này không chỉ dừng lại ở việc xem xét, đánh giá mà có mục đích là
tìm ra các biện pháp tác động làm cho hoạt động của đối tượng bị kiểm tra
phát triển đúng hướng của người kiểm tra.
Trong hoạt động quản lý, kiểm tra được xem như là một biện pháp, một
khâu của quá trình quản lý và có mối quan hệ mật thiết với hoạt động thanh
tra.
1.1.9. Phân biệt thanh tra với kiểm tra
Dưới góc độ quản lý, giữa kiểm tra và thanh tra có những điểm chung
về chủ thể, đối tượng, mục đích… Do có một số điểm chung đó và một phần
do trình độ hiểu biết, nhận thức về pháp luật còn hạn chế nên trong thực tế các
tổ chức, cá nhân thường nhầm lẫn hai khái niệm này. Vì vậy, việc phân biệt
khái niệm thanh tra với kiểm tra có ý nghĩa thực tiễn rất lớn, góp phần nâng
cao nhận thức và hiệu quả của công tác thanh tra. Dựa trên các đặc điểm của
thanh tra, kiểm tra có thể phân biệt hai khái niệm này tại bảng 1.1.
Bảng 1.1: Phân biệt thanh tra với kiểm tra
Tiêu chí
Thanh tra
Kiểm tra
Nội dung
Phức tạp h¬n, s©u s¾c h¬n
Thường đơn giản
Chủ thể

Cơ quan quản lý nhà nước
Đa dạng hơn: cơ quan quản
lý nhà nước, các tổ chức (tổ
chức chính trị, chính trị - xã
hội, xã hội-nghề nghiệp, ….)
và các cá nhân


Thẩm quyền
Có quyền xử phạt và áp
dụng các biện pháp cưỡng
chế thi hành
Không có quyền xử phạt,
cưỡng chế mà chỉ có quyền
kiến nghị
Tính chất công
việc
Đòi hỏi phải có trình độ,
nghiệp vụ cao, khả năng
chuyên sâu
Không nhất thiết phải đòi
hỏi trình độ nghiệp vụ quá
chuyên sâu
Phạm vi hoạt
động
HÑp h¬n, th-êng cã chän
läc
Réng, phô thuéc vµo ®Æc
®iÓm cña chñ thÓ kiÓm tra
Trình tự, thủ tục

Theo luật định, tuân theo
trình tự, thủ tục chặt chẽ
Thủ tục đơn giản hơn
Mức độ
Theo kế hoạch được
duyệt, hoÆc ®ét xuÊt
Mang tÝnh thường xuyªn,
diÔn ra liªn tôc
Mặc dù giữa thanh tra, kiểm tra có sự khác nhau về tính chất, đối
tượng, thẩm quyền, phạm vi hoạt động, mức độ song giữa các chủ thể tiến
hành thanh tra, kiểm tra có những mối quan hệ ràng buộc, tương hỗ, phối hợp
với nhau khi thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình, chẳng hạn mối quan hệ
giữa thanh tra với kiểm tra của Đảng trong việc phát hiện, xử lý những vi
phạm của cán bộ, công chức là đảng viên… Hiểu theo nghĩa rộng thì kiểm tra
bao hàm thanh tra, hay nói cách khác thanh tra là một loại hình đặc biệt của
kiểm tra mà ở đó luôn luôn do một loại chủ thể là nhà nước tiến hành và mang
tính quyền lực nhà nước, với sự độc lập tương đối. Ngược lại, nếu hiểu theo
nghĩa hẹp thì thanh tra cũng bao hàm kiểm tra. Các hoạt động, các thao tác
nghiệp vụ trong một cuộc thanh tra thường chính là kiểm tra.
Như vậy, tất cả các hoạt động của thanh tra, kiểm tra đều hướng tới
mục đích chung là đảm bảo pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh, thống
nhất, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
1.2. VỊ TRÍ, VAI TRÕ CỦA CÔNG TÁC THANH TRA NÓI CHUNG


1.2.1. Vị trí của công tác thanh tra luôn gắn liền với hoạt động
quản lý nhà nƣớc của cơ quan hành pháp
Ngay sau khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, nhận thức rõ
tầm quan trọng của công tác thanh tra, kiểm tra, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký
Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, Điều 1

