Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động thi hành án

Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động thi hành án
Thi hành án (THA) là hoạt động có khả năng gây thiệt hại tương đối phổ biến. Trong quá
trình tổ chức THA, việc áp dụng các quyết định cũng như thực hiện hành vi của người có
thẩm quyền đều có nguy cơ gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức có liên quan. Thực tế
nhiều năm qua cho thấy, các quy định về giải quyết bồi thường thiệt hại do cơ quan nhà
nước nói chung, trong đó có thiệt hại do cơ quan THA gây ra đã bộc lộ nhiều bất cập. Việc
ban hành Luật Bồi thường nhà nước (BTNN) nhằm giải quyết thực trạng này là cần thiết.
Tuy nhiên, để đạt được các mục tiêu mong muốn, thì nhiều nội dung của dự thảo Luật,
trong đó có các quy định về BTNN trong lĩnh vực THA cần được cân nhắc thêm.
1. Pháp luật hiện hành về bồi thường nhà nước trong thi hành án
1.1. Bồi thường nhà nước trong thi hành án dân sự
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của chấp hành viên trong hoạt động thi hành án dân sự
(THADS) được hình thành trên cơ sở Pháp lệnh THADS năm 1989. Trong Pháp lệnh
không quy định trực tiếp vấn đề này, nhưng Điều 18 của Quy chế chấp hành viên được ban
hành kèm theo Nghị định số 68-HĐBT ngày 06/3/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là
Chính phủ) có nêu: chấp hành viên không thi hành đúng bản án, quyết định của tòa án, vi
phạm phẩm chất đạo đức, thì bị xử lý kỷ luật (khiển trách, cảnh cáo, miễn nhiệm, buộc thôi
việc, chịu trách nhiệm về vật chất) hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.
Tại các Pháp lệnh THADS năm 1993 và 2004, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
chấp hành viên tiếp tục được cụ thể hóa. Theo Điều 14, Điều 47 của PLTHADS năm 1993,
chấp hành viên không thi hành đúng bản án, quyết định của tòa án, trì hoãn việc THA, áp
dụng biện pháp cưỡng chế THA trái pháp luật; vi phạm phẩm chất đạo đức của người chấp
hành viên, thì bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải
bồi thường.
Khoản 4, Điều 67 của PLTHADS năm 2004 cũng quy định, thủ trưởng cơ quan THA cố
ý không ra quyết định THA hoặc ra các quyết định về THA trái pháp luật; chấp hành viên
không thi hành đúng bản án, quyết định của tòa án, áp dụng biện pháp cưỡng chế THA trái
pháp luật, vi phạm quy chế chấp hành viên thì bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm
hình sự, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường.
Như vậy, theo các văn bản pháp luật này, trong THADS chưa xác định chế độ trách
nhiệm bồi thường của cơ quan nhà nước gây thiệt hại. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do

cơ quan THADS gây ra được cá thể hóa thành trách nhiệm cá nhân của người có thẩm
quyền trực tiếp gây ra thiệt hại. Về phạm vi, trách nhiệm bồi thường phát sinh trên cơ sở
các sai phạm của cá nhân chấp hành viên trong trình tự, thủ tục THA và cả các vi phạm về
phẩm chất, đạo đức mà thực tế các sai phạm đó gây ra thiệt hại.
Chế độ trách nhiệm bồi thường thiệt hại của cơ quan nhà nước nói chung thực sự được
hình thành trên cơ sở quy định của Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 1995. Theo Điều 623 của
Bộ luật này, thì cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức của
mình gây ra trong khi thi hành công vụ. Và cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt
hại do người có thẩm quyền của mình gây ra trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố,
xét xử và THA (Điều 624). Thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại trong các trường hợp
trên được thực hiện theo hướng dẫn tại Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ
về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm
quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra (Nghị định 47/CP). Về nguyên tắc, theo quy
định tại Nghị định này, hoạt động THA - được hiểu gồm cả THADS và THA hình sự
(THAHS) - cũng được coi là một giai đoạn tố tụng (1), việc bồi thường thiệt hại do cơ
quan THADS gây ra được thực hiện theo thủ tục chung như các cơ quan tiến hành tố tụng
và cơ quan hành chính khác.
Trong Điều 619 và Điều 620 của BLDS năm 2005, việc bồi thường thiệt hại do các cơ
quan nhà nước và cơ quan tiến hành tố tụng gây ra có sự thay đổi khá căn bản: (1) đối
tượng gây thiệt hại là cán bộ, công chức (thay vì công chức, viên chức); (2) cơ quan tiến
hành tố tụng phải bồi thường do người có thẩm quyền của mình gây ra trong quá trình tiến
hành tố tụng (không xác định cơ quan cụ thể); (3) cả hai trường hợp, người gây thiệt hại
đều phải hoàn trả một khoản tiền nếu có lỗi trong khi thi hành công vụ (Điều 2 của Nghị
định 47/CP quy định người trực tiếp gây ra thiệt hại có trách nhiệm hoàn trả khoản tiền đã
bồi thường mà không xác định lỗi). Tuy nhiên, các quy định nói trên của Bộ luật hiện vẫn
chưa có văn bản hướng dẫn thi hành. Nghị định 47/CP thực tế đã không còn phù hợp,
nhưng văn bản này mặc nhiên vẫn được áp dụng để giải quyết việc bồi thường thiệt hại
trong các trường hợp quy định tại Điều 619 và Điều 620 của BLDS năm 2005. Chính sự
thiếu đồng bộ đó đã tạo ra những bất cập trong cơ chế giải quyết bồi thường thiệt hại, dẫn
tới kết quả hạn chế trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại của các cơ quan nhà nước,

