Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xây dựng

!
Đ Ạ I
HỌC QUỐC
G IA
HÀ NỘI
« • *
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
BÙI SĨ HIỂN
HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
II II
CỦA NGÀNH XÂY DỰNG
ĩ
Chuyên ngành: Lý luận - Ụch s ử Nhà nước và Pháp luật
m
số: 6.0101
LUẬN VẨN THẠC SỸ KHOA HỌC LUẬT HỌC
I I I É I
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. PHẠM HỒNG THÁI
■
H à N ội - 2000
MỤG LỤC:
Trang
Lời nói đầu i
Chươne 1 Những vấn đề íý luận vé hệ ĩhống vãn bản quy phạm pháp
luật của ntĩành xàv đựne 6
1.1 Vai trò. vị trí của ngành xây dựng trone nén kinh tế quốc dàn 6
1.1.1 Sự hình thành và phát triển ngành xây dựng qua các giai
đoạn lịch sử 6
1.1.2 Vai trò, vị trí của ngành xày đựng ưone nền kinh tẽ
quốc dân và hoạt động quản lý nhà nước về xày dựng 7

1.2 Khái quát vé hệ thống văn bàn quv phạm pháp luật 12
1.2.1 Quan niệm về hệ thống pháp iu ậ t 13
1.2.2 Khái niệm hệ thống vãn bàn quy phạm pháp luậl 20
1.3 Đặc điểm của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
ngành xây đựng 28
Chương 2 Thực trạng và sự cần thiết khách quan phải hoàn thiện hệ
thống văn bản quy phạm pháp ỉuật của ngành xây dựng 37
2.1 Những quan điếm, nguvên tắc và cơ sở pháp lý đế đánh giá
thực trạng cua hệ thống vãn bản quy phạm pháp luật ngành
xảy dựng 37
2.1.1 Những quan điếm đánh giá 37
2.1.2 Các neuyên tấc đánh giá 40
2.1.3 Cơ sở pháp lý để đánh giá 4 1
2.2 Thực trạng hệ thống vãn bản quy phạm pháp luật cua ngành
xây dựng 44
2.2.1 Quá trình hình thành hộ thống vãn bản 44
2.2.2 Thực trạng cứa hệ thống văn bản theo từng lĩnh vưc 46
2.3 Sự cần thiết khách quan phải hoàn thiện hệ thống văn bán quy
pham pháp luật của ngành xảy dựng 54
54
56
60
70
70
70
71
71
73
73
75

77
78
80
80
2.3.1 Xuất phát từ những yêu cáu và đòi hỏi của nén kinh tế
i. s » *
ihị trường theo đinh hướng xả hội chù nghĩa liên auan đến
ngành xây dựng
2.3.2 Xuất phát từ yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp
quyền Việt nam xã hỏi chủ nghĩa
2.3.3 Xuất phát từ thực trạng của hệ thông văn bàn quy phạm
pháp luât hiện hành ngành xây đưne ban hành từ sau ngày
2/7/1976 đến 31/12/1999
Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật của ngành xây dưng
Những yêu cầu cơ bản khi hoàn thiên hệ thống ván bản quy
pham pháp luật của nqành xảy đưne
3.1.1 Yêu cáu về tính toàn diện
3.1.2 Yêu cầu vé tính thõng nhất, đổng bộ
3.1.3 Yêu cầu về tính ổn định, phù hợp
3.1.4 Yèu cầu về kỹ thuật xây dung văn bán
Phương hướng hoàn thiện hệ thống vãn bán quy phạm pháp
luật của ngành xâv dựng
3.2.1 Hoàn thiện theo hướng phù hợp với đường lối, chủ
trương và chính sách của Đảng đối với ngành xây dưng
3.2.2 Hoàn thiện theo hướng phù hợp với những yêu cầu và
đòi hòi khách quan của đời sống lánh tế - xã hội
3.2.3. Hoàn thiện theo hướng phát huy nền dân chủ xã hội
chủ nehĩa
Một số 2Íải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản quy

phạm pháp luật của ngành xâv dựng
3.3.1 ‘'Hoàn thiện” nội dung và phân định chức nãns thống
nhất quản íý về xây dựng
3 3.2 Tăng cường việc ban hành các văn bản ở cấp độ luật,
đồng thời chú trong ban hành du và đổng bộ các loại văn bán.
hệ thống các quy ehuán. lièu chuán kỹ ihuật. các định mức.
chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật trong xây dựng
3.3.3 Thực hiện việc rà soát và hệ thống hoá thườne xuyên có
chất lượng các vãn bàn quy pham pháp luật
3.3.4 Tăng cường công tác đự báo và kế hoạch hoá hoạt động
xày dưng pháp luật
3.3.5 Đổi mới quy trình soạn thảo, thấm định và trình ban
hành vãn bản quy phạm pháp luật
3.3.6 Tăng cường cồng tác nghièn cứu khoa học, thông tin
pháp luật và đẩy mạnh công tác bổi dưỡng - đào lạo đội ngũ
cán bộ? công chức liên quan đến hoạt động xây dựng pháp
luật của ngành xây dựng
Kết luận
Danh mục tài liệu tham kháo
Hoàn thiện hệ thống văn bdn quy phạm pháp luật của ngành xáy dựng
LỜI NÓI ĐẦU
1. T ÍN H C Ấ P T H E Ế T C Ủ A Đ Ể T À I
Công cuộc đổi mới đất nước đã được Đảng ta khởi xướng từ Đại hội
Đảng toàn quốc lần thứ VI (năm 1986) đã và đang mang lại những thành tựu
to lớn cho đất nước, cho nhân dân. V ấn đề trọng tâm của đưcmg lối đổi mới
đất nước là đổi mới về kình tể. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ v n
đã khẳng định: "Cơ chế vận hành nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo
định hướng xã hội chủ nghĩa là cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước
bằng pháp luật, bằng kế hoạch, chính sách và bằng những công cụ quản lý
khác".

Thực hiện vai trò quản lý của mình đối với toàn bộ đời sống kinh tế - xã
hội, nhà nước sử dụng nhiểu công cụ, nhiều phương tiện khác nhau. Song,
thực tiễn hoạt động quản lý cho thấy phương tiện quan trọng và hữu hiệu nhất
là pháp luật.
Hơn mười năm qua, đặc biệt ỉà sau khi Hiến pháp 1992 được ban hành,
Nhà nước ta luôn quan tâm đến hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật. Chỉ trong một thời gian ngắn các cơ quan có thẩm quyền của nhà
nước đã ban hành nhiều Bộ luật, đạo luật, hàng chục Pháp lệnh và nhiều văn
bản quy phạm pháp luật khác góp phần nâng cao hiệu quả quản ỉý của Nhà
nước trên mọi ĩĩnh vực hoạt động của xã hội. Bên cạnh những thành tựu đã đạt
được, hệ thống pháp luật nước ta còn bộc lộ một số nhược điểm , yếu kém cần
được nhanh chóng khắc phục.
Xây dựng là m ột trong những lĩnh vực hết sức quan trọng của nền kinh
tế quốc dân, có liên quan và ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động của các
thành phần kinh tế, các tổ chức và cá nhàn trong toàn xã hội. Tuy nhiên, hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật về xảv dựng những năm qua chưa thực sự
hoàn chỉnh, còn bộc lộ nhiều nhược điểm dẫn đến tình trạng xây dựng tuỳ
tiện, đầu tư thất thoát, tản mạn. làm suy giảm hiệu quả quản lý của nhà nước
trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng.
Qua nghiên cứu rà soát và hệ thống hoá vân bản quy phạm pháp luật
Trang 1
Hoàn thiện hệ thông văn bản quy phạm pháp luật của ngành xảy dựng
ngành xây dựng ban hành từ sau ngày 2/7/1976 đến 31/12/1999 cho thấy:
Thứ nhất, việc soạn thào và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật
của ngành xây dựng do nhiều cơ quan quản lý Nhà nước thực hiện độc lập
trong những điều kiện và những thời gian khác nhau, lại bị chia cắt theo từng
mảng chắp vá rời rạc, cho nên hệ thống văn bản quy phạm pháp ỉuật của
ngành xây dựng còn bộc lộ nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu đồng bộ,
không thống nhất, khổng ổn định, nhiều văn bản không còn phù hợp nhưng
vẫn chưa kịp bổ sung, sửa đổi hoặc công bố bãi bỏ.

