Quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT






TRẦN QUỐC BÌNH





QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM





LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - NĂM 2004






ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT





TRẦN QUỐC BÌNH



QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM



LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật
Mã số: 6.01.01



Người hướng dẫn khoa hoc:
PGS. TS. Nguyễn Đăng Dung









HÀ NỘI - NĂM 2004


1
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU
4
CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÕ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP TRONG
HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI

8
1. KHÁI NIỆM QUY TRÌNH LẬP PHÁP
8

2. VAI TRÕ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI HIỆN
NAY

16
3. LỊCH SỬ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP
25
3.1. Sự hình thành quy trình lập pháp trên thế giới
25
3.2. Sự hình thành và phát triển quy trình lập pháp ở Việt Nam
27
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
33
CHƯƠNG 2: CÁC GIAI ĐOẠN TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC
HỘI VIỆT NAM HIỆN HÀNH

35
1. SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT
35
1.1. Nguồn của sáng kiến lập pháp
36
1.2. Quyền trình các dự án luật
38
1.3. Tính kế hoạch và quyền sáng kiến pháp luật của các chủ thể
41
1.4. Vai trò của phân tích chính sách trong quy trình lập pháp
44
2. SOẠN THẢO VĂN BẢN DỰ ÁN LUẬT
51
2.1. Mô hình cơ quan soạn thảo văn bản pháp luật
52

2.2. Vấn đề kỹ thuật soạn thảo văn bản luật
56
2.3. Thẩm định dự án luật
62
3. THẨM TRA DỰ ÁN LUẬT
63


2
4. ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI CHO Ý KIẾN VỀ DỰ ÁN LUẬT
74
5. ĐÓNG GÓP Ý KIẾN CỦA NHÂN DÂN VỀ DỰ ÁN LUẬT, DỰ ÁN PHÁP LỆNH.
76
6. LẤY Ý KIẾN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI, ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VỀ DỰ ÁN LUẬT
77
7. THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI
79
8. BAN HÀNH VÀ CÔNG BỐ LUẬT
85
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
87
CHƯƠNG 3: HOÀN THIỆN VÀ ĐỔI MỚI QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC
HỘI VIỆT NAM

89
1. QUY TRÌNH LẬP PHÁP PHỔ BIẾN
89
1.1. Sáng kiến lập pháp và các giai đoạn chuẩn bị cho dự án luật
89
1.1.1. Nguồn của sáng kiến lập pháp

89
1.1.2. Quyền trình các dự án luật
90
1.1.3. Chuẩn bị các dự án luật
91
1.1.4. Thủ tục đệ trình các dự án luật
94
1.2. Lần xem xét thứ nhất
95
1.2. Lần xem xét thứ hai và chuyển các dự án luật đến các Ủy ban
96
1.2.1. Thủ tục xem xét lần thứ hai
96
1.2.2. Chuyển dự luật đến các Ủy ban
97
1.3. Giai đoạn xem xét ở Ủy ban
97
1.4. Giai đoạn báo cáo
98
1.5. Giai đoạn xem xét lần ba và thông qua
99
2. HOÀN THIỆN QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM
100


3
2.1. Công đoạn của Chính phủ
100
2.2. Công đoạn của Quốc hội
104

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3
113
KẾT LUẬN
115
Các phụ lục
117
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
124








4
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài.
Trong công cuộc xây dựng và đổi mới đất nước, tư tưởng về tổ chức và
xây dựng bộ máy Nhà nước đã được Nghị quyết Đại hội IX của Đảng cộng sản
Việt Nam và Hiến pháp 1992 sửa đổi khẳng định: “Nhà nước cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân”. Trong Nhà nước pháp quyền, luật pháp chiếm một vị
trí đặc biệt quan trọng. Để tạo ra các đạo luật có chất lượng tốt, đòi hỏi phải có
một quy trình lập pháp tối ưu. Đây cũng là điều kiện tiên quyết đảm bảo thực
hiện chức năng đầu tiên của Quốc hội - chức năng lập pháp.
Trong thời gian qua, hoạt động lập pháp của nước ta đã có những chuyển
biến tích cực. Nhiều văn bản pháp luật được ban hành, kịp thời điều chỉnh những
quan hệ phát sinh trong đời sống xã hội, phần nào khắc phục sự yếu kém, chắp

vá và thiếu hụt của hệ thống pháp luật giai đoạn trước đây. Tuy nhiên, bên cạnh
những thành tựu đã đạt được, hoạt động lập pháp còn bộc lộ những tồn tại đáng
kể. Chất lượng và tính hiệu quả của pháp luật chưa cao, chưa đi vào được đời
sống xã hội. Văn bản luật được ban hành ở dạng khung còn nhiều, và thường
phải chờ văn bản hướng dẫn thi hành để triển khai; tình trạng văn bản hướng dẫn
từ phía các Bộ, ngành còn nhiều, có khi chồng chéo, mẫu thuẫn nhau, nhiều khi
văn bản hướng dẫn thi hành có xu hướng lấn át văn bản luật. Bên cạnh đó, tốc độ
ban hành luật của chúng ta còn chậm so với nhu cầu điều chỉnh. Theo số liệu
thống kê hàng năm, Quốc hội chỉ thông qua được từ 50 - 70% số dự án có trong
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Với tốc độ xây dựng luật như hiện nay thì
phải nhiều năm nữa mới có được một hệ thống pháp luật đồng bộ.


