Vấn đề cạnh tranh của các tổ chức tín dụng trong Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng

Vấn đề cạnh tranh của các tổ chức tín dụng trong Dự thảo Luật Các tổ
chức tín dụng
Một trong những yêu cầu phải sửa đổi Luật Các tổ chức tín dụng năm 1997 (sửa đổi năm
2004) (Luật các TCTD hiện hành) là đảm bảo sự đồng bộ giữa các quy định của Luật
TCTD và các luật khác đã được ban hành trong thời gian qua, như Luật Doanh nghiệp,
Luật Đầu tư, Luật Chứng khoán, Luật Cạnh tranh, Luật Hợp tác xã, Luật Phá sản... và
nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý của Ngân hàng Nhà nước
(NHNN) đối với các tổ chức tín dụng (TCTD).
1. Một số vấn đề chung
Một trong những yêu cầu phải sửa đổi Luật Các tổ chức tín dụng năm 1997 (sửa đổi năm
2004) (Luật các TCTD hiện hành) là đảm bảo sự đồng bộ giữa các quy định của Luật TCTD và các
luật khác đã được ban hành trong thời gian qua, như Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật
Chứng khoán, Luật Cạnh tranh, Luật Hợp tác xã, Luật Phá sản... và nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu
lực của hoạt động quản lý của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đối với các tổ chức tín dụng (TCTD).
Trong bối cảnh toàn hệ thống ngân hàng phải nỗ lực đáp ứng yêu cầu của quá trình hội nhập và
xây dựng hệ thống các tổ chức tín dụng hiện đại, thì việc bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh và tự
chịu trách nhiệm cũng như đáp ứng nhu cầu đa dạng hoá, tính năng động, linh hoạt trong hoạt
động kinh doanh của các TCTD càng trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết.
Để bảo đảm các nguồn lực cho các TCTD hoạt động, Nhà nước có chính sách động viên các
nguồn lực trong nước là chính và tranh thủ tối đa nguồn lực ngoài nước; mở rộng đầu tư tín dụng,
góp phần giải phóng mọi năng lực sản xuất, phát huy mọi tiềm năng của các thành phần kinh tế,
bảo đảm cho doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò chủ đạo; giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa,
chủ quyền quốc gia; bảo đảm an toàn hệ thống tài chính, tiền tệ quốc gia; mở rộng hợp tác và hội
nhập quốc tế; thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; góp phần đáp ứng yêu cầu phát
triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và nâng cao đời sống của nhân dân.
Với những chính sách, pháp luật như trên, hoạt động của các TCTD nước ta thời gian qua đã
có những bước tăng trưởng đột biến (1), sự tăng trưởng này vừa là thời cơ, vừa là thách thức
trong việc tạo lập thị trường tài chính an toàn, lành mạnh. Để thành công trong cạnh tranh, nhiều
TCTD đã tìm kiếm các nhà đầu tư chiến lược để nâng cao tiềm lực tài chính của mình, tạo cơ sở
cho việc mở rộng và nâng cao chất lượng dịch vụ ngân hàng cũng mở rộng phạm vi ảnh hưởng.
Để bảo đảm an toàn cho hoạt động của các TCTD, Chính phủ ban hành Nghị định số 69/2007/NĐ-

CP về giới hạn góp vốn, mua cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài tại các ngân hàng thương mại
(NHTM) Việt Nam…
Sức ép hội nhập buộc các TCTD phải cạnh tranh với nhau để tạo lập vị trí của mình trên thị
trường. Luật các TCTD đã có những quy định về hợp tác và cạnh tranh của các TCTD tại Điều 16.
Theo Điều luật này, các tổ chức hoạt động ngân hàng được hợp tác và cạnh tranh hợp pháp.
Nghiêm cấm các hành vi cạnh tranh bất hợp pháp, gây tổn hại đến việc thực hiện chính sách tiền
tệ quốc gia, an toàn hệ thống các tổ chức tín dụng và lợi ích hợp pháp của các bên. Hành vi cạnh
tranh bất hợp pháp bao gồm: a) Khuyến mại bất hợp pháp; b) Thông tin sai sự thật làm tổn hại lợi
ích của tổ chức tín dụng khác và của khách hàng; c) Đầu cơ lũng đoạn thị trường tiền tệ, vàng,
ngoại tệ; d) Các hành vi cạnh tranh bất hợp pháp khác.