Thứ hai, toàn bộ các văn bản quy phạm pháp luật hiện có ở ngành xây
dựng là những văn bản dưới luật. Toàn ngành chưa có một văn bản quy phạm
pháp luật nào được ban hành ở cấp độ luật hay bộ luật, chưa kể đến một khối
lượng ỉớn vãn bản do các Bộ có xảy dựng chuyên ngành ban hành không được
nghiên cứu đánh giá trong việc rà soát và hệ thống hoá ờ luận vãn này.
Thứ ba, mặc đù số lượng vãn bản ban hành nhiều, nhưng ở nhiều lĩnh
vực quan trọng lại thiếu văn bản quản lý, đặc biệt là thiếu các quy chuẩn xây
dựng, tiêu chuẩn kỹ thuật xây dựng, thiếu các định mức kinh tế - kỹ thuật làm
cơ sở pháp lý ổn định cho hạch toán kinh doanh của các tổ chức, cá nhân
trong sản xuất xây dựng, trong hành nghề kinh doanh xây dựng và tư vấn xây
dựng. Thiếu các vãn bản thuộc thẩm quyền ban hành của ngành xây dựng về
quản lý hoạt động xây dựng các công trình có vốn đầu tư nước ngoài theo
Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt nam và văn bản về quản lý các nhà thầu nước
ngoài vào nhận thầu xây dựng và/ hoặc tư vấn xây dựng công trình tại Việt
nam trong thực trạng vốn đầu tư nước ngoài vào Việt nam hiộn nay chủ yếu là
vào các cồng trình trọng điểm của ngành xây dựng.
Thứ tư; các tiêu chuẩn nước ngoài áp dụng vào điều kiện xây dựng các
công trình trên lãnh thổ Việt nam chưa được quản lý thống nhất. Có nơi có lúc
việc ấp dụng tiêu chuẩn nước ngoài không nhũng không làm tăng thêm chất
lượng công trình mà còn làm táng thêm chi phí đầu tư trong thi công xây lắp
và kéo dài thời gian xây dựng công trình. Theo quy định, thì đối với các quy
chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật cũng như quy trình, quy phạm xây dựng chuyên
ngành, trước khi các Bộ có xày dựng chuyên ngành ban hành cần có ý kiến
Trang 2
Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành x ả y dựng
thoả thuận của Bộ Xây đựng với tư cách là cơ quan được giao nhiệm vụ thống
nhất quản lý Nhà nước về xảy dựng, nhưng trên thực tế Bộ Xây dựng không
thực hiện được chức năng thống nhất quản ỉỷ nàv, làm hạn chế hiệu quả thi
hành văn bản trên phạm vi cả nước đối với loại quv chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật
chuyên ngành này.

Thứ năm, việc sử dụng hình thức vân bản còn quá ttiỳ tiện. Nhiều aội
dung rất quan trọng nhưng từ trước đến nay lại chỉ được thể hiện trong các loại
hình thức văn bản khồng phải là quy phạm pháp luật, làm như vậy vãn bản dễ
dàng được ban hành, không phải theo một trình tự, thù tục luật định, song hậu
quả để lại cho nền kinh tế thật là nghiêm trọng: đầu tư thất thoát, tản mạn, ỉàm
suy giảm hiệu quả quản lý, thậm chí dẫn đến sự tham nhũng, thoái hoá, biến
chất của nhiều cán bộ
T ừ thực tiễn đó, việc nghiên cứu xác đinh những đặc trưng cơ bản của
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xây đựng, đưa ra những kiến
nghị nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản đó làm công cụ. phương tiện quản iý
ngành xây dựng m ang lại hiệu quả mong muốn ỉà chủ đề hoàn toàn thiết thực,
có ý nghĩa cả về lý luận lẫn thực tiễn.
Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra, chúng tồi chọn vấn đề; “Hoàn
thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xày dipĩg” làm đề tài
luận văn cao học của m ình.
2. TÌNH HÌNH NGHIÊN cú u
Trong những năm gần đây, khoa học luật ở nước ta đẵ dành sự quan
tâm, chú ý thích đáng đến vấn đề hoàn thiện và đổi mới hệ thống pháp ỉuật.
Đã có nhiều công trình khoa học được công bố: Những vẫh đề lý luận về xây
đựng và thực hiện pháp luật trong chặng đường đầu của thời kỳ quá độ. Đề tài
khoa học đo Bộ Tư pháp chủ trì, mã số: 86-98-010; Một số ý kiến về khái
niệm hệ thống pháp luật và những tiêu chuẩn để xác định mức độ hoằn thiện
của m ột hệ thống pháp luật, Lê Minh Tâm , Tạp chí nhà nước và pháp luật, số
1/1991; Hoạt động xây đựng pháp luật: bản chất, nội dung, các đặc điểm. Võ
Khánh Vinh, Tạp chí nhà nước và pháp luật, số 3/1994; v ề k ế hoạch hoá hoạt
đông xây dựng pháp iuật ở nước ta. Võ Khánh Vinh, Tạp chí nhà nước và pháp
Trang 3
Hoàn thiện hệ thôhg vãn bản quy phạm pháp luật của ngành xây dựng
ỉuật, SỐ 1/1995; Vài suy nghi vể nsuvên tắc chỉ đạo xây dựng pháp luật ở nước
ta hiện nav. Trán Ngọc Đường, Tạp chí nhà nước và pháp luật, số 5/1996 v.v.

Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nghiên cứu sâu, có hệ thône
dưới dạng một luân văn thạc sỹ khoa học luật về "Hoàn thiện hệ ĩhống vảrĩ
bản quy phạm pháp luật của ngành xáy dựnq". Triển khai đề tài , bên cạnh
việc quán triệt các ý kiến, chỉ đạo hướng dẫn của giáo viên hướng dẫn, chúng
tôi sẽ hết sức chú trọng tham khảo, kế thừa có chọn lọc nội dung của những
còng trình nghiên cứu, những bài viết của các tác giả đã được công bố.
3. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CÚƯ VÀ NHIỆM v ụ CỦA LUẬN VĂN
Luận văn chỉ tập trung phân tích khái quát những vấn đề lý luận cơ bản
về hệ thống vãn bản quy phạm pháp luật, nghiên cứu xác định đặc trưng của
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng. Trên cơ sở đó, phân
tích đánh giá thực trạng hẹ thống vãn bản quy phạm pháp luật của ngành xây
dựng ban hành từ sau ngày 2/7/1976 đến 31/12/1999 nhằm khẳng định việc
hoàn thiộn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xây dựng trong
điéu kiện nền kinh tế thị trường có điều tiết hiện nay Là hoàn toàn cần thiết, và
những kiến nghị phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiộn hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật của ngành xây dựna.
Thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ của luận văn là:
• Phân tích những vấn đề lý iuận cơ bản về hệ thống pháp luật, hệ thống
vân bản quy phạm pháp luật và những đặc trưng cơ bản của hộ thống văn
bản quy phạm pháp ỉuật ngành xây dựng.
• Phân tích, đánh giá thực Ưạng hệ thống vãn bản quy phạm pháp luật của
ngành xây dựng theo từng lĩnh vực, qua các thời kỳ, từ đó khẳng định sự
cần thiết khách quan cần hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật của ngành xây dựng.
• Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng và những hạn chế đặc trưng của
hệ thống vãn bản quy phạm pháp luật của ngành xây dựng, luận văn nêu
ra m ột số kiến nghị về phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật ngành xây dựng trong thời gian tới.
Trang 4
Hoàn thiện hệ thống ván bản qu\ phạm pháp luật cùa ngành xã\ diứig