5
Những tồn tại trên đây có thể có nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng một
trong những nguyên nhân chủ yếu là do quy trình lập pháp của Quốc hội còn
nhiều bất cập. Mặc dù chúng ta đã có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
(năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định tương đối đầy đủ về
quy trình lập pháp nhưng vẫn chưa khắc phục được những bất cập trong sản
phẩm do chính quy trình đó làm ra.
Trước tình hình đó, đòi hỏi phải có sự đầu tư nghiên cứu một cách khoa
học, khách quan và toàn diện về lý luận cũng như thực tiễn quy trình lập pháp.
2. Tình hình nghiên cứu.
Trước đề tài này, đã có một số công trình nghiên cứu, các bài viết đăng
trên các tạp chí có liên quan đến quy trình lập pháp ở các cấp độ khác nhau.
Ở cấp độ là một Báo cáo khoa học của Văn phòng Quốc hội (tháng
10/2002), có đề tài “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và
ban hành pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”, mã số 99-98-869. Do
Ông Vũ Mão, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội (khoá X) làm chủ nhiệm đề tài.
Ở cấp độ luận văn thạc sỹ, có đề tài “Hoàn thiện quy trình thông qua dự án

luật tại kỳ họp của Quốc hội Việt Nam”, mã số 50505, do học viên Nguyễn
Mạnh Cường, Vụ công tác lập pháp, Văn phòng Quốc hội bảo vệ tại Hội đồng
khoa học của Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, Viện Thông tin Khoa học
xã hội và nhân văn Quốc gia.
Ở cấp độ các bài viết đăng trên các tạp chí, có bài viết của các tác giả: Vũ
Mão, Về đổi mới công tác lập pháp - Tạp chí Cộng sản số 8 - 1995; Lê Văn Hoè,
Đổi mới quy trình lập chương trình xây dựng luật và pháp lệnh - Tạp chí Người
đại biểu nhân dân, số 57, tháng 3/1997; Ngô Đức Mạnh, Suy nghĩ về đổi mới


6
quy trình lập pháp của Quốc hội - Tạp chí Cộng sản số 22, tháng 11/2000;
Nguyễn Đức Lam, Thủ tục làm việc của Quốc hội - những yêu cầu và những
nguyên tắc chung, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7/2002; Nguyễn Quang
Minh, Xây dựng báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh và dự thảo nghị quyết, và
Quy trình lập pháp - Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 7/2002; Nguyễn Sỹ Dũng,
Bàn về triết lý lập pháp - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 6/2003…
Các công trình, bài viết trên đây mới chỉ tiếp cận quy trình lập pháp ở
công đoạn của Quốc hội trong phạm vi hẹp, hay ở các góc độ, khía cạnh chính
sách của vấn đề và dừng lại ở bài viết nhỏ, chưa đi sâu về mặt lý luận, tiếp cận
quy trình lập pháp một cách toàn diện và đầy đủ.
Ngoài ra, chưa có một công trình chuyên khảo nào liên quan đến quy trình
lập pháp ở các cấp độ luận văn thạc sỹ hay luận án tiến sỹ ở các Trường đại học
như Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Đại học Luật Hà Nội và Khoa Luật
Đại học Quốc gia Hà Nội.
3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu.
Đề tài tập trung nghiên cứu và đưa ra cách tiếp cận một cách toàn diện và
đầy đủ về quy trình lập pháp, gắn việc nghiên cứu quy trình lập pháp với quan
điểm về Nhà nước pháp quyền.
Trên cơ sở phân tích quy trình lập pháp, đề tài tập trung nghiên cứu cơ sở

pháp lý và thực tiễn, chỉ ra những khiếm khuyết, những mặt hạn chế và nguyên
nhân của nó, hướng tới góp phần hoàn thiện quy trình lập pháp hiện hành.
Để đạt được mục tiêu trên, đề tài được tiến hành theo các bước sau đây:


7
Bước 1: Phân tích cơ sở lý luận của việc quy định quy trình lập pháp của
Quốc hội.
Bước 2: Phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật.
Bước 3: Phân tích tính khiếm khuyết, những mặt hạn chế của quy trình.
Bước 4: Phân tích những kinh nghiệm ở nước ngoài
Bước 5: Đề xuất những giải pháp mang tính hoàn thiện quy trình lập pháp
của Quốc hội Việt Nam.
4. Phương pháp nghiên cứu.
Đề tài sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, điều tra xã
hội học.
5. Kết cấu của luận văn.
Luận văn gồm:
- Mở đầu;
- Ba chương;
- Kết luận;
- Danh mục tài liệu tham khảo.



8
CHƯƠNG 1
KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÕ CỦA QUY TRÌNH
LẬP PHÁP TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI

1. KHÁI NIỆM QUY TRÌNH LẬP PHÁP
Trong các hoạt động của con người xảy ra trong tiến trình phát triển của
lịch sử xã hội loài người, trải qua mỗi thời kỳ khác nhau, các hoạt động đó đã
hình thành nên một quy trình nhất định. Cùng với thời gian chúng được gia tăng
về công nghệ để tạo ra ngày càng nhiều những sản phẩm có chất lượng ổn định,
đáp ứng các nhu cầu phát triển của con người và xã hội.
Hoạt động của con người trong các lĩnh vực khác nhau đều hướng tới mục
đích là cần đạt đến hiệu quả. Muốn tạo ra hiệu quả, thì con người phải có kiến
thức và phải có quy trình. Quy trình là sự cần thiết gắn liền với các hoạt động
của cá nhân, nhóm người hay tập thể. Quy trình trở nên đặc biệt quan trọng và
không thể thiếu đối với hoạt động mà sản phẩm tạo ra có ảnh hưởng tới số đông
các thành viên trong cộng đồng, nếu các hoạt động không được tuân thủ theo quy
trình, chắc chắn sẽ để lại những hậu quả khó lường đối với toàn xã hội.
Theo một cách hiểu thông thường, quy trình là các bước cần phải tuân
theo khi tiến hành một công việc nhất định. Nói tới quy trình là nói tới một trật
tự được sắp xếp theo thứ bậc, được xác định hết sức chặt chẽ thậm chí là rất
nghiêm ngặt nhằm tạo ra sản phẩm có trình độ, chất lượng ổn định.
Trong một số từ điển, quy trình được giải thích như sau:
“Quy trình là một loạt liên tục các hoạt động tạo thành cách sản xuất, làm
cái gì đó” [63, tr 1268].


