Luận văn thạc sỹ: Hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trong giai đoạn hiện nay

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu
khoa học, độc lập của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn
là trung thực và rõ ràng.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Vũ Hoàng Nam
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC BẢNG
DANH MỤC SƠ ĐỒ
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
KBNN Kho bạc Nhà nước
MLNSNN Mục lục Ngân sách nhà nước
NSNN Ngân sách nhà nước
NSTW Ngân sách trung ương
NSĐP Ngân sách địa phương
UBND Uỷ ban nhân dân
XDCB Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1: Tình hình thực hiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN
qua KBNN giai đoạn năm 2002 – 2007, cụ thể: Error: Reference
source not found
Bảng 2.2: Tình hình từ chối thanh toán vốn đầu tư NSNN qua KBNN giai
đoạn 2002 – 2007, cụ thể như sau: Error: Reference source not
found
Bảng 2.3: Tình hình kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư NSNN qua KBNN
giai đoạn 2002 – 2007, cụ thể như sau: . Error: Reference source not
found
DANH MỤC SƠ ĐỒ

LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong chu trình quản lý chi NSNN, việc phải thiết lập một cơ chế kiểm
soát chi NSNN khoa học, hợp lý nhằm nâng cao chất lượng công tác kiểm
soát chi NSNN cũng có vai trò quan trọng góp phần không nhỏ trong việc
nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính. Trong điều kiện nền kinh
tế nước ta hiện nay, khi nguồn thu ngân sách còn nhiều hạn chế thì việc kiểm
soát chặt chẽ các khoản chi nhằm đảm bảo các khoản chi ngân sách được sử
dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả có ý nghĩa rất quan trọng.
Thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã có rất nhiều biện pháp tích cực,
hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước trong lĩnh vực chi NSNN
nói chung và trong lĩnh vực kiểm soát các khoản chi ngân sách nói riêng.
Điều đó thể hiện bằng việc Quốc hội đã thông qua Luật NSNN ngày
16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Đây là một đạo luật
quan trọng trong hệ thống luật pháp về tài chính của nước ta. Luật NSNN
được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm, khắc phục
những hạn chế của Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số
Điều của Luật NSNN ban hành năm 1998, với mục tiêu quản lý thống nhất,
có hiệu quả nền tài chính quốc gia; tăng cường phân cấp nâng cao tính chủ
động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và
sử dụng NSNN; tăng tích luỹ và tiềm lực tài chính quốc gia nhằm thực hiện
công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa,
đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo
đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại; thực hiện cải cách hành chính trong việc
lập, chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách; củng cố kỷ luật tài chính, sử
dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nước. Qua thời gian
1
triển khai thực hiện Luật NSNN (sửa đổi) năm 2002, trong lĩnh vực quản lývà
kiểm soát chi NSNN đã bộc lộ không ít những hạn chế từ khâu lập, chấp
hành, kế toán và quyết toán NSNN đã làm hạn chế hiệu quả quản lý của các

cơ quan chức năng và tác động tiêu cực đến hiệu quả sử dụng các khoản chi
NSNN. Chính vì vậy mà tác giả đã chọn và nghiên cứu đề tài: “Hoàn thiện
công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trong
giai đoạn hiện nay” làm đề tài Luận văn tốt nghiệp của mình với mong muốn
đưa ra một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện công tác kiểm soát chi
NSNN qua hệ thống KBNN.
2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Đề tài đi sâu nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng và những hạn
chế của công tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN trong giai đoạn
hiện nay. Từ đó, rút ra các nguyên nhân và đề xuất một số giải pháp chủ yếu
cũng như các điều kiện thực hiện, nhằm hoàn thiện, nâng cao chất lượng công
tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là nghiệp vụ quản lý và kiểm soát chi NSNN qua
hệ thống KBNN, bao gồm việc quản lý, kiểm soát và thanh toán các khoản
chi NSNN của KBNN.
Phạm vi nghiên cứu bao gồm việc quản lý và điều hành của KBNN; tổ
chức thực hiện kiểm soát và thanh toán các khoản chi của các đơn vị KBNN;
trừ phần kiểm soát chi đầu tư XDCB đối với nguồn nước ngoài.
Thời gian nghiên cứu được tập trung giai đoạn 2002 - 2007.
4. Phương pháp nghiên cứu
Từ nhận thức những quan điểm, lý luận về quản lý và kiểm soát chi
NSNN nói chung, hoạt động kiểm soát chi NSNN qua KBNN nói riêng để
phân tích, đánh giá, tìm ra các giải pháp pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi
2
NSNN qua hệ thống KBNN trong thời gian tới. Đề tài đã sử dụng tổng hợp các
phương pháp nghiên cứu như tiếp cận hệ thống, phân tích tổng hợp, thống kê
so sánh,
5. Ý nghĩa khoa học của đề tài
Trên cơ sở nghiên cứu và hệ thống hoá những vấn đề về lý luận và thực

