Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA
HỔ C H Í MINH
ĐỖ NGỌC HẢI
TẢNG CƯỜNG PHÁP CHẾ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA
TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP, LẬP QUY
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
參 •
Chuyên ngành : Lý luận Nhà nước và pháp quyển
Mã số : 5.05.01
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
Ngườỉ hướng dẫn khoa học :
GS.TS
HOÀNG VĂN HẢO
HÀ N Ô I. 2003
OAI
H(Ỹ：
OI;1). Oi A ha V ) ，
iTRiJNGVf1 T Ị . r i ；；T lh
M ^-lo/ìn
NHỮNG TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
C N H ，HĐH
Công nghiệp hoá，hiện đại hoá
CNTB
Chủ nghĩa tư bản
H Đ N D
H ội đồng nhân dân
T A N D
Toà án nhân dân
TAN D TC
Toà án nhân dân tố i cao

UBND
Uỷ ban nhân dân
UBTV
Uỷ ban thường vụ
VK SND
Viện kiểm sát nhân dân
VKSNDTC
Viện kiểm sát nhân dân tối cao
XH C N
Xã hội chủ nghĩa
MỤC LỤC
T ra n g
MỞ ĐẦU
CHƯƠNG 1 Cơ SỞ LÝ LUẬN VỂ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP
PHÁP, LẬP QUY
1.1. Lập pháp và lập quy là hoạt động xây dựng hệ thống
văn bản qui phạm pháp luật của Nhà nước
1.2. Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp,
lập quy
1.3.
CHƯƠNG 2
2.1.
2.2.
2.3.
CHƯƠNG 3
33
Tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động lập pháp, 66
lập quy ở V iệt Nam hiện nay là một yêu cầu cấp thiết
THỰC TRẠNG PHÁP CHẾ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA TRONG
HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP, LẬP QUY ở VIỆT NAM

Những ưu điểm về bảo đảm pháp chế trong hoạt động
lập pháp, lập quy
Những hạn chế về pháp chế trong hoạt động lập |)háp,
lập quy
Nguyên nhân của những hạn chế về pháp chế trong
hoạt động lập pháp, lập quy
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG PHÁP CHẾ XÃ
HỘI CHỦ NGHĨA TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP, LẬP QUY
3.1 • Hoàn thiện hệ thống pháp luật theo yêu cầu xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa V iệ t Nam
3.2. Đổi mới sự phân cồng, phối hợp giữa các chủ thể hoạt
động lập pháp, lập quy
3.3. Tăng cường đội ngũ cán bộ cồng chức tham gia vào
hoạt động lập p háp，lập quy
3.4. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động
lập pháp, lạp quy
3.5 M ột số kiến nghị
KẾT LUẬN
NHỮNG CỐNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CỒNG Bố
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC
76
76
104
119
124
125
139
155
162

168
179
182
Tãng cường pháp chế XHCN nổi chung và pháp chế trong hoạt động lập
pháp, lập quy nói riêng còn bắt nguồn từ đòi hỏi khách quan và cấp thiết cua
việc xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Từ yêu cầu
xây dựng Nhà nước pháp quyền đòi hỏi trước hết phải xây dựng và hoàn thiện
một hộ thống pháp luật có chất lượng cả về nội dung lần hình thức thể hiên.
Bởi vì, chi có hệ thống pháp luật tốt m ới là pháp luật của Nhà nước pháp
quyền và nó mới xứng đáng được đề cao，thừa nhận và giữ vai trò thống trị
trong đời sống nhà nước và xã hội. Thực tiễn chỉ ra rằng trên các nấc thang giá
trị của xã hội, pháp luật chỉ có thế trở thành giá trị ở nấc thang cao nhất, khi
nó chứa đựng nội dung dân chủ, nhân văn, có như vậy, bản thân pháp luật m ới
là tiền đc tốt để cho mọi chủ thể ìmhiêm chỉnh chấp hành m ột cách triệt để,
chính xác như yêu cầu đã được đặt ra trong Văn kiện Đ ại hội IX của Đảng
"phát huy dân chủ, giữ vững kỷ luậ t, kỷ cương, tăng cường pháp chế" [30
，
tr.49]. Do vậy, yêu cầu khách quan là pháp luật phải được xây dựng trên cơ sở
khoa học, đòi hỏi bản thân hoạt động lập pháp, lập quy cũng phải tuân theo
những nguyên tắc, yêu cầu của pháp chế XHC N . V ì vậ y, việc nghiên cứu đề
tà i "Tănịỉ cường pháp clìếXHCN trong h oạt động lập p h áp , lập qu y ở V iệt
Nam hiện nayn là đòi hỏi cấp thiết, khách quan cả phương diện lý luận và
thực tien.
2- T ình hình nghiên cứu của đề tài.
Pháp chế X H C N là một phạm trù cơ bản của khoa học pháp lý. Nó được
hình thành và phát triển rực rỡ trong khoa học pháp lý Xô V iết và các nước
XH CN trước đây.Nhiều công trình khoa học đã ra đời, phát triển và làm phong
phú them học thuyết M ác-Lênin về pháp chế. Ớ Liên x ỏ (cũ) nhiều nhà khoa
học đã gắn tên tuổi của mình với các công trình nghiên cứu khoa học về pháp
chế như

：
Đ.A Ke-R i-m ốp, N .I-A-Lếch-xan-đơ-rốp, A -lếch-xê-ép
，
I.C -X a-m a-
sen-cô
Ở V iệt Nam, từ năm 1945 đến năm 1975 không có nhiều công trình nghiên
cứu VC pháp chế XHCN, mặc dầu trong các văn kiện của Đảng, trong các bài viết
và bài nói cúa các đồng chí lãnh đạo Đáng và Nhà nước có đề cập đến.
Từ năm 1975 đến năm 1986 một số tác phẩm về pháp chế:
“ Chả tịch H ồ

C hí M inh với vấn đề pháp chể”
của Nguyễn Ngọc Minh, năm 1982,
“ Pháp

ch ế là g ì'9
của Vũ Đức Chiêu, năm 1977;
"Tàng cường pháp (kl:ếX H C N n
của
Phạm Hùng, năm 1985 và nhiều sách, báo khác đã phát triển và làm sâu sắc
đường lối tăng cường pháp chế XHCN của Đảng ta. Tuy nhiên, những công
trình nghiên cứu về pháp chế trong hoạt động lập pháp, lập quy hầu như chưa
có.
Đại hội VI của Đảng cộng sản Việt Nam đã đề ra đường lối đổi mới toàn
diện các lĩnh vực đời sống xã hội. Trong lĩnh vực Nhà nước và pháp luật Đảng
chủ trương xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước theo định hướng Nhà
nước pháp quyền (NNPQ) của dân, do dân và vì dân. Nhà nước quản lý xã hội
bằng pháp luật, theo pháp luật. Vì vậy, từ năm 1986 đến nay, vấn đề tăng
cường phấp chế XHCN đã thu hút được sự quan tâm của nhiều tác giả. Những
cồng trìn h , bà i viế t về pháp chế đã được công bố: “T ính thống nhất của ph áp