9
“Quy trình sản xuất là toàn bộ những hoạt động kỹ thuật dẫn đến việc chế
tạo được một sản phẩm”; hay quy trình ra quyết định được thực hiện bởi “toàn
bộ hoạt động cần thiết, bao gồm sự trình bày vấn đề, thu thập vấn đề, thu thập tài
liệu, xử lý thông tin, lựa chọn, kiểm tra và quyết định” [64, tr 454]. Theo cách
giải thích này, quy trình là toàn bộ những vấn đề kỹ thuật, thuộc về yếu tố công
nghệ nhiều hơn là nội dung của từng giai đoạn hợp thành. Bên cạnh đó, quy trình
trong lĩnh vực ra quyết định cũng đã được giải thích tương đối rõ ràng. Khái

niệm trên cũng đã tiếp cận gần với vấn đề mặc dù chưa hoàn toàn đầy đủ khi
định nghĩa về quy trình.
Theo từ điển Hán - Việt giản yếu của Đào Duy Anh, “Quy trình” là
chương trình và phạm vi để làm việc. Tức là cái trình thức chia ra từng điều mà
lần lượt làm việc (programme), trong vòng giới hạn nhất định (limites) [1, tr 95,
165, 191].
Theo Đại từ điển Tiếng Việt, quy trình là các bước phải tuân theo khi tiến
hành một công việc nào đó (Quy trình sản xuất, quy trình xử lý kỹ thuật ngâm
lúa giống…) [59, tr 1381].
Theo “Thuật ngữ hành chính”, quy trình là thuật ngữ được sử dụng khi nói
về “Một loạt liên tục các hoạt động theo trình tự thống nhất, hợp lý với các bước
phải tuân theo một cách thứ tự, lần lượt (do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
ban hành) bắt buộc các chủ thể có liên quan phải thực hiện đúng khi tiến hành
một công việc xác định nào đó” [32, tr 162].
Như vậy, so với các giải thích ở trên, cách giải thích về thuật ngữ quy
trình của Đại từ điển Tiếng Việt và Thuật ngữ hành chính là tương đối rõ ràng.
Theo đó, quy trình được hiểu trước hết là một trình tự gồm một chuỗi các giai


10
đoạn khác nhau, trong đó mỗi khâu là một mắt xích quan trọng, mang ý nghĩa
nhất định trong việc giải quyết một vấn đề cụ thể. Quy trình cũng bao hàm yêu
cầu cần phải được tuân thủ một cách chặt chẽ ở từng công đoạn và chúng phải
được thực hiện một cách liên tục để tạo ra sản phẩm, và ở đó đã hình thành dây
chuyền mang tính công nghệ, kỹ thuật ổn định.
Từ các cách giải thích nêu trên, có thể đưa ra khái niệm về quy trình như
sau:
Quy trình là các bước cần phải tuân theo khi tiến hành một công việc cụ
thể, là trật tự được xác định một cách chặt chẽ, nghiêm ngặt bởi các giai đoạn
khác nhau mà việc thực hiện mỗi giai đoạn đó đều mang một ý nghĩa nhất định

và có giá trị gia tăng, bổ sung cho nhau về mặt quy trình để tạo ra sản phẩm có
chất lượng ổn định.
Xét dưới giác độ đặc thù và tính chất quan trọng trong các hoạt động, có
thể có quy trình thông thường và quy trình chuyên biệt. Quy trình thông thường
được hiểu là quy trình được áp dụng chung đối với nhiều lĩnh vực hoạt động
khác nhau, nhưng giống nhau về đặc điểm và tính chất trong công việc, lĩnh vực
hoạt động. Còn quy trình chuyên biệt gắn với hoạt động của từng lĩnh vực cụ thể,
với những đặc thù riêng có của nó mà không có ở những lĩnh vực khác. Vì vậy
mà sự đòi hỏi về quy trình chuyên biệt cũng khác hơn so với quy trình thông
thường. Trong quy trình ở các lĩnh vực hoạt động khác nhau, quy trình trong
hoạt động lập pháp cũng được coi là quy trình chuyên biệt. Sự khác biệt của nó
được thể hiện ở tính chất đặc thù của lĩnh vực hoạt động và tính chất hệ trọng
của lập pháp.


11
Quy trình cần cho hoạt động của một chủ thể đối tượng nhất định, nhưng
với Quốc hội đông người thì xây dựng quy trình lại càng cần hơn. Bởi chỉ có quy
trình mới tạo lập ra một cách thức, trật tự mà nhờ đó, biến sức mạnh của từng cá
nhân thành tiếng nói chung thống nhất đầy sức mạnh.
Lập pháp, dưới giác độ cấu trúc quyền lực của nhà nước, là một cành
quyền lực trong mối tương quan giữa các cành quyền lực lập pháp, hành pháp và
tư pháp. Cành quyền lực này được bắt nguồn và xây dựng trên những lợi ích và
nguyện vọng của số đông là dân chúng. Vì vậy, nó là cành quyền lực quan trọng
và có ý nghĩa quyết định trong cấu trúc quyền lực của nhà nước. Quyền lực lập
pháp này giữ việc lập định ra pháp luật (pouvoir légeslatif) [1, tr 494].
Dưới giác độ cơ cấu bộ máy nhà nước, lập pháp là một chức năng gắn liền
với Nghị viện, là cơ quan đại diện cho nguyện vọng và lợi ích của nhân dân
trong nhà nước dân chủ. Nghị viện là cơ quan giữ việc làm ra luật (organe
législatif). Các cơ quan khác như Chính phủ, Tòa án không có được đặc quyền