Sắc lệnh ghi: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ
nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và nhân viên của các Uỷ ban nhân
dân và các cơ quan của Chính phủ”.
Những năm đầu của Nhà nước Việt Nam non trẻ, quyền “kiểm soát”
đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ của Nghị viện (theo Hiến
pháp 1946) và giao cho Hội đồng Chính phủ (theo Hiến pháp 1959). Bắt đầu
từ Hiến pháp năm 1980, công tác thanh tra được xác định là một chức năng
của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15 Điều 107 của Hiến pháp quy định
Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và
kiểm tra của Nhà nước”, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng
lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành
những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng”.
Đến Hiến pháp năm 1992, công tác thanh tra, kiểm tra được thể hiện cụ
thể qua các Điều 112, 115, 116 và 124, trong đó có những nội dung quy định
Chính phủ, các Bộ và Uỷ ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh
đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra
nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải
quyết khiếu nại, tố cáo của công dân” và “ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra
việc thi hành các văn bản đó ”. Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của
Chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ “ra quyết định, chỉ thị,
thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó ”.


Như vậy, ngay từ ngày đầu tiên thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng
hoà, các tổ chức thanh tra nhà nước luôn luôn được xác định là cơ quan, bộ
phận của bộ máy hành chính nhà nước, của Chính phủ, có chức năng kiểm
soát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức
nhà nước. Vị trí của công tác thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý của cơ
quan hành pháp, là một nhiệm vụ của cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Thực hiện nhiệm vụ này, trước hết thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước

tự mình hoặc thông qua các cơ quan chuyên môn và cán bộ thừa hành để tiến
hành hoạt động. Yêu cầu quản lý ngày càng phát triển, đòi hỏi phải có những
cán bộ chuyên trách để giúp thủ trưởng thực hiện nhiệm vụ, do đó đã hình
thành tổ chức chuyên trách về công tác thanh tra.
Vị trí, tổ chức của thanh tra nhà nước được quy định trong Luật Thanh
tra năm 2004 đã khắc phục được nhiều yếu điểm và những vướng mắc trong
hoạt động thanh tra trước đây, góp phần kiện toàn, tăng cường tổ chức và hoạt
động thanh tra. Theo Luật này, các tổ chức thanh tra nhà nước được thiết lập
thành hệ thống từ Trung ương đến địa phương bao gồm cơ quan Thanh tra
Chính phủ (cơ quan của Chính phủ); Thanh tra Bộ (cơ quan thuộc Bộ, ngành);
Thanh tra Sở (thuộc các Sở chuyên ngành) và Thanh tra tỉnh, huyện (cơ quan
thuộc Uỷ ban nhân dân cùng cấp).
Trải qua 60 năm hoạt động, với nhiều tên gọi và nhiệm vụ, quyền hạn
mỗi lúc khác nhau theo yêu cầu của hoạt động quản lý nhưng vị trí công tác
thanh tra nhà nước và tổ chức thanh tra nhà nước vẫn thuộc cơ quan hành
pháp.
Tuy nhiên, hiện nay có nhiều ý kiến khác nhau xung quanh vị trí của hệ
thống thanh tra trong tổ chức bộ máy nhà nước. Ý kiến thứ nhất cho rằng: Vị
trí của Thanh tra nhà nước phải thuộc cơ quan lập pháp để xem xét việc chấp


hành và điều hành của Chính phủ và các cơ quan công quyền. Ý kiến thứ hai:
Trong điều kiện đổi mới hiện nay cần tăng cường hoạt động kiểm soát, thanh
tra của các Bộ, ngành để thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành và
lĩnh vực, do đó cần xem xét việc tổ chức thanh tra theo mô hình trực tuyến. Ý
kiến thứ ba cho rằng: Để đảm bảo hoạt động quản lý nhà nước có hiệu lực,
hiệu quả cần tăng cường hoạt động kiểm tra, thanh tra theo cấp hành chính đủ
mạnh bao gồm các lĩnh vực quản lý của nhà nước.
Việc xác định vị trí, tổ chức và hoạt động thanh tra ở mỗi quốc gia là
khác nhau, trong cùng quốc gia nhưng ở mỗi thời kỳ cũng khác nhau. Nguyên

