luận văn full nghiên cứu xây dựng mô hình quản lý tổng hợp đới bờ vịnh hạ long

i


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƢỜNG





HÀ THỊ MINH PHƢƠNG




NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG MÔ HÌNH QUẢN LÝ
TỔNG HỢP ĐỚI BỜ VỊNH HẠ LONG






LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC MÔI TRƢỜNG

Hà Nội - Năm 2013


i


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƢỜNG




HÀ THỊ MINH PHƢƠNG



NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG MÔ HÌNH QUẢN LÝ TỔNG HỢP ĐỚI BỜ VỊNH
HẠ LONG


Chuyên ngành: Môi trƣờng trong phát triển bền vững
(Chƣơng trình đào tạo thí điểm)



LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC MÔI TRƢỜNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS NGUYỄN THẾ CHINH

Hà Nội - 2013





i

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Nguyễn Thế Chinh,
ngƣời đã tận tình hƣớng dẫn tôi hoàn thành luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi
trƣờng, Khoa Sau đại học của Đại học Quốc gia Hà Nội cùng các thầy, cô đã
giảng dạy và truyền đạt kiến thức cho tôi trong suốt quá trình học tập.
Tôi xin chân thành cảm ơn tập thể lãnh đạo, cán bộ các phòng ban của
Sở Tài nguyên và Môi trƣờng tỉnh Quảng Ninh đã tạo cho tôi điều kiện thuận
lợi nhất, cung cấp số liệu để tôi thực hiện luận văn này.
Cuối cùng, tôi xin cảm ơn sự động viên to lớn về thời gian, vật chất và
tinh thần mà gia đình và bạn bè đã dành cho tôi trong quá trình thực hiện luận
văn.
Xin chân thành cảm ơn!

Quảng Ninh, ngày 15 tháng 11 năm 2013
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

HÀ THỊ MINH PHƢƠNG





ii

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu nêu trong luận văn là trung thực, không sử dụng số liệu của tác giả khác
khi chƣa đƣợc công bố hoặc chƣa đƣợc sự đồng ý.


Quảng Ninh, ngày 15 tháng 11 năm 2013
TÁC GIẢ LUẬN VĂN



HÀ THỊ MINH PHƢƠNG

iii

MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN i
LỜI CAM ĐOAN iii

MỤC LỤC iv
BẢNG CHỮ VIẾT TẮT vi
DANH MỤC BẢNG vii
DANH MỤC HÌNH viii
MỞ ĐẦU 1
CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ TỔNG HỢP
ĐỚI BỜ 3
1.1 Định nghĩa về đới bờ và quản lý tổng hợp đới bờ 3
1.1.1 Định nghĩa về đới bờ 3
1.1.2 Chức năng và các dịch vụ của hệ sinh thái đới bờ 5
1.1.3 Quản lý tổng hợp đới bờ 6
1.2 Một số kinh nghiệm thực hiện Quản lý tổng hợp đới bờ trên thế giới và ở
Việt Nam 12
1.2.1 Trên thế giới 12
1.2.2 Ở Việt Nam 13
1.3 Khung thể chế, chính sách quản lý đới bờ vùng vịnh Hạ Long 17
1.3.1 Cơ chế quản lý theo ngành 17
1.3.2 Cơ chế phối hợp với cấp trung ƣơng 20
1.3.3 Sự tham gia của cộng đồng địa phƣơng trong quản lý vùng đới bờ 23
CHƢƠNG 2 ĐỊA ĐIỂM, THỜI GIAN, PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƢƠNG
PHÁP NGHIÊN CỨU 26
2.1 Tổng quan về khu vực nghiên cứu 26
2.1.1 Vị trí địa lý khu vực nghiên cứu: 26
2.1.2 Hiện trạng đới bờ và sử dụng đới bờ vùng vịnh Hạ Long 28
2.2 Phƣơng pháp luận 42
2.2.1 Tiếp cận tổng hợp 42
2.2.2 Tiếp cận hệ thống 42
2.2.3 Tiếp cận liên ngành và lãnh thổ 43
2.2.4 Tiếp cận dựa vào hệ sinh thái: 43
2.3 Phƣơng pháp nghiên cứu 44

2.3.1 Phƣơng pháp kế thừa truyền thống: 44

iii

2.3.2 Phƣơng pháp phân tích hệ thống 44
2.3.3 Phƣơng pháp tham vấn chuyên gia: 44
2.3.4 Phƣơng pháp đánh giá nhanh vùng bờ 45
2.3.5 Phƣơng pháp phân tích thể chế và chính sách 45
CHƢƠNG 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 47
3.1 Những thách thức và mâu thuẫn trong QLTHĐB vùng vịnh Hạ Long 47
3.2 Những văn bản pháp luật và chính sách liên quan đến QLTHĐB vùng vịnh
Hạ Long 50
3.2.1 Các văn bản, công ƣớc quốc tế 51
3.2.2 Các văn bản, chính sách quốc gia 54
3.2.3 Các quy chế quản lý của địa phƣơng 58
3.2.4 Nhu cầu về thể chế quản lý tổng hợp vùng đới bờ vịnh Hạ Long 61
3.3 Đề xuất về mô hình quản lý tổng hợp vùng đới bờ vịnh Hạ Long 63
3.3.1 Mục tiêu/ Nguyên tắc chung 63
3.3.2 Nội dung tổ chức của mô hình 63
3.3.3 Các biện pháp quản lý tích cực đề xuất áp dụng trong mô hình 68
3.3.4 Cơ cấu thực thi 75
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 80
TÀI LIỆU THAM KHẢO 83