Các nhà làm luật cũng đã quan tâm đến việc bảo đảm môi trường pháp lý thông thoáng cho
các TCTD hoạt động có hiệu quả theo hướng tách tín dụng chính sách và tín dụng thương mại,
theo hướng Nhà nước thành lập các ngân hàng chính sách hoạt động không vì mục đích lợi nhuận
để phục vụ người nghèo và các đối tượng chính sách khác; phục vụ miền núi, hải đảo, vùng sâu,
vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn; phục vụ nông nghiệp, nông thôn và nông dân
nhằm thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng như những quy định khác
nhằm nâng cao tính độc lập, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các TCTD trong hoạt động. Tuy
nhiên, các quy định của Luật các TCTD hiện hành về cạnh tranh vẫn còn những hạn chế như quy
định chưa cụ thể, chưa rõ ràng, nhất là về hành vi cạnh tranh không lành mạnh, hành vi lũng đoạn
thị trường hoặc tập trung kinh tế… Điều này sẽ ẩn chứa những bất ổn cho thị trường ngân hàng.
2. Quy định về cạnh tranh trong Dự thảo Luật
Kế thừa những quy định của các văn bản pháp luật đã ban hành, Dự thảo Luật các TCTD (2)
đã quy định khá cụ thể về việc bảo đảm môi trường cạnh tranh bình đẳng cho các TCTD, như
TCTD có quyền tự chủ trong hoạt động kinh doanh và tự chịu trách nhiệm về kết quả kinh doanh
của mình. Không một tổ chức, cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào quyền tự chủ kinh
doanh của tổ chức tín dụng; TCTD có quyền từ chối yêu cầu cấp tín dụng, cung ứng các dịch vụ
khác, nếu thấy không đủ điều kiện, không có hiệu quả, không phù hợp với pháp luật; mọi tổ chức
có đủ điều kiện theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật được NHNN cấp
Giấy phép thì được thực hiện một, một số hoạt động ngân hàng tại Việt Nam; không một tổ chức,
cá nhân nào được nhận tiền gửi, cung ứng dịch vụ thanh toán hoặc thực hiện hoạt động ngân

hàng khác, nếu không có Giấy phép do NHNN cấp...
Nghiên cứu quy định tại Điều 9 của Dự thảo luật, chúng tôi xin được nêu lên một số nhận xét
như sau:
Thứ nhất, Dự thảo Luật các TCTD sửa đổi vẫn tiếp tục quan niệm “hợp tác và cạnh tranh trong
hoạt động ngân hàng” là không rõ ràng về nội dung điều chỉnh của điều luật. Đây là hạn chế lớn
nhất trong quan niệm về cạnh tranh của Luật các TCTD hiện hành cần được khắc phục, bởi lẽ hợp
tác và cạnh tranh là hai thuật ngữ có nội hàm khác nhau. Theo Từ điển Tiếng Việt (3), cạnh tranh
là “cố gắng làm hơn những người nhằm cùng mục đích với mình để tới trước hoặc đạt kết quả tốt
hơn, hợp tác là “cùng làm những việc chung”. Do đó, việc tiếp tục để “hợp tác và cạnh tranh trong
hoạt động ngân hàng” theo chúng tôi là không hợp lý. Không những thế, toàn bộ nội dung của
Điều 9 Dự thảo Luật các TCTD sửa đổi lại tập trung quy định về hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh
tranh không lành mạnh. Dự thảo Luật các TCTD đã có thay đổi thuật ngữ “cạnh tranh bất hợp
pháp” thành “hành vi hạn chế cạnh tranh hoặc cạnh tranh không lành mạnh”. Sự phân biệt hành vi
hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh là phù hợp với Luật Cạnh tranh.
Thứ hai, Luật Cạnh tranh cũng quy định rõ trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật
Cạnh tranh với quy định của luật khác về hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh
thì áp dụng quy định của Luật Cạnh tranh, điều đó có nghĩa là, việc xác định hành vi hạn chế cạnh
tranh, cạnh tranh không lành mạnh được quy định theo hướng mở là các Luật chuyên ngành được
quy định các tiêu chí xác định hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh phù hợp
với đặc thù ngành. Do vậy, việc dự thảo Luật các TCTD giao cho NHNN quy định cụ thể về các
hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh và hình thức xử lý các hành vi này là phù
hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước về ngân hàng. Tuy nhiên,
việc quy định các tiêu chí để xác định hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh
không phải là chuyên đơn giản, vì nếu không quy định cụ thể, rõ ràng, nó sẽ tác động tiêu cực đến
diễn biến hoạt động của thị trường ngân hàng.