tiễn, luận văn có một số đóng góp mới như sau:
- Hình thành cơ sở lý luận về kiểm soát chi NSNN, đồng thời đưa ra các
giải pháp nhằm giải quyết một số hạn chế về kiểm soát chi NSNN trong giai
đoạn 2002 – 2007, để nâng cao hiệu quả chi NSNN và lành mạnh hoá nền tài
chính quốc gia.
- Góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả chi NSNN, ngăn chặn sự lãng
phí, tham ô, gây tổn hại cho công quỹ nhà nước.
6. Kết cấu của đề tài
Tên của đề tài: “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà
nước qua Kho bạc Nhà nước trong giai đoạn hiện nay”.
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
đề tài bao gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề chung về quản lý và kiểm soát chi ngân sách
nhà nước
Chương 2: Thực trạng công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua
Kho bạc Nhà nước hiện nay
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi
ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
3
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ VÀ KIỂM SOÁT
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Chi ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước
- NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để bảo đảm
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN là một hệ thống
thống nhất, bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền
địa phương (gọi chung là ngân sách địa phương).

- Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài chính tập
trung được vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị và
xã hội của Nhà nước trong từng công việc cụ thể. Chi NSNN có quy mô rộng
và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, tại các địa phương và các cơ
quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước.
- Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng các quỹ NSNN nhằm đảm bảo
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
- Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của
nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
1.1.1.2. Đặc điểm chi ngân sách nhà nước
- Chi NSNN gắn chặt với hoạt động của bộ máy nhà nước và những
nhiệm vụ chính trị, kinh tế và xã hội. Quy mô tổ chức bộ máy nhà nước, khối
lượng, phạm vi nhiệm vụ do Nhà nước đảm đương có quan hệ tỷ lệ thuận với
tổng dự toán chi NSNN.
4
- Các khoản chi NSNN thường được xem xét tính hiệu quả ở tầm vĩ mô,
tức là các khoản chi NSNN phải được xem xét một cách toàn diện và dựa vào
mức độ hoàn thành các chỉ tiêu kinh tế, xã hội mà Nhà nước đã đề ra trong
từng thời kỳ.
- Các khoản chi NSNN thường mang tính chất không bồi hoàn trực tiếp.
Đặc điểm này giúp chúng ta phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín
dụng, các khoản chi cho hoạt động sản xuất kinh doanh,…
- Các khoản chi NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị
khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và các phạm trù khác
thuộc lĩnh vực tiền tệ.
1.1.1.3. Phân loại chi ngân sách nhà nước
Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo
những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Có nhiều tiêu
thức để phân loại các khoản chi NSNN, song tựu chung lại có thể sắp xếp

theo những tiêu thức phân loại chủ yếu sau:
- Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi, thì chi NSNN được
chia thành: chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển.
- Theo tính chất các khoản chi thì chi NSNN được chia thành: chi cho y
tế, chi cho giáo dục, chi phúc lợi, chi quản lý Nhà nước, chi đầu tư kinh tế,…
- Theo yếu tố thì chi NSNN được chia thành: chi đầu tư, chi thường
xuyên và chi khác.
- Theo chức năng của Nhà nước thì chi NSNN được chia thành: chi
nghiệp vụ và chi phát triển.
- Theo tính chất pháp lý, thì chi NSNN được chia thành: các khoản
chi theo luật định, các khoản chi đã được cam kết; các khoản chi có thể
điều chỉnh.
1.1.2. Quản lý chi ngân sách nhà nước
5
1.1.2.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước
- Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách
quan; sử dụng hệ thống các phương pháp tác động đến hoạt động chi NSNN
nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do Nhà
nước đảm nhận.
- Đối tượng quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được
bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước
trong từng giai đoạn nhất định.
- Tác động của quản lý chi NSNN mang tính tổng hợp, hệ thống gồm
nhiều biện pháp khác nhau, được biểu hiện dưới dạng cơ chế quản lý.
- Cở sở của quản lý chi NSNN là sự vận dụng các quy luật kinh tế - xã
hội phù hợp với thực tiễn khách quan.
- Mục tiêu của việc quản lý chi NSNN là với một số tiền nhất định đem
lại một kết quả tốt nhất về kinh tế - xã hội; đồng thời giải quyết hài hoà mối
quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước và một bên là các chủ thể
khác trong xã hội.