4. GIỚI HẠN CỦA LUẬN VĂN
Hệ thống pháp luật và hê thống văn bản quy phạm pháp luật ỉà những
vấn đề khá rộng và phức tạp. Do vậy, trong phạm vi đề tài này luận vàn chủ
yếu tập trung xem xét và nghiên cứu các vấn để vể hệ thống pháp luật, hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về
xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xây
dựng dưới góc độ pháp lý và thực tiễn.
5. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CÚƯ
Để tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của phép duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử. Trên cơ sở vận dụng những quan điểm của
Đảng Cộng sản Việt nam, đồng thời sử dụng các phương pháp so sánh, đánh
giá, phàn tích, tổng hợp và phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp
khảo sát thực tế v.v. phù hợp VỚI nội durm của đề tài.
6. Ý NGHĨA CỦA LUẬN VÃN
Trước hết, luận vãn góp phần làm rõ những vấn để lý luận cơ bản về hệ
thống pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Từ đó, nghiên cứu
đánh giá thực trạng và những đặc trưng cơ bản của hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật về xây dựng. Trên cơ sở phân tích đánh giá thực trạng và
khảng định sự cần thiết khách quan, luận văn nêu những tiêu chuẩn cơ bản và
một số kiến nghị về phương hướng và giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật làm công cụ, phương tiện quản lý của ngành xây dựng
trong thời gian tới.
Với những kết quả đạc được, luận văn có thể sử dụng ỉàm tài liệu tham
khảo cho những người làm công tác quản lý của ngành xây dựng, cồng tác
nghiên cứu và học tập tại các cơ sở nghiên cứu, đào tạo của ngành xây dựng,
cho tất cả những ai quan tâm, mà trước hết làm tài liệu nghiên cứu tham khảo
cho những người làm công tác pháp luật của Bộ Xây dựng; góp phần hoàn
thiện pháp luật nói chung và nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của nhà
nước bằng pháp luật đối với ngành xây dựng nói riêng.
7. KẾT CẤU CỦA LUẬN VÂN

L uận văn gồm có:
Trang 5
H oà n th iện h ệ thố ng văn bản quy p h ạm ph ấp lu ậ t c ủa ngành xảy dựng
Lời nói đấu
Chương ỉ: Những vấn để lý luận về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
ngành xây dựng
Chương 2: Thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xây
dựng
Chương 3 Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện hẻ thống văn bản-quy
phạm pháp luật cùa ngành xây dựng
Phần kết luận
Danh mục các tài liệu tham khảo
Chương 1
NHỮNG VẨN » í: LỶ LUẬN VỂ HỆ THỐNG
VẪN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA mÀNH XÂY 1>ỰN<;
• • •
Trước khi nghiên cứu về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành
xây dựng, chúng tôi trình bày khái quát về vai trò, vị trí của ngành xây dựng
trong nền kinh tế quốc dân, nội dung quản lý Nhà nước về xây dựng.
1.1 VAI TRÒ, VỊ TRÍ CỦA NGÀNH XÂY DỤNG TRONG NỀN k in h t ế Q uốc d â n .
1.1.1 Sự hình thành và phát triển ngành xây dựng qua các gỉai đoạn lịch sử.
Buổi ban đầu, nghể xây dựng chỉ mang tính chất gia đình nhưng cùng vói
thời gian hoạt động xây dựng ngày càng đóng m ột vai trò quan trọng trong sự
tiến hoá và phát triển của con người, thông qua đó con người khẳng định sức
mạnh củạ mình và chống chọi với thiên nhiên đầy khắc nghiệt. Ngay từ thời
kỳ cổ đại, con người đã biết sử dụng tất cả các nguyên liêu mà họ có để xây
cất nhà ở, vào khoảng 40.000 TCN những người cổ đầu tiên ở châu Phi và
châu Âu đã làm ra những túp lều bằng xương voi mamút, những tấm gia thú
và giữ cho chúng khỏi bị gió xé rách. Sau đó, vào khoảng 13.000 TCN hoạt
động xây dựng của con người đã có nhiều tiến bộ, các túp lểu không còn thô

sơ như trước mà đã bắt đầu được xây cất một cách kiên cố. Trong tác phẩm
Lịch sử thế giới do Bùi Đức Tịnh biên dịch đã mô tả: "Vào các tháng mùa
Trang 6
Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cùa ngành .vây diơig
đông lạnh giá, các quần thể săn bắn, hái lượm sống ưong hang, nhưng khi thời
tiết ấm trở về họ lại cất lều ngoài tròi. Các quần thể sản bắn và hái lượm ớ
châu Âu và Nga trong thời kỳ băng hà đã cất lểu bằng xương voi mam út và
các cột chống lớn bằng gỏ có phủ những tấm lông thú bẽn trên. Ở Ba Tư và Ấn
Độ khoảng từ 10.000 TCN trở đi, người ta bắt đầu dựns nhà bằng đá tảng lợp
bằng những tấm phên trét bùn hoặc những manh chiếu cỏ”[18.28]. Vào
khoảng năm 6000 TCN những thành phố đầu tièn trên thế giới xuất hiện
(Catal Huyuk ở Thổ và Jerico ở Israel) đã cho thấy kỹ năng và trình độ về xây
dựng của con người ngày một hoàn thiện hơn.
Như vậy, ngành xây dựng đã trải qua một quãng đường dài của lịch sử để
đi tới một ngành sản xuất độc lập, hình thức đầu tiên là tách nghề xấy dựng ra
khỏi phạm vi công việc gia đình của người nông dân rồi đi dần lên hình thức
sản xuất công nghiệp. Trong thời kỳ chiếm hửu nồ lệ và phong kiến nhiều
công trình xây dựng vĩ đại, đồ sộ và mang tính nghệ thuật cao đã được thực
hiện để lại cho ngày nay những di sản nổi tiếne như Kim tự tháp, Vạn lý
trường thành nhưng ngành công nghiệp xây dựng chỉ bắt đầu phát triển
mạnh mẽ vào thời kỳ tư bản chủ nghĩa. Sự xuất hiện những thành phố, khu
còng nghiệp mới, những công trình với quy mô lớn, phức tạp phục vụ cho sản
xuất và đời sống đã đòi hỏi ngành công nghiệp xây dựng phải không ngừng
hoàn thiện và phát triển. Năm 1851 lần đầu tiên xuất hiện máy đào đất, từ
những nãm 80 và 90 của thế kỷ XIX xuất hiện động cơ đốt trong và đông cơ
điện đã có ý nghĩa rất lớn trong việc cơ khí hoá ngành còng nghiệp xây dựng.
Cuộc cách mạng khoa học - kỹ thuật bùng nổ vào những năm 50 của thế kỷ
XX đã làm cho công nghiệp xây dựng có nhiều bước phát triển nhẩy vọt và
ngày càng đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân.
1.1.2 Vai trò, vị trí của ngành xây đựng trong nền kỉnh tế quốc dán và hoạt

