Trách nhiệm bồi thường nhà nước và phân biệt với đền bù nhà nước

Trách nhiệm bồi thường nhà nước và phân biệt với đền bù nhà nước
“Xã hội hiện đại của chúng ta ngày càng đòi hỏi sự an toàn. Đòi hỏi đó làm phát sinh tư
tưởng cho rằng mọi rủi ro đều phải được bảo hiểm, rằng mọi thiệt hại phải được bồi
thường nhanh chóng và toàn bộ, rằng xã hội không chỉ phải bồi thường những thiệt hại do
chính xã hội gây ra mà còn phải bồi thường những thiệt hại mà xã hội đã không ngăn ngừa
được” (1). Theo xu hướng đó, ở Việt Nam hiện nay, thực tế yêu cầu phát triển nền dân chủ,
tăng cường kỷ cương trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước đang đặt ra vấn đề bức
thiết là phải thể chế hoá và nghiêm chỉnh thực hiện thể chế bồi thường nhà nước, trước tiên
là việc xây dựng Luật Bồi thường nhà nước. Tuy nhiên, khi Luật Bồi thường nhà nước
đang được bàn thảo thì một số vấn đề liên quan đến luật này như khái niệm trách nhiệm
bồi thường nhà nước, phân biệt bồi thường nhà nước với đền bù nhà nước vẫn chưa được
hiểu rõ ràng.

1. Trách nhiệm và trách nhiệm bồi thường nhà nước
Nhà nước pháp quyền là nhà nước phải chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình, đó
chính là nguyên tắc đạo lí của nhà nước trước xã hội công dân. Xã hội càng hiện đại, văn
minh càng đòi hỏi tính trách nhiệm cao hơn, đầy đủ và toàn diện hơn đối với các chủ thể,
trong đó có nhà nước. Nhà nước phải là hiện thân, là mẫu hình của tính trách nhiệm toàn
vẹn nhất trong xã hội. Trách nhiệm của nhà nước là khái niệm có phạm vi rộng lớn, nhiều
cấp độ và phức tạp, bởi nhà nước vốn là một trong những phạm trù chính trị - xã hội và
pháp lí thuộc loại phức tạp nhất. Vì vậy, đến nay câu chuyện về nhà nước, trách nhiệm của
nhà nước chưa bao giờ đạt đến sự thống nhất trong toàn bộ các vấn đề có liên quan.
Trách nhiệm của nhà nước trước hết bắt nguồn từ khái niệm trách nhiệm trong đời sống
xã hội. Trách nhiệm được hiểu theo hai nghĩa: thứ nhất là phần việc được giao cho hoặc
coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu
phần hậu quả; thứ hai là sự ràng buộc đối với lời nói, hành vi của mình, bảo đảm đúng đắn,
nếu sai thì phải gánh chịu phần hậu quả (2). Còn theo Bách khoa Toàn thư Việt Nam, thì
trách nhiệm là: “khái niệm của ý thức đạo đức và ý thức pháp quyền nói lên một đặc trưng
của nhân cách trong việc thực hiện nghĩa vụ do xã hội đề ra. Nếu nghĩa vụ đặt ra cho con
người vấn đề nhận thức và thực hiện những yêu cầu của xã hội, thì vấn đề trách nhiệm là ở
chỗ con người hoàn thành và hoàn thành đến mức nào hoặc không hoàn thành những yêu

cầu ấy. Trách nhiệm là sự tương xứng giữa hoạt động với nghĩa vụ, là hệ quả của tự do ý
chí của con người, là đặc trưng cho hoạt động có ý thức của con người. Con người ngày
càng nhận thức được quy luật khách quan của tự nhiên, xã hội. Khi năng lực chi phối tự
nhiên, xã hội của con người lớn lên thì trách nhiệm của con người đối với hành vi của
mình cũng lớn lên. Về mặt pháp lí, việc xem xét trách nhiệm cá nhân phải xuất phát từ sự
thống nhất giữa quyền và nghĩa vụ: quyền càng rộng thì trách nhiệm càng lớn” (3).