v

BẢNG CHỮ VIẾT TẮT

BQL

Ban quản lý
ĐDSH
Đa dạng Sinh học
GDMT
Giáo dục môi trƣờng
LHQ
Liên hợp quốc
NOAA
Cục quản lý đại dƣơng và khí quyển quốc gia Mỹ
PEMSEA
Chƣơng trình hợp tác khu vực về quản lý môi trƣờng các biển Đông Á
QLĐB
Quản lý đới bờ
QLTH
Quản lý tổng hợp
QLTHĐB
Quản lý tổng hợp đới bờ
QLTHVB
Quản lý tổng hợp vùng bờ
TN&MT
Tài nguyên và Môi trƣờng
UBND
Ủy ban nhân dân
UNESCO
Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hoá của Liên Hợp Quốc
VNICZM
Dự án Việt Nam - Hà Lan về QLTHĐB Việt Nam

vi

DANH MỤC BẢNG
Bảng 2-1 Thống kê rừng ngập mặn và các loài cây ngập mặn khu vực vịnh Hạ Long
33
Bảng 2-2 Biến động địa hình đáy một số khu vực trong vịnh Cửa Lục thời kỳ 1965 -
2004 36


vii

DANH MỤC HÌNH
Hình 1-1 Sơ đồ khu vực đới bờ 3
Hình 1-2 Đới bờ trong quản lý 7
Hình 1-3 Sơ đồ tổ chức Dự án QLTHVB trình diễn quốc gia tại Đà Nẵng 15
Hình 1-4 Sơ đồ tổ chức hai cấp dự ánVNIZM 16
Hình 1-5 Mối quan hệ điều phối giữa QLĐB vùng vịnh Hạ Long với QLĐB quốc
gia 21
Hình 2-1 Bản đồ hành chính Thành phố Hạ Long 27
Hình 2-2 Không gian đới bờ trong nghiên cứu 28
Hình 2-3 Bản đồ rừng phòng hộ ven biển khu vực Quảng Yên-Hạ Long 1999 34
Hình 2-4 Bản đồ rừng phòng hộ ven biển khu vực Quảng Yên-Hạ Long 2000 34
Hình 2-5 Bản đồ rừng phòng hộ ven biển khu vực Quảng Yên-Hạ Long 2001 35
Hình 3-1 Vòng xoắn ốc luẩn quẩn từ việc quản lý không phù hợp vùng ven biển
Vịnh Hạ Long 50
Hình 3-2 Quy hoạch không gian khu vực vịnh Hạ Long 59
Hình 3-3 Ranh giới không gian đề xuất trong khu vực QLTHĐB 64
Hình 3-4 Chức năng của vùng QLTHĐB 65
Hình 3-5 Phân khu đề xuất trong vùng QLTHĐB 67
Hình 3-6 Các hoạt động xây dựng, phát triển dở dang tại KDL Bãi Cháy 69
Hình 3-7 Các vấn đề về an toàn giao thông tại khu vực du lịch quốc tế Bãi Cháy 70
Hình 3-8 Đề xuất không gian xây dựng bãi đỗ xe cho KDL Bãi Cháy 71

Hình 3-9 Khu vực đề xuất bảo vệ rừng ngập mặn tại Cửa sông Bình Hƣơng và Cửa
sông Cửa Lục 71
Hình 3-10 Ví dụ một số hoạt động về du lịch sinh thái và GDMT trong rừng ngập
mặn tại Nhật Bản 72
Hình 3-11 Sơ đồ ví dụ của phƣơng pháp nuôi trồng quảng canh cải tiến kết hợp du
lịch sinh thái trong khu vực đề xuất bảo vệ rừng ngập mặn 74


1

MỞ ĐẦU
Vịnh Hạ Long thuộc địa bàn tỉnh Quảng Ninh, một trong bảy kỳ quan thiên
nhiên mới của thế giới đã hai lần đƣợc UNESCO công nhận là Di sản thiên nhiên
thế giới. Với đƣờng bờ biển dài 120km, rộng 1.553 km
2
gồm vùng lõi và vùng đệm,
vịnh Hạ Long bao gồm 1.969 hòn đảo lớn nhỏ, vùng biển vịnh Hạ Long có vị trí
chiến lƣợc vô cùng quan trọng đối với an ninh quốc phòng và phát triển kinh tế xã
hội của khu vực Vịnh Bắc Bộ - cửa ngõ giao lƣu lớn của Việt Nam ra thế giới.
Theo báo cáo điều tra vịnh Hạ Long cho thấy, kết quả phát triển ở đới ven
biển vịnh Hạ Long cho đến nay chƣa tƣơng xứng với tiềm năng của vùng và còn
nảy sinh nhiều vấn đề bất cập, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến phát triển kinh tế
biển và bảo vệ vùng đới ven bờ. Ảnh hƣởng của hoạt động dân sinh và hoạt động
phát triển kinh tế xã hội ven bờ và trên vịnh thực tế đã làm chất lƣợng nƣớc vịnh
suy giảm và có dấu hiệu ô nhiễm cục bộ, các thông số TSS, BOD, DO đều vƣợt
quy chuẩn Việt Nam nhiều lần. Trƣớc thực tế đó việc quản lý, bảo vệ môi trƣờng
cho vịnh Hạ Long đã và đang đƣợc các cấp chính quyền quan tâm, chỉ đạo thực
hiện. Vấn đề đặt ra cho vùng vịnh Hạ Long là cần phải có một chƣơng trình quản lý
tổng hợp đới bờ phù hợp nhằm khắc phục những bất cập vốn có do phƣơng thức
quản lý đơn ngành, riêng lẻ đã tồn tại từ trƣớc. Một mô hình quản lý tổng hợp đới