1.1.2.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước
Trên thực tế, cơ chế quản lý chi NSNN ở mỗi nước có thể khác nhau, nhưng
có thể nhận thấy cơ chế quản lý chi NSNN có một số đặc điểm chủ yếu sau:
- Chi NSNN được quản lý bằng pháp luật và theo dự toán, đây là đặc
điểm quan trọng. Nhìn nhận và đánh giá đúng đặc điểm này sẽ giúp Nhà nước
và các cơ quan chức năng đưa ra các cơ chế quản lý, điều hành chi NSNN
đúng luật, đảm bảo có hiệu quả và công khai, minh bạch. Mọi Nhà nước đều
quản lý chi NSNN bằng luật.
- Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhưng biện pháp
quan trọng nhất là biện pháp tổ chức hành chính. Biện pháp này tác động vào
đối tượng quản lý theo hai hướng:
6
+ Chủ thể quản lý ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định
tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, mối quan hệ
trong và ngoài tổ chức,…
+ Chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý bắt buộc cấp dưới và cơ
quan thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện những nhiệm vụ nhất định.
Đặc trưng của phương pháp quản lý hành chính là cưỡng chế đơn
phương của chủ thể quản lý. Đặc điểm này thể hiện rõ nét trong cơ chế quản
lý chi NSNN ở Việt Nam. NSNN Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp
trung ương đến địa phương, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn
với trách nhiệm. Trung ương thống nhất việc ban hành các cơ chế, chính sách
về quản lý từ khâu lập dự toán, chấp hành dự toán, hạch toán và quyết toán
các khoản chi NSNN.
- Hiệu quả, chất lượng công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các
chỉ tiêu định lượng. Hiệu quả, chất lượng quản lý chi NSNN không đồng
nghĩa với hiệu quả chi NSNN. Nếu hiệu quả chi NSNN so sánh kết quả đạt
được với số tiền mà Nhà nước bỏ ra cho công việc nào đó, thì hiệu quả công
tác quản lý chi NSNN được thể hiện bằng việc so sánh giữa kết quả công tác
quản lý chi NSNN thu được với số chi phí mà Nhà nước đã chi cho công tác

quản lý chi NSNN.
1.1.2.3. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước
Quản lý chi NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc trong chu trình quản lý
chi NSNN, từ khâu lập dự toán đến khâu chấp hành dự toán chi và quyết toán
chi NSNN, cụ thể như sau:
- Đối với khâu lập dự toán chi NSNN: Dự toán chi NSNN phải được xây
dựng dựa trên các căn cứ khách quan và khoa học như chiến lược, kế hoạch
và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, hệ thống các chính sách,
chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu hiện hành, từ kết quả phân tích việc
7
chấp hành dự toán chi của những năm trước,…; việc xây dựng dự toán phải
đảm bảo đúng trình tự và thời gian theo quy định; dự toán chi NSNN phải
đảm bảo chi tiết theo mục lục NSNN hiện hành và phải sát với nhu cầu thực
tế của các đơn vị thụ hưởng ngân sách.
- Đối với khâu chấp hành dự toán chi NSNN: NSNN phải đảm bảo đáp ứng
đầy đủ, kịp thời mọi nhu cầu chi tiêu của các đơn vị thụ hưởng ngân sách theo
dự toán đã được phê duyệt; mọi khoản chi NSNN đều được thanh toán trực tiếp
qua KBNN cho các cơ quan, đơn vị và các nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ cho
Nhà nước; mọi khoản chi của NSNN đều phải được KBNN kiểm soát trước khi
thanh toán, chi trả cho các đơn vị; phân định rõ trách nhiệm của người chuẩn chi
- thủ trưởng các cơ quan, đơn vị với KBNN - kế toán của Nhà nước.
- Đối với khâu quyết toán NSNN: Phản ánh trung thực, đầy đủ và chính
xác mọi khoản chi của Nhà nước (chi tiết theo MLNSNN) theo quy định của
Luật NSNN; đảm bảo đúng trình tự, thủ tục và thời gian theo luật định; phải
được kiểm toán trước khi trình Quốc hội phê chuẩn.
1.1.2.4. Chu trình quản lý chi ngân sách nhà nước
Chu trình quản lý chi NSNN được tiến hành từ khâu lập dự toán, chấp
hành dự toán chi và quyết toán chi NSNN, cụ thể:
- Lập dự toán chi NSNN là quá trình bao gồm các công việc như lập dự
toán, phân bổ dự toán chi và giao dự toán chi NSNN. Các khoản chi trong dự

toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã
hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng. Trong đó, lập dự toán chi NSNN là công
việc khởi đầu, có ý nghĩa quyết định đến chất lượng và hiệu quả của toàn bộ
các khâu của quá trình quản lý chi NSNN. Dự toán chi NSNN đúng đắn, có
cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội nói chung cũng như tạo tiền đề cho việc quản lý
chặt chẽ, có hiệu quả các khoản chi NSNN nói riêng.
8
- Chấp hành dự toán chi NSNN: sau khi được phê chuẩn (do Quốc hội phê
chuẩn), thì việc thực hiện chi ngân sách được triển khai (năm ngân sách được
bắt đầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào ngày 31/12 hàng năm). Quá trình này là
cấp kinh phí NSNN cho các nhu cầu đã được duyệt; đồng thời, các cơ quan
quản lý nhà nước được pháp luật quy định có trách nhiệm kiểm soát mọi khoản
chi của NSNN đảm bảo đúng dự toán, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức theo
quy định hiện hành của Nhà nước. Việc chấp hành dự toán chi NSNN là tổ
chức cấp phát kinh phí đúng mục đích, đúng dự toán đã được duyệt. Trong đó,
Bộ Tài chính có vị trí quan trọng trong việc điều hành NSNN của Chính phủ.
- Quyết toán chi NSNN là khâu cuối cùng trong chu trình quản lý chi
NSNN, bao gồm các công việc tổng hợp, phân tích, đánh giá các khoản chi
NSNN đã thực hiện trong năm ngân sách có hiệu quả, đúng với dự toán được
duyệt hay không? (phải được Quốc hội phê chuẩn) thông qua quyết toán chi
NSNN, ta có thể thấy được toàn bộ các hoạt đọng kinh tế - xã hội của Nhà
nước trong năm ngân sách đó, hình dung được các hoạt động chi NSNN là
công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước. Từ đó, rút ra được những kinh nghiệm
trong quản lý chi NSNN trong những năm sau.
1.2. KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2.1. Khái niệm về kiểm soát chi ngân sách nhà nước
- Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soat các khoản chi NSNN theo các chính
sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên

cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong
từng thời kỳ.
1.2.2. Sự cần thiết kiểm soát chi ngân sách nhà nước
- Do yêu cầu của công cuộc đổi mới: đổi mới về cơ chế quản lý tài chính
nói chung và đổi mới cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi
9
của NSNN phải đảm bảo đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Trong điều
kiện hiện nay, khi khả năng NSNN còn hạn hẹp mà nhu cầu chi phát triển
kinh tế - xã hội ngày càng tăng thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi
NSNN thực sự là một trong những mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà
nước và của các ngành, các cấp. Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa quan
trọng trong việc thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tập trung mọi
nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, góp phần kiềm chế lạm phát,
ổn định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia; đồng thời, nó cũng
góp phần nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các
ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và điều
hành NSNN. Đặc biệt là hệ thống KBNN sẽ kiểm soát, thanh toán trực tiếp
từng khoản chi NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng chức năng, nhiệm vụ
đã được Nhà nước giao, góp phần lập lại kỷ cương, kỷ luật tài chính.
- Do hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: cơ chế quản lý chi
NSNN tuy đã thường xuyên được sửa đổi và hoàn thiện, những vẫn chỉ quy
định được những vấn đề chung nhất mang tích nguyên tắc, dẫn đến không thể
bao quát hết tất cả các hiện tượng phát sinh trong quá trình thực hiện quản lý
kiểm soát chi NSNN. Mặt khác, cùng với sự phát triển không ngừng của các
hoạt động kinh tế - xã hội, các nghiệp vụ chi NSNN cũng ngày càng đa dạng
và phức tạp hơn. Do vậy, cơ chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp
với biến động của hoạt động chi NSNN. Tình trạng này đã tạo kẽ hở trong cơ
chế quản lý chi NSNN. Từ đó, một số đơn vị, cá nhân đã tìm cách lợi dụng,
khai thác những kẽ hở của cơ chế quản lý nhằm tham ô, trục lợi, tư túi gây
lãng phí tài sản và công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi phải có

các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá
trình sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị nhằm ngăn chặn kịp
thời những hiện tượng tiêu cực, phát hiện những điểm chưa phù hợp trong cơ
10
chế quản lý để từ đó kiến nghị với các ngành, các cấp sửa đổi, bổ sung kịp
thời để các cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng được hoàn
thiện, phù hợp và chặt chẽ hơn.
Do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: các đơn vị thụ hưởng
kinh phí NSNN thường có tư tưởng tìm mọi cách để sử dụng hết số kinh phí đã
được cấp, không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự
toán được duyệt. Các đơn vị thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán sai chế độ,
chính sách như không có trong dự toán chi NSNN đã được duyệt hoặc không
đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nước; thiếu hồ sơ, chứng từ
có liên quan,… Vì vậy, cần thiết phải cơ quan chức năng có thẩm quyền (độc lập
khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, trách nhiệm pháp lý) để thực hiện kiểm tra,
kiểm soát đối với các khoản chi của cơ quan, đơn vị có trong dự toán hay không;
có đúng mục đích, đối tượng đã được duyệt không; có đúng chế độ, định mức,
tiêu chuẩn chi tiêu không; có đầy đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán không,… Qua
đó, phát hiện và chấn chỉnh kịp thời các gian lận, sai phạm, sai sót và lãng phí có
thể xảy ra trong việc sử dụng kinh phí NSNN của các đơn vị, đảm bảo mọi
khoản chi của NSNN được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả.
- Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN: các khoản chi của NSNN
thường mang tính chất không hoàn trả trực tiếp như các đơn vị được NSNN
cấp phát kinh phí sẽ không phải hoàn trả lại trực tiếp cho Nhà nước về số kinh
phí đã sử dụng; cái mà họ phải “hoàn trả” cho Nhà nước chính là “kết quả
công việc” đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng các chỉ tiêu định
lượng để đánh giá kết quả của các khoản chi NSNN trong một số trường hợp
sẽ gặp khó khăn và không toàn diện. Do vậy, cần thiết phải có một cơ quan
nhà nước có chức năng, nhiệm vụ thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi
của NSNN để đảm bảo cho việc chi trả của Nhà nước là phù hợp với các