Như vậy, trách nhiệm trước hết là phạm trù đạo đức có mối liên hệ chặt chẽ với việc
thực hiện nghĩa vụ do xã hội đề ra. Nhà nước là chủ thể thể xã hội đặc biệt, phục vụ cho
cuộc sống của con người và xã hội nói chung, do vậy, nhà nước cũng phải có trách nhiệm
và phải chịu hậu quả nếu không làm tròn trách nhiệm theo vai trò, chức năng mà xã hội
phân công. Theo nghĩa thứ hai, nhà nước cũng phải chịu sự ràng buộc với những hoạt
động, việc làm của mình đối với con người và xã hội trong phạm vi được phép, nếu không
thì cũng phải chịu hậu quả. Cả hai cách hiểu trên vẫn chưa nêu rõ và phân định được tính
chất hậu quả của hai loại trách nhiệm khác nhau của nhà nước. Là chủ thể xã hội đặc biệt,
nhà nước chỉ phải chịu trách nhiệm chính trị hay còn phải chịu cả trách nhiệm pháp lý do
vi phạm nghĩa vụ của mình với tư cách là bị đơn dân sự?
Trách nhiệm chính trị là trách nhiệm được xác định bởi các quan hệ và thể chế chính trị,
nếu vi phạm thì cán bộ, nhân viên nhà nước, người có thẩm quyền sẽ phải từ chức, bị giáng
chức, cách chức, các thiết chế nhà nước hay toàn bộ bộ máy nhà nước bị thay thế, bị lật
đổ… thông qua cơ chế chính trị. Trách nhiệm chính trị bắt buộc nhà nước cũng như các
quan chức nhà nước phải công khai xin lỗi và bồi thường thiệt hại gây ra cho dân. Việc
chính thức, công khai thừa nhận có lỗi lầm khi ban ra các quyết sách, chủ trương và việc
bồi thường thiệt hại cho người dân thể hiện hậu quả của trách nhiệm chính trị mà nhà nước
phải gánh chịu. Trong trách nhiệm chính trị không có việc bồi thường bằng vật chất, tài sản
như trách nhiệm dân sự mà “bồi thường” bằng hệ chính sách và chính khách mới (sửa đổi
chính sách, thay thế nhân vật chính trị)(4), bởi lẽ, trong trách nhiệm chính trị không thể xác
định được thiệt hại về tài sản cho từng cá nhân, tổ chức cụ thể; chính sách của nhà nước
tác động lên toàn bộ xã hội, thiệt hại có thể ở diện rộng và mức độ rất lớn không lượng hoá
được… Mặt khác, các chính khách thực hiện nhiệm vụ do người dân uỷ quyền (thông qua
bầu cử)... Nhưng dù sao, trách nhiệm chính trị của nhà nước theo nghĩa trên cũng chỉ tồn

tại trong nhà nước dân chủ mà không tồn tại trong các nhà nước phi dân chủ. Tuy nhiên,
trong nhà nước pháp quyền hiện nay, bên cạnh trách nhiệm chính trị, nhà nước còn phải
chịu trách nhiệm pháp lý bình đẳng với các chủ thể khác (tổ chức, cá nhân), nghĩa là nhà
nước cũng phải chịu trách nhiệm bồi thường nếu gây thiệt hại cho các bên như trong quan
hệ dân sự. Đây chính là một trong những điểm thể hiện tính phức tạp của vấn đề trách
nhiệm nhà nước.
Trước pháp luật, nhà nước cũng bình đẳng với các cá nhân, tổ chức nên nhà nước có thể
phải gánh chịu các hậu quả bất lợi khi vi phạm trách nhiệm, đó là trách nhiệm pháp lý.
Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm được hiểu là: “Loại quan hệ pháp luật đặc biệt giữa
nhà nước (thông qua các cơ quan chuyên môn) và chủ thể vi phạm pháp luật (có thể là cá
nhân hoặc pháp nhân), trong đó bên vi phạm pháp luật phải gánh chịu những hậu quả bất
lợi và những biện pháp cưỡng chế của nhà nước được quy định ở chế tài pháp luật. Tức là
sự cưỡng chế của nhà nước buộc người vi phạm pháp luật phải chấp hành quy phạm pháp
luật, trừng trị người vi phạm pháp luật, bắt buộc phải khôi phục lại pháp luật đã bị vi
phạm. Mọi hành vi vi phạm pháp luật đều có hại cho xã hội vì nó phá vỡ trật tự pháp luật,
trực tiếp gây ra tổn thất về vật chất, tinh thần cho con người, xâm phạm đến các cơ quan xã
hội mà pháp luật bảo vệ. Vì vậy, việc truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những người vi
phạm pháp luật nhằm bảo vệ pháp chế, bảo vệ những quan hệ xã hội phát triển, làm cho
pháp luật được thực hiện triệt để và nghiêm chỉnh. Truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với
những vi phạm pháp luật có ý nghĩa lớn trong việc phòng ngừa, cải tạo và giáo dục người
vi phạm pháp luật.
Trách nhiệm pháp lý được cấu thành bởi các yếu tố: hành vi vi phạm pháp luật; sự thiệt
hại gây ra cho xã hội; mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật và sự thiệt hại
gây ra cho xã hội; lỗi của chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật” (5).
Thật ra, trong định nghĩa của Bách khoa Toàn thư Việt Nam cũng như công trình
chuyên khảo về trách nhiệm pháp lý của một số tác giả như đã dẫn chưa thấy sự quan tâm
đến trách nhiệm bồi thường nhà nước với tư cách là loại trách nhiệm pháp lý.
Tuy nhà nước là phạm trù trừu tượng nhưng việc thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm của
nhà nước lại được triển khai bởi hệ thống các cơ quan, tổ chức và các cán bộ, công chức có
thẩm quyền. Vì vậy, trách nhiệm pháp lý của nhà nước có thể phát sinh do hoạt động của

các cơ quan, tổ chức và cá nhân đó. Trong lịch sử có những nhà nước và chế độ nhà nước
không chịu bất kỳ loại trách nhiệm nào (vô trách nhiệm). Về chính trị, đó là những nhà
nước không bị hạn chế quyền lực hay quyền lực của các nhà nước đó không có giới hạn
xác định. ở đây, nhà nước và quan chức nhà nước không phải chịu hình thức trách nhiệm
và hậu quả bất lợi nào; thần dân không có quyền gì ngoài sự phục tùng và phụng sự nhà
nước. Nếu quan chức nhà nước có gây thiệt hại cho thần dân thì cũng vô can (6). Nhà nước
dân chủ là nhà nước phải chịu trách nhiệm, bởi về chính trị, đó là nhà nước của dân, do
dân, vì dân; về quan hệ pháp luật trong quan hệ với dân (cá nhân, tổ chức), nhà nước là
một bên chủ thể bình đẳng về quyền và nghĩa vụ, nên nhà nước phải chịu trách nhiệm. Đó
cũng chính là những biểu hiện cụ thể của nhà nước pháp quyền hiện nay. Tuy vậy, lý luận
về nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại không phải dễ dàng được chấp
nhận trong thực tiễn hoạt động nhà nước ở các nước trên thế giới. ở nhiều nước tư bản phát
triển từ lâu vẫn tồn tại thuyết miễn trừ quốc gia - thuyết có nguồn gốc từ nước Anh hồi thế
kỉ XV. Theo đó, nhà nước không thể bị truy cứu và phải chịu bất kỳ loại trách nhiệm pháp
lí nào cả (7).
Loại trừ cách hiểu trách nhiệm theo nghĩa là nghĩa vụ, bổn phận phải làm, trách nhiệm
của nhà nước mà chúng tôi đề cập là sự gánh chịu hậu quả bất lợi do việc vi phạm nghĩa
vụ. Trên cơ sở đó, chúng tôi đi sâu phân tích khái niệm trách nhiệm pháp lý của nhà nước
trong việc bồi thường thiệt hại cho cá nhân, tổ chức do cán bộ công chức nhà nước gây ra
trong khi thi hành công vụ - trách nhiệm bồi thường thiệt hại của nhà nước hay trách nhiệm
bồi thường nhà nước (BTNN).