nhất là các trường hợp thiệt hại do cơ quan THADS gây ra trong thời gian qua, đó là:
Về tính chất của việc giải quyết bồi thường thiệt hại do cơ quan THADS gây ra: hiện
vẫn chưa có sự thống nhất về quan điểm xác định bản chất pháp lý của hoạt động THADS,
nhưng đa số ý kiến cho rằng, từ năm 1989 đến nay, trong hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật đã có sự tách biệt rõ giữa quá trình tố tụng với hoạt động THADS. Xét về nhiều tiêu
chí, hoạt động THADS không hội tụ đủ các yếu tố của một giai đoạn tố tụng (có ý kiến xếp
hoạt động này thuộc loại hành chính - tư pháp). Mặc dù đối tượng và mức độ gây thiệt hại
có thể giống nhau, nhưng tính chất gây thiệt hại của cơ quan tiến hành tố tụng hoàn toàn
khác biệt với cơ quan THADS; do đó, Nghị định 47/CP đồng nhất hoạt động THADS như
một giai đoạn tố tụng và quy định chung về trình tự, thủ tục bồi thường thiệt hại của cả ba
loại cơ quan: tố tụng, hành chính và THA là không hợp lý. Hơn nữa, Nghị định 47/CP là
văn bản hướng dẫn thi hành BLDS năm 1995, sau khi BLDS năm 2005 có hiệu lực, việc
các cơ quan vẫn áp dụng Nghị định này là không có cơ sở.
Về thủ tục: có thể nói, thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại được quy định tại Nghị
định số 47/CP vừa mâu thuẫn, vừa thiếu một cơ chế bảo đảm khả thi; vì vậy, quyền, lợi ích
của cả người bị thiệt hại và người gây ra thiệt hại đều không được bảo đảm. Điều này thể
hiện qua một số khía cạnh sau:
- Thứ nhất, việc xác định mức độ thiệt hại được thực hiện theo cơ chế “hội đồng” (do
chính thủ trưởng cơ quan của người gây ra thiệt hại làm chủ tịch - Điều 7, Điều 8 của Nghị
định 47/CP), khó bảo đảm sự khách quan.
- Thứ hai, hội đồng xét giải quyết bồi thường thiệt hại ngoài việc xem xét, đánh giá mức
độ thiệt hại còn có thẩm quyền xác định trách nhiệm dân sự của các bên để kiến nghị với
thủ trưởng cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng quyết định mức bồi thường và
phương thức bồi thường thiệt hại (2). Có thể nói, ở đây, “hội đồng” là một cơ chế tài phán,
có thẩm quyền quyết định cả về nội dung và hình thức. Trong khi đó, Điều 6 của Nghị định
lại quy định: “trong trường hợp các bên không thỏa thuận được với nhau về việc bồi
thường thiệt hại hoặc các bên không thực hiện nghiêm chỉnh thỏa thuận, thì các bên có
quyền yêu cầu tòa án giải quyết”. Như vậy, trong cùng một thủ tục giải quyết bồi thường
thiệt hại có tới hai cơ chế giải quyết, vừa mâu thuẫn về nội dung, vừa chồng chéo về thẩm
quyền.