động quản lý nhà nước về xày dựng.
m
Theo quan niệm trước đây, xây đựng là một ngành công nghiệp sản
xuất vật chất đặc biệt. Xây dựng có nhiệm vụ tạo ra những tài sản cố định cho
các ngành sản xuất vật chất và phi vật chất dưới những hình thức: đầu tư xây
dựng mới, sửa chữa nâng cấp, cải tạo, mở rộng và trang bị lại kỹ thuật cho
Trang 7
H o àn thiện hệ thô ng vủrt b ản quy p hạ m p hú p lu ậ t củ a nỵành xúy dự ng
những công trình đang hoạt động. Trong nền kinh tế thị trường, xây dựna
được hiểu là một ngành dịch vụ sản xuất nhằm hình thành, duy trì và phát triển
tài sản c ố định, có tính xã hội hoá cao, liên quan đến các ngành, các cấp, các
đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội và các tầng lớp dân cư. Hoạt đông xây dựne bao
gổm nhiều ngành nghề, ứng dụng nhiểu bô m ôn khoa học kỹ thuật và dụng
chạm đến nhiều quan hệ kinh tế xã hội phức tạp trên phạm vi toàn xã hội.
R iêng trong xây dựng côn g trình, hoạt động xây dựng bao gổm nhiều
quá trình khác nhau từ khàu khảo sát, thiết kế đến thi công xày lắp, nghiệm
thư đưa vào sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình với nhiều loại hình công
trình có yêu cầu kỹ thuật và côn g nâng sử dụng không giốn g nhau (xây đựng
công trình côn g nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, cỏng trình dân dụng, giao
thông, thuỷ lợi, đường dây, hầm mỏ, dầu khí ); các công việc trong từng quá
trình này lại do nhiều chủ thể thuộc nhiều ngành nghề khác nhau thực hiện.
M ặc dù vậy, yêu cầu khách quan trong xây dựng công trình lại đòi hỏi các
hoạt động khác nhau nói trẻn phải được tiến hành theo một trình tự nhất định,
theo những yêu cầu kỹ thuật nhất định với trình độ chuyên m ôn tay nghề của
cán bộ và công nhân phù hợp và chỉ có như vậy mói bảo đảm được xây dựng
công trình đúng chất lượng và yêu cầu kỹ thuật với chi phí xây dựng hợp lý
nhất. Mặt khác, trong cơ cấu kinh tế nước ta hiện nay, vốn đầu tư của Nhà
nước chiếm m ột tỷ trọns lớn trong tổng đầu tư xã hội, thị trường xây dựng mới
hình thành, chưa ổn định, trình độ quản ỉý chưa cao, cơ chế, chính sách, pháp
luật còn nhiều bất cập cần được quan tâm hoàn thiện.

Vì vậy, việc thống nhất quản lý Nhà nước về xảy dựng trong cơ chế kinh
tế thị trường có điều tiết là một yêu cầu mang tính khách quan và phù hợp với
nguyên tắc quản lý Nhà nước đã được quy định tại Điều 116 Hiến pháp 1992:
“Bộ trưởng và các thành viên của Chính phủ chịu trách nhiệm thống nhất quan
lý Nhà nước về lĩnh vực, ngành m ình phụ trách trong phạm vi cả nước ”.
Theo đó, Chính phù đã giao cho Bộ Xây dựng nhiệm vụ thống nhất quản lý
nhà nước về xây dỉpĩg trên phạm vi cả nước tại Nghị định 15/CP ngày
4/3/Í994. Nhiệm vụ thống nhất quản lý Nhà nước về xây dựng theo 5 lĩnh vực
cụ thể là: quản lý nhà nước về đầu tu xây dựng và xây dựng , quản lý nhà nước
về sản xuất kinh doanh của ngành công nghiệp vật liệu xây dựns, quản lý nhà.
quản lý công trình công cộng và quản ỉý kiến trúc, quy hoạch, phát triển đô thị
Trang 8
Hoàn thiện hệ thông ván bản quy phạm pháp luật cùa ngành xây dựng
- nồng thôn trong cả nước. [7.21-22]. Nội dung Nghị định này được thể hiện
như sau:
M ột là, vê đối tượng quản lý: hoạt động xây dựng thuộc các loại công
trình công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, côn? trình dân dụng, giao thông,
thuỷ lợi, đường dây, trạm điện, dầu khí, công trình ngầm, hầm mỏ v.v của
các tổ chức và cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế trong phạm vi cả nước.
Hai là, vê phạm vi quản lý: từ khâu khảo sát xây dựng, thiết kế còng
trình, thẩm định thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán, cấp giấy phép xây dựng và
chứng chỉ hành nghề thiết kế công trình, thi công xây lắp, giám định chất
lượng, nghiệm thu, hoàn cỏng đến bảo hành, bảo trì công trình xây dựng thông
qua một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống các qui chuẩn, tiêu
chuẩn kỹ thuật, quy trình quy phạm và hệ thống các định mức, chỉ tiêu kinh tế
kỹ thuật trong xây dựng.
Ba là, vê' nội dung thống nhất quản lý Nhà nước: gổm thống nhất
quản lý Nhà nước về chiến lược, về quy hoạch, kế hoạch phát triển; ban hành,
thoả thuận để các Bộ có xây dựng chuyên ngành ban hành hoặc trình cấp có
thẩm quyển ban hành ván bản quy phạm pháp luật, các tiêu chuẩn, quy chuẩn,

quy trình, quy phạm, dịnh mức kinh tế kỹ thuật; tổ chức thực hiện, hướng dẫn,
phần cấp quản lý; kiểm ưa, thanh tra việc thực hiện pháp luật trong toàn ngành
xây dựng.
Như vậy, Bộ Xây dựng thực hiện việc thống nhất quản lý nhà nước về
xây dựng cũng phải bằng pháp luật về xây dựng. Để làm được việc đó, hệ
thống pháp luật về xây dựng cần phải được hoàn thiện bảo đảm tính thống
nhất đồng bộ, tính đầy đủ, hoàn chỉnh và phù hợp với yêu cầu đặt ra khi quan
niệm xây dựng là một ngành dịch vụ sản xuất trong nền kinh tế thị trường có
điều tiết. Hoàn thiện hộ thống văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng, trước
hết phải “hoàn thiện”, tức là phải làm rõ nội dung của chức năng thống nhất
quản lý nhà nước về xây dựng; phân biệt rõ chức năng quản lý Nhà nước về
xây dựng và chức năng quản lý sản xuất kinh doanh trong hoạt động xây
dựng; phân định rõ chức năne, nhiệm vụ và trách nhiệm quản lý nhà nước về
xây dựng giữa Bộ Xây dựng và các Bộ có xây dựng chuyên ngành và địa
phương liên quan.
Các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ kinh tế xã hội
phát sinh trong 5 lĩnh vực hoạt động xây dựng, dù được ban hành ở những thời
Trang 9
Hoàn thiện hệ thống vàn bản quy phạm pháp luật của ngành xảy dựng
điểm khác nhau, do các cơ quan khác nhau ban hành, nhưng được liên kết
thành một chỉnh thể thống nhất, đó ỉằ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về
xây dựng. Việc nghiên cứu hệ thống vãn bản quy phạm pháp luật về xây dựng
đặt ra yêu cầu trước tiên là phải làm rõ về mặt lý luận khái niệm hệ thống pháp
ỉuật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, cũng như mối quan hệ qua lại
giữa chúng. Trên cơ sở làm rõ khái niệm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
nóí chung và nghiên cứu xác định những đặc trung cơ bản của hệ thống vằn
bản quy phạm pháp luật của ngành xây dựng, luận văn đưa ra khái niệm về hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xây dựng và những tiêu chuẩn
ca bản để hoàn thiện hệ thống văn bản đó làm công cụ, phương tiện quản lý
ngành xây dựng m ang lại hiệu quả mong muốn cho nền kinh tế quốc đân.