Trước hết, về hành vi hạn chế cạnh tranh, Luật Cạnh tranh năm 2004 quy định, hành vi hạn
chế cạnh tranh là hành vi của doanh nghiệp làm giảm, sai lệch, cản trở cạnh tranh trên thị trường,
bao gồm hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị
trí độc quyền và tập trung kinh tế. Do vậy, để bảo đảm tính cụ thể của quy định về hành vi hạn chế
cạnh tranh cần:

- Làm rõ thế nào là làm giảm, sai lệch, cản trở cạnh tranh trên thị trường của các TCTD, nhất là
việc kiểm soát nhà đầu tư nước ngoài góp vốn, mua cổ phần tại các NHTM trong nước. Thị trường
ngân hàng nước ta đã chứng kiến không ít vụ bán cổ phần cho nhà đầu tư chiến lược nước ngoài
của các NHTM trong nước, như ANZ tham gia 10% vào Sacombank; HSBC mua 10% của
Techcombank; Standar Chertered mua 8,6% vào ACB, UOB mua 10% vào Phương Nam Bank;
Deutsche Bank mua 10% của Habubank, OCBC mua 20% cổ phần của VPBank; Sumitomo Mitsui
mua 15% cổ phần của Eximbank, song việc tham gia góp vốn, mua cổ phần của nhà đầu tư nước
ngoài, cũng như xu hướng sáp nhập, hợp nhất, mua lại là nguyên nhân của hiện tượng làm giảm,
sai lệch, cản trở cạnh tranh trên thị trường của các TCTD trên thị trường ngân hàng. Theo quy
định của Nghị định số 69/2007/NĐ-CP giới hạn góp vốn, mua cổ phần của các NHTM Việt Nam
của nhà đầu tư nước ngoài tối đa là 30% đối với một NHTM song các quy định này không giới hạn
một nhà đầu tư nước ngoài được phép góp vốn, mua cổ phần tối đa ở bao nhiêu NHTM, và như
vậy, sẽ không có gì bảo đảm là các nhà đầu tư nước ngoài không dùng “phép cộng” phần vốn đầu
tư của mình trên thị trường thì sẽ dẫn đến vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền để gây bất ổn trên thị
trường.
- Theo quy định của Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg ngày 24/05/2006 của Thủ tướng Chính
phủ về việc phê duyệt đề án phát triển ngành ngân hàng đến năm 2010 và định hướng đến năm
2020 xác định: các NHTM nhà nước và các NHTM cổ phần chi phối của Nhà nước đóng vai trò
chủ lực và đi đầu trong hệ thống ngân hàng về quy mô hoạt động, năng lực tài chính, công nghệ,
quản lý và hiệu quả kinh doanh. Các NHTM nhà nước cùng với NHTM cổ phần trong nước đóng
vai trò nòng cốt trong hệ thống ngân hàng Việt Nam. Các TCTD nước ngoài và các TCTD phi ngân
hàng khác góp phần bảo đảm sự phát triển hoàn chỉnh, an toàn và hiệu quả của hệ thống ngân
hàng Việt Nam. Định hướng nâng cao năng lực cạnh tranh quốc tế của các NHTM Việt Nam với
chất lượng dịch vụ cao và thương hiệu mạnh này dường như xác nhận Nhà nước vẫn cọi trọng và
dành một “khu vực riêng” các NHTM nhà nước, vậy có phải Nhà nước đã gián tiếp thừa nhận vị trí
thống lĩnh thị trường, vị trí độc quyền NHTM nhà nước trên thị trường ngân hàng? Đây là nội dung
cần được quan tâm làm rõ trong các quy định pháp luật về cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng.
Hai là, về hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Hành vi cạnh tranh không lành mạnh là hành vi
cạnh tranh của doanh nghiệp trong quá trình kinh doanh trái với các chuẩn mực thông thường về
đạo đức kinh doanh, gây thiệt hại hoặc có thể gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi

ích hợp pháp của doanh nghiệp khác hoặc người tiêu dùng. Cho đến thời điểm hiện nay, các
chuẩn mực thông thường về đạo đức kinh doanh, đạo đức kinh doanh ngân hàng nói riêng vẫn là
một cụm từ định tính, cần phải được làm rõ trong các quy định pháp luật cạnh tranh. Do vậy, để
bảo đảm thống nhất trong các quy định pháp luật cạnh tranh của các TCTD, NHNN cần phối hợp
với Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam nhanh chóng xây dựng bộ chuẩn quy tắc đạo đức kinh doanh
ngân hàng làm cơ sở cho việc thực thi các quy định về hành vi cạnh tranh không lành mạnh.