này mà chỉ có quyền lập quy để triển khai việc thực thi pháp luật và không được
trái với quy định của pháp luật.
Dưới giác độ tổ chức hoạt động của nhà nước, lập pháp là một lĩnh vực
hoạt động mà ở đó nhà nước định ra pháp luật, đưa ra những quy phạm phổ biến,
được áp dụng bắt buộc đối với các chủ thể trong xã hội (légiférer).
Trong 3 cách tiếp cận trên, đề tài này tập trung ở cách tiếp cận thứ hai, lập
pháp là một chức năng gắn liền với Quốc hội. Theo đó, quy trình lập pháp của
Quốc hội bao hàm các giai đoạn khác nhau từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn
bản, thảo luận và thông qua; với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau nhưng
chức năng quyết định cuối cùng thuộc về Quốc hội.


12
Một dự luật có thể xuất phát từ những chủ thể khác nhau, và gắn liền với
nó là một quy trình độc lập. Tuy nhiên, đề tài này tập trung đi sâu vào quy trình
lập pháp mà sáng quyền lập pháp xuất phát từ phía cơ quan Hành pháp. Đây
cũng chính là điểm chủ yếu và phù hợp với logic của vấn đề, cũng như đối với
thực tiễn hoạt động của hầu hết các quốc gia.
Quy trình lập pháp là khái niệm mới trong khoa học luật ở nước ta. Thuật
ngữ khái niệm gắn liền với vấn đề kỹ thuật, công nghệ làm luật, gắn liền với toàn
bộ quá trình hoạt động từ xây dựng đến ban hành văn bản luật. Bản thân quy
trình lập pháp ở nghị viện các quốc gia đều rất phức tạp. Bismark, một triết gia
nổi tiếng người Đức đã từng cho rằng, có 2 thứ rối rắm nhất trên đời là làm xúc
xích và làm luật…Sự rối rắm của xúc xích thường mang lại cho ta sự nhũn nhặn
và thơm ngon, còn đối với pháp luật thì không hoàn toàn như vậy. Sự phức tạp
của quy trình lập pháp là ở chỗ, đây chính là quy trình để đi tới sự hoà hợp về lợi
ích của nhà nước với lợi ích của toàn bộ xã hội. Nhà nước có thể nắm giữ vai trò
quan trọng hàng đầu trong hoạt động lập pháp, có thể đưa ra những quy định để
điều chỉnh chính quy trình lập pháp. Song, đằng sau những quy định đó có một
phần quan trọng hơn, đó là những hoạt động chính trị mà pháp luật khó có thể

điều chỉnh được [35, tr 2].
Bên cạnh đó, quy trình lập pháp không chỉ thể hiện hoạt động nội bộ của
nghị viện mà còn thể hiện mối tương quan giữa ba nhánh quyền lực của một nhà
nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Từ đó, có thể nói rằng qua việc nghiên
cứu quy trình lập pháp còn có thể hiểu được những vấn đề cơ bản trong cơ cấu tổ
chức bộ máy nhà nước của một quốc gia.


13
Tuy nhiên, bất cứ một khái niệm nào cũng hàm chứa tính khách quan khoa
học, tính triết lý của vấn đề và logic nội tại của nó.
Hành pháp đề ra giải pháp, lập pháp thông qua đấy chính là tính triết lý,
tính logic của vấn đề. Dĩ nhiên người chấp pháp ở đây không thể là người lập
pháp. Vì rằng, lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể
có thể đạt tới. Hơn nữa, trong một nhà nước mà quyền lực được bắt nguồn từ số
đông là nhân dân thì chỉ có ý chí chung mới buộc các cá nhân phải theo nó, mà
người ta không bao giờ chắc rằng ý chí cá nhân tự nó phù hợp với ý chí chung
[38, tr 72, 73].
Mặc dù bao gồm nhiều công đoạn khác nhau nhưng quy trình lập pháp
luôn được xác định một trật tự nghiêm ngặt và chặt chẽ, trong đó mỗi một giai
đoạn là một mắt xích quan trọng và mang một triết lý sâu xa trong toàn bộ quy
trình. Mỗi công đoạn không phải là sự lặp lại quy trình trước đó mà nó mang ý
nghĩa riêng, có giá trị gia tăng, bổ sung cho nhau. Nếu như sáng kiến pháp luật là
giai đoạn đầu tiên, trong đó việc phân tích chính sách đóng vai trò thiết kế nội
dung của dự luật thì giai đoạn soạn thảo văn bản luật là việc xác định cụ thể về
hình thức và kỹ thuật lập pháp bằng các chương, điều một cách cụ thể. Tiếp theo
là việc thẩm tra của các Ủy ban của Quốc hội một cách kỹ lưỡng về mọi vấn đề
có liên quan, đặc biệt là tính khả thi của dự luật. Tiếp đến là việc xem xét về
những nguyên tắc chung nhất cho đến những vấn đề cụ thể bởi một cơ quan đại
diện cho lợi ích của nhân dân là phiên họp toàn thể của Quốc hội.

Đây cũng chính là sự khác nhau cơ bản giữa quy trình lập pháp với các
quy trình thông thường khác.