nhiệm vụ đã giao.
11
- Do yêu cầu mở cửa và hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới:
theo kinh nghiệm của các nước trên thế giới và khuyến nghị của Quỹ tiền tệ
quốc tế (IMF), thì việc kiểm tra, kiểm soát và thực hiện chi trả trực tiếp các
khoản chi NSNN từ KBNN đến từng đối tượng sử dụng là rất cần thiết, để
đảm bảo yêu cầu, kỷ cương quản lý tài chính nhà nước và sử dụng kinh phí
NSNN đúng mục đích, có hiệu quả.
1.2.3. Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước:
Công tác kiểm soát chi NSNN phải đảm bảo các yêu cầu sau:
- Chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN phải làm cho hoạt động của
NSNN đạt hiệu quả cao, có tác động tích cực đến sự phát triển của nền kinh
tế, tránh tình trạng làm cho quỹ NSNN bị cắt đoạn, phân tán, gây căng thẳng
trong quá trình điều hành NSNN. Vì vậy, cơ chế và chính sách kiểm soát chi
NSNN phải quy định rõ ràng các điều kiện, trình tự cấp phát theo hướng: cơ
quan tài chính thực hiện cấp phát kinh phí phải căn cứ vào dự toán ngân sách
năm đã được giao; về phương thức thanh toán phải đảm bảo mọi khoản chi
của NSNN được thanh toán, chi trả trực tiếp qua KBNN cho các đối tượng
thụ hưởng trên cơ sở dự toán được duyệt, được thủ trưởng cơ quan, đơn vị sử
dụng ngân sách chuẩn chi và phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và
định mức chi tiêu hiện hành của Nhà nước.
- Công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN là một quy trình phức tạp,
bao gồm từ khâu lập dự toán, phân bổ dự toán đến cấp phát, thanh toán, hạch
toán và quyết toán NSNN, có liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địa phương
và các cấp ngân sách. Vì vậy, kiểm soát chi NSNN phải được tiến hành hết
sức thận trọng, được thực hiện dần từng bước; sau mỗi bước có tiến hành
đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình kiểm soát chi cho phù hợp tình
hình thực tế. Có như vậy mới đảm bảo tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài
chính. Mặt khác, cũng không khắt khe, máy móc, gây ách tắc, phiền hà cho
12

các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp.
- Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải gọn nhẹ theo hướng thu gọn
các đầu mối các cơ quan quản lý và đơn giản hoá thủ tục hành chính. Đồng
thời, cũng cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan
quản lý ngân sách, các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sử dụng kinh phí
NSNN, trong quá trình thực hiện chi NSNN từ khâu lập dự toán, cấp phát
ngân sách, thực hiện chi đến khâu thông tin, báo cáo, quyết toán chi NSNN để
tránh những trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Mặt khác, đảm
bảo sự công khai, minh bạch và kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những cơ
quan, đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi NSNN.
- Kiểm soát chi NSNN cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống
nhất với việc quản lý NSNN từ khâu lập, chấp hành đến quyết toán NSNN.
Đồng thời, phải thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý
tài chính khác như chính sách thuế, phí và lệ phí, chính sách tiết kiệm, chính
sách ổn định phát triển kinh tế - xã hội,
1.3. NHIỆM VỤ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO
BẠC NHÀ NƯỚC
1.3.1. Chức năng, nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nước
Hệ thống KBNN được thành lập và đi vào hoạt động từ 01/04/1990 theo
Quyết định số 07/HĐBT ngày 04/01/1990 của chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng
(nay là Thủ tướng Chính phủ). Qua quá trình hoạt động và phát triển, hệ
thống KBNN đã không ngừng lớn mạnh và ngày càng khẳng định được vị trí,
vai trò trong nền kinh tế, trong hệ thống Tài chính Quốc gia. Để phù hợp với
các nhiệm vụ của KBNN trong từng giai đoạn, Chính phủ đã ban hành các
Nghị định số 25/CP ngày 05/04/95, Nghị định số 145/1999/NĐ-CP ngày
20/09/1999 của Chính phủ và nay là Quyết định số 235/2003/QĐ- TTg ngày
13/11/2003 của Thủ tướng Chính phủ để quy định bổ sung chức năng, nhiệm
13
vụ và tổ chức bộ máy của hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính.
Theo Quyết định số 235/2003/QĐ-TTg ngày 13/11/2003 của Thủ tướng