Ngành xây dựng mang nhiều đặc tính chung của công nghiệp sản xuất và
cống nghiệp dịch vụ. Với tư cách lằ một ngành công nghiệp sản xuất theo
quan niệm trước đây, ngành xầy dựng sản xuất ra các sản phẩm vật chất
thường gây ấn tượng vể kích thước, giá cả và tính đa dạng phức tạp. Nhưng
m ật khác, theo quan niệm khi nền kinh tế chuyển sang thị trường có điều tiết,
ngành xây dựng lại mang dáng vẻ của một ngành công nghiệp dịch vụ, bởi lẽ
nó không tích luỹ một lượng vốn đáng kể so với các ngành khác như ngành
thép, giao thông vận tải, khai thác mỏ v.v.
Xây dưng (bao gổm cả kiến trúc) vừa là một hoạt động sản xuất, lại vừa
là m ột hoạt động nghệ thuật, nên quá trình phát triển của nó vừa chịu ảnh
hưởng của phương thức sản xuất, lại vừa chịu ảnh hưởng của các nhân tố
thuộc kiến trúc thượng tầng của một hình thái xã hội nhất định.
Lĩnh vực đầu tư xây dựng ỉà một lĩnh vực hoạt động liên ngành bao gồm
tất cả các bộ phận có liên quan đến việc lập và thực hiện các dự án đầu tư xây
dựng, trong đó bao gồm các lực ỉượng tham gia chủ yếu như; chủ đầu tư xây
dựng, các tổ chức tư vấn đầu tư xây dựng, các nhà thầu xây dựng, các tổ chức
cung ứng thiết bị, vật tư cho dự án, các tổ chức tín dụng ngân hàng và tài trợ
cho đự án, các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng và xây dựng.
Ngành công nghiệp xây dựng bao gồm các doanh nghiệp chuyên nhận
thầu thí công xây dựng cho các chủ đầu tư xây dựng ở mọi lĩnh vực. Ở Việt
Nam hiện nay, ngành xây dựng (ngành công nghiệp xây dựng) không được tổ
Trang 10
Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xây dựng
chức riêng thành một Bộ, mà bị phân tán, do nhiều ngành và Bộ sản xuất quản
lý, trong đó Bộ Xây dựng được nhà nước giao nhiệm vụ quản lý chung (thống
nhất quản lý nhà nước) về xây đựng, có sự phân cấp cho một số Bộ, ngành có
công trình xây dựng chuyên ngành.
Ngành công nghiệp vật liệu xây dựng và cơ khí xây dựng có nhiệm vụ
chuyẻn sản xuất các loại vật liệu xây dựng, bán thành phẩm và cấu kiện xây
dựng, máy móc, thiết bị xây dưng để bán cho các ngành công nghiệp xây

dựng. Về bản chất, đây là một ngành sản xuất riêng biệt. Ở Việt Nam, ngành
này hiện nay được quản lý chune với ngành công nghiệp xây dựng.
Trong thực hiện những nhiệm vụ, chức năng này Bộ Xây dựng được phân
công "thống nhất quản lý nhà nước về xây dựng". Còn các Bộ, ngành, cơ quan
Trung ương và địa phương thì được phân công điều chỉnh theo đề án sắp xếp
kèm theo tờ trình số2SỈT.Tr BXD ngàv 10/7/2000 của Bộ Xây dựng như sau:
Đối với các Bộ, ngành, cơ quan thuộc Chính phủ.
• Hầu hết các Bộ, ngành, cơ quan thuộc Chính phủ đều có đầu tư xây dựng
và có lực lượng xây đựng công trình. Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nông
nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Công nghiệpn có nhiều công trình
xây dựng chuyên ngành như các công trình giao thông cầu, đường, cảng,
công trình thuỷ lợi, đê đạp, công trình đường dấy, trạm điện, hầm m ỏũ
Theo Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ thì những
Bộ, ngành nói trên quản lý đầu tư và xây dựng ở Bộ, ngành mình theo văn bản
quy phạm pháp luật của Nhà nước và của Bộ Xây dựng ban hành về lĩnh vực
xây dựng. Các Bộ, ngành thực hiện báo cáo, thống kê về tình hình xây dựng
thuộc Bộ, ngành đối với Chính phủ và Bộ Xây dựng. Bộ Xây dựng có trách
nhiệm hướng dẫn, kiểm tra các Bộ, ngành trong việc chấp hành thực thi văn
bản quy phạm pháp luật về xây dựng.
• Thẩm quyền của các Bộ, ngành và cơ quan thuộc Chính phủ về quản lý
xây dựng thuộc Bộ, ngành, cơ quan mình như sau:
- Cãn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước và của Bộ Xây dựng,
các Bộ, ngành ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư hướng đẫn thực hiện
Trang 11
Hoàn thiện hệ thống ván bản quy phạm pháp luật của ngành xây dựng
quản lý xây dựng đối với các đơn vị thuộc Bộ, ngành mình.
- Ban hành tiêu chuẩn, quy trình quy phạm, định mức kinh tế - kỹ íhuật cho
các công trình xây dựng chuyên ngành, sau khi đã có ý kiến thoả thuận
bằng văn bản của Bộ Xây dựng
- Quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán công trình xây dựng

chuyên ngành dự án nhóm A, các công trình dự án nhóm B,c do Bộ, ngành
chủ quản đầu tư.
Về tổ chức quản lý ngành xây dựng ở địa phương.
Căn cứ 5 lĩnh vực được giao quản lý nhà nước về xây dựng, Bộ Xây dựng
và Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ đã ban hành thòng tư liên bộ số 1012/TT-
LB ngày 25/12/1996 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của cơ quan chưyên môn giúp u ỷ ban nhản dân địa phương quản lý nhà
nước vé xây dựng. Dựa vào nội đung này, các Sở thuộc các ngành (như Sở
Xây dựng, Sở Nhà đất, Sở Giao thông công chínhn) ở các tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương đã xây dựng chức năng, nhiệm vụ, quyển hạn và cơ cấu tổ
chức của Sở mình để giúp Ưỷ ban nhàn dân thực hiện quản lý nhà nước các
lĩnh vực thuộc ngành xây dựng trên vùng lãnh thổ tỉnh, thành phố. Thực chất
nội dung trên thể hiện phân cấp quản lý đối với chính quyền cấp tỉnh.
Nhìn chung, các cơ quan chuyên môn giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
thực hiện quản lý nhà nước về ngành Xây dựng ở địa phương chưa có mô hình
thống nhất, đặc biệt đối vói các đô thị trực thuộc Trung ương. Nhiều Sở còn
yếu, chưa phát huy hết vai trò, chức năng quản lý nhà nước do chưa được các
cấp quan tâm đầy đủ, thiếu cán bộ có trình độ năng lực, thiếu kiểm tra, đôn
đốc.
1.2 KHÁI QUÁT VỀ HỆ THỐNG VẤN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT.
Nghiên cứu hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của ngành xây dựng,
trước hết cần có quan điểm thống nhất về hệ thống vãn bản quy phạm pháp
luật Vì vậy, trong phần này chúng tôi tập trung làm rõ các khái niệm hệ thống
pháp luật, hộ thống vãn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở lý luận cho việc
nghiên cứu ở phần sau.
Trang 12
Hoàn thiện hệ thống van bùn quy phạm pháp luật cùa ngành xây dựng
1.2.1 Quan niệm vể hệ thống pháp luật.
Tính hệ thống của pháp luật là một trong những điều kiện cơ bản đế bảo
đảm tính thống nhất của pháp luật, bảo đảm sự ổn định của xã hội, bảo vệ các

quyền và thực hiện nghĩa vụ của các tổ chức và tất cả các thành viên trong xã
hội. Do vậy, việc nhận thức đúng đắn, toàn diện về hệ thống pháp luật có ý
nghĩa rất lớn cả về lý luận lẫn thực tiễn.
Tuy nhiên, hiện nay trong khoa học luật học còn có nhiểu nhận thức khác
nhau xung quanh khái niệm hệ thống pháp luật. Những học giả theo trường
phái pháp luật tự nhiên quan niệm rằng ngoài pháp luật do các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành còn tổn tại một loại luật cao hơn, làm nền tảng
cho pháp luật của nhà nước đó là luật tự nhiên. Pháp luật tự nhiên được coi là
trung tâm của toàn bộ hệ thống pháp luật, trên cơ sở đó pháp luật thực định
của nhà nước chỉ là sự cụ thể hoá pháp luật tự nhiên. Như vậy, theo trường
phái này hệ thống pháp luật bao gổm hệ thống pháp luật thực định do các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và các quyền tự nhiên thiêng liêng
của con người không nảy sinh từ nhà nước và là tiêu chuẩn của các quy định
pháp lý của nhà nước [26.182], Nếu quan niệm như vậy về hệ thống pháp luật
là đã nhận thức sai về bản chất của pháp luật nói chung và xoá nhoà tính chất
giai cấp của pháp luật. Hơn nữa, trong một quốc gia không thể có một hộ
thống pháp luật nào cao hơn pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước cao
nhất ban hành.
Các nhà xã hội học về pháp luật quan niệm hệ thống pháp luật trên một
bình diện rất rộng lớn, không chỉ bao gồm các vãn bản pháp luật do các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành mà còn bao gồm cả những nguồn
khác nữa của pháp luật tổn tại trên thực tế như các trào lưu pháp lý, kỹ thuật
pháp lý, các nguyên tấc chính trị, triết học v.v. Quan điểm này cho rằng có
như vậy hệ thống pháp luật mới có khả năng phát huy tối đa hiệu lực của
m ình và bảo đảm tính hiện thực trong đời sống xã hội. Đây cũng là hạt nhân
hợp lý của phương pháp luận xã hội học khi nghiên cứu và xem xét hệ thống
pháp luật. Tuy nhiên, nếu quan niệm hệ thống pháp luật trên một bình diện
Trang 13
Hoàn thiện hệ thống vãn bản quy phạm pháp luật cùa ngành xảy dựng
rộng lón như vậy sẽ rất khó khăn trong còng tác hệ thống hoá pháp ỉưật (tập