bờ phù hợp sẽ giải quyết có hiệu quả những vấn đề liên quan đến khai thác, sử dụng
hợp lý và hiệu quả tài nguyên biển, phòng ngừa thiên tai, bảo vệ, duy trình những
chức năng sinh thái của đới bờ và tăng cƣờng cơ chế quản lý đa ngành, đa mục tiêu
với sự tham gia rộng rãi của cộng đồng dân cƣ.
Dựa trên việc xem xét, nghiên cứu, phân tích các bài học kinh nghiệm của
các dự án quản lý tổng hợp đới bờ trong và ngoài nƣớc những năm gần đây. Mặt
khác mục đích vận dụng những kiến thức đã học ở bậc cao học thuộc chuyên ngành
Môi trƣờng trong phát triển bền vững, tác giả chọn đề tài “Nghiên cứu xây dựng mô
hình Quản lý tổng hợp đới bờ vịnh Hạ Long” làm đề tài nghiên cứu, hi vọng sẽ góp
phần bổ sung cơ sở lý luận đề xuát xây dựng một mô hình tham khảo Quản lý tổng

2

hợp đới bờ vùng vịnh Hạ Long phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững của tỉnh
Quảng Ninh.
Kết cấu của đề tài “Nghiên cứu xây dựng mô hình Quản lý tổng hợp đới
bờ vịnh Hạ Long” của nghiên cứu có những phần cơ bản nhƣ sau:
- Mở đầu
- Chƣơng I: Tổng quan về Cơ sở lý luận Quản lý tổng hợp đới bờ
- Chƣơng II: Địa điểm, thời gian, phƣơng pháp luận và phƣơng pháp
nghiên cứu
- Chƣơng III: Kết quả nghiên cứu
- Kết luận và Kiến nghị


3

CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ TỔNG HỢP
ĐỚI BỜ
1.1 Định nghĩa về đới bờ và quản lý tổng hợp đới bờ

1.1.1 Định nghĩa về đới bờ
Đới bờ (coastal zone) là một thuật ngữ dùng để chỉ khu vực tiếp giáp giữa
đất và biển. Giới hạn của đới bờ đƣợc xác định theo hai thành phần là dải đất ven
biển (landward area) và dải ven bờ (seaward area). Giới hạn về phía đất liền của đới
bờ có thể thay đổi từ vài trăm mét cho các khu vực bờ biển có vách biển (sea cliff)
đến vài km cho các khu vực có giồng cát mở rộng hay các cửa sông ven biển. Giới
hạn về phía biển của đới bờ là ranh giới mép của thềm lục địa và ít nhất cách vài km
tính từ đƣờng bờ.
Thực tế, đới bờ đƣợc xác định một cách tƣơng đối, phụ thuộc vào ranh giới
hành chính, khả năng và mục tiêu quản lý.

Hình 1-1 Sơ đồ khu vực đới bờ
Định nghĩa đới bờ trong mối tƣơng tác giữa môi trƣờng biển và lục địa mang
tính khái quát và đƣợc sử dụng khá rộng rãi là: “Đới bờ là một vùng chuyển tiếp mà
ở đó môi trường biển và môi trường lục địa tương tác lẫn nhau và hình thành một
môi trường thống nhất” (Barbara E.Brown, 1997).

4

Trên quan điểm tổng hợp và hệ thống, Lymarey V.L (2003) đã định nghĩa:
“đới bờ (hay còn gọi là đới tương tác hiện tại giữa lục địa và biển) là một dải tiếp
giáp đất – biển không rộng lắm. Đới bờ có bản chất độc đáo tạo nên một hợp phần
lớp vỏ cảnh quan của Trái đất và là nơi xảy ra mối tác động tương hỗ phức tạp.”
Xét về khía cạnh sinh thái học thì đới bờ là hệ chuyển tiếp giữa biển và lục
địa, có sự tiếp xúc giữa các quyển: thạch quyển, sinh quyển, thủy quyển, khí quyển
của Trái đất và là nơi chứa đựng các hệ sinh thái có năng suất cao nhât. Trong đới
bờ có chứa nhiều hệ tự nhiên cấp nhỏ hơn nhƣ: hệ vùng cửa sông, đầm phá, vũng,
vịnh nhỏ, các bãi biển, đất ngập triều, đất ngập nƣớc, vùng đất ven biển… Các hệ
này có bản chất tự nhiên, có giá trị tài nguyên môi trƣờng khác nhau, do đó đòi hỏi
phải có những phƣơng thức khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển và quản lý phù

hợp.
Về khía cạnh tài nguyên, đới bờ có nhiều hệ sinh thái/ sinh cảnh có giá trị và
phong phú nhƣ cửa sông, đầm phá, thảm cỏ biển, rạn san hô, vũng – vịnh, đảo, bãi
triều, bãi biển, đất ngập nƣớc, núi và rừng…, cùng nhiều tài nguyên giá trị nhƣ tài
nguyên thủy sản, các hệ động thực vật, đặc biệt là động, thực vật thủy sinh ven biển,
khoảng sản.
Về mặt kinh tế-xã hội, đới bờ là nơi diễn ra các hoạt động khai thác, sử dụng
tài nguyên và môi trƣờng chung của nhiều bên khác nhau cho mục tiêu dân sinh và
phát triển kinh tế.
Xét về góc độ quản lý, đới bờ là giao của ba tập hợp môi trƣờng biển, môi
trƣờng lục địa và môi trƣờng kinh tế xã hội (hoạt động của con ngƣời).
Từ những quan điểm, nhìn nhận trên về đới bờ cho thấy đới bờ và vùng bờ là
các mảng không gian nằm chuyển tiếp giữa lục địa và biển, luôn chịu sự tƣơng tác
giữa lục địa và biển, giữa các hệ thống tự nhiên và hệ nhân văn (tâm điểm là hoạt
động của con ngƣời), giữa các ngành và những ngƣời sử dụng tài nguyên vùng đới
bờ theo cả cấu trúc dọc (từ trung ƣơng xuống địa phƣơng) và cấu trúc ngang (các
bên liên quan trong cùng địa bàn), giữa cộng đồng dân địa phƣơng với các thành