Hiện nay, nhiều nhà luật học cho rằng, trách nhiệm BTNN thuộc loại trách nhiệm dân
sự ngoài hợp đồng, nhưng cũng không đơn thuần như vậy mà có những đặc thù riêng. Bên
cạnh các đặc điểm của loại trách nhiệm dân sự, tính đặc thù của trách nhiệm BTNN thể
hiện ở chỗ trước hết đó là trách nhiệm thuộc về nhà nước (không phải là trách nhiệm của
cá nhân cán bộ, công chức hay cơ quan nhà nước có thẩm quyền); thứ hai, nhà nước là loại
chủ thể đặc biệt trong quan hệ pháp luật, do vậy tính chất của trách nhiệm bồi thường ở
đây cũng đặc biệt, khác với trách nhiệm dân sự thông thường. Các đặc điểm riêng của
trách nhiệm BTNN như trên đòi hỏi phải thiết kế xây dựng pháp luật tương đối độc lập so
với việc điều chỉnh các quan hệ pháp luật dân sự hay hành chính nhưng cơ chế điều chỉnh

này cũng phải bảo đảm tính liên thông hoặc có khả năng hoán đổi linh hoạt giữa các cơ chế
khi cần thiết nhằm bảo vệ tốt nhất các quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức bị
thiệt hại.
Lý luận về trách nhiệm BTNN hiện nay trên thế giới đã khắc phục được các tư tưởng
“nhà nước vô trách nhiệm”, “nhà nước không bao giờ sai”, “nhà nước có quyền được miễn
trừ”… Nhưng cũng cần phải hiểu đúng trách nhiệm nhà nước trong trường hợp này là
“trách nhiệm thay thế”. Nhà nước với vai trò và trách nhiệm của mình phải đứng ra thực
hiện nghĩa vụ bồi thường thay cho cán bộ, công chức có lỗi trong khi thi hành công vụ đã
gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Mục đích của nhà nước là vì con người. Mọi việc làm
của cán bộ, công chức đều được pháp luật quy định, nếu gây ra thiệt hại và có lỗi thì đó là
sự vượt quá của cán bộ, công chức, còn bản thân nhà nước không có lỗi. Thành ra, ở chừng
mực nào đó có thể vẫn phải tư duy rằng “nhà nước không bao giờ làm điều xấu” và đó là
mệnh đề đúng. Nhưng điều cơ bản là quyền lực nhà nước và công vụ nói chung thường dễ
bị lạm dụng hay cán bộ, công chức nhà nước thường có thói thiếu trách nhiệm, thờ ơ, thậm
chí vô cảm… nên nhà nước với tư cách là người sử dụng cán bộ, công chức (người lao
động, làm thuê cho nhà nước) phải chịu trách nhiệm bồi thường là hợp với lẽ công bằng.
Mặc dù vậy, việc nhà nước phải bỏ tiền ra để bồi thường thiệt hại do hành vi phạm lỗi của
cán bộ, công chức trong khi thi hành công vụ vẫn là điều chưa hoàn toàn có tính thuyết
phục đối với mọi người. Dưới góc độ là những người đóng thuế, các cá nhân, tổ chức có
quyền được hưởng dịch vụ từ nhà nước để đảm bảo và không ngừng nâng cao chất lượng
cuộc sống và công việc làm ăn của mình, cớ sao họ lại phải đóng thuế để bồi thường vì
việc làm sai của một số cán bộ, công chức nhà nước khi thi hành công vụ. Do vậy, trong
quá trình xây dựng Dự thảo Luật BTNN cũng còn không ít ý kiến chưa đồng tình với việc
lấy tiền ngân sách nhà nước để bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra khi thi
hành công vụ, Theo đó, chỉ nên truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với trường hợp này như
trách nhiệm dân sự của cá nhân người thi hành công vụ chứ không phải là trách nhiệm của
nhà nước (8). Dù từ khía cạnh nào đi nữa, thì trách nhiệm bồi thường của nhà nước đối với
các thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra cho cá nhân, tổ chức là cách đặt vấn đề mới,
thể hiện tư duy mới về nhà nước và trách nhiệm của nhà nước trong chế độ pháp quyền và
dần dần đang trở thành phổ biến trên thế giới mà Việt Nam chúng ta cũng không thể nằm

ngoài xu thế chung đó.