chế X H C N ”
của Hoàng Cồng, năm 1987;
“ Đạì h ội V I với vấn đề củng c ố kỷ

cương ìàììỊị cườìĩỊi pháp chếXH C N ở nước ta ”
của Phạm Hưng, năm 1986;
n N gành tư phá p ở nước ta trong côìĩỊị cuộc tăng cường
pháp
clìế X H C N ，nâng
cao hiệu lực quản lý Nhà nước'
của Phùng Văn Tửu, năm 1988;
”Dân chủ và

pháp chêu
của PTS Hoàng Văn Hảo, năm 1984
，，T ìm hiểu vẻ đổi m ới tổ chức

và hoạt dộng của Bộ máy Nhà nước theo H iến pháp nãm J992”
của PGS. PTS
Hoàng Vãn Hảo，PTS Trần Ngọc Đường, PTS Phạm Hồng Thái, năm 1992;
”M ộf vài suv nghĩ vé học thuyết plìáp chế X H C N trong điều kiện xây dựng

Nhà nước pháp quxền'
của PTS Trấn Ngọc Đường, năm 1994;
"Ban hành văn

bản quản ỉỷ hành chính Nhà nước”
của N g uyễ n Thế Quyén
，
năm 1995;

nM ột

số vấn đề vé soạn thảo văn bản”
của PG S，TS Nguyễn Văn Thâm, năm 1977;
''Soon thào vân bàn và xử lỷ vân bán trong công tác lãnh đạ.) quản ỉỷu
của
PGwS，TS Nguyen Văn Tham, năm 1977; nK ỹ thuật lập c/uV' của PTS. Lưu
Kiếm Thanh, nãm 1988 ;
” Hiến phú Ị)
-
cơ sở của việc quản
/v
Nhà nước háng

pháp liiậ t”
của Nguyễn Vãn Thảo, nãm 1992;
"M ột số vấn dề vê đố i m ới và

náììiị cao chất lượng hoạt dộng lập pháp của Q uốc h ội" của TS. Phan Trung
L ý , năm 1997 ”Soạn thào, sửa đ ổi H iển pháp và thực hiện bào vệ H iến p h ú p '
của Nguyễn Văn Thảo, năm 2001 ;
uM ột số vấn đê lý luận và thực tiễn trong

soạn thào văn ban pháp lu ậ t”
của PGS. TS. Lê Hồng Hạnh, năm 1999;
"Xây

dự tiii luận cừ khoa học a ỉa chiêh lược lập pháp ở nước tà '
của PGS. TS Đào
Tri Úc, năm 2000;

uK ỹ thuật lập pỉìápu
của Phan Mạnh Hân, năml985;
uNăng

lự (\ hiên lực\ hiệu quả quản
/v
hàtìh clìínlì Nhà nước
-
Thực " ạng, ngu vẻn

nhún và {ịiái p h á p
của Viện nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ tư pháp,
tháng 12-2000); Luận án Tiến sĩ khoa học luật:
"N ăng cao chất lượng hoạt

cỉộììịị lập phủp theo định hướng xây dựtìg Nhà nước pháp qiiyen của dân, do

cỉâìì và vì dá n'
của Lê văn Hoè, bảo vệ nãm 1995;
"T ă ììịị vường plìá p chế

XHCN tro ỉìỊị hoạt dọng của lực lượnỊỊ cỏng an nhân dân trên lĩnh vực bào vệ

an niììh Quốc ỊỊÌa à nước ta hiện nav'
của Nguyễn Phùng Hổng, báo vệ năm
1994;
'Tá nịỉ cườnịị pháp chế vé kinh tế trong quản lý N hà nước nền kinh tế thị

trườiìg định hướng XHCN ở nước ta hiện nayu
của Quách Sĩ Hùng, bảo vệ năm

1996;
ÌXXủy clỉpìg và tăìĩỊỊ cường pháp chế X H C N trong Ịịia i đoạn cách mạng

hiệìì nay ở nước Cộng lìoà dân chủ nhân dân Là()u
của Un Keo，Vu Thi Lạt,
bảo vệ năm 1990… N h ìn ch ung, những bài v iế t và cô ng trìn h trê n đã đề cập
đến vấn đề pháp chế XHCN, hoạt động lập pháp, m ố i quan hẹ lập pháp, lập
quy. Tiếp thu có chọn lọc, luận án này nghiên cứu một cách có hệ thống tăng
cường pháp chế XHCN trong hoạt động lập pháp, lập quy
ở
Việt Nam hiện
nay.
3- Mục đích của luận án.
Mục đích của luận án là xây dựng cơ sớ lý luận và tìm kiếm những giải
pháp nhằm tăng cường pháp chế XHC N trong lĩnh vực lập pháp, lập quy trong
điều kiện nén kinh tế thị trường và xây dựng Nhà nước pháp quyên V iệt Nam.
4- Nhiệm vụ của luận án.
Thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ của luận án là:
- N g hiê n cứu và phân tíc h kh ái niệm pháp ch ế X H C N theo quan điểm
của chủ nghĩa M ác-Lênin và của Đảng ta.
- Xác dinh nội hàm của pháp chế XHC N và vai trò của nó trong hoạt
động lập pháp, lập quy ở V iệ t Nam hiện nay.
- Phân tích những đòi hỏi khách quan tăng cường pháp chế trong hoạt
động lập pháp, lập quy trong điều kiện nền kinh tế thị trường.
- Đánh giá thực trạng pháp chế XH C N trong hoạt động lập pháp, lập quy
trong thời kỳ đổi mới ở V iệ t Nam hiện nay.
- Đưa ra các giải pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt động lập pháp, lập
quy ở V iệt Nam hiện nay.
5- Phạm vi nghiên cứu của luận án.
Pháp chế XH CN là pháp luật trong đời sống, là một phạm trù cơ bản của

khoa học pháp lý có nội dung rộng. Luận án này chỉ đi sâu nghiên cứu pháp
chế trong hoạt động lập pháp, lập quy trong thời kỳ đổi m ới ở V iệt Nam.
6- Phương pháp nghiên cứu của luận án.
Luận án được thực hiện trên cơ sở vận dụng phương pháp duy vật biện
chứng của triế t học M ác-Lênin, và chú trọng các phương pháp cụ thể như
：
phương pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp，so sánh và xã hội học… để giải
quyết những vấn đề đặt ra trong luận án
7- Đóng góp mới về mặt khoa học của luận án.
Là công trình đầu tiên nghiên cứu pháp chế XHCN trong hoạt động lập
pháp, lập quy ở nước ta trong điều kiện nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần
có sự quản lý của Nhà nước. Những nội dung sau đây có thể xem là cái mới về
mặt khoa học của luận án:
- Làm rõ yêu cầu pháp chế XHC N trong hoạt động lập pháp, lập quy
trong điều kiện hiện nay.
- Trên cơ sở tổng kết thực tiễn về pháp chế trong hoạt động lập pháp, lập
quy, đưa ra những giải pháp nâng cao chất lượng lập pháp, lập quy, góp phần
xây dựng Nhà nước pháp quyền XHC N ở V iệt Nam.
8- K ế t cấu của lu ận án.
Luận án gồm: L ờ i m ở đầu, 3 chương, kết luận, danh mục tài liệu tham
khảo và phụ lục.
Chương 1
C ơ SÒ LỶ LUẬN VỂ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG
LẬP PHÁP, LẬP QUY
Tư tướng về pháp chế XH C N đã được thể hiện trong Vãn kiện Đại hội
Đảng toàn Quốc lần thứ V I
，
V II. Đến Đại hội V III của Đảng cộng sản V iệt
Nam, khi đé ra nhiệm vụ và phương hướng tiếp tục cải cách bộ máy Nhà nước
Cộng hoà XH C N V iệt Nam đã nâng lên thành một trong những quan điểm cơ