hợp hoá và pháp điển hoá) nhàm xây dựng một hệ thống văn bản auv phạm
pháp luật cân đối, hoàn chỉnh và thống nhất.
Bên cạnh đó, đáng chú ý là quan điểm truyền thống của các luật gia xã
hội chủ nghĩa, như X. Alecxêep, M.Vaxiliep, I.Côrôlép cho rằng trên thực tế
tồn tại hai hệ thống: 1. Hệ thống pháp luật (cấu trúc bên trong); 2. Hệ thống
pháp luật thưc định (hộ thống văn bản pháp luật). Hệ thống pháp luật được
hiểu là tổng thể các quy phạm pháp luật có tính thống nhất nội tại bển vững,
đổng thời có tính độc lập nhất định, được phân chia thành các chế định pháp
luật và các ngành luật. Còn hệ thống pháp luật ĩhực định là hệ thống các vãn
bản pháp luật, là kết quả của quá trình tập hợp hoá và pháp điển hoá. Hai hệ
thống này tuv có mối quan hộ mật thiết với nhau nhưng giữa chúng có sự độc
lộp tương đối. Việc tách biệt hai khái niệm "hệ thống pháp luật" và "hệ thống
pháp luật thực định" để nghiên cứu và làm sáng tỏ chúng là cần thiết. Nhưng
không đặt chúng trong một chỉnh thể thống nhất và không thấy được mối quan
hệ qua lại biện chứng giữa chúng sẽ làm mất phưcmơ hướng trong việc chứng
minh sự tồn tại của hai khái niệm nói trên. Bởi lẽ, trên thực tế chế định pháp
luật và các ngành luật sẽ là gì khi không tổn tại thổng qua m ột hệ các văn bản
pháp luật. Ngược lại các vãn bản pháp luật được ban hành với số lượng vỏ
cùng lớn sẽ trở nên hỗn độn, mâu thuẫn, chồng chéo nếu không được sắp xếp
theo một chỉnh thể thống nhất có hệ thống. Việc phân chia pháp luật thành các
chế định và các ngành luật chính là cơ sở tiên quvết và quan trọng nhất đối với
công tác tập hợp hoá và pháp điển hoá nhằm làm cho sự hình thành các vãn
bản pháp luật theo một trật tự và hệ thống nhất định.
Do vậy, khi đặt vấn đề nghiên cứu đối với hệ thống pháp luật cần xuất
phát, trước hết, từ phương pháp luận về hệ thống. Hệ thống không phải là đấu
cộng giản đơn của tất cả các phần tử đơn lẻ. Ví dụ như chiếc đồng hồ có các
bô phận hợp thành: bánh xe, dây cót, các bánh răng và chúng liên kết với
nhau theo các quy luật cơ học nhất định nếu là đổng hổ cơ học hoặc các quy
luật điên tử nếu là đồng hồ điện tử. Khi các bộ phận này bị tháo rời và tổn tại
độc lạp không nằm trong m ột hệ thống xác đinh thì chúng không thể thực hiện

Trang 14
Hoàn thiện hệ thông văn bàn qư\phạm pháp luật của ntịành xú\ dựng
được chức năng chỉ giờ. Vậy. khi nào một chỉnh thể được xác định là một hệ
thốnẹl Có thể cãn cứ vào ba dấu hiệu cơ bản sau đây: 1. Có nhiều bộ phận hav
phần tử hợp thành; 2. Các bộ phân hay phần tử hợp thành không tổn tại biệt
lập m à giữa chúng có mối quan hệ qua lại và tác động ảnh hưởng đến nhau
theo những quy luật nhất định; 3. Khi các bộ phận hợp thành một thể thống
nhất thì tạo ra các tính chất và đặc trưng riêng biệt mà từng bộ phận không thể
có hoặc có rất ít các đặc trưns; ấy. Từ đó, có thể đưa ra định nghĩa về hệ thống
như sau: 'hệ thống là một tập hợp các phần tủ có liên hệ với nhau, tác độnẹ
qua lại với nhau một cách có quv luật để tạo thành một thể thống nhất có thể
thực hiện một hay một số chức năn° nhất định" [32.9].
Theo định nghĩa này thì hệ thống có các thuộc tính cơ bản sau đây: các
phần tử của hệ thống liên kết; và tương tác với nhau theo quan hệ nhân quả,
mỗi sự thay đổi của một hay một số phần tử đều kéo theo sự thay đổi của các
phần tử còn lại; thêm hoặc bớt một hay một số phần tử đều có thể kéo theo sự
thay đổi của cả hệ thống; mậc dù các phần tử có thể rất khác nhau nhưng khi
hợp thành hệ thống thì tạo nên một thể thống nhất và có tính chất mới khác
hẳn so với các phần tử. Tính chất này được gọi là tính "trồi' (emergence) của
hệ thống. Tính "trồi" ỉà một trong những hình thức biểu hiện của nguy ổn lý
biện chứng về sự thay đổi ỉượno ĩhành chất. Khi xây dựng các hệ thống, tính
"trỗi" có ý nghĩa rất quan trọns, nếu biết kết hợp một cách đúng đắn các phẩn
tử thì có thể tạo sức manh mới không chỉ bằng phép cộng mà là phép nhân sức
mạnh của các phần từ.
Xuất phát từ phương pháp luận hệ thống, khi nghiên cứu về hệ thống
pháp luật trước hết cần xác đính hệ thốn % pháp luật được tạo thành bởi những
bộ phận hay những phần tử nào và quy luật kết hợp giữa các bộ phận ấy ra sao
để hình thành một nhất thể mà chúng ta gọi là hệ thống pháp luật}
Pháp luật theo quan điểm được đa số các luật gia thừa nhận là tổng thể
các quy phạm (quy tắc hành vi hay quy tắc xử sự) có tính chất bắt buộc