nhân của sự khác nhau về cơ bản phụ thuộc vào thể chế chính trị, thiết chế tổ
chức nhà nước, truyền thống pháp lý và yêu cầu phát triển kinh tế, văn hoá, xã
hội. Vậy ở nước ta, đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước trong
điều kiện mới theo hướng nào đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả
về cơ sở lý luận và thực tiễn, đặt hoạt động thanh tra nhà nước trong việc xem
xét hoạt động quản lý nhà nước theo hệ thống chính trị và yêu cầu của công
cuộc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế. Trong điều kiện của Việt Nam hiện nay,
hoạt động thanh tra nhà nước là một chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý
hành chính nhà nước, do vậy hình thành hệ thống tổ chức Thanh tra nhà nước
ở các cấp, các ngành để giúp thủ trưởng các ngành và Uỷ ban nhân dân các
cấp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình là tất yếu.
1.2.2. Thanh tra là một nội dung, một chức năng thiết yếu của quản
lý nhà nƣớc
Theo quan điểm của Chủ nghĩa Mác – Lê nin thì khi có quản lý là phải
có thanh tra. Lê nin cho rằng: Thanh tra và quản lý là một chứ không phải là
hai. Mục đích của thanh tra là nhằm xây dựng khả năng biết làm, biết thành
thạo trong quản lý. Như vậy, theo lý luận Mác – Lê nin thì thanh tra là một


chức năng không thể thiếu trong quá trình quản lý, mục đích quản lý sẽ không
đạt được nếu thiếu hoạt động thanh tra.
Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra cũng dựa
trên những luận điểm cơ bản của Chủ nghĩa Mác-Lênin. Vai trò quan trọng
của công tác thanh tra được thể hiện trong nhiều bài viết, bài nói, chỉ thị của
Bác ở nhiều lúc, nhiều nơi. Người nói: “Thanh tra là tai mắt của trên, là người
bạn của dưới và thanh tra là để theo dõi, xem xét kế hoạch, chỉ thị, chính sách
đó, các địa phương đã chấp hành như thế nào, nếu họ làm sai hay gặp khó
khăn, còn giúp họ làm cho đúng với nghị quyết, chỉ thị của trên đưa xuống”
[33]. Tai, mắt là bộ phận của cơ thể con người, là phương tiện để nhận thức
và đem lại cho con người tri thức. Người đã ví thanh tra như tai mắt của con

người, điều đó có nghĩa thanh tra được xem như là một bộ phận hữu cơ cấu
thành của quản lý nhà nước, là phương tiện nhận thức của quá trình quản lý.
Người cũng nhấn mạnh: “Nếu tổ chức việc kiểm tra cho chu đáo thì cũng như
có ngọn đèn pha. Bao nhiêu tình hình, bao nhiêu ưu điểm và khuyết điểm, bao
nhiêu cán bộ chúng ta đều thấy rõ. Có thể nói rằng: chín phần mười khuyết
điểm trong công việc của chúng ta là vì thiếu sự kiểm tra” [18, tr. 521].
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định vai trò của thanh tra trong việc
quyết định sự thành công hay thất bại của chính sách quản lý. Người cũng chỉ
rõ mục đích của thanh tra là theo dõi, xem xét, việc nào làm chưa đúng giúp
họ làm cho đúng, đó mới là bản chất của công tác thanh tra.
Tại các Nghị quyết của Đảng đều khẳng định vai trò quan trọng của
công tác thanh tra trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Chỉ thị số
38/CT ngày 20/2/1984 của Ban Bí thư Trung ương Đảng nhấn mạnh: “Tổ
chức Thanh tra là công cụ đắc lực của Đảng và chính quyền trong việc kiểm
tra sự chấp hành đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật, kế hoạch của Nhà


nước”. Trong các Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 (khoá VII), Trung ương
3 và Trung ương 7 (khoá VIII), Văn kiện Đại hội Đảng VIII, IX, X đều khẳng
định: Thanh tra là một nội dung quan trọng của quản lý nhằm thiết lập kỷ
cương xã hội, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước.
Như vậy, từ lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lê nin đến quan điểm của
Chủ tịch Hồ Chí Minh, của Đảng và Nhà nước đều khẳng định vị trí, vai trò
quan trọng của công tác thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nước.
Quản lý nhà nước là sự tác động có định hướng của các cơ quan, tổ
chức, cá nhân mang thẩm quyền nhà nước lên các đối tượng bị quản lý. Sự tác
động đó bao gồm nhiều dạng hoạt động khác nhau, trong đó thanh tra, kiểm
tra là một dạng hoạt động không thể thiếu. Thanh tra là một nội dung, một
mắt xích trong chu trình quản lý nhà nước đó. Tại Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra
đã quy định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà

nước” [10].
Trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan quản lý nhà nước có
trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình và thanh tra
việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ
quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân có
trách nhiệm. Hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các
hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý chính
sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện
pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu quả hoạt
động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp
pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
1.2.3. Thanh tra là phƣơng thức bảo đảm quyền dân chủ của nhân
dân