bán của việc hoàn thiện nhà nước, đó là: MTăng cường pháp chế XH C N, xây
dựng Nhà nước pháp quyền V iệt Nam. Quản lý xã hội bằng pháp luật, đồng
thời coi trọng giáo dục, nâng cao đạo đức” [28
，
tr.129] • V ì vậy, phải tiếp tục
đổi m ới, nâng cao chất lượng cồng tác lập phấp của Quốc hội nhằm “ Ban hành
các đạo luật cần thiết để điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội, ưu tiên
xây dựng các luật về kinh tế, về các quyền công dân và các luật điều chỉnh
công cuộc cải cách bộ máy Nhà nước, các luật điều chỉnh các hoạt động văn
hoá，thông tin " [28
，
tr.130].
K hi nói đến chất lượng của pháp luật, yêu cầu đưa pháp luật vào cuộc
sống, Đại hội Đảng lần đầu tiên đề cập đến yêu cầu phải ’’giám dẩn các luật,
pháp lệnh chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, muốn thực hiện được phải
có nhiều văn bản hướng dẫn th i hành11 [28
，
tr.130]. Tư tưởng về pháp chế
XH CN trong các văn kiện của Đảng đã trở thành nguyên tắc hiến định. Hiến
pháp năm 1992 quy định: Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, khổng
ngừng tãng cường pháp chế XHC N (điều 12). Trong điều kiện đó, nghiên cứu
lý luận về pháp chế trong hoạt hoạt động lập pháp, lập quy ở V iệt Nam hiện
nay có ý nghĩa đặc biệt quan trọng cả phương diện lý luận cũng như thực tiễn.
1.1. LẬP PHÁP VÀ LẬP QUY LÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DựNG HỆ THỐNG
VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA NHÀ NƯỚC.
« •
L1J. Khái niệm về lập pháp, lập quy.
Lập pháp, lập quy là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
xây dựng và ban hành các vân bản quy phạm pháp luật. K hái niệm lập pháp,
lập quy được sử dụng nhiêu trong các văn kiện chính trị hiện nay. N ghị quyết

Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 8 (khoá V II) khẳng định:
“ Đẩy mạnh hoạt động lập pháp của Quốc hội, phấn đấu trong những năm
tới, dần dần có đủ các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội
theo đúng đường lố i, quan điểm của Đ ảng T ro ng kh i chưa đủ lu ật, U ỷ ban
thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn
bản pháp quy” [27
，
tr.27-28].
Đồng thời, những khái niệm lập pháp, lập quy cũng được sử dụng trong
Hiến pháp như Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyển lập Hiến, lập pháp
(Đ iéu 83, Hiến pháp nam 1992) và trong các văn bản của Chhih phủ. Để làm
rõ những khái niệm trên cần phải đề cập đến những vấn đề như thẩm quyền
lập pháp, lập quy; tính thống nhất trong hoạt động lập pháp, lập quy; tính khoa
học trong hoạt động lập pháp, lập quy nói khác đi cần bảo đảm nguyên tắc
pháp chế trong hoạt động lập pháp, lập quy.
Ở nước ngoài, hoạt động lập pháp, lập quy có một số quan điểm như sau:
+ H oạt động lập pháp. Th eo từ điển B lack's Law Dictinonary, có những
nội dung sau: bao gồm những hành vi ban hành hoặc thông ( ；u a luật; quyển
làm luật hay còn gọi là hành vi lập pháp; sự chuẩn bị các luật. Có thể nói định
nghĩa này còn hạn chế chưa chỉ ra được ai là chủ thể lập pháp. Nhưng, định
nghĩa này lại có tính bao quát, vì, bất cứ hành vi nào của con người chuẩn bị,
ban hành, thông qua luật đều là lập pháp.
’•Lập pháp” (Legislation) là hành vi ban hành hoặc thống qua luật; đó là
quy én làm luật; đó là hành vi lập pháp; đó là sự chuẩn bị và thông qua các
luật" [75, tr.624]
Lập pháp Hoa K ỳ, do cấu trúc của Nhà nước là Liên bang, vì vậy, lập
pháp của Hoa K ỳ rất phức tạp, có tác giả gọi "hệ thống lập pháp Hoa K ỳ mang
tính đẳng cấp".[16
，
tr. 122]

” 1 -H iến pháp Hoa K ỳ
：
Cứ theo như vẫn gọi, thì Hiến pháp là ” Luật tố i cao của xứ SỞM mà tất
cả những cơ cấu lập pháp khác phải lệ thuộc. Cơ quan trọng tài tối hậu của
những vụ tranh chấp vé Hiến pháp tất nhiên là Tối cao Pháp viện Hoa Kỳ
2- Các H iêp ước :
Các H iệp ước mà Hoa K ỳ ký kết cũng có uy lực ngang với đạo luật
L iê n b a n g , v à chỉ lệ thuộc vào H iến pháp mà th ô i…
3- Lüât pháp Lien bang:
Những đạo luật do Quốc hội ban hành, thì cũng như các Hiệp ước,
chỉ lệ thuộc vào Hiến pháp mà thôi, và một đạo luật, nếu có thể, sẽ được
giải thích sao cho tránh khỏi bị đem ra chất vấn vì tinh thần Hiến pháp…
4- Các chi th i Hành phán và các qui tác, điều lẽ hành chánh
L iê n bang:
Hiến pháp ban cho Tổng thống một quyền hạn chế để ban những chỉ
th ị hành pháp thường có tính cách lập pháp và có hiệu lực là luật pháp
lien b a ng …
5- Các Hiến pháp Tiểu bang
：
Hiến pháp của một Tiểu bang phải tuân theo luật pháp có giá trị của
Liên bang, nhưng lại có một uy lực tối thượng trong Tiểu bang mình
6- Các luât lê Tiểu bang
：
Các đạo luật của các cơ quan lập pháp Tiểu bang ban hành, tuy phải
tuân theo luật pháp Liên bang, và Hiến pháp Tiểu bang，vẫn có một tầm
quan trọng rất lớn trên nhiều phương diện luật đã được dành cho Tiểu
bang lo liệ u …
7- Các qui tác và điéu lẽ hành chánh Tiểu bang:
Các qui tắc và điều lệ hành chánh do các cơ quan Hành chánh Tiểu
bang ban hành, tuy cũng tương tự về hình thức và mục đích như của các