14
Từ những vấn đề được phân tích trên, có thể nêu ra một số đặc điểm nổi
trội của quy trình lập pháp như sau:
- Quy trình lập pháp xác định một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt, với các
giai đoạn được thực hiện một cách độc lập.
- Quy trình là một trình tự có thứ bậc về các giai đoạn thực hiện. Trong đó,
mỗi giai đoạn của quy trình có thể được tiến hành bằng nhiều công đoạn, thao
tác khác nhau nhưng mỗi một giai đoạn đều mang một ý nghĩa triết lý khác nhau,
bổ sung cho nhau qua từng giai đoạn thực hiện. Có giai đoạn này được kìm chế
bằng giai đoạn kia, để tránh sự lạm dụng của mỗi công đoạn.
- Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, dự luật (sáng kiến pháp luật) thường
xuất phát từ phía các cơ quan của Hành pháp (Chính phủ). Do vậy, quy trình lập
pháp thường gắn liền với việc thực hiện ở 2 công đoạn độc lập, công đoạn của
Chính phủ và công đoạn của Quốc hội. Trong đó, Chính phủ với tư cách là người
thiết kế, đề ra chính sách lập pháp thì Quốc hội là cơ quan thi công và phản biện
lại các chính sách mà hành pháp đưa ra nhằm bảo vệ quyền tự do của người dân.
Mục đích của quy trình lập pháp là việc phải tạo lập được đạo luật thể hiện
chính sách “khôn ngoan” trước các vấn đề nảy sinh của xã hội. Đây là một việc
làm chẳng dễ chút nào. Nói tới quy trình lập pháp không phải là việc bàn phải
làm cái gì, mà điều quan trọng là làm như thế nào. Đó là cách thức cần tiến hành
để đạt tới một kỹ năng, kỹ nghệ trong hoạt động lập pháp. Công nghệ làm luật sẽ
đảm bảo cho những chính sách sát thực nhất của cuộc sống thành những đạo luật
có hiệu lực thi hành.


15

Quy trình lập pháp chính là sự thể hiện động năng của các chủ thể khác
nhau trong xã hội. Đặc biệt là sự thể hiện mối tương quan giữa lập pháp và hành
pháp. Hành pháp chính là động lực của hoạt động lập pháp.
Thông qua hoạt động điều hành và quản lý các lĩnh vực trong đời sống xã
hội, với một bộ máy đồ sộ đầy sức mạnh, hành pháp là cơ quan có thể nắm bắt
một cách tường tận nhất các vấn đề đang phát sinh và từ đó đề ra những giải
pháp, chính sách xử lý một cách kịp thời nhất. Đây là một khả năng và thế mạnh
của hành pháp mà hiếm có cơ quan hay chủ thể nào có thể làm được. Vì vậy, nhu
cầu tạo lập hành lang pháp lý bằng các đạo luật để quản lý các ngành, lĩnh vực
khác nhau trong đời sống là một đòi hỏi thiếu yếu và hợp quy luật khách quan
của hành pháp đối với hoạt động lập pháp.
Để đạt được mục đích trong việc tạo lập ra các đạo luật có chất lượng tốt,
cần phải đặt ra những yêu cầu, những nguyên lý để đảm bảo cho quy trình được
vận hành. Chúng tôi cho rằng, có 4 yếu tố để đảm bảo cho sự vận hành của một
quy trình tốt. Một là, phải có luật quy định chặt chẽ và đầy đủ về quy trình lập
pháp. Hai là, yếu tố con người, phải có một đội ngũ chuyên gia giỏi, nhiều kinh
nghiệm trong từng lĩnh vực nhất định khi tham gia vào quy trình lập pháp. Ba là,
phải đảm bảo các điều kiện vật chất cần thiết. Để ban hành một đạo luật, Nhà
nước phải tốn kém rất nhiều các chi phí cần thiết cho các công đoạn trong quy
trình lập pháp, vì đây là những vấn đề hệ trọng cần phải được tiến hành một cách
cẩn thận, với sự tham gia giúp việc của nhiều chủ thể khác nhau. Bốn là, vấn đề
thời gian. Cần phải hiểu đúng yêu cầu về mặt thời gian ở từng công đoạn của quy
trình. Tất cả đều phải được tiến hành một cách chu đáo nhưng phải đảm bảo tiến
độ, vì thời gian có hạn, đặc biệt là đối với các nghị sỹ. Có nhiều vấn đề lớn của


16
quốc gia mà họ phải giải quyết trong khối lượng thời gian hạn hẹp, vì vậy phải
xác định được các vấn đề cần ưu tiên.
Qua những phân tích trên đây, có thể nêu khái niệm về quy trình lập pháp

như sau:
Quy trình lập pháp là trình tự các bước được tiến hành một cách chặt chẽ,
nghiêm ngặt cần phải tuân theo. Bao gồm các giai đoạn từ sáng kiến pháp luật;
soạn thảo văn bản; thẩm tra dự án luật; thảo luận, thông qua; và công bố ban
hành luật.