chung và được thực hiện lâu dài, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội do nhà
nước ban hành hoặc thừa nhận thể hiện ý chí nhà nước và được nhà nước bào
đảm thực hiện bầnẹ các biện pháp tổ chức, giáo dục, thuyết phục, cưỡnq chế
Trang 15
Hoàn thiện hệ thống vãn bủn quy phạm pháp luật cùa ngành xủy dựng
bằng bộ máy nhà nước [22.225]. Như vậy, có thể thấy rằng quy phạm pháp
luật là thành tố cơ sở của pháp luật hay nói khác đi pháp luật muốn tổn tại
trước hết phụ thuộc vào sự tồn tại của các quy phạm pháp luật. Trở lại với sự
hỉnh thành và phát triển của pháp luật trong lịch sử, đầu tiên các quy phạm
pháp luật tổn tại tản mạn, mang nặng tính chất ngẫu nhiên tự phát chưa liên
kết thành một nhất thể bền vững m ang tính ổn định cao. Cùng với sự phát triển
của nhà nước qua các thòi kỳ lịch sử pháp ỉuật ngày càn? khẳng đinh vị thế
của mình với các thuộc tính nổi trội, là phươne tiện quan trọng thể hiện V chí
nhà nước và thông qua đó nhà nước tổ chức, quản lý toàn bộ đcd sống xã hội.
Vai trò đó của pháp luật chỉ phát huy khi tổng thể các quy phạm pháp luật đo
nhà nước ban hành hoặc thừa nhận tồn tại trong một hệ thống thống nhất.
Vậy bàng cách nào để các quy phạm pháp luật liên kết thành m ột hệ
thống. Đây chính là một quá trình tiến hoá lâu dài vừa mang tính khách quan
vừa mang tính chủ quan. Tính khách quan thể hiện ở chỗ pháp luật khônạ chỉ
ỉà sự biểu hiện ý chí của nhà nước mà còn phản ánh những nhũ cầu khách
quan của xã hội để điểu chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội. Với tính chất
đó, pháp luật dù phong phú và đa dạng đến đâu cũng đều hướng đến việc điều
chỉnh các quan hệ xã hội trong các lĩnh vực khác nhau được hình thành khách
quan trong đời sống xã hội. Việc phân chia xã hội thành các lĩnh vực khác
nhau không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của con người, nó là quy luật tự
nhiên trong toàn bộ tiến trình phát triển của lịch sử xã hội loài người. Điều đó
đạt ra sự cần thiết khách quan của điều chỉnh pháp luật đối với từng lĩnh vực
tương ứng. Sự phát triển của pháp luật trong lịch sử đã cho thấy nsay từ thời
La Mã cổ đại các luật gia đã phân chia pháp luật thành công pháp và tư pháp,
đồng thời có sự điều chỉnh khá cụ thể đối với rừng lĩnh vực để từ đó tạo ra các

chế định pháp luật khác nhau, như chế định sở hữu, chế đinh thừa kế, chế định
hợp đồng v.v.
Các luật gia xã hội chủ nghĩa quan niệm rằng các quan hệ xã hội có cùng
tính chất thuộc một lĩnh vực nhất định của đời sống xã hội cần được điều
chỉnh bởi tổng thể các quy phạm pháp luật tươns ứng gọi là ngành luật; trong
lĩnh vực quan hệ xã hội đó lại được phân chia thành các nhóm quan hệ xã hội
Trang 16
Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cùa ngành xảy dựng
CÓ những đạc điểm chung và có quan hệ với nhau được điều chỉnh bời một
nhóm các quy phạm pháp luật - gọi là chế định pháp luật. T ế bào cơ sở để
hình thành nèn chế định pháp luật và các ngành luật /à quy phạm pháp luật.
Sự hình thành các ngành luật và các chế định pháp luật trên cơ sở các quy
phạm pháp luật là một quá trình vận động khách quan phù hợp với sự phát
triển các quan hệ xã hội. Các ngành luật không tồn tại biệt lập mà siữa chúns
có mối quan hệ qua lại với nhau tạo thành một thể thống nhất - hệ thống các
ngành luật hay còn gọi là cấu trúc bên trong của pháp luật.
Nhưng hệ thống cấu trúc bèn trong của pháp luật (các ngành luật và các
chế định pháp luật) sẽ là gì nếu không tồn tại thông qua những hình thức biểu
hiện cụ thể. v ề lý thuyết pháp luật biểu hiện thông qua các hình thức sau đây:
tập quán pháp, tiền lệ pháp, ván bản quy phạm pháp luật. Theo quan điểm của
các luật gia xã hội chủ nghĩa thì vãn bản quy phạm pháp luật là hình thức biểu
hiện chủ yếu của pháp luật.
Nếu sự hình thành cấu trúc bên trong của pháp luật ỉà kết quả của quá
trình nhận đúng đắn quy luật vân động khách quan của các quan hệ xã hội. thì
việc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động sáng
tạo mang tính chất chủ quan của con người.
Để thực hiện chức năng quản lý đối với toàn bộ đời sốns xã hội, nhà
nước không ngừng ban hành mới cũng như sửa đổi, bổ sung các văn bẩn quy
phạm pháp luật. Số lượng các văn bản quy phạm pháp luật ngày một nhiều,
tính chất ngày một phức tạp, hiệu ỉực và hiệu quả quản lý của nhà nước sẽ

giảm sút khi các văn bản quy phạm pháp luật tổn tại quá tản mạn, thiếu tính
thống nhất, đổng bộ. Thực tế, cần sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật
theo một trật tự có hệ thống, mà không đơn giản là thực hiện phép CỘĨIS đối
với tất cả các văn bản quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành. Hay nói
khác đi, bản thân các văn bản quy phạm pháp luật cũng cần tồn tại trong một
chỉnh thể và là sự biểu hiện thống nhất cấu trúc bên trong của pháp luật để từ
đó tạo thành hệ thống pháp luật.
Như vậy, các ngành luật và các chế định pháp luật được biểu hiện thông
qua các vãn bản quy phạm pháp luật và các vãn bản quy phạm pháp ỉuậr
V-IÕ7Ĩ6
Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của TOịành xảy (lựng
được Sắp xếp theo một trật tự nhất định căn cứ vào tiêu chi các ngành, luật và
chẻ định pháp luật để từ dó lạo ra một nhất thể thốn? nhất, nhất thể đó chính
lả hệ thống pháp luật. Hay nói khác đi hệ thống pháp luật được kiến tạo bởi
hai tiểu hệ thống (hai mặt) có quan hệ gắn bó mật thiết với nhau, cái này làm
tiền đề cho sự tồn tại và phát triển của cái kia và ngược lại, sự thay đổi của
m ặt này sẽ làm thay đổi mặt kia và kéo theo sự thay đổi của cả hệ thống. Do
vậv, hệ thốnq pháp luật khônẹ phái là một phạm trù trừu tượnẹ mà ỉà một
chỉnh thể thống nhất các vãn bản quy phạm pháp luật dược sắp xếp trẽn cơ sở
phân định pháp luật thành các ngành luật và chế định pháp luật.
Từ sự phân tích nói trên có thể định nghĩa về hệ thống pháp luật như sau:
hệ thông pháp luật là tổnọ, thể các quy phạm pháp luật cố mối liên hệ nội tại
thống nhất với nhau được phản định thành các chế định pháp luật và các
nqành luật và được thể hiện trong các văn bán do nhà nước ban hành theo
một trình tự, thủ tục và hình thức nhất định [26.185].
Theo định nghĩa này hộ thống pháp luật là một khái niộm chung bao gồm
hai mặt cụ thể là hệ thống các ngành luật (hê thống cấu trúc của pháp luật) và
hệ thống văn bản pháp luật.
Hệ thống cấu trúc của pháp luật.
Hệ thống cấu trúc của pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật có