cơ quan Liên bang，nhưng lại kém quan trọng hơn. Những qui tắc, điều lệ
ấy có thể liên quan đến những vấn đề như cấp giấy phép cho các hoạt
động trong nội bộ Tiểu bang chẳng hạn.
8- Các Nghi đ in h ，Qui tác và Điêu ỉc của T h i xã:
Các đơn vị hành chánh địa phương rất khác nhau và do đó rất khó
mô tả. M ỗi tiểu bang được chia ra làm nhiều quận, và quận cũng có thể
có quyền lập pháp. Trong mỗi quận, lại có nhiều thị trấn thường do ông
Thị trưởng và H ội đồng thị xã ban hành được gọi là các nghị định của thị
xã，và thường chỉ có liên hệ đến thị xã ấy mà th ô i” [16, tr. 123-127].
Như vậy, hoạt động lập pháp của Hoa K ỳ rất phức tạp về chủ th ể ，bao
gồm : Quốc hội, Tổng thống, cơ quan lập pháp Tiểu bang, quận cũng có
quyền lập pháp. D ĩ nhiên, hiệu lực pháp lý của luật pháp Hoa Kỳ phụ thuộc
vào quyền hạn của cơ quan, cá nhân hoạt động lập pháp. Tất cả các đạo luật
đều phụ thuộc vào Hiến pháp, các đạo luật Tiểu bang phụ thuộc vào đạo luật
Liên bang và Hiến pháp. Điều này chứng tỏ, nền lập pháp Hoa K ỳ tuy phức
tạp, nhiéu tầng nấc, nhưng tương đối thống nhất, chặt chẽ.
Hoạt động lập pháp ở một số nước khác trên thế giớ i như Ba Lan, Liên
bang Nga, Tây Ban Nha quyền lập pháp rất rộng từ Quốc hội, Tổng thống,
Toà án và sáng kiến lập pháp còn được trao cho công dân，tất nhiên, khi trao
quyền này cần kèm theo những điều kiện nhất định. Như vậy, tính dân chủ
trong hoạt động lập pháp của các nước trên được m ở rộng.
"Ớ Ba Lan, quyền sáng kiến lập pháp thuộc về các đại biểu Xâyim,
Thượng viện, Tổng thống, Chính phủ (Khoản 1，Điều 118 Hiến pháp).
Ngoài ra nhóm cử tri từ 100.000 người trớ lên cũng có quyén sáng kiến
lập pháp (Khoản 1，Điều 118).
Theo quy định của Khoản 1，Điều 104，Hiến pháp Liên bang Nga,
sáng kiến lập pháp thuộc Tổng thống Liên bang，Hội đồng Liên bang
，
các thành viên của Hội đồng Liên bang，đại biểu Đuma Quốc gia, Chính
phủ Liên bang, cơ quan lập pháp của các chủ thể Liên bang. Ngoài ra

sáng kiến lập pháp còn thuộc Toà án Hiến pháp Liên bang. Toà án tối
cao Liên bang, Toà án trọng tài cao cấp Liên bang theo những vấn đề
thuộc phạm vi thẩm quyền của chúng.
Theo quy định của Hiến pháp Tây Ban Nha, phạm vi chủ thể có
sáng kiến lập pháp gồm: Chính phủ, Hạ viện, Thượng viện, cơ quan đại
diện của lãnh thổ tự trị và ít nhất là 500.000 cử tri" [2
，
tr.61].
Theo Từ điển bách khoa toàn thư, Anh 2002.
••LẬP PHÁP :
1- Hoạt động làm ra luật, cụ thể: việc thực hiện quyền lực và chức
nãng để làm ra các quy định (với tư cách là những đạo luật) có sức mạnh
cưỡng chế thông qua sự ban hành của cơ quan chính thức của một nhà
nước hoặc tổ chức khác.
2- Hoạt động ban hành luật của một người làm luật hoặc của cơ
quan lập pháp” [21].
Tóm lại, hoạt động lập pháp ở một số nước vừa trình bày trên có một số
đặc điểm như sau : đa dạng về mặt chủ thể, gồm cơ quan quyền lực như Quốc
h ộ i，Tổng thống, cơ quan hành pháp, tư pháp và cả công dân; hoạt động lập
pháp tương đối dân chủ; hoạt động lập pháp phải tuân thủ Hiến pháp, không
được trái với Hiến pháp. Như vậy, hoạt động lập pháp của các nước trên thế
g iớ i vé chủ thể, tính dân chủ, tuân thủ đạo luật gốc là Hiến pháp tương đối
g iố ng vớ i Nhà nước ta nhưng có khác là ở bản chất của hoạt động lập pháp.
Hoạt động lập pháp，ở nước ta cũng có những quan điểm khác nhau. V ì
vậy, cần phân biệt rõ quyền lập pháp và hoạt động lập pháp. Như vậy, m ới
khẳng định một cách dứt khoát trên thực tế Quốc hội là cơ quan làm luật chứ
không chỉ hiểu đơn giản, Quốc hội là cơ quan thảo luận và thông qua dự án
luật. Từ đó, khống nhầm lẫn chủ thể lập pháp và chủ thể hoạt động lập pháp.
Đây là, tiêu chí xác định tính thứ bậc, hiệu lực pháp lý trong hệ thống pháp
luật V iệ t Nam hiện nay. Theo Từ điển Luật học, lập pháp được hiểu theo

nghĩa rộng và hẹp. Nghĩa rộng: quyền của Quốc hội qui định những vấn đề
chung, quan trọng của cả nước bằng hình thức Hiến pháp, luật (các luật, bộ
luật, nghị quyết) một trong ba mặt của quyền lực nhà nước (quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp); nghĩa hẹp : chế định ra pháp luật, sửa đổi luật [76】. Như
vậy, khái niệm lập pháp theo Từ điển Luật học nhấn mạnh các nội dung sau
đay:
- Xác đ ịn h chủ thể lập pháp là Q uốc h ộ i và khẳng đ ịn h chí có Q uốc hội
mới có quyền này. Như vậy, quyền lập pháp thuộc về Quốc hội. Theo đó, chỉ
Quốc hội mới có quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý
cao nhất (Bộ luật, luật，nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật), điều chỉnh
các quan hẹ cơ bản của xã hội. V í dụ, tổ chức và hoạt động của các cơ quan
nhà nước ớ trung ương và cơ quan nhà nước ở địa phương; bầu cử Quốc hội và
HĐND các cấp; định ra các loại th u ế ，ngân sách; qui định về tội phạm, hình
phạt và tố tụng hình sự; qui định vấn đc chủ yếu về quyền sớ hữu Các văn
bản pháp luật khác của Nhà nước không được trái với văn bản của Quốc hội.
Như vậy, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Vấn đề được
đặt ra ở đây là hiểu như thế nào về nội hàm quyền "lập pháp" của Quốc hội.
Hiện tại vấn đề này còn có ý kiến khác nhau. Loại ý kiến thứ nhất cho
rằng : "Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” có nghĩa Quốc hội là
cơ quan duy nhất có quyền làm luật và sửa đổi luật. Luật phải là hình thức văn
bản duy nhất điều chỉnh các loại quan hệ xã hội do Quốc hội xem xét và quyết
định. Loại ý kiến thứ hai cho ràng : "Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền
lập pháp" cần được hiểu theo nghĩa rộng. Theo đó, Quốc hội là cơ quan duy
nhất có quyền đưa ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực bắt buộc m ọi người
thự c h iện, chứ khô ng chỉ có quyền làm lu ậ t và sửa đ ổ i luậ t. Đ iề u này có nghĩa
là các quy phạm pháp luật được nói đến ở đây không chỉ là các quy phạm
pháp luật được ban hành dưới hình thức văn bản luật mà còn dưới hình thức
n g h ị qu yế t c ủ a Q uốc h ội. C h ín h quan đ iểm n à y đ ã đ ư ợ c th ể h iệ n tạ i Đ iều 1，
L u ậ t ban h à n h vă n bản q u y p h ạ m p h á p l u ậ t .
Theo quan điểm của luận án, xét từ góc độ Quốc hội là cơ quan đại biểu