5

phần kinh tế khác. Vì thế đới bờ còn đƣợc gọi là đới tƣơng tác và các hệ sinh thái
trong vùng này tồn tại và phát triển thông qua các mối liên kết sinh thái chặt chẽ.
1.1.2 Chức năng và các dịch vụ của hệ sinh thái đới bờ
Vùng đới bờ có một số hệ sinh thái bờ (coastal ecosystem) tiêu biểu thƣờng
gặp bao gồm: Rừng ngập mặn, thảm cỏ biển và bãi rong tảo, khu vực đáy mềm, khu
vực đáy cứng, rạn san hô, vũng/vụng ven bờ, bãi biển, cửa sông, châu thổ, đầm phá
ven biển, bãi triều lầy và bãi bùn triều, lƣu vực sông ven biển, vùng nƣớc trồi, hồ
nƣớc mặn ven biển, đồng lúa nƣớc và đầm thủy sản.
Các hệ sinh thái vùng đới bờ có năng suất sinh học cao và quyết định hầu
nhƣ toàn bộ năng suất sơ cấp của đại dƣơng.

Các hệ sinh thái vùng đới bờ có các chức năng cực kỳ quan trọng nhƣ: điều
chỉnh khí hậu, điều chỉnh chu trình các bon và các chu trình sinh địa hóa khác; điều
hòa dinh dƣỡng cho các vùng biển lân cận (nhƣ rạn san hô); cung cấp tiềm năng cho
du lịch sinh thái, cho phát triển cảng, hàng hải. Chúng là nơi sinh cƣ của các loài
sinh vật biển và chim di cƣ, môi trƣờng sống lý tƣởng cho con ngƣời; nơi tiềm chứa
đa dạng sinh học và cung cấp nguồn lợi hải sản to lớn, nguồn thuốc chữa bệnh,
nguồn năng lƣợng biển dồi dào cho sự phát triển của xã hội loài ngƣời. Nhiều hệ
sinh thái ven bờ còn là bức tƣờng bảo vệ bờ biển khỏi tác động phá hủy của song
bão, xói lở; là “máy” lọc tự nhiên để sàng lọc chất ô nhiễm (chủ yếu từ nguồn lục
địa), cũng nhƣ khả năng lƣu giữ các bon, hòa loãng và xử lý các loại chất thải.
Có 3 đặc tính làm cho chức năng và các dịch vụ của hệ sinh thái vùng đới bờ
có tầm quan trọng đặc biệt đó là: (1) tính không thể thay thế (khi bị tổn thất), (2)
tính không thể phục hồi nguyên trạng (khi bị phá hủy) và (3) nguy cơ cao (tổn thất
của hệ sinh thái tiềm tàng một mối nguy đối với sự phồn vinh của con ngƣời.
Các hệ sinh thái vùng đới bờ có 4 nhóm giá trị dịch vụ cơ bản bao gồm:
1) Dịch vụ cung cấp: nơi ở, thực phẩm, nƣớc, gỗ cây ngập mặn, dƣợc phẩm
v.v.

6

2) Dịch vụ điều chỉnh: điều chỉnh khí hậu, lũ lụt, chất lƣợng nƣớc v.v.
3) Dịch vụ văn hóa: mang lại các lợi ích về mặt giải trí, nghệ thuật và tâm
linh v.v.
4) Dịch vụ hỗ trợ: hình thành tính chất đất, quá trình quang hợp và chu trình
biến đổi vật chất – dinh dƣỡng, chu trình ni-tơ, phốt pho, lƣu huỳnh v.v.
Với những giá trị tài nguyên giàu có và dịch vụ đa dạng nhƣ vậy nên vùng
đới bờ luôn là nơi phát triển sôi động, mạnh mẽ với mật độ dân số cao, phân bố
không đều và có tỉ lệ tăng dân số cơ học cao hơn các đới khác. Mật độ dân số cao
cùng với sự đa dạng và cƣờng độ lớn của các hoạt động kinh tế xã hội đã và đang
dẫn đến sự thay đổi mạnh và suy thoái của các thành phần môi trƣờng tự nhiên tại

đới bờ.
1.1.3 Quản lý tổng hợp đới bờ
Đới bờ là một hệ tự nhiên quan trọng và trong nó chứa đựng các hệ sinh thái
(phụ hệ của đới bờ), nhƣng luôn chịu sự tác động của con ngƣời thông qua hoạt
động phát triển. Cho nên, trong thực tế vùng đới bờ không còn có các hệ tự nhiên
nguyên khai, mà đều là các hệ bị khai thác. Phần lớn các hệ nhƣ vậy đan xen với
các “hệ nhân sinh” để trở thành hệ thống đới bờ, gọi tắt là hệ bờ (coastal system),
trong đó có các hệ sinh thái bờ (coastal ecosystem). Chính vì thế mà khi quản lý
vùng đới bờ và các hệ bờ thƣờng phải cân nhắc đến hành vi của con ngƣời/các
ngành để có giải pháp điều chỉnh phù hợp.