2. VAI TRÕ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI
HIỆN NAY
Pháp luật là một vấn đề hết sức hệ trọng, bản thân luật pháp là sự tác động
đến tự do của con người. Dưới góc độ của pháp luật tự nhiên, luật là những quan
hệ tất yếu từ trong bản chất của sự vật. Với nghĩa này thì mọi vật đều có luật của
nó. Thế giới thần linh, thế giới vật chất, những tri thức siêu việt, cho đến các loài
vật, và loài người đều có luật của mình [36, tr 39]. Pháp luật tự nhiên gắn liền
với quyền tự nhiên của con người trong xã hội, trong đó quyền được sống, quyền
tự do (đói thì ăn, khát thì uống, tự do chính kiến…), và quyền được mưu cầu
hạnh phúc là những quyền do tạo hóa ban tặng cho con người, và cũng là những
thứ quyền thiêng liêng và bất khả xâm phạm [10, tr 5].
Pháp luật với tính cách là một sản phẩm hoàn thiện hàm chứa trong nó
nhiều yếu tố, bộ phận hợp thành, trong đó mỗi bộ phận đều mang ý nghĩa nhất
định. Quy trình lập pháp cũng có vai trò hết sức hệ trọng nhằm góp phần tạo ra
các đạo luật có chất lượng ổn định nhưng điều quan trọng hơn, đó là các quyền


17
tự nhiên của con người trong xã hội được bảo đảm; và hạn chế, khắc phục nhược
điểm của cơ quan lập pháp trong quá trình làm luật.
Thomas Hobbes (1588-1679) cho rằng, quyền tự nhiên (trong đó có các
quyền tự do gắn liền với con người) là những đặc quyền mà luật tự nhiên cho
phép chúng ta có; luật thiên nhiên là trật tự trong đó có những quyền tự nhiên
được đặt ra, và được chính đáng hóa. Luật thực tại phải phù hợp với luật thiên

nhiên…Tuy nhiên cần phải phân biệt giữa luật và quyền. Quyền, chủ ở sự tự do
làm, hay không làm; còn Luật quyết định và ràng buộc người ta phải làm hoặc
không được làm; cho nên Luật và Quyền khác nhau cũng như sự bó buộc với tự
do mâu thuẫn nhau về cùng một vấn đề [37, tr 499].
John Locke (1632-1704) cho rằng, trạng thái thiên nhiên do một đạo luật
thiên nhiên có tính cách cưỡng chế, và mọi người quản trị nó. Dẫu rằng trạng
thái thiên nhiên này là một trạng thái tự do, nhưng nó chẳng phải là một trạng
thái tự do bừa bãi, dẫu rằng con người ở trong trạng thái ấy có quyền tự do vô
hạn để định đoạt về bản thân hay tài sản của mình, nhưng nó không có quyền tự
do hủy diệt mình hay những người thuộc sở hữu của nó…lý trí dạy cho nhân loại
là ai ai cũng đều bình đẳng và không bị lệ thuộc cho nên không ai được xâm
phạm tới sinh mạng, sức khỏe, quyền tự do hay tài sản của người khác, và nhất
cử nhất động phải vấn tới nó… Và mọi người không ai có thể được xâm phạm
quyền của những người khác, gây tổn thương cho một người nào, và mọi người
đều phải tôn trọng luật thiên nhiên, luật này dạy ta phải tôn trọng hòa bình và
bảo tồn nhân loại [37, tr 565].
Theo Hobbes, trong trạng thái tự nhiên, con người luôn sống trong sự
tranh giành về quyền lợi và dẫn đến tình trạng chiến tranh. Để thoát khỏi trạng


18
thái mông muội và đưa con người sang trạng thái dân sự mà ở đó, các quyền và
lợi ích của họ được bảo vệ và duy trì, thì cả Locke và Rousseau đều cho rằng cần
phải có giao ước hay khế ước xã hội. Khi tham gia vào khế ước xã hội, con
người cần phải trút bỏ quyền tự do thiên nhiên của mình và khoác lên mình mối
ràng buộc với xã hội dân sự để biến ý chí của cá nhân thành ý chí hành động của
tập thể và ngược lại, ý chí của tập thể cũng là ý chí của cá nhân [38, tr 42]. Pháp
luật với tính cách là sản phẩm, là sự thể hiện ý chí chung của cộng đồng cũng
phải thể hiện được ý chí của mọi thành viên trong cộng đồng ấy. Mặt khác,
quyền tự do của con người là những quyền mà tạo hóa ban tặng, gắn liền với con

người. Ngay cả khi họ tham gia vào công ước thì những quyền ấy đã mặc nhiên
trở thành quyền chung của cả cộng đồng. Pháp luật thực định do con người làm
ra phải phù hợp và không được đi ngược lại với pháp luật của tự nhiên, vì nếu
không tuân thủ pháp luật của tự nhiên, thì trong cuộc xung đột đó, pháp luật của
tự nhiên bao giờ cũng sẽ chiến thắng [11].
J.J. Rousseau (1712-1778) trong tác phẩm “Bàn về khế ước xã hội” đã cho
rằng, Luật với tính cách là sản phẩm của ý chí cộng đồng bao giờ cũng là tổng
quát chung cho tất cả mọi người, luật lệ thống nhất cái tổng thể của ý chí với
tổng thể của đối tượng… Ý chí chung lúc nào cũng sáng suốt nhưng làm cho mọi
người nhìn thấy đối tượng một cách đúng đắn, chỉ cho họ con đường mà ý chí
chung đang tìm tòi, đảm bảo cho ý chí chung không bị những quyến rũ tham
vọng cá nhân xuyên tạc đi, giúp dân chúng nắm được thời điểm, cân nhắc cho
từng món lợi đã thấy trước mắt với những mối nguy hại tiềm tàng về sau…cần
phải có một người lập pháp. Lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà sức
mạnh tập thể có thể đạt tới [38, tr 68-72]. Như vậy, lập pháp được trao vào tay
của một cơ quan đại diện cho tất cả ý chí của toàn xã hội, do cộng đồng lập nên