cao nhất của nhân dân và nguyên tắc thống nhất quyền lực Nhà nước trong
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa V iệt Nam thì "Quốc hội là cơ quan
duy nhất có quyền lập pháp” ở đây phải được hiểu theo quan điểm thứ hai. V ì
vậy, việc Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp không đồng nghĩa
với việc Quốc hội phải tự mình ban hành tất cả các quy phạin pháp luật để
điêu chỉnh các quan hệ xã hội, mà trong khuôn khổ Hiến pháp, Quốc hội có
thể uỷ quyền cho các cơ quan khác ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp
luật. Trên thực tế, Quốc hội có thể uỷ quyền cho U BTV Quốc hội ban hành
pháp lệnh, nghị quyết để điều chỉnh một số quan hệ xã hội.
- Xác đ ịn h qu y ền lập p h áp là m ột tro n g ba m ặ t tạ o th à nh q uy ền lực n h à nước.
Đây là loại quyền lực cơ bản, quyền lực gốc tạo ra quyền hành pháp, tư pháp.
- Xác đ ịn h ch ỉ c ó Q u ố c h ộ i m ới c ó q u y ề n sử a đ ổ i lu ậ t. M ộ t v ăn b ả n lu ật,
bộ luật khi được ban hành qua thời gian và do sự thay đổi của điều kiện kinh
tế, c h ín h trị - x ã h ộ i n h ấ t đ ịn h , đ ã lạ c h ậu v à c ầ n s ử a đ ổ i, q u y ề n sử a đ ổ i lu ật
thuộc Quốc hội.
Theo quan điểm thứ hai của Tiến sĩ Lê Văn Hoè : "Hoạt động lập pháp là
một dạng hoạt động phức hợp bao gồm một phạm vi rộng, gồm các hành vi
p h áp lý k ế tiế p n h a u , q uan h ệ c h ặ t c h ẽ với n h au , d o n h iề u ch ủ th ể c ó vị trí,
chức năng quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm đưa ý chí của nhân dân,
đường lố i, chủ trương của Đảng thành các đạo luật đáp ứng nhu cầu đời
sống pháp luật của xã hội" [42
，
tr.17].
Theo quan điểm thứ hai hoạt động lập pháp có các nội dung sau:
- Hoạt động lập pháp là hoạt động phức hợp của nhiều chủ thể nhưng liên
quan chặt chẽ với nhau.
- M ục đích hoạt động lập pháp là biến ý chí của nhân dân, đường lố i chủ
trương của Đảng thành các đạo luật.
Theo quan điểm thứ ba của Giáo sư, Tiến sĩ khoa học Đào T rí úc : "hoạt
động lập pháp được khởi đầu bới các sáng kiến lập pháp. Và vì vậy, chủ thể

%
của các sáng kiến lập pháp phải được coi là chủ thể của hoạt động lập pháp ở
nghĩa rộng của nó" [80
，
tr.4J
Như vậy, theo quan điểm thứ hai, thứ ba hoạt động lập pháp không chỉ do
Quốc hội làm ra mà phải có sự liên kết của nhiều cơ quan nhà nước có thẩm
quy én. Theo tô i, quan điểm này đúng với thực tiễn, lý luận hoạt động lập pháp
của nước ta hiện nay và trên thế giới. Quan điểm này phù hợp với quan điểm
của nguyên Tổng Bí thư Đỗ Mười "Quốc hội ta không chí là cơ quan bàn và
thông qua các quyết định mà còn là cơ quan hành động, không chỉ thông qua
các luật mà còn giám sát việc th i hành các luật đó" [103
，
t r . ll] . V ì vậy, quan
điểm của luận án này về hoạt động lập pháp là : Hoạt động lập pháp là một
dạng hoạt động liên kết của các hành vi pháp lý kế tiếp nhau, quan hộ chặt chẽ
với nhau do nhiều chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến
hành. Bao gồm nhiều công đoạn khác nhau, từ việc lập chính sách, xây dựng
chính sách đến việc thể hiện, thảo luận, thông qua và công bố. N ói cách khác,
đó là quy trinh từ khâu kiến nghị，đề xuất, lập chương trình, soạn thảo, thẩm
tra (thẩm định) thảo luận và công bố. Nhưng có cùng mục đích, bản chất
nhằm đưa ý chí của nhân dân, chủ trương, đường lối của Đảng thành các đạo
luật, đáp ứng nhu cầu pháp luật của xã hội. Sản phẩm của hoạt động lập pháp
là c á c lu ậ t，là
c ơ
sở p h áp lý c ủ a h o ạ t đ ộ n g lập q u y v à h o ạ t đ ộ n g x ã h ộ i.
+ H o ạ t đ ộ n g lậ p q u y . Ở m ộ t số n ư ớ c c o i h o ạ t đ ộ n g lậ p q u y là q u á trìn h
thể chế hoá luật bằng cách chuẩn bị thủ tục thông qua, ban hành văn bản pháp
quy. V í dụ, ’’luật về văn bản pháp quy 1973 của nước Cộng hoà nhân dân
Bungari qui định về kế hoạch hoá các dự án luật, việc chí đạo kiểm tra của