7


Nguồn: QLTHĐB, hướng tới phát triển bền vững ở Việt Nam, Hứa Chiến Thắng, 2008

Hình 1-2 Đới bờ trong quản lý
Về bản chất, tài nguyên bờ thuộc dạng tài nguyên chia sẻ, không thể nói
thuộc quyền sở hữu duy nhất của ai, của ngành nào, mà là tiền đề phát triển các
ngành kinh tế khác nhau, đƣợc sử dụng đa mục đích. Vì thế phần lớn các hệ bờ
đƣợc sử dụng theo cách tiếp cận mở và đƣợc quản lý theo ngành trong bối cảnh
luôn cạnh tranh và thƣờng mâu thuẫn.
Hiện nay việc ra quyết định cũng nhƣ hiểu đúng về bản chất, sự vận động và
giá trị của đới bờ vẫn còn hạn chế không chỉ trong cộng đồng mà còn đối với cả các
nhà quản lý. Việc quản lý vùng ven biển không phải là mới mà nó đã đƣợc các kỹ
sƣ thủy văn và chuyên gia về ven biển sử dụng từ lâu. Tuy nhiên gần đây ngƣời ta
nhận thấy rằng việc “quản lý vùng ven biển” mang ý nghĩa là sự tác động của con
ngƣời vào bờ biển thông qua xây dựng và những biến đổi nhân tạo của các quá trình
vật lý xảy ra ở đó, nó không bao hàm những khái niệm cần thiết cho sự phát triển
bền vững vùng ven biển trong tƣơng lai. Cơ chế quản lý vùng biển, ven bờ hiện

hành còn khá nặng theo ngành và theo lãnh thổ, thiếu nhiều chính sách và luật pháp
liên quan đến quản lý đới bờ đã gây hạn chế trong việc xác định ích lợi từ viêc sử
dụng hợp lý đới bờ, đồng thời còn làm mất đi giá trị vốn có của nó và nhiều khi lại

8

có tác động tiêu cực trở lại đối với đới bờ. Do ranh giới trên biển và đới bờ biển
chƣa đƣợc xác định rõ ràng nhƣ trên đất liền, không gian biển bao gồm có không
khí, nƣớc, các bãi biển, đảo và các nguồn tài nguyên thủy sinh, thƣờng đƣợc nhiều
ngành, nhiều đối tƣợng sử dụng, nhƣng cơ chế điều phối, phù hợp lại chƣa đƣợc xây
dựng. Chính vì vậy mà nhu cầu quản lý mang tính tổng hợp đối với vùng đới bờ đã
ra đời.
Thuật ngữ “quản lý tổng hợp đới bờ-QLTHĐB” (Intergrated Coastal Zone
Management-ICZM) đã đƣợc hình thành từ khoảng những năm chín mƣơi và hiện
nay ngày càng đƣợc sử dụng nhiều với nghĩa là quá trình kết hợp tất cả các khía
cạnh của các thành phần vật lý, sinh học và nhân văn của vùng đới bờ, ven biển vào
chung một khuôn khổ quản lý. Nó khắc phục đƣợc những khuyết điểm trong quản
lý đơn ngành và theo lãnh thổ, nhờ việc giải quyết các bất hợp lý (các kẽ hở và mâu
thuẫn) trong sử dụng không gian và tài nguyên đới bờ giữa các ngành, cơ quan và
cộng đồng.
Năm 1993, tại Hội nghị thế giới về Bờ biển, các bên tham gia đã thống nhất
về vai trò của QLTHĐB: “Quản lý tổng hợp đới bờ được xác định là cách thức phù
hợp nhất để đối phó với các vấn đề quản lý ven bờ hiện tại và trong dài hạn như suy
thoái môi trường sống, thoái hóa chất lượng nước, biến đổi chuy kỳ thủy văn, suy
thoái nguồn tài nguyên ven biển, thích ứng với sự tăng lên của mực nước biển, và
các ảnh hưởng xấu khác của vấn đề biến đổi khí hậu toàn cầu”.
Khái niệm “tổng hợp” (intergrated) là khái niệm mấu chốt của lý thuyết
QLTHĐB. Tổng hợp đƣợc hiểu là sự thống nhất, hợp nhất, liên kết vào một mối
chung. Tổng hợp bao hàm nhiều nghĩa, nhƣ tổng hợp giữa đất và nƣớc, giữ phát
triển và bảo tồn, giữa hệ thống tự nhiên và hệ thống kinh tế - xã hội. Liên quan đến

khía cạnh quản lý, tổng hợp là sự kết hợp giữa các cấp quản lý và các bên liên quan
khác nhau, ví dụ nhƣ ngành ngƣ nghiệp và du lịch hay thủy sản và phát triển cầu
cảng, v.v.
Giới hạn trong lĩnh vực quản lý vùng đới bờ, khái niệm QLTHĐB của Cicin-

9

Sain và Knecht (1995) cụ thể và dễ hiểu nhƣ sau: “Quản lý tổng hợp đới bờ có thể
được định nghĩa là một tiến trình liên tục và năng động, thông qua đó các quyết
định sẽ được thực hiện nhằm hướng đến sử dụng bền vững, phát triển, và bảo vệ
vùng bờ, đại dương và nguồn tài nguyên của chúng”. Theo đó, quản lý tổng hợp đới
bờ quan tâm đến mối quan hệ tác động qua lại lẫn nhau giữa các lĩnh vực sử dụng ở
vùng ven bờ và đại dƣơng với môi trƣờng. Quản lý tổng hợp (QLTH) cũng là một
tiến trình đƣợc thiết kế để khắc phục những hạn chế mang tính chất manh mún,
phiến diện trong phƣơng pháp quản lý đơn ngành.
Tính chất tổng hợp trong QLTHĐB đƣợc thể hiện ở những điểm sau:
- Tổng hợp ngành nghề: Đây là sự liên kết giữa các ngành nghề lien quan trong lĩnh
vực biển nhƣ dầu khí, thủy sản, du lịch biển, bảo tồn biển, hàng hải, v.v. Trong thực
tế, các ngành nghề này đều dựa vào biển và sử dụng biển để phát triển. Chính vì
vậy, việc hoạch định các kế hoạch khai thác, sử dụng biển phải đƣợc tính toán, sắp
xếp theo hƣớng hỗ trợ lẫn nhau giữa các ngành, tránh chồng lấn, cản trở hoạt động
bình thƣờng của nhau. Ở khía cạnh này, QLTH đƣợc thực hiện theo chiều ngang
(horizontal intergration) giữa các ngành nghề “bình đẳng” với nhau. Thông thƣờng,
đây là một việc làm rất khó, đòi hỏi phải có các kế hoạch và chiến lƣợc quy hoạch
dài hơi để làm sao thống nhất đƣợc lợi ích của các ngành nghề khác nhau và hạn
chế đến mức thấp nhất những xung đột về lợi ích giữa chúng.
- Tổng hợp các cấp chính quyền quản lý: hay nói cách khác là tổng hợp theo chiều
dọc, tức là theo cách thức tổ chức của các đơn vị hành chính của chính quyền. Thực
tế, việc quản lý ven bờ và đại dƣơng là một tiến trình phức tạp có sự tham gia của
nhiều cấp chính quyền với vai trò, mức độ tham gia và lợi ích khác nhau. Ví dụ,