- Thứ ba, mặc dù có hai cơ chế giải quyết bồi thường như đã nêu, nhưng tính khả thi
không cao, bởi không có biện pháp bảo đảm thực hiện. Thực tế, nhiều trường hợp việc giải
quyết bồi thường do chấp hành viên gây ra được thực hiện trên cơ sở kết luận có tính chất
áp đặt của hội đồng giải quyết đền bù thiệt hại, mà người phải bồi thường do những lệ
thuộc về tổ chức, về trách nhiệm kỷ luật, mối quan hệ công tác…, mà phải chấp hành
quyết định về việc bồi thường, trong khi bên được bồi thường cũng hoàn toàn không thỏa
mãn với mức được bồi thường. Ngược lại, nhiều trường hợp việc giải quyết rất chậm trễ do
hội đồng không thể (hoặc không dám) đưa ra quyết định dứt khoát về mức và phương thức
bồi thường, nhưng nếu đương sự khởi kiện thì tòa án cũng không có cơ sở thể thụ lý giải
quyết.
1.2. Bồi thường nhà nước trong thi hành án hình sự
Về nguyên tắc, theo Điều 624 của BLDS năm 1995, Nghị định 47/CP và đặc biệt là
Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng
hình sự gây ra (Nghị quyết 388), thì thiệt hại do cơ quan THAHS gây ra cũng thuộc phạm
vi được giải quyết bồi thường (3). Trên thực tế, ngoại trừ việc thi hành hình phạt tiền do cơ
quan THADS đảm nhiệm, trường hợp cơ quan THADS gây thiệt hại, việc bồi thường được
giải quyết theo quy định của Nghị định 47/CP. Riêng đối với việc thi hành các hình phạt
liên quan trực tiếp đến tính mạng, sức khỏe hoặc các quyền về tự do cá nhân của người
chấp hành án như: tử hình, phạt tù, trục xuất, quản chế, cấm cư trú..., hầu như chưa có
trường hợp giải quyết bồi thường nào. Hạn chế này trước hết là do thiếu cơ sở pháp lý để
bảo đảm các quy định có tính nguyên tắc của BLDS và Nghị quyết số 388. Ví dụ: Pháp
lệnh Thi hành án phạt tù 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), quy định người chấp hành
hình phạt tù có quyền khiếu nại, tố cáo quyết định, hành vi trái pháp luật của cá nhân và cơ
quan thi hành án phạt tù, nhưng không quy định người đó có quyền đòi bồi thường thiệt
hại. Đồng thời, cũng không quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người có thẩm
quyền của cơ quan thi hành án phạt tù gây ra, mặc dù sai phạm có gây hậu quả (4). Thông
tư số 18/TT-BCA(V19) ngày 09/11/2004 của Bộ Công an hướng dẫn cụ thể quy định của
Nghị quyết 388 về trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong các trường hợp bị oan do người
có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng thuộc Công an nhân dân gây ra chỉ giới hạn trong

phạm vi cơ quan an ninh điều tra và cảnh sát điều tra hoặc các đơn vị an ninh, cảnh sát
khác đã ra quyết định tạm giữ người, kê biên tài sản hoặc ra lệnh thu giữ, tạm giữ, tịch thu
tài sản gây thiệt hại, mà không có hướng dẫn bồi thường thiệt hại do cơ quan THAHS gây
ra.
Vấn đề giải quyết bồi thường thiệt hại trong THAHS đã được đặt ra trong quá trình xây
dựng Bộ luật THA trước đây, nay được cụ thể hóa trong dự thảo Luật BTNN. Tuy nhiên,
để bảo đảm tính khả thi của các quy định của luật về vấn đề này, thiết nghĩ, một số vấn đề
về lý luận cũng như thực tiễn cần phải tiếp tục làm rõ, thậm chí ở phạm vi nhất định, phải
có sự thay đổi rất cơ bản cách tiếp cận lâu nay về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của nhà
nước.
Có quan niệm cho rằng, không nên quy định về BTNN trong THAHS bởi lẽ: đối chiếu
với quy định tại Điều 72 của Hiến pháp năm 1992, thì chỉ những người bị bắt, bị giam giữ,
bị truy tố, bị xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục
hồi danh dự. Người phải chấp hành án hình sự là người có tội, với việc phải chấp hành
hình phạt theo bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án, bản thân người đó đang phải chịu
sự trừng phạt nghiêm khắc nhất của Nhà nước, bị tước toàn bộ hoặc một số quyền công
dân. Chính vì vậy, việc quy định bảo vệ quyền lợi cho đối tượng đặc biệt này cần phải trả
lời câu hỏi đã từng là quan niệm của nhiều người là: tại sao phải bảo vệ quyền lợi cho
những kẻ đang bị pháp luật trừng trị, trong khi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bình
thường còn chưa có cơ chế bảo đảm hữu hiệu? Vì vậy, các văn bản pháp luật về THA phạt
tù và các hình phạt khác không nên quy định về bồi thường thiệt hại trong THAHS là hợp
lý.
Ở một thái cực khác, nhiều ý kiến cho rằng, xét về bản án, cho dù người phải chấp hành
án không thuộc các trường hợp bị oan, nhưng thiệt hại của họ là do cơ quan THAHS sai
gây ra. Mặt khác, đối tượng này có thân phận không còn quyền như những công dân bình
thường, nên trong quá trình chấp hành án dễ bị xâm hại về tính mạng, sức khỏe, quyền tự
do cá nhân, tài sản… Hơn nữa, bên cạnh hệ thống hình phạt rất nghiêm khắc, Bộ luật Hình
sự năm 1999 (BLHS) vẫn thể hiện sự nhân đạo của Nhà nước ta, cụ thể ở các quy định bảo
đảm những quyền chính đáng của người bị kết án. Ví dụ: Điều 35 của BLHS quy định
không THA tử hình đối với phụ nữ có thai, phụ nữ đang nuôi con dưới 36 tháng tuổi,