Chính phủ thì: “KBNN là tổ chức trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức
năng quản lý nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ
khác của Nhà nước được giao theo quy định của pháp luật; thực hiện huy
động vốn cho NSNN, cho đầu tư phát triển qua hình thức phát hành công trái,
trái phiếu theo quy định của pháp luật ”.
Với chức năng trên, theo Quyết định số 235/2003/QĐ-TTg ngày
13/11/2003 của Thủ tướng Chính phủ, thì hệ thống KBNN có một số nhiệm
vụ chủ yếu sau:
- Tập trung, phản ánh đầy đủ, kịp thời các khoản thu của NSNN. Thực
hiện điều tiết số thu cho các cấp ngân sách theo quy định của cấp có thẩm
quyền. Chi trả và kiểm soát chi NSNN cho từng đối tượng thụ hưởng theo dự
toán đã được duyệt. Khi phát hiện đơn vị hay tổ chức thụ hưởng kinh phí
NSNN có sự vi phạm chế độ quản lý tài chính nhà nước, thì KBNN được tạm
thời đình chỉ thanh toán và báo cáo với cấp có thẩm quyền để xử lý. Trong
trường hợp cần thiết, khi nguồn thu NSNN chưa tập trung kịp theo kế hoạch,
KBNN được sử dụng vốn tạm thời nhàn rỗi, vay ngắn hạn của Ngân hàng
Nhà nước để giải quyết kịp thời nhu cầu chi của NSNN.
- Kiểm soát, thanh toán, kế toán, quyết toán vốn đầu tư, vốn sự nghiệp có
tính chất đầu tư và xây dựng thuộc nguồn vốn NSNN các cấp.
- Kiểm soát và thực hiện nhập, xuất các quỹ dự trữ tài chính nhà nước;
tiền, tài sản tạm thu, tạm giữ và các khoản tịch thu đưa vào tài sản nhà nước
theo quyết định của cấp có thẩm quyền.
- Tổ chức huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển dưới hình thức
phát hành trái phiếu Chính phủ thông qua thị trường vốn trong và ngoài nước.
- Mở tài khoản, kiểm soát tài khoản tiền gửi và thực hiện thanh toán,
14
giao dịch bằng tiền mặt, chuyển khoản với các cơ quan, đơn vị và cá nhân có
quan hệ giao dịch với KBNN. KBNN được mở tài khoản tiền gửi (không kỳ
hạn, có kỳ hạn) tại Ngân hàng Nhà nước hoặc ngân hàng thương mại quốc
doanh để giao dịch và thanh toán.

- Tổ chức thanh toán, điều hoà vốn và tiền mặt trong hệ thống KBNN,
đảm bảo tập trung nhanh các khoản thu, đáp ứng kịp thời các nhu cầu thanh
toán, chi trả của NSNN.
- Tổ chức công tác kế toán, thống kê và báo cáo quyết toán quỹ NSNN,
quỹ dự trữ tài chính nhà nước, tiền và tài sản tạm thu, tạm giữ,
Để phù hợp với chức năng và nhiệm vụ trên, KBNN được tổ chức theo
nguyên tắc tập trung, thống nhất thành hệ thống dọc từ trung ương đến địa
phương và bao gồm 3 cấp. Cụ thể, ở trung ương có KBNN trực thuộc Bộ Tài
chính với 9 Ban nghiệp vụ, một sở giao dịch và 3 đơn vị sự nghiệp trực thuộc.
Tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có KBNN tỉnh, thành phố trực
thuộc KBNN (sau đây gọi chung là KBNN tỉnh). KBNN tỉnh thực hiện kiêm
nhiệm vụ của KBNN quận, thị xã nơi đóng trụ sở và được tổ chức thành 7
phòng nghiệp vụ. Tại các quận, huyện, thị xã có KBNN quận, huyện, thị xã
trực thuộc KBNN tỉnh (sau đây gọi chung là KBNN huyện). Các KBNN
huyện là đơn vị cấp cơ sở, không có các phòng nghiệp vụ, mà được tổ chức
thành các bộ phận nghiệp vụ chủ yếu.
Như vậy, có thể nói Quyết định số 235/2003/QĐ-TTg ngày 13/11/2003
của Thủ tướng Chính phủ đã nâng cao cơ sở pháp lý, đồng thời còn mở rộng
nhiệm vụ và quyền hạn của KBNN ngày một đầy đủ hơn.
1.3.2. Nội dung và đặc điểm kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua
Kho bạc Nhà nước
Khái niệm: Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là việc KBNN thực hiện
kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu
15
chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc,
hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát, thanh
toán và chi trả các khoản chi của NSNN.
Nội dung kiểm soát chi NSNN của KBNN là:
- Tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi NSNN.
- Tính hợp pháp về dấu, chữ ký của người quyết định chi và kế toán.