Hội đồng Nhà nước và Hội đồng Bộ trưởng đối với công tác xây dựng các dự
án luật，chế độ chứng thực và công bố các văn bản pháp quy" [35
，
tr.7J.
”H iế n p h á p n ư ớ c Cộng hoà P h á p (1958
) ，
điều 34 qui đ ịn h những lĩn h
vực, vấn đề thuộc luật ấn định; điều 37 xác định các vấn đề ngoài lĩnh vực luật
đều mang tính chất lập quy” [42
，
tr .l 19]. Như vậy, Hiến pháp nước Cộng hoà
Pháp theo nguyên tắc Mloại trừ thẩm quyềnM, lập quy là những lĩnh vực, những
v ấn đ ề n g o à i lĩn h vực lậ p p h á p . V ì v ậy, phải x á c đ ịn h đ ư ợ c c h ín h x á c n h ữ n g
vấn đé gì th uộ c lĩn h vực lập pháp
Ó n ư ớ c t a ，về lập q u y c ũ n g cò n có n h ữ n g q u a n đ ie m k h á c n h a u .
Theo Từ điển Luật học: "Lập quy (quyền lập quy) là hoạt động của cơ
q u a n h à n h c h ín h N h à n ư ớ c c ó th ẩ m q u y ền " [7 6 ，tr.2 6 9
] ，ở
đ â y n h ấ n m ạ n h h ai
nội dung cơ bản:
- Là hoạt động của cơ quan hành ch ính nhà nước có thẩm quyền căn cứ
vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ
ban thường vụ Quốc hội và các vãn bản của cấp trên để đặt ra các qui định
chung là pháp quy.
- Lập q u y ph ả i đ ú n g th ẩ m q u y ề n và trìn h tự đ ể trán h ch ồ n g c h é o m â u
thuẫn, trái luật.
Nhiều tác giả nhấn mạnh khía cạnh này hay khía cạnh khác của hoạt
động lập quy.
"Quyển lập quy là quyền ban hành văn bản pháp quy (còn gọi là văn
bản dưới luật) như sắc lệnh, nghị định, quyết định để thực thi và cụ thể

hoá luật của Quốc hội thành các chính sách của nhà nước. Các văn bản
pháp quy có giá trị pháp lý nhằm điều chỉnh những m ối quan hệ kinh tế
- xã hội thuộc phạm vi quyền hành phápn [73, tr.23];
••Lập quy là một hình thức hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan
hành pháp thông qua hoạt động xây dựng và ban hành các văn bán qui phạm
pháp luật thuộc thẩm quyền theo luật định" [65
，
tr.8] hoặc ’’Thẩm quyền lập
quy là những qui định chi tiết, những hướng dẫn thực hiện pháp luật, những
qui định phù hợp với tùng đặc điểm, từng lĩn h vực, từng lãnh thổ，nhưng
không trái với Hiến pháp và pháp luật" [68
，
tr.34 】，cũng có tác giả nhấn mạnh
phạm vi "lập quy được bắt đầu ở điểm kết thúc của lập pháp" [42
，
tr. 118].
Ngoài những quan điểm trên có tác giả cho ” lập quy do yêu cầu phải chi
tiết hoá, cụ thể hoá các văn bản luật do cơ quan lập pháp ban hành và do yêu
cầu thực tế quản lý Nhà nước” hoặc Mquyền lập quy là quyền sáng tạo ra
những quy tắc xử sự tổng quát vồ cá tính, tức là dạng của quy phạm pháp luật"
[34
，
tr.9 ]. Như vậy, theo tác giả hoạt động lập quy không chỉ có nhiệm vụ thể
chế hoá luật mà còn do thực tiễn quy định, vì thế, hoạt động lập quy rất phong
phú đa dạng trên các lĩnh vực đời sống xã hội và những văn bản lập quy rất
nhiều nhưng không trá i với Hiến pháp, luật. M ột lĩnh vực, vấn đề nào đó nếu
luật chưa ban hành, các cơ quan quản lý Nhà nước trong phạm vi Hiến pháp,
pháp luật ban hành vãn bản pháp quy theo thẩm quyền. K hi luật ban hành nếu
trái với quy định của luật bị bãi bỏ hoặc sửa đổi. Thông qua hoạt động thực
tiễn của cơ quan quản lý Nhà nước là nguồn để nghiên cứu chính sách pháp

luật, góp phần quyết định xây dựng chương trình pháp luật và là đầu nối để
các quy phạm pháp luật có sức sống, tồn tại.
Như vậy, trên thế giới và ở V iệt Nam có những quan điểm về lập quy
khác nhau. Do điều kiện kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay và theo quy
định của pháp luật hiện hành, luận án cho rằng: Lập quy là một hình thức hoạt
động quản lý Nhà nước của các cơ quan hành pháp và m ột số cơ quan Tư pháp
thông qua hoạt động xây dựng và ban hành các vãn bản quy phạm pháp luật
thuộc thẩm quyền theo luật định. Các văn bản của hoạt động lập quy nhằm cụ
thê hoá Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội nhằm đưa pháp luật vào
cuộc sống, góp phần vào quản lý Nhà nước có hiệu quả, hiệu lực.
1.1.2. Cơ sở pháp lý của hoạt động lập pháp, lập quy
ở
Việt Nam .
Lịch sử hình thành thẩm quyền và thủ tục hoạt động lập pháp, lập quy
được qui định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính
phủ hoặc qui định trong qui chế hoạt động của các cơ quan này.
Tư tường về lập pháp, lập quy đã được thể hiện ở Hiến pháp đầu tiên năm
1946 và ngày càng được phát triển, hoàn thiện ở các bản Hiến pháp sau này.
Cụ thể, Điều 23，Hiến pháp năm 1946，Nghị viện nhân dân đặt ra các pháp
luật, chuẩn y các hiệp ước Chính phủ ký với nước ngoài. Điểu này thể hiện
quyền lập pháp của N ghị viện nhân dân là rất rộng không b ị giới hạn. Nhu cầu
của nhân dân đòi hỏi luật đến đâu Nghị viện nhân dân có quyên đặt ra đến đó.
Chính phù có quyền ký các hiệp ước với nước ngoài nhưng hiệp ước có hiệu
lực phải có sự phê chuẩn của Nghị viện nhân dân.
Đ iều 31，Hiến pháp năm 1946, thể hiện thẩm quyền hoạt động lập pháp
của Chủ tịch nước bằng quyền ban bố luật của Nghị viện nhân dân; Chủ tịch
nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại luật trong thời hạn, ở đây đề
cao trách nhiêm cá nhân trong hoạt động lập pháp của Chủ tịch nước. Hình
thức ban hành văn bản của Chủ tịch nước ký sắc lệnh, hiệp ước với các nước.
Đ iều 52