19
để thể hiện ý chí chung cho toàn quốc gia, và điều dễ hiểu là cơ quan này có
quyền ấn định ý chí tổng quát, nắm túi tiền của toàn bộ quốc gia. Vì vậy mà lập
pháp được coi là quyền lực quan trọng nhất trong các ngành quyền lực của nhà
nước.
Mặc dù người lập pháp về tất cả mọi phương diện là một người phi thường
trong quốc gia, tạo lập ra nền cộng hòa [38, tr 72] nhưng ở đó là một cơ quan
gồm tập hợp của những con người cụ thể, với những đặc trưng riêng có của con
người trong xã hội, đó là sự khác nhau về trình độ, giới tính, lứa tuổi, tính
cách.v.v…rất khó khăn theo kiểu “muôn người như một” nên các quyết định của
cơ quan này dễ để xảy ra sai sót, và điều tất yếu là pháp luật - sản phẩm do cơ
quan này làm ra nếu không được bàn bạc thấu đáo, tuân theo một quy trình chặt

chẽ thì nó sẽ dẫn đến hậu quả khôn lường. Một đạo luật kém chất lượng không
những ảnh hưởng tới nhiều chủ thể đối tượng hoặc kìm hãm sự phát triển của xã
hội mà vì thế, trực tiếp là các quyền tự nhiên của con người trong xã hội cũng bị
xâm phạm.
Sự lạm quyền là một thuộc tính gắn liền với quyền lực, ở đâu có quyền lực
thì ở đó luôn luôn tiềm ẩn nguy cơ của sự lạm quyền. Quyền lực dù ở các mức
độ khác nhau thì chúng đều gắn liền với lợi ích của những con người cụ thể.
Trong các ngành quyền lực của nhà nước, lập pháp được coi là một ngành có
nguy cơ xâm phạm đến quyền tự do của con người nhiều nhất bởi cơ quan này
có quyền điều chỉnh hoặc kiểm soát hành vi của con người trong xã hội thông
qua việc ban hành luật.
Trong bộ máy nhà nước, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao
nhất, là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Trong hoạt


20
động lập pháp, Quốc hội là tập thể đông người với đại diện đầy đủ các thành
phần khác nhau trong xã hội, vì vậy mà các quyết định của cơ quan này là sự thể
hiện ý chí chung cao nhất, thể hiện sự dân chủ trong hoạt động của bộ máy nhà
nước, thể hiện ý chí dân chủ của nhiều người. Do vậy đây được coi là tính chất,
thế mạnh của cơ quan lập pháp mà các cơ quan khác không có được. Tuy nhiên,
xuất phát từ chính bản tính này, Quốc hội cũng tồn tại những hạn chế và “khuyết
tật” của nó. Bản tính yếu của Quốc hội là thiếu cẩn trọng [14]. Việc phát huy tính
đại diện trong chức năng làm luật theo kiểu muôn người như một, phải có trách
nhiệm phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân, do vậy phải có sự bàn bạc
thấu đáo và cẩn trọng là những việc làm hết sức khó khăn đối với Quốc hội. Do
kiểu “làm văn tập thể đông người”, “văn mình vợ người”, “chưa nóng nước đã
đỏ gọng” là điều hay xảy ra. Lúc đầu thì rất cẩn thận, xem xét đến chi tiết từng
điều luật nhưng về sau thì thông qua một cách quá dễ dàng, nhanh chóng mà
không cần kịp hiểu liệu nó đã hoàn toàn hợp lý hay chưa. Sở dĩ làm được điều đó

là họ đã khoác lên mình ý chí chung của toàn xã hội, mà mỗi quyết định của họ
là một hành động của tập thể. Nhưng không ai trong số họ có thể chắc chắn một
điều rằng liệu họ là người không bao giờ phạm phải sai lầm, hoặc là các quyết
định của họ đã hoàn toàn sáng suốt, công bằng, phù hợp với ý chí và nguyện
vọng của người mà họ đại diện hay chưa. Với một thời lượng làm việc hạn chế,
Quốc hội cần phải xác định được những vấn đề ưu tiên giải quyết. Các chính
khách không thể đi sâu vào chi tiết câu chữ hay những vấn đề tiểu tiết của dự
luật ngoài việc nội dung của nó, các vấn đề có tính chất nguyên tắc, ảnh hưởng
trực tiếp đến quyền tự nhiên của con người cần phải được Quốc hội quyết định.
Tất cả những điều trên không những không được giảm thiểu mà còn thường hay
xảy ra đối với Quốc hội. Mặt khác, sự di chiếu của văn hóa làng xã, của một xã


21
hội làng xã vào hoạt động Quốc hội theo kiểu “vỗ vai bảo nhau”, “hòa cả làng”
cũng đã ảnh hưởng đến cách thức làm việc của Quốc hội dẫn đến thiếu cẩn trọng
trong việc đưa ra những quyết định thấu đáo đối với những vấn đề có tính chất
hệ trọng. Hậu quả của nó là các dự luật được sửa đi sửa lại nhiều lần mà vẫn
không thể thông qua, pháp luật không thể đi vào cuộc sống vì nó không phù hợp
với lợi ích của người dân.
Quy trình chính là cách thức có thể làm nhanh hoặc “làm khó Quốc hội”
[9]. Trong những trường hợp khẩn cấp, quy trình có thể đảm bảo được tiến độ và
thời gian theo yêu cầu để đạo luật có thể được ban hành một cách kịp thời, đáp
ứng các yêu cầu, nhiệm vụ trước mắt hoặc trong từng giai đoạn cụ thể của đất
nước. Quy trình làm nhanh chủ yếu phù hợp với thời chiến, hoặc trong những
tình huống cấp thiết. Còn đối với thời bình, xây dựng và phát triển đất nước,
muốn có đạo luật là động lực thúc đẩy sự phát triển của xã hội thì cần phải có
quy trình cẩn trọng để đảm bảo các sản phẩm làm ra có chất lượng tốt, đặc biệt là
tránh việc vi phạm quyền và lợi ích của người dân. Mặt khác, sở dĩ phải làm khó
là để dự luật không dễ dàng trôi qua một cách phiến diện. Tuy nhiên, cũng cần