chính quyền trung ƣơng (quốc gia) xây dựng các khung pháp lý ở tầm vĩ mô nhƣ
luật, chính sách hay chiến lƣợc biển. Trên cơ sở đó, chính quyền cấp tỉnh cụ thể hóa
bằng những chƣơng trình, kế hoạch quản lý đối với từng lĩnh vực và các vùng cụ
thể trên cơ sở phù hợp với điều kiện của địa phƣơng và tổ chức thực hiện. Việc phối
kết hợp của các caaos chính quyền là một yếu tố quan trọng của tiến trình hoạch

10

định và thực hiện các chƣơng trình quản lý. Để thực hiện đƣợc điều này cần thiết
phải có một cơ chế hài hòa tạo điều kiện cho các cấp chính quyền tham gia vào tiến
trình hoạch định và thực hiện các chiến lƣợc quản lý. Đây chính là yêu cầu và sự thể
hiện thực tế của việc tổng hợp theo các cấp chính quyền trong QLTH đới bờ và đại
dƣơng.
- Tổng hợp về mặt không gian: là sự tổng hợp giữa đất liền, vùng bờ và đại dƣơng.
Cơ sở của sự tổng hợp này là mối quan hệ giữa những hoạt động trên đất liền với
những hệ quả sẽ xảy đến ở vùng bờ, đại dƣơng do tác động của những hoạt động
đó. Hơn nữa, những hoạt động ở vùng bờ và trên biển cũng dựa rất nhiều vào đất
liền, đặc biệt là vùng đất gần bờ biển. Chính vì vậy, trong hoạch định các chiến lƣợc
và chƣơng trình quản lý biển, điều cần thiết là phải tính đến mối quan hệ giữa các
hoạt động trên đất liền có thể ảnh hƣởng đến các vấn đề thuộc phạm vi quản lý biển
và ngƣợc lại. Đây chính là ý nghĩa và là yêu cầu của việc tổng hợp về mặt không
gian trong QLTH đới bờ và đại dƣơng.
- Tổng hợp các ngành khoa học: Biển và vùng ven bờ là môi trƣờng đa dạng, là nơi
diễn ra nhiều hoạt động phức tạp với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Hơn
nữa, lợi ích của các chủ thể này thƣờng không đồng nhất thậm chí trong nhiều
trƣờng hợp mâu thuẫn nhau. Đặc biệt vùng đới bờ là nơi tập trung rất lớn dân số của
thế giới và nơi diễn ra nhiều hoạt động sử dụng biển sôi nổi nhất. Chính vì vậy, để
quản lý có hiệu quả vùng ven bờ và đại dƣơng cần thiết phải sử dụng đồng thời kiến
thức của nhiều ngành khoa học để tiếp cận vấn đề từ nhiều góc độ khác nhau nhƣ
khoa học tự nhiên, khoa học xã hội và kỹ thuật.

- Tổng hợp quốc tế, liên quốc gia: là sự phối hợp giữa các quốc gia trong việc đối
phó với các vấn đề quản lý đại dƣơng và vùng ven bờ. Trong khía cạnh tổng hợp,
tổng hợp quốc tế và liên quốc gia thông thƣờng chỉ phổ biến và quan trọng với
những vùng biển quốc tế, liên quan đến nhiều quốc gia hoặc những vấn đề quản lý
xuyên quốc gia nhƣ tranh chấp về quản lý sử dụng các tài nguyên biển, tranh chấp
chủ quyền biển hay ô nhiễm môi trƣờng biển xuyên quốc gia. Trong những điều

11

kiện nhƣ vậy, các chính sách quản lý cần thiết có sự tham gia của nhiều quốc gia
khác nhau để có thể giải quyết toàn diện và thấu đáo các vấn đề. Ví dụ điển hình là
khu vực biển Đông, nơi Việt Nam đang chia sẻ quyền lợi với nhiều quốc gia láng
giềng. Chúng ta đang đấu tranh và hợp tác chặt chẽ với các quốc gia khác trong khai
thác, quản lý vùng và giải quyết tranh chấp về chủ quyền biển đảo.
Mục tiêu chính của QLTHĐB là điều phối các hoạt động của các ngành kinh
tế khác nhau trong vùng bờ để đạt đƣợc kết quả tối ƣu về kinh tế-xã hội một cách
lâu dài, kể cả việc giải quyết các mâu thuẫn sử dụng và thỏa thuận về lợi ích. Cách
tiếp cận đa ngành và tổng hợp này đƣợc thiết kế để điều phối và hƣớng dẫn các hoạt
động của hai hoặc nhiều ngành kinh tế trong việc quy hoạch và quản lý. Nó hỗ trợ
cho các mục tiêu của chƣơng trình để tối ƣu hóa việc bảo tồn các nguồn tài nguyên
chung và phát triển kinh tế.
Dạng cụ thể của một chƣơng trình QLTHĐB phụ thuộc vào đặc điểm của đới
bờ, các vấn đề cần giải quyết và năng lực của địa phƣơng. Tuy nhiên, mục tiêu
chung của QLTHĐB là xây dựng một cơ chế thể chế đa ngành, đa cơ quan, đa lĩnh
vực nhằm tăng cƣờng khả năng quản lý, sử dụng lâu bền các nguồn tài nguyên
chung tại đới bờ, hỗ trợ quá trình phát triển bền vững.
Cùng với thời gian, thuật ngữ QLTH đã có sự thay đổi trong cách sử dụng
mặc dù về bản chất của nó không có nhiều khác biệt. Hiện tại, chúng ta có thể bắt
gặp một số thuật ngữ nói về QLTH liên quan đến vùng đới bờ và đại dƣơng nhƣ:
quản lý tổng hợp ven bờ quản lý tổng hợp vùng ven bờ hay vùng đới bờ (ICZM-