Thứ ba, dự thảo Luật các TCTD chưa tạo được cơ chế phối hợp giữa NHNN và Cơ quan Quản
lý cạnh tranh thuộc Bộ Công thương trong việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm Luật Cạnh
tranh và tố tụng cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng. Theo quy định tại Nghị định số 06/2006/NĐ-
CP ngày 9/01/2006 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức
của Cục quản lý cạnh tranh, Cơ quan quản lý cạnh tranh có các nhiệm vụ, quyền hạn về cạnh
tranh bao gồm: a) Thụ lý, tổ chức điều tra các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế
cạnh tranh để Hội đồng cạnh tranh xử lý theo quy định của pháp luật; b) Tổ chức điều tra xử lý đối
với các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh và các hành vi vi
phạm pháp luật cạnh tranh khác theo quy định của pháp luật; c) Thẩm định hồ sơ đề nghị hưởng
miễn trừ theo các quy định của pháp luật để trình Bộ trưởng Bộ Thương mại quyết định hoặc trình
Thủ trướng Chính phủ quyết định; d) Kiểm soát quá trình tập trung kinh tế; đ) Xây dựng, quản lý hệ
thống thông tin về các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường, các doanh nghiệp độc quyền, về
quy tắc cạnh tranh trong hiệp hội, về các trường hợp miễn trừ. Do vậy, để bảo đảm thực thi tốt
chức năng của Cục Quản lý Cạnh tranh thì NHNN cần phối hợp với Cục Quản lý Cạnh tranh trong
việc quản lý hoạt động cạnh tranh và cơ chế chia sẻ thông tin về hoạt động quản lý cạnh tranh,
nhất là việc phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh của các TCTD.
Theo quy định tại Nghị định số 05/2006/NĐ-CP ngày 9/1/2006 của Chính phủ về việc thành lập
và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Hội đồng cạnh tranh, Hội
đồng cạnh tranh là cơ quan thực thi quyền lực nhà nước độc lập, có chức năng xử lý các hành vi
hạn chế cạnh tranh. Hội đồng cạnh tranh có các nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: i) Tổ chức xử lý
các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh theo quy định của pháp luật; ii)
Thành lập Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh để giải quyết một vụ việc cạnh tranh cụ thể; iii) Yêu
cầu các tổ chức, cá nhân liên quan cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết cho việc thực hiện các
nhiệm vụ được giao; iv) Quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ các biện pháp ngăn chặn hành chính

sau khi tiếp nhận hồ sơ vụ việc cạnh tranh theo quy định của pháp luật; v) Giải quyết khiếu nại đối
với các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh theo quy định của pháp luật;
vi) Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Theo quan điểm của chúng tôi, trong cơ cấu Hội đồng Cạnh tranh khi tiến hành xử lý các hành
vi vi phạm pháp luật cạnh tranh cũng như tố tụng cạnh tranh cần có sự tham gia của NHNN nhằm
tạo cơ chế phối hợp trong việc phát hiện hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh để ngăn chặn có
hiệu quả những hậu quả xấu đối với hoạt động kinh doanh ngân hàng và thị trường ngân hàng
Việt Nam.
3. Một số đề xuất
Để bảo đảm tính khả thi của các quy định pháp luật về cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng§,
chúng tôi xin đề xuất một số ý kiến sau:
Một là, cần quan tâm đến những yếu tố tác động trực tiếp đến các quy định về hoạt động cạnh
tranh của các TCTD là:
- Vì mục tiêu thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, NHNN có thể can thiệp vào hoạt động kinh
doanh của các tổ chức tín dụng bằng việc quy định lãi suất cơ bản và lãi suất chiết khấu, tái chiết
khấu; ấn định tỉ lệ dự trữ bắt buộc; áp dụng chế độ kiểm soát đặc biệt đối với TCTD lâm vào tình
trạng phá sản, cấp giấy phép hoạt động… Những can thiệp này từ phía NHNN vào hoạt động kinh
doanh ngân hàng là cần thiết, song nó đã làm hạn chế một phần quyền tự do kinh doanh, tự do
cạnh tranh của các TCTD. Sự can thiệp của NHNN còn có thể tạo ra những lợi thế cạnh tranh cho
một vài tổ chức tín dụng so với các đối thủ khác trên thị trường và điều đó dường như có ảnh
hưởng không tốt đến sự vận hành bình thường của quy luật cạnh tranh, như NHNN áp dụng các
biện pháp kiểm soát đặc biệt đối với TCTD lâm vào tình trạng phá sản (trường hợp của Ngân hàng
Việt Hoa (4)), hoặc NHNN tiến hành việc xóa nợ, gia hạn nợ đối với các khoản vay của các NHTM
nhà nước hoặc “bơm” vốn bổ sung cho các NHTM nhà nước….