mối liên hệ nội tại thống nhất với nhau, được phân định thành các chế định
pháp luật và các ngành luật. Hệ thống cấu trúc của pháp luật có ba thành tố cơ
bản ở ba cấp độ khác nhau: quy phạm pháp luật; chế định pháp luật; và ngành
luật.
Hệ thống văn bản pháp luật.
Do tính hệ thống của pháp luật, các văn bản pháp luật dù rất phong phú,
đa dạng và được ban hành vào các thời điểm khác nhau nhưng đều hợp thành
một hệ thống.
Khi nghiên cứu hệ thống văn bản pháp luật cần xem xét theo cả chiều
ngang lẫn chiều dọc. Nếu xét theo chiều ngang, hệ thống vãn bản pháp luật dù
đa dạng và phức tạp đến đâu cũng tồn tại tương ứng với hệ thống cấu trúc của
Trang 18
Hoàn thiện hệ thống văn bàn quy phạm pháp luật của ngành xủy dựng
pháp luật. Nghĩa là, các văn bản đó đù được hình thành như thế nào, thuộc hệ
thống thang bậc giá trị nào tliì suy cho cùng đều họp thành các chế định pháp
luật và các ngành luật.
Xét theo chiều dọc, hệ thống văn bản pháp luật mang tính thứ bậc chặt
chẽ và nghiêm ngặt. Tính chất đó tuỳ thuộc vào giá trị pháp lý của từng loại
vãn bản và tương ứng với thẩm quyển của các cơ quan ban hành ra văn bản đó.
Ví dụ: Hiến pháp và luật có giá trị pháp lý cao nhất vì chúng do cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất ban hành; Pháp lệnh là văn bản dưới luật nhưng
có giá trị pháp lý cao hơn các văn bản dưới luật do Chính phủ ban hành v.v.
Tính thứ bậc của các vãn bản pháp luật có ý nghĩa rất quan trọng trong việc
tạo ra tính thống nhất của toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật, đồng thời là
điều kiện quan trọng để biểu đạt hệ thống cấu trúc của pháp luật.
Vì vậy, đối với hệ thốn® văn bản pháp luật dù phức tạp đo sự phong phú
về số lượng, nhiều vẻ vể nội dung và tính thứ bậc về giá trị nhưng vẫn hàm
chứa đầy đủ tính hệ thống của nó. Tính hệ thống đó được biểu hiện trên hai
bình diện như đã phân tích ở trên.
Việc xác định hệ thốn? pháp luật là một một phạm trù bao gồm hai mặt

cụ thể có quan hệ m ật thiết với nhau trong một thể thống nhất (như đã phân
tích) sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc hình thành quan điểm đúng đắn về hệ
thống pháp luật. Từ đó mới có thê xác định được những phương hướng và giải
pháp tốt nhất đối với quá trình xây dựng và khồng ngừng hoàn thiện hệ thống
pháp luật nói chung. Có như vậy pháp luật mới phát huy được hiệu quả và
khẳng định vai trò vốn có của mình trong việc thiết lập m ột trật tự xã hội
chung, đồng thcd là công cụ chủ yếu và quan trọng nhất để nhà nước thực hiện
sự quản lý của minh đối với toàn bộ đời sống xã hội.
Từ quan niệm ữèn về hệ thống pháp luật, có thể diễn tả hệ thống pháp
luật như một hình tháp đa diện, mỗi mặt hình tháp là m ột lĩnh vực pháp luật
điều chỉnh một lĩnh vực quan hệ xã hội tương ứng. Phù hợp với từng nhóm,
từng loại quan hệ xã hội cần được điều chỉnh là các quy phạm pháp luật, các
chế định pháp luật và các ngành luật tương ứng, tạo thành cơ cấu nôi dung của
í
Trang 19
Hoàn thiện hệ thống vân bản quy phạm pháp luật của ngành xây dtùìg
pháp luật (trải theo chiều ngang). Chiều cao của tháp là hệ thống vãn bán
pháp luật với những thang bậc có giá trị pháp lý khác nhau: cao nhất là Hiến
pháp, dưới Hiến pháp ỉà Bộ luật, đạo luật, tiếp đến là các văn bản có giá trị
pháp lý thấp hon. Toàn bộ khối tháp đó đều xuất phát từ nền tảng xã hội, và
đều nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội, để thiết lập một trật tự
pháp luật.
Tóm lại, khi xem xét đến m ột hệ thống pháp luật chúng ta không thể chi
xem xét hoặc là theo chiều ngang hoặc là theo chiều đọc của nó, m à phải xem
xét một cách toàn diện trên cả hai bình diện ngang và dọc của hệ thống. Vì lẽ
đó không thể sử dụng thuật ngữ "hệ thống pháp luật" chỉ với nghĩa hoặc là hệ
thống các ngành luật hoặc hệ thống văn bản pháp luật. Mà trái lại, hệ thống
pháp luật chính là kết quả tất yếu của sự kết hợp khách quan giữa hai bộ phận
"hệ thống các ngành luật" (hệ thống cấu trúc của pháp luật) và "hệ thốno vãn
bản pháp luật".

1.2.2 Khái niệm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Trước hết, cần thấy rằng hệ thốnẹ vãn bản quy phạm pháp luật được hình
thành dựa trên sự liên kết theo một trật tự nhất định các văn bản quy phạm
pháp luật. Do vậy, việc xác đinh nội hàm đối với hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật có liên quan trực tiếp tới việc xác định khái niệm văn bản quy phạm
pháp luật.
Tuy nhiên, hiện nay trong khoa học pháp lý còn tồn tại nhiều quan niệm
khác nhau xung quanh khái niệm văn bản quy phạm pháp ỉuật. v ề vấn đề
này, Tiến sỹ ỉuât học Nguyễn cửu Việt đã có bài "Về khái niệm văn bản quy
phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp iuật, số 11/1998. Trong
đó, tác giả bài viết có sự phát hiện khá tinh tế đối với các định nghĩa vể vãn
bản quy phạm pháp luật: hầu hết các định nghĩa đều cho rằng "văn bản quy
phạm pháp luật là văn bản" [44.5]. Sự bất hợp lý này được TS. Nguyễn cửu
Việt phân tích như sau: "Trước khi đi vào vấn đề cụ thể là định nghĩa khái
niệm "văn bản", cần chú ý một neuyên tắc rất quan trọng nhưng cũng khá đơn
giản rằng, bao giờ người ta cũng sử dụng những khái niệm rộng hơn, chung
Trang 20
H oàn thiện lìệ thốn g văn bàn q u y p hụtn ph áp ỉu ậ t của ngành xâ y dụng
hơn, CÓ trước và đã được thừa nhận chung như những tiên đé dể làm công cụ
định nghĩa khái niệm cần định nghĩa. Không bao giờ "con trâu" lại được định
nghĩa thông qua chính thuật ngữ "con trâu”, "cái cày" - "cái cày", cũng như
"văn bản là văn bản”. Định nshĩa như vậy quá nôm na, như vãn nói trong
sinh hoạt dân gian" [44.10]. Khi thực hiện việc định nghĩa khái niệm, sẽ là
phạm luật lôgíc nếu chúng ta định nghĩa nó là nó. Như vậy, nếu hầu hết các
định nahĩa về văn bản quy phạm pháp luật đều cho rằng "vãn bản quv phạm
pháp luật là văn bản " thì chưa đảm bảo tính khoa học trong việc thực hiện
thao tác định nghĩa khái niệm.
Ngay cả khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được ban hành
nãm 1996 thì thiếu sót trên cũng chưa được khắc phục. Điều 1 của Luật này
quy định: "văn bản quy vham pháp lưát jà vãn bản đo cơ quan nhà nước có

thám quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tấc
xử sự chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ
xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa".
Ngoài thiếu sót nói trên, thì trong định nghĩa văn bản quy phạm pháp
hiậí trong Luật ban hành vãn bản quv phạm pháp luật năm 1996 cũng còn có
nhiều bất hợp lý khác.
Một là, khi đề cập đến chủ thể có thẩm quyển ban hành văn bản quy
phạm pháp luật đinh nghĩa chỉ đề cập đến "cơ quan nhà nước". Thực tế, nhiều
trường hợp chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là các "cơ
quan nhà nước" mà còn bao gồm cả "người có thẩm quyền" trong các cơ quan
nhà nước hay thậm chí là các tổ chức xã hội khi tổ chức này được uv quyền.
Như vậy, vô hình dung với cách quan niêm được thể hiộn trong điéu 1 cùa
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã loại bỏ hai thực thể
mà trên thực tế đó là chủ thể ban hành các văn bản quy phạm pháp luật;
Hai là, định nghĩa chỉ quy định việc ban hành phải tuân theo "thủ tục,
trình tự luật định". Rõ ràng với quy định này một văn bản quy phạm pháp luật
phải được ban hành theo nhửng bước, những giai đoạn đã được quy định chật
chẽ trong luật. Việc thêm hoặc bớt các giai đoạn không do luật quy định là vi
Trang 21