- Các điều kiện chi theo chế độ quy định, cụ thể:
+ Các khoản chi phải có trong dự toán được duyệt, trừ các trường hợp
như dự toán NSNN và phương án phân bổ NSNN có thẩm quyền quyết định
hoặc phải điều chỉnh dự toán NSNN theo quy định; chi từ nguồn dự phòng
NSNN theo quyết định của cấp có thẩm quyền; các khoản chi đột xuất ngoài
dự toán được duyệt nhưng không thể trì hoãn được (như chi khắc phục hậu
quả lũ lụt, thiên tai, hoả hoạn, ).
+ Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền quy định. Đối với khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức
chi, KBNN kiểm tra, kiểm soát và cấp phát căn cứ vào mức chi trong dự toán
được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
+ Đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc
người được uỷ quyền quyết định chi.
+ Có đủ các chừng từ liên quan tuỳ theo tính chất của từng khoản chi.
Trên cơ sở Luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, Bộ Tài chính
ban hành Thông tư số 79/2003/TT-BTC ngày 13/8/2003 hướng dẫn chế độ
quản lý, cấp phát, thanh toán các kiểm soát chi NSNN qua KBNN; trong đó,
một số đặc điểm kiểm soát chi NSNN qua KBNN như sau:
- KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN theo dự toán, chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi tiêu của Nhà nước.
- Căn cứ các điểm nêu trên, KBNN tổ chức thực hiện và được quyền từ
16
chối thanh toán nếu đơn vị thụ hưởng NSNN không chấp hành đúng các quy
định về kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Thủ trưởng cơ quan KBNN chịu
trách nhiệm về các quyết định thanh toán, chi trả hoặc từ chối thanh toán chi
ngân sách theo quy định.
- Việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN được tiến hành dần từng bước.
Sau mỗi bước có đánh giá, rút kinh nghiệm để xây dựng bước đi tiếp theo.
1.3.3 Phân cấp quản lý và kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua
Kho bạc Nhà nước

Theo quy định tại Điều 3 Luật NSNN (sửa đổi) thì: “NSNN được quản
lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có
phân công, phân cấp quản lý gắn quyền hạn với trách nhiệm”. Với nguyên tắc
trên, Điều 4 Luật NSNN (sửa đổi) đã quy định “NSNN bao gồm Ngân sách
TW và Ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của
đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân“.
Để phù hợp với chế độ phân cấp quản lý NSNN và tổ chức hoạt động
của hệ thống KBNN, việc quản lý và kiểm soát chi NSNN qua hệ thống
KBNN được thực hiện như sau:
- KBNN thống nhất quản lý quỹ NSTW trong toàn hệ thống KBNN; trực
tiếp thực hiện kiểm soát và thanh toán, chi trả một số khoản chi thuộc NSTW
phát sinh tại Sở Giao dịch KBNN; tổng hợp và kiểm tra, giám sát tình hình
quản lý, kiểm soát chi NSNN của các cấp chính quyền địa phương.
- KBNN tỉnh thực hiện kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của
ngân sách tỉnh và các khoản chi của NSTW theo uỷ quyền hoặc các nhiệm vụ
chi do KBNN thông báo; đồng thời, thực hiện kiểm soát, thanh toán, chi trả
các khoản chi của ngân sách huyện, xã nếu KBNN tỉnh đóng vai trò là KBNN
huyện nơi đơn vị đóng trụ sở; tổng hợp và kiểm tra việc quản lý, kiểm soát
chi NSNN của các KBNN huyện trực thuộc.
17
- KBNN huyện thực hiện kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của
ngân sách huyện, ngân sách xã và các khoản chi của NSTW, ngân sách tỉnh
theo uỷ quyền hoặc các nhiệm vụ chi do KNNN tỉnh thông báo.
1.3.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm soát
chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Những nhân tố khách quan
- Dự toán NSNN: Đây là một trong những căn cứ quan trọng nhất để
KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN. Vì vậy, dự toán NSNN phải đảm bảo
tính kịp thời (trước khi đơn vị chi, KBNN đã phải có dự toán để kiểm soát
chi), chính xác (nội dung chi, mức chi phải phù hợp với thực tế), đầy đủ (dự