Như vậy, về khái niệm có thể định nghĩa: trách nhiệm BTNN là trách nhiệm pháp lý
trong đó nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi
hành công vụ gây ra.
2. Phân biệt bồi thường nhà nước với đền bù nhà nước
Về thuật ngữ, “bồi thường” và “đền bù” trong tiếng Việt có những điểm giống và khác
nhau. Bồi thường là “đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình
phải chịu trách nhiệm. Ví dụ: Bồi thường thiệt hại do vi phạm hợp đồng. Bồi thường cho
gia đình người bị nạn. Bồi thường danh dự” (9). Đền bù là “trả lại đầy đủ, tương xứng với
sự mất mát hoặc sự vất vả” (10). Bồi thường và đền bù có điểm giống nhau là trả lại, bù lại
phần bị mất, bị hao hụt so với nguyên trạng ban đầu, nhưng bồi thường gắn với việc nhà
nước phải thực hiện nghĩa vụ do lỗi, còn đền bù thì không có yếu tố lỗi (hoặc không thể
xác định được lỗi) vì nhà nước thực hiện chính sách (chủ động) đối với loại đối tượng nhất
định.
Trong khoa học pháp lý, vấn đề trách nhiệm BTNN được các luật gia quan tâm không
hoàn toàn đơn thuần như vậy. Bên cạnh xu hướng căn cứ vào yếu tố lỗi để xác định nghĩa
vụ bồi thường của nhà nước, xu hướng khác đề nghị chỉ cần căn cứ yếu tố thiệt hại trong
khi thực hiện công vụ, còn yếu tố lỗi là do suy đoán. ở xu hướng thứ hai, tính chất, ranh
giới giữa bồi thường và đền bù đã bị xoá nhoà với ý tưởng nhằm bảo vệ nghiêm ngặt và có
hiệu quả hơn các quyền con người. Chỉ cần có thiệt hại thực tế, không cần xét yếu tố lỗi
(hoặc lỗi do suy đoán) của cán bộ, công chức, nhà nước vẫn phải bồi thường thiệt hại. Tuy
nhiên, trên thực tế không phải lúc nào cơ chế này cũng được thực thi dễ dàng và về mặt lý
luận cũng không thuyết phục mọi người một cách chắc chắn, bởi lẽ cũng còn phải tính đến
khả năng thực tế của ngân sách nhà nước và bảo đảm nguyên tắc duy trì ổn định cho các
hoạt động của bộ máy và đội ngũ cán bộ công chức nhà nước. Mặt khác, đối với hoạt động
tố tụng hình sự, có quan điểm hiện nay coi đây là việc nhà nước thực hiện chính sách đền
bù tổn thất, không tính yếu tố lỗi của cơ quan, người tiến hành tố tụng. Quan điểm này
cũng giống như ở Nhật Bản, người ta gọi đây là “đền bù hình sự”. Người bị thiệt hại, tổn
thất được nhà nước đền bù ở mức cố định theo quy định của pháp luật nhưng nếu theo cơ
chế kiện đòi bồi thường thiệt hại mà nạn nhân được hưởng mức cao hơn thì nạn nhân cũng

có quyền đó (11).
Trong quá trình soạn thảo Luật BTNN hiện nay có nhiều ý kiến khác nhau về thuật ngữ
bồi thường và đền bù, nhất là trong lĩnh vực tố tụng hình sự: “Trong mọi trường hợp, khi
một cá nhân bị thiệt hại trong tố tụng hình sự sẽ được nhà nước chủ động bồi thường thiệt
hại mà họ không cần phải khởi kiện yêu cầu bồi thường. Việc bồi thường của nhà nước
được hiểu là sự bù đắp tổn thất cho người bị thiệt hại dù công chức nhà nước đã thực hiện
công việc của mình hoàn toàn đúng pháp luật. Bên cạnh đó, về mặt thuật ngữ, việc bù đắp
tổn thất của nhà nước cho người bị thiệt hại được thể hiện thông qua thuật ngữ “đền bù
thiệt hại” để nổi bật tính chất của trách nhiệm nhà nước trong trường hợp này - trách nhiệm