Phạm vi của bồi thường nhà nước

Phạm vi của bồi thường nhà nước
Một nguyên tắc chung được thừa nhận từ xa xưa là người gây thiệt hại phải có nghĩa vụ
bồi thường thiệt hại do mình gây ra. Hành vi gây thiệt hại có thể xuất phát từ hợp đồng, từ
cam kết về nghĩa vụ mà không thực hiện, cũng có thể không có cam kết, ngoài phạm vi
hợp đồng - bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Trong pháp luật dân sự thì điều đó đã rõ.
Tuy nhiên, một vấn đề được đặt ra là: nguyên tắc này được áp dụng như thế nào cho
trường hợp thiệt hại gây ra do hoạt động của các cơ quan nhà nước, với tính cách là cơ
quan công quyền bồi thường cho công dân? Nói cách khác, đó là vấn đề bồi thường nhà
nước.

Một nguyên tắc chung được thừa nhận từ xa xưa là người gây thiệt hại phải có nghĩa
vụ bồi thường thiệt hại do mình gây ra. Hành vi gây thiệt hại có thể xuất phát từ hợp đồng,
từ cam kết về nghĩa vụ mà không thực hiện, cũng có thể không có cam kết, ngoài phạm vi
hợp đồng - bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Trong pháp luật dân sự thì điều đó đã rõ.
Tuy nhiên, một vấn đề được đặt ra là: nguyên tắc này được áp dụng như thế nào cho
trường hợp thiệt hại gây ra do hoạt động của các cơ quan nhà nước, với tính cách là cơ
quan công quyền bồi thường cho công dân? Nói cách khác, đó là vấn đề bồi thường nhà
nước.
1. Cơ sở lý luận của bồi thường nhà nước
Trong Nhà nước pháp quyền, mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân là mối quan hệ
qua lại. Công dân có nghĩa vụ trước Nhà nước và Nhà nước có nghĩa vụ trước công dân.
Nhà nước phải bảo đảm các quyền của công dân, tạo điều kiện để công dân thực hiện các
quyền và tự do của mình; còn công dân phải thực hiện các nghĩa vụ mà Nhà nước đề ra đối
với mình. Điều 51 của Hiến pháp năm 1992 của nước ta quy định: "Quyền của công dân
không tách rời nghĩa vụ của công dân.
Nhà nước bảo đảm các quyền của công dân; công dân phải làm tròn nghĩa vụ của mình
đối với Nhà nước và xã hội.
Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định".
Công dân có nghĩa vụ: bảo vệ Tổ quốc; tôn trọng và bảo vệ tài sản của Nhà nước và lợi
ích công cộng; tuân theo Hiến pháp, pháp luật, tham