，
53，Hiến pháp năm 1946 quy định hoạt động lập pháp, lập quy
của Chính phủ bằng cách thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện;
đề nghị những dự án luật ; Chính phủ ban hành sắc lệnh. Điều 59，Hiến pháp
năm 1946 quy định: H Đ N D ra nghị quyết.
Tóm lại, Nhà nước ta còn non trẻ nhưng coi hoạt động lập pháp, lập quy
là nhiệm vụ quan trọng của mình. V ì vậy, Hiến pháp năm 1946 đã phân định
được thẩm quyền về lập pháp, lập quy. Tuy nhiên, còn chưa rõ ràng, cụ thể
cho từng chủ thể về thẩm quyền, hình thức văn bản.
Hiến pháp năm 1959, qui định hoạt động lập pháp, lập quy cụ thể, rõ
ràng hơn. Điều 44, Hiến pháp khẳng định: Quốc hội là cơ quan duy nhất có
quyền lập pháp. Đ iều này khẳng định lập pháp là một trong những nhiệm vụ
quan trọng nhất của cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước. Điều 48, 49
qui định hình thức vãn bản mà Quốc hội ban hành: đạo luật, nghị quyết; thời
gian công bố đạo luật là 15 ngày (hơn năm ngày so với Hiến pháp năm 1946);
Các đạo luật chí có giá trị khi quá nửa số đại biểu Quốc hội tán thành.
Điều 53，Hiến pháp năm 1959，ƯBTV Quốc hội có quyền giải thích pháp
luật, ra pháp lệnh. Đây là một bước cụ thể, phát triển vì ở Điều 36, Hiến pháp
năm 1946，Ban Thường vụ chỉ có quyền biểu quyết những dự án sắc luật của
Chính phủ kh i Nghị viện không họp. Điều 63
，
64，Hiến pháp năm 1959 quy
định hoạt động lập pháp của Chủ tịch nước là cổng bố pháp luật, pháp lệnh và
phê chuán hiệp ước ký với nước ngoài, Điều 73
，
74
，
76，Hiến pháp năm 1959
quy định hoạt động lập pháp, lập quy của Hội đổng Chính phủ, các Bộ. Hội
đồng Chính phủ ban bố nghị định，nghị quyết, chỉ th ị; trình dự án luật，dự án

pháp lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội và UBTV Quốc hội. Các Bộ
trưởng và thủ trưởng cơ quan thuộc H ội đổng Chính phủ ra thông tư, chí thị.
Điều 83, 89 Hiến pháp 1959 quy định hình thức ban hành văn bản của H Đ ND
ra nghị quyết; UBND ra quyết định, chỉ thị.
Hiến pháp năm 1980，Điêu 82，83 khẳng định: Quốc hội là cơ quan duy
nhất có quyên lập pháp ; làm luật và sửa đổi luật.
Điều 100，cồng bố luật; ra pháp lệnh; giải thích Hiến pháp, luật và pháp
lệnh. Trước đây, quyền này thuộc UBTV Quốc hội nay chuyển cho Hội đồng
Nhà nước.
Điéu 109，Hội đồng Bộ trưởng có quyễn ra những nghị quyết, nghị định,
quyết định, chỉ thị, thông tư với một cơ chế dân chủ là phải được quá nửa tổng
số thành vien của H ội đồng Bộ trưởng biểu quyết tán thành. Điều 111，qui
định cấc Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan khác của Hội đồng Bộ trưởng ra
những quyết định，chỉ th ị, thông tư. Điều 117，124 qui định H Đ N D và UBND
ra nghị quyết và quyết định, chỉ thị.
Tóm lại, ở Hiến pháp nãm 1980 tư tưởng lập pháp, lập quy được thể hiện
có sự kế thừa và phát triển các Hiến pháp cũ cụ thể, rõ ràng hơn, khái niệm
dùng trong Hiến pháp chính xác hơn, cách dùng từ, hình thức ban hành văn
bản. M ột số chủ thể có thay đổi vé hình thức ban hành văn bản.
Hiến pháp năm 1992 - Hiến pháp của thời kỳ đổi m ới quy định rất cụ thể
，
chính xác% thay đổi đê phù hợp với tình hình chung của đất nước. Điều 83
，
84
，
88 Hiến pháp nãm 1992 qui định chủ thể duy nhất có quyền lập pháp là Quốc
hội và số lượng đại biểu Quốc hội tán thành luật, nghị quyết. Hiến pháp năm
1992 có nhiều điểm m ới, cụ thể，Điều 84, khoản 1, Quốc hội quyết định
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Đây là m ột tư tưởng thể hiện cách nhìn
chiến lược, tổng thể của Nhà nước ta về lập pháp. Đ iều 91,UBTV Quốc hội

giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh và ra pháp lệnh về những vấn đề được
Quốc hội giao. Điều 91，còn tăng thêm thẩm quyền cho UBTV Quốc hội giám
sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội bãi bỏ nghị
quyết sai trái của ƯBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Điều 112，115 qui định hoạt động lập pháp, lập quy của Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ. Ngoài sự kế thừa Hiến pháp năm 1980 là trình dự án luật,
pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và UBTV Quốc hội của Chính
phủ. Thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ thay đổi để đáp ứng tình hình m ới. Cụ thể, Chính phủ ra nghị
quyết，nghị định; Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị. Đ iều 116, 120
，
124 qui định việc bàn hành văn bản pháp quy của Bộ trướng H Đ N Đ ，UBND
cơ bản giống Hiến phấp năm 1980.
Tóm lại, tư tưởng lập pháp, lập quy thể hiện trong Hiến pháp năm 1992:
kế thừa các bản Hiến pháp cũ nhằm thể chế hoá đúng đường lố i, chính sách
của Đảng trong thời kỳ đổi m ới trên các lĩn h vực; Hoạt động lập pháp, lập quy
dân chủ hơn .
Thông qua sự trình bày về tư tưởng lập pháp, lập quy thể hiện trong bốn
bản Hiến pháp năm 1946
，
1959
，
1980
，
1992. Có thể nhận xét: quyền lập pháp
được thể hiện ngay từ Hiến pháp 1946 và ngày càng khẳng định cụ thể, rõ
ràng trong các Hiến pháp sau này. Quyền lập quy của Chính phủ, các Bộ, cơ
quan ngang Bộ, thành phố trực thuộc trung ương và các tỉnh quy định trong
các bản Hiến pháp chưa cụ thể, rõ ràng. Thẩm quyên lập quy chỉ được hiểu
theo tinh thần của Hiến pháp một cách gián tiếp qua nhiệm vụ "bảo đảm sự thi

hành các đạo luật" [34
，
t r . ll] .
Đ ối với những văn bản pháp luật khác, ngay từ những ngày đầu thành lập
nước V iệ t Nam Dân chủ Cộng hoà，Chủ tịch Hồ C hí M inh đã ký sắc lệnh số
49/SL ngày 12-10-1945 [6 8 ]，sắc lệnh này qui định các công văn, cồng điện,
phiếu trát, đơn từ … phải có tiêu ngữ V iệt Nam Dân chủ Cộng hoà năm thứ
nhất, m ột qui định mang tính lịc h sử trọng đại. V ớ i Nghị định 527/TTg, ngày
2-11-1957，Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Điều lệ qui định chế độ chung
về công vãn giấy tờ ở các cơ quan, Sau đố Điều lệ này được thay thế bằng
Điều lệ về công tác công văn giấy tờ và công tác lưu trữ, ban hành kèm theo
Nghị định 142/CP ngày 28^9-1963.
Trong thập kỷ 80，một số văn bản đã được ban hành trong lĩnh vực này
như:
- Thông tư số 02/BT ngày l-0 M 9 8 2 .c ủ a Bộ trưởng，Tổng Thư ký H ội
đồng Bộ trưởng hướng dẫn việc xây dựng và ban hành văn bản.
- Q ui chế xây dựng luật và pháp lệnh do H ội đồng Nhà nước ban hành
ngày 06-8-1988. Bản qui chế này quy định khá đầy đủ, chi tiết, nhưng chỉ là
văn bản pháp luật dưới hình thức qui chế và chỉ mới dừng lại ở việc điều chỉnh
qui trình xây dựng luật và pháp lệnh, vì vậy, sau k h i thông qua, hiệu quả áp
dụng của văn bản đó không cao. v ề sau, các vãn bản này đã được thay thế
bằng:
- Thông tư số 33/BT ngày 10-12-1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn
phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản
của các cơ quan hành chính nhà nước. Cùng thời gian này Chính phủ có ban
hành các văn bản như
：
- Công văn số 360/HC, ngày 22-10-1992 của Văn phòng Chính phủ
hướng dẫn gửi công văn, tài liệu lên Văn phòng Chính phủ [12].
- Công văn số 1652/HC，ngày 24-12-1992 của Văn phòng Chính phủ về