phải thấy rằng, lập pháp là một lĩnh vực hoạt động thể hiện sự nhạy bén và năng
động, sự phản ứng kịp thời của các nhà lập pháp trước các vấn đề đang phát sinh
trong xã hội. Vì vậy mà pháp luật, với tính cách là một sản phẩm của hoạt động
lập pháp, nó phải đảm bảo được tính thời sự và tính điều chỉnh kịp thời. Đây
cũng là một yêu cầu gắn liền với bản chất của lập pháp mà quy trình cũng phải
đặt ra và đảm bảo.
Pháp luật với tính cách là sản phẩm ý chí của toàn thể cộng đồng thì quy
trình ban hành, làm ra luật phải có sự tham gia, giám sát của nhiều chủ thể khác
nhau, đặc biệt là phải có sự tham gia của công chúng vào quy trình lập pháp.


22
Muốn đảm bảo được điều đó thì quy trình lập pháp phải minh bạch và công khai,
vì chỉ khi công khai toàn bộ quy trình thì các thành viên trong cộng đồng mới có
thể nắm bắt và tham gia đóng góp ý kiến một cách kịp thời đối với sản phẩm thể
hiện hành động tập thể để rồi sau đó sẽ trở thành ý chí chung cho tất cả mọi
người.
J. J. Rousseau cho rằng: “trước khi xây dựng lâu đài lớn, nhà kiến trúc
thăm dò xem đất có chịu nổi trọng lượng của lâu đài hay không. Nhà lập hiến
thông minh không bắt tay ngay vào việc soạn thảo luật; trước đó ông xem xét
dân chúng là người tiếp nhận luật có thích ứng được với luật không” [38, tr 77].
Đối với một dự luật, nếu nhà lập pháp không cần có công đoạn nghiên cứu, phân
tích chính sách, sự phản hồi thông tin của toàn xã hội mà bắt tay ngay vào giai
đoạn soạn thảo thì sớm muộn nó cũng sẽ bị đổ bể. Sự tham gia của công chúng
vào quy trình lập pháp ngay từ sáng kiến lập pháp đến giai đoạn thẩm tra và
trong quy trình làm việc tại nghị trường cần phải được đảm bảo. Quy trình phải
đảm bảo tính 2 chiều về mặt thông tin, toàn bộ thông tin của dự luật phải được
chuyển tải ra toàn xã hội và thu nhận thông tin phản hồi. Các ý kiến phải được
tiếp thu một cách thấu đáo, đầy đủ mà không phải là hình thức. Sự tham gia của
công chúng vào quy trình lập pháp cũng góp phần tránh sự xâm hại các quyền

Hiến định của con người một cách hữu hiệu từ phía các đạo luật. Vì vậy mà quy
trình lập pháp còn có ý nghĩa như một cơ chế góp phần bảo vệ Hiến pháp.
Hiến pháp là một bản văn quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước, trong
đó việc đảm bảo các quyền tự do của con người luôn được ghi nhận, và được coi
là nền tảng của các đạo luật. Là cơ quan có quyền ban hành Hiến pháp và pháp
luật, Quốc hội cũng chỉ có quyền ban hành các đạo luật của mình trong khuôn
khổ những gì Hiến pháp quy định. Hiến pháp là một sản phẩm gắn liền với


23
phong trào của chủ nghĩa lập hiến (thế kỷ XVII-XVIII) trong đó ghi nhận các
quyền tự do của con người, đồng thời là bản văn hạn chế quyền lực, ngăn chặn
sự lạm quyền từ phía các cơ quan công quyền nhằm mục đích bảo vệ quyền tự
do của con người. Vì vậy nó có hiệu lực cao nhất, làm nền tảng cho các đạo luật
trong nhà nước dân chủ. Các đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành chỉ là sự cụ
thể và không được trái với các nguyên tắc mà Hiến pháp đã quy định. Những đạo
luật không đúng với tinh thần của Hiến pháp, xâm phạm tới các quyền tự do của
con người đều bị bãi bỏ.
Vậy làm thế nào để các đạo luật của cơ quan lập pháp không vi phạm Hiến
pháp, không xâm phạm tới các quyền tự do của con người?
Nghị viện một số nước Châu Âu như Đức, Italia, Thụy Sĩ, CHLB Nga…Ở
đó, Tòa án Hiến pháp được thành lập với mục đích đầu tiên là để giám sát Quốc
hội; xét xử những vụ án Hiến pháp mà người ta vẫn thường gọi là vi Hiến, phần
lớn đều bắt nguồn từ các đạo luật của Quốc hội. Còn đối với những nước chưa
xây dựng được Toà án Hiến pháp để giám sát các hoạt động của cơ quan quyền
lực tối cao và xét xử các vụ án Hiến pháp thì quy trình lập pháp sẽ góp phần
giám sát và bảo vệ Hiến pháp một cách hữu hiệu trước sự vi Hiến từ phía các
đạo luật của Quốc hội. Đây cũng là một yêu cầu khách quan đối với quy trình lập
pháp trong nhà nước pháp quyền, đồng thời là cơ chế hữu hiệu để bảo vệ Hiến
pháp khi chưa xây dựng được chế độ bảo hiến là Tòa án Hiến pháp như trong

một số nhà nước tư sản.
Để có một đạo luật với chất lượng tốt, kịp thời điều chỉnh các vấn đề phát
sinh trong xã hội, không xâm phạm tới quyền tự do của con người, đồng thời là
động lực thúc đẩy sự phát triển xã hội thì cần phải có một quy trình tối ưu. Quy