Intergrated Coastal Zone Management); quản lý tổng hợp tài nguyên ven bờ
(ICRM- Intergrated Coastal Resources Management); quản lý tổng hợp vùng ven bờ
và đại dƣơng (ICOM-Intergrated Coastal and Ocean Management); quản lý tổng
hợp lƣu vực (IWM-Intergrated Watershed Management). Đây là các khái niệm
nhƣng cũng đồng thời là các cách thức quản lý tổng hợp đã và đang đƣợc áp dụng
trong thực tiễn quản lý ven bờ và đại dƣơng.


12

1.2 Một số kinh nghiệm thực hiện Quản lý tổng hợp đới bờ trên thế giới và
ở Việt Nam
1.2.1 Trên thế giới
Quản lý tổng hợp đới bờ là một phƣơng thức quản lý hiệu quả tài nguyên và
môi trƣờng biển, hƣớng tới sự phát triển bền vững, đang đƣợc đánh giá cao và áp
dụng ngày càng rộng rãi trên thới giới. Khái niệm này tuy còn khá mới mẻ ở Việt
Nam nhƣng trên thế giới khái niệm và cách quản lý này đã ra đời năm 1972 ở Mỹ.
Sau một thời gian thử nghiệm, Mỹ đã ban hành một bộ luật quản lý tổng hợp vùng
bờ.
Sau đó, một cách chính thức hơn, chƣơng trình Nghị sự 21 đƣợc thông qua
tại Hội nghị Thƣợng đỉnh Trái đất về Môi trƣờng và Phát triển tại Rio de Janero
1992 đã ghi nhận QLTHĐB là một phƣơng pháp cần đƣợc khuyến khích trong quản
lý tài nguyên biển và đại dƣơng, thích hợp cho sự phát triển bền vững và kêu gọi
các quốc gia có biển áp dụng. Từ những năm của thập niên 80, thế kỷ XX đến nay,
nhiều quốc gia và địa phƣơng ven biển trên thế giới đã triển khai mô hình QLTHĐB
dƣới dạng chƣơng trình hay dự án và đã thu đƣợc những kết quả đáng khích lệ,
đồng thời cũng rút ra đƣợc nhiều bài học, kinh nghiệm thành công cũng nhƣ thất bại
quý giá.
Trong số các quốc gia đã triển khai nghiên cứu và áp dụng các thức quản lý
tổng hợp, có thể nói Canada và Australia là hai quốc gia tiên phong và cũng là hai

trong số những quốc gia thành công nhất với cách thức quản lý tổng hợp. Đối với
Canada, họ đã xây dựng đƣợc một đạo luật tổng quát về biển – Luật Biển Canada
dựa trên Công ƣớc Luật biển 1982. Đạo luật này đã xác định quản lý tổng hợp là
một trong những cách thức chủ đạo và quan trọng nhất mà Canada sẽ áp dụng để
quản lý bền vững các vùng biển của mình.
Với Australia, họ không dựa trên một đạo luật tổng quan về biển nhƣ trƣờng
hợp của của Canada, điều mà quốc gia này làm là xây dựng một chính sách biển
tổng quát ở tầm quốc gia. Trên cơ sở chính sách này, Australia dần dần xây dựng và

13

triển khai thực hiện các chƣơng trình quản lý tổng hợp cụ thể đối với các vùng biển.
Tại khu vực Đông Á và Đông Nam Á, hàng loạt chƣơng trình, dự án về
QLTHĐB và liên quan đƣợc triển khai thông qua các tổ chức quốc tế nhƣ UNEP,
IMO, ADB, WB, Sida, CIDA, USAID. Singapore, Trung Quốc và Phillipin là
những quốc gia tiên phong áp dụng mô hình này.
1.2.2 Ở Việt Nam
Ở Việt Nam, trƣớc năm 1995, mô hình QLTHĐB chƣa đƣợc xây dựng ở cấp
trung ƣơng và địa phƣơng. Tuy nhiên sau năm 1995, các sáng kiến về QLTHĐB đã
và đang đƣợc đề cập đến và đƣợc thực hiện tại tuyến địa phƣơng với các dự án thí
điểm đƣợc hỗ trợ bởi Chính phủ Việt Nam và các tổ chức quốc tế. Từ đó QLTHĐB
ngày một đƣợc quan tâm, chấp nhận và áp dụng vào thực tế quản lý để trở thành
một giải pháp hiệu quả cho việc quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trƣờng ở đới bờ.
Tiếp cận QLTHĐB ở Việt Nam đến nay đã trải qua hơn 10 năm kể từ khi
thực hiện Đề tài cấp Nhà nƣớc KHCN.06-07 “Nghiên cứu xây dựng phƣơng án
quản lý tổng hợp vùng bờ biển Việt Nam góp phần đảm bảo an toàn môi trƣờng và
phát triển bền vững” do Viện Tài nguyên và Môi trƣờng biển chủ trì thực hiện trong
thời gian 1996-1999 với 2 trọng điểm Vùng bờ biển Đồ Sơn - Cát Bà - Hạ Long và
vùng bờ biển Đà Nẵng. Đây là lần đầu tiên đề tài khoa học và công nghệ cấp Nhà
nƣớc nghiên cứu về QLTH ĐB ở Việt Nam và giải quyết một trong ba nhiệm vụ cơ