thẩm quyền ký văn bản gửi Thủ tướng Chính phủ [72].
Những văn bản trên là cơ sở pháp lý quan trọng để điểu chính mọi hoạt
động của cồng tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng do những
hạn chế trong quy định về thẩm quyền hoạt động lập pháp, lập quy của các
văn bản nêu trên. Vì vậy, tình trạng lộn xộn, tuỳ tiện trong ban hành văn bản
đã đặt ra yêu cầu cần phải có những văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực
pháp lý cao để công tác này thực hiện đúng thẩm quyền, không mâu thuẫn,
chồng chéo, sai pháp luật, nhằm xây dựng đượơ một hệ thống văn bản pháp
luật đồng bộ, nhất quán. Trong những năm thực hiện chính sách đổi m ới, yêu
cầu ban hành văn bản qui phạm pháp luật đặt ra rất lớn, càng làm nổi lên tính
bức xúc là phải pháp lý hoá các trìn h tự, thủ tục trong việc ban hành các văn
bản qui phạm pháp lu ậ t, tạo cho hoạt động lập pháp, lập quy có cơ sở vững
chắc. Đồng thời, kinh nghiệm lập pháp cũng đã đủ để chúng ta tiến hành tổng
kết thực tiễn nhằm định hình và hoàn thiện các gia i đoạn của qui trình xây
dựng văn bản qui phạm pháp luật. Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật
được Quốc hội khoá IX kỳ họp thứ 10 thô ng qua ngày 12-11-1996, có hiệu lực
lừ ngày 01-01-1997, cơ bản đã đáp ứng được những đòi hỏi của công tác ban
hành văn bản qui phạm pháp luật của nhà nước.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật qui định về thẩm quyền, hình
thức, trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều 1，Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi năm 2002) qui định:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các qui tắc xử sự
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội
theo định hướng XHCN.
Tại Điều 1，Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn qui định hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay và thẩm quyền ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trong bộ máy nhà nước ta hiện nay
1.1.3. Những đặc điểm của hoạt động lập pháp, lập quy
ở

V iệt Nam
hiện nay,
Sự hình thành hệ thống pháp luật ở mỗi thời đại, m ỗi nước chịu sự tác
động của nhiều yếu tố khác nhau như điều kiện kinh tế, chế độ chính trị - xã
hội, truyền thống lịch sử，quan điểm của Nhà nước về pháp luật và nguồn của
pháp luật, những nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước Trong đó, kinh tế là
yếu tố cơ bản, quyết định hệ thống pháp luật, c. M ác viết:
"K ỳ thực, phải là người không có một chút hiểu biết nào về lịch sử
m ới không biết rằng trong thời đại nào cũng thế, chính là vua chúa phải
phục tùng những điều kiện kinh tế, chứ không bao g iờ vua chúa lại ra
lệnh cho những điều kiện kinh tế được. Chẳng qua chế độ lập pháp về
chính trị cũng như về dân sự chỉ làm cái việc nói lên, ghi chép lại những
yêu cầu của những quan hệ kinh tế mà thôi" [11
，
tr.159]
M ỗi một quốc gia lạ i có điểu kiện kinh tế khác nhau, quan điểm chính trị
- xã hội, truyền thống lịch sử, văn hoá… khác nhau, V ì vậy, tìm ra được đặc
điểm cúa hoạt động lập pháp, lập quy, bảo đảm được yếu tố khách quan, dân
chủ, sẽ loại bỏ được nhừng hiên tượng tuỳ tiện, cục bộ trong xây dựng hộ
thống vãn bản quy phạm pháp luật. Có thể khái quát m ột số đặc điểm của hoạt
động lập pháp, lập quy ở nước ta như sau:
M ột là, Hoạt động lập pháp, lập quy mang tính tất yếu, khách quan •
L ý luận M ác-Lênin chỉ rõ rằng trong xã hội có giai cấp, pháp luật là cồng
cụ chủ yếu, hữu hiệu nhất để quản lý xã hội. Bất kỳ Nhà nước nào k hi ra đời
cũng đều phái xây dựng hệ thống pháp luật, thể hiện ý chí của giai cấp mình
nhằm duy trì trật tự xã hội, bảo vộ quyền và lợ i ích của giai cấp thống trị trong
xã hội. V í dụ, ở nước Babylone (1793-1750 Tr.CN) dưới vương triều Vua
Baby lone có Bộ luật Hammourabi; vào thế kỷ V I Tr.CN có Bộ luật 12 Bảng
của La Mã cổ đại; ở nước ta thời phong kiến có Bộ luật Hồng Đức thời Lê
năm 1483. Vì vậy，ở Nhà nước cộng hoà XH CN V iệt Nam hoạt động lập

pháp, lập quy là một hoạt động không thể thiếu, nhất là trong điều kiện nền
kinh tế thị trường hiện nay.
Hoạt động lập pháp, lập quy không phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của
một cá nhân, tổ chức nào mà phải xuất phát từ nhu cầu điéu chỉnh bằng pháp
luật của các quan hệ xã hội, hơn nữa, những nội dung, chính sách cụ thể được
thể hiện trong luật khổng phải được áp đặt từ ý chí chủ quan của cơ quan lập
pháp, lập quy mà phải xuất phát từ hiện thực khách quan.
Có quan điểm cho rằng : "ở V iệt Nam hoạt động xây dựng pháp luật bao
gồm hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy’
，
[17
，
tr.3 ]. Quan điểm của luận
án nhất trí với quan điểm của tác giả. Hoạt động xây dựng và ban hành các
văn bản quy phạm pháp luật có quy luật của nó, tuyệt nhiên không được tuỳ
tiện, có nghĩa là, quá trình hoạt động cần phải đảm bảo tính khoa học. Bởi vì,
hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động nhận thức hiện thực khách quan, tình
hình kinh tế xã hội, do vậy, phải tuân thủ quy luật của nhận thức. Quá trình
hoạt động phải tôn trọng và xuất phát từ thực tế khách quan, thông qua điều