- Trong thực tiễn hoạt động, xu hướng hợp tác giữa các tổ chức tín dụng với nhau để cùng tồn
tại và phát triển là tất yếu, vấn đề đặt ra là sự hợp tác của các TCTD được thực hiện đến đâu và
đến mức nào là nội dung cần phải được quan tâm giải quyết triệt để. Chúng ta vẫn còn nhớ sự
kiện NHTM cổ phần á Châu do tin đồn thất thiệt đã bị lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán
các khoản nợ, nếu không có sự cam kết của Thống đốc NHNN và sự hỗ trợ của NHNN và các
NHTM trên địa bàn thì nguy cơ phá sản Ngân hàng này là điều có thể xảy ra. Bên cạnh đó, trong

hoạt động, các TCTD sẽ hỗ trợ cho nhau. Sự hợp tác giữa các TCTD chỉ thật sự bình đẳng, thân
thiện và minh bạch nếu việc hợp tác này diễn ra công khai, rõ ràng và có thể kiểm soát được.
Hai là, chúng tôi cho rằng nên quy định thành chương riêng về cạnh tranh trong lĩnh vực ngân
hàng. Việc đề xuất này dựa trên một số lập luận sau đây:
- Ngân hàng được xem là lĩnh vực kinh doanh mang lại lợi nhuận cao, nhưng cũng hết sức
nhạy cảm. Sự sụp đổ của một NHTM có thể dẫn đến phản ứng dây chuyền, tác động mạnh đến
sự ổn định của nền kinh tế và đời sống xã hội;
- Như đã phân tích ở trên, Luật Cạnh tranh cũng quy định rõ trường hợp có sự khác nhau giữa
quy định của Luật Cạnh tranh với quy định của luật khác về hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh
tranh không lành mạnh thì áp dụng quy định của Luật Cạnh tranh. Nghĩa là Luật các TCTD sửa đổi
hoàn toàn có cơ sở pháp lý và thực tiễn để quy định cụ thể về hành vi hạn chế cạnh tranh và cạnh
tranh không lành mạnh trong lĩnh vực ngân hàng. Để làm được điều này đúng định hướng, đồng
thời bảo đảm những đặc thù trong hoạt động của các TCTD và Luật Cạnh tranh thì khó có thể làm
rõ trong một điều luật. Mặc dù dự thảo Luật các TCTD trao quyền cho NHNN quy định cụ thể về
các hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh và hình thức xử lý các hành vi này,
song việc cụ thể hóa các quy định về hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh bằng một
văn bản dưới luật thì việc giải thích sẽ đi quá xa hoặc không truyền tải hết nội dung của Luật là
điều không tránh khỏi.
- Các quy định khung về cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng sẽ tạo được ranh giới can thiệp
của NHNN đúng với Luật Cạnh tranh. Luật Cạnh tranh đã quy định rõ cơ quan nhà nước không
được thực hiện các hành vi sau đây để cản trở cạnh tranh trên thị trường: i) Buộc doanh nghiệp,
cơ quan, tổ chức, cá nhân phải mua, bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền
nhà nước hoặc trong trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật; ii) Phân biệt đối xử giữa
các doanh nghiệp; iii) ép buộc các hiệp hội ngành nghề hoặc các doanh nghiệp liên kết với nhau
nhằm loại trừ, hạn chế, cản trở các doanh nghiệp khác cạnh tranh trên thị trường; iv) Các hành vi
khác cản trở hoạt động kinh doanh hợp pháp của doanh nghiệp. Vì vậy, theo chúng tôi, nếu để
NHNN toàn quyền quyết định trong việc quy định cụ thể về các hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh
tranh không lành mạnh và hình thức xử lý các hành vi này sẽ rơi vào tình trạng “vừa đá bóng, vừa