bản của chƣơng trình Nhà nƣớc KHCN.06 lần thứ 6 về Điều tra nghiên cứu biển
giai đoạn 1996 -2000. Theo cách xây dựng đề án đánh giá thực trạng vùng bờ biển
Việt Nam và trọng điểm trƣớc khi lập phƣơng án QLTHĐB, kết quả đạt đƣợc của đề
tài tuy còn hạn chế nhƣng có ý nghĩa to lớn cả về thực tiễn và lý luận, khởi đầu cho
nhiều dự án triển khai QLTHĐB ở Việt Nam, kể cả các dự án có sự giúp đỡ quốc tế,
trong đó có:
- Nhiệm vụ Nghiên cứu xây dựng phƣơng án QLTHĐB Nam Trung bộ Việt
Nam với trọng điểm Vùng bờ biển tỉnh Bình Định theo Nghị định thƣ hợp tác Việt
Nam (Viện Hải dƣơng học) - Ấn Độ (Viện Hải dƣơng học quốc gia) giai đoạn 2000-

14

2002;
- Dự án Nâng cao năng lực Quản lý tổng hợp vùng bờ Hạ Long do IUCN
Việt Nam, Bộ Thuỷ sản (nay là Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) và UBND
tỉnh Quảng Ninh thực hiện trong khuôn khổ hợp tác với Cục quản lý đại dƣơng và
khí quyển quốc gia Mỹ (NOAA) trong thời gian 2003-2004 và tiếp theo là pha 2 -
Nâng cao năng lực QLTHĐB Quảng Ninh - Hải Phòng do IUCN Việt Nam, Tổng
cục Biển và Hải đảo Việt Nam, UBND tỉnh Quảng Ninh, UBND thành phố Hải
Phòng và NOAA cùng hợp tác thực hiện;
- Nhiệm vụ Quy hoạch và lập kế hoạch QLTH vùng bờ Hạ Long, Quảng
Ninh theo Nghị định thƣ hợp tác Việt Nam (Viện Kinh tế và Quy hoạch Thuỷ sản,
Bộ Thuỷ sản, nay là Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) - Hoa Kỳ (NOAA)
giai đoạn 2004-2005;
- Dự án Điểm trình diễn quốc gia về QLTHĐB tại thành phố Đà Nẵng trong
khuôn khổ chƣơng trình hợp tác khu vực về quản lý môi trƣờng các biển Đông Á
(PEMSEA) giai đoạn 2000-2006 với sự giúp đỡ chuyên gia của Tổ chức Hàng hải
thế giới. Thoả thuận về giai đoạn 2 đã đƣợc ký kết ngày 26/3/2009 giữa PEMSEA
và UBND thành phố Đà Nẵng:

15


Nguồn: Quản lý tổng hợp đới bờ, hướng tới phát triển bền vững ở Việt Nam – Hứa Chiến Thắng,
2008
Hình 1-3 Sơ đồ tổ chức Dự án QLTHVB trình diễn quốc gia tại Đà Nẵng
- Dự án Việt Nam - Hà Lan về QLTHĐB Việt Nam (VN ICZM) giai đoạn
2000-2006 hợp tác giữa Cục Môi trƣờng (Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, Việt Nam)
và Tập đoàn Tƣ vấn NEDECO (Hà Lan) với sự tài trợ của Chính phủ Hà Lan. Dự
án đƣợc thực hiện ở ba điểm trình diễn: vùng bờ biển các tỉnh Nam Định, Thừa
Thiên Huế và Bà Rịa - Vũng Tàu:


16


Nguồn: Quản lý tổng hợp đới bờ, hướng tới phát triển bền vững ở Việt Nam – Hứa Chiến Thắng,
2008
Hình 1-4 Sơ đồ tổ chức hai cấp dự ánVNIZM
- Dự án Áp dụng bƣớc 3, 4, 5 mô hình QLTHĐB cho tỉnh Quảng Nam. Đây
là mô hình QLTHĐB cấp tỉnh lần đầu tiên do các nhà khoa học Việt Nam xây dựng,
cụ thể là Viện Hải dƣơng học và UBND tỉnh Quảng Nam phối hợp xây dựng trong
thời gian 2006-2008;
- Dự án QLTH các hoạt động trên đầm phá Tam Giang - Cầu Hai (IMOLA)
do FAO tài trợ và Italia thực hiện từ năm 2005 và nay đang tiếp tục pha 2.
- Dự án Việt Nam – Hoa Kỳ về Xây dựng Năng lực QLTHĐB cho Việt Nam
ở Vịnh Bắc Bộ, hỗ trợ bởi Cục quản lý đại dƣơng và khí quyển quốc gia Mỹ
(NOAA) và Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế (IUCN) (2003-2012)

- Chƣơng trình QLTHĐB Quốc gia cho 14 tỉnh miền trung Việt Nam đến
năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (từ tỉnh Thanh Hóa đến tỉnh Bình Thuận).
- Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam và Đối tác là Hiệp hội Quản lý môi
trƣờng biển vùng Đông Á (PEMSEA) đã cùng thực hiện chƣơng trình “Việt Nam –
PEMSEA về ICM mở rộng quy mô cho 7 tỉnh ven biển quan trọng (2011-2015):