toán phải bao quát hết các nhu cầu chi tiêu của đơn vị trong năm ngân sách)
và chi tiết (dự toán NSNN càng chi tiết thì việc kiểm soát chi của KBNN càng
thuận tiện và chặt chẽ) để làm căn cứ cho KBNN kiểm tra, kiểm soát quá
trình chi tiêu của đơn vị.
- Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN: Hệ thống chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi NSNN là căn cứ quan trọng trong việc xây dựng, phân bổ và
kiểm soát chi NSNN. Vì vậy, nó phải đảm bảo tính chính xác (phù hợp với
tình hình thực tế), tính thống nhất (thống nhất giữa các ngành, các địa phương
và các đơn vị thụ hưởng NSNN), tính đầy đủ (phải bao quát được tất cả các
nội dung chi phát sinh trong thực tế).
- Về ý thức chấp hành của các đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN cấp: cần
nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành Luật của các đơn vị sử dụng kinh phí
do NSNN cấp, làm cho họ thấy rõ kiểm soát chi là trách nhiệm của các ngành,
các cấp, các đơn vị cá nhân có liên quan đến quản lý quỹ NSNN chứ không
phải là công việc riêng của ngành Tài chính, KBNN. Các ngành, các cấp cần
thấy rõ vai trò của mình trong quá trình quản lý chi NSNN từ khâu lập dự
toán, phân bổ dự toán, cấp phát thanh toán kinh phí, kế toán và quyết toán các
18
khoản chi NSNN.
Những nhân tố chủ quan
- Chức năng, nhiệm vụ KBNN: Việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN
đòi hỏi KBNN phải có một vị thế, vai trò lớn hơn. Vì vậy, việc quy định rõ
chức năng, nhiệm vụ của KBNN một cách rõ ràng, cụ thể sẽ tăng cường được
vị trí, vai trò của KBNN; đồng thời, cũng nâng cao được hiệu quả công tác
kiểm soát chi NSNN qua KBNN.
- Chất lượng và trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm soát chi
của KBNN: đây là lực lượng trực tiếp thực hiện kiểm soát chi NSNN. Vì vậy,
cán bộ KBNN phải đảm bảo “vừa hồng, vừa chuyên” để có thể đảm đương
nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN qua KBNN một cách chặt chẽ; đồng thời, cũng
không phát sinh các hiện tượng cửa quyền, sách nhiễu trong quá trình kiểm

soát chi.
- Về cơ sở vật chất – kỹ thuật, việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN
cũng cần đòi hỏi một số điều kiện khác như hiện đại hoá công nghệ KBNN;
hoàn thiện hệ thống kế toán và quyết toán NSNN; hiện đại hoá công nghệ
thanh toán trong nền kinh tế và của KBNN,
1.3.5. Vai trò của Kho bạc Nhà nước đối với công tác kiểm soát chi
ngân sách nhà nước
Quản lý cấp phát và thanh toán các khoản chi NSNN là trách nhiệm của
các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử
dụng NSNN, từ khâu lập dự toán, phân bổ, cấp phát, thanh toán đến quyết
toán chi tiêu NSNN, trong đó hệ thống KBNN giữ vai trò đặc biệt quan trọng.
Tại điều 56 Luật NSNN (sửa đổi) đã quy định: “Căn cứ vào dự toán NSNN
được giao và yêu cầu nhiệm vụ, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết
định chi gửi KBNN, KBNN kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết
theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều
19
kiện quy định”; đồng thời, tại điểm 1, điều 55 Nghị định 60/2003/NĐ-CP
cũng quy định “Các đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được ngân sách
hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra, kiểm soát
của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán, sử dụng kinh phí”.
Như vậy, KBNN là “trạm canh gác kiểm soát cuối cùng” được Nhà
nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi
quỹ NSNN.
Thực hiện nhiệm vụ trên, KBNN chủ động bố trí vốn cho từng đơn vị
KBNN trực thuộc để chi trả đầy đủ, kịp thời và chính xác cho các cơ quan,
đơn vị trên cơ sở dự toán NSNN được duyệt và yêu cầu rút dự toán của đơn
vị sử dụng ngân sách. Bên cạnh đó, KBNN còn thường xuyên cải tiến quy
trình cấp phát, thanh toán như mở rộng hình thức thanh toán điện tử trong
nội bộ hệ thống, cải tiến chế độ kế toán, đưa ứng dụng tin học vào các quy
trình nghiệp vụ, Từng bước thực hiện cấp phát, chi trả trực tiếp cho người

được hưởng hoặc người cung cấp hàng hoá, dịch vụ theo tính chất của từng
khoản chi NSNN.
Trên cơ sở đó, KBNN thực hiện kiểm tra và hạch toán các khoản chi
NSNN theo đúng chương, loại, khoản, mục, tiểu mục của mục lục NSNN;
đồng thời, cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin cần thiết, phục vụ cho công
tác chỉ đạo và điều hành của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp. Ngoài
ra, KBNN còn phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính trong việc bố trí, sắp
xếp các nhu cầu chi tiêu, đảm bảo thu, chi NSNN luôn được cân đối, việc điều
hành quỹ NSNN được thuận lợi.
Khi nhận được lệnh trả tiền của cơ quan tài chính hay đơn vị thụ hưởng
kinh phí do ngân sách cấp, thì nhiệm vụ của KBNN là trả tiền cho người được
hưởng. Tuy nhiên, nhiệm vụ của KBNN không chỉ có xuất, nhập công quỹ,
mà còn có nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN. Với nhiệm vụ này, KBNN chịu trách
20