trường hợp này hình phạt tử hình chuyển sang thành tù chung thân; Điều 61, Điều 62 của
BLHS quy định: người bị kết án tù hoặc đang chấp hành hình phạt tù có thể được hoãn
hoặc tạm đình chỉ chấp hành hình phạt tù nếu có các điều kiện quy định tại Điều 61 của Bộ
luật này. Như vậy, xét về pháp lý cũng như đạo lý, việc chấp nhận người bị kết án cũng có
quyền được bồi thường thiệt hại trong trường hợp bị người có thẩm quyền gây thiệt hại về
tính mạng, sức khỏe, tài sản là có cơ sở. Song, bồi thường ở phạm vi nào, mức độ đến đâu
và có những điều kiện nào phải được cân nhắc kỹ.
Bên cạnh đó, quy định BTNN trong THAHS cần xem xét điều kiện thực tế của Việt
Nam. Chế tài xử phạt trong BLHS được đánh giá là rất nghiêm khắc, trong tổng số 267
điều luật quy định về tội phạm trong BLHS, có tới 263 điều có quy định hình phạt tù.
Những năm qua, tình hình tội phạm diễn biến ngày càng phức tạp, tính từ năm 2000 đến
nay, mỗi năm tỷ lệ tội phạm tăng khoảng 8%(5). Hệ quả là số người bị phạt tù và phải chấp
hành hình phạt tại các trại giam (một phần ở các trại tạm giam) có xu hướng ngày càng
tăng. Mặc dù Nhà nước đã đầu tư những khoản kinh phí rất lớn cho việc xây dựng cơ sở
vật chất, trang thiết bị và nhân lực cho hệ thống trại giam, trại tạm giam, nhưng vẫn chưa
đáp ứng được yêu cầu, thậm chí đến nay hệ thống trại giam vẫn chưa bảo đảm được yêu
cầu tối thiểu về diện tích giam giữ phạm nhân. Với thực trạng về cơ sở vật chất, nhân lực
như hiện tại, trong khi phải thực thi chế độ giam giữ, giáo dục, lao động và sinh hoạt
nghiêm ngặt đối với người chấp hành án phạt tù, nếu đặt ngay yêu cầu phải quy định trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước trong các trường hợp áp dụng các biện pháp quản lý, giam
giữ phạm nhân trái pháp luật gây thiệt hại sẽ khó có tính khả thi.
2. Quy định bồi thường nhà nước trong thi hành án của dự thảo Luật
2.1. Bồi thường nhà nước trong thi hành án dân sự
Điều 17 của dự thảo Luật BTNN quy định trong hoạt động THADS, Nhà nước có trách
nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra
trong bốn trường hợp: 1) áp dụng các biện pháp cưỡng chế THA; 2) quyết định và tổ chức
cưỡng chế THA; 3) quyết định thi hành quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời
của tòa án; 4) quyết định về hoãn, tạm đình chỉ, đình chỉ THA, khôi phục thời hiệu THA.
Đối chiếu với Luật THADS năm 2008, quy định nói trên sẽ có độ “vênh” khá lớn về
phạm vi trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Theo Luật THADS, phạm vi trách bồi thường

thiệt hại trong hoạt động THADS được xác định rất rộng. Về nguyên tắc, mọi cơ quan, tổ
chức và cá nhân vi phạm quy định của Luật THADS mà gây thiệt hại thì phải bồi thường
(Điều 10). Theo đó, toàn bộ các quyết định, hành vi của Thủ trưởng cơ quan THADS,
Chấp hành viên trong quá trình tổ chức THA đều có thể làm phát sinh trách nhiệm bồi
thường thiệt hại. Điều 140 Luật THADS quy định: trong quá trình tổ chức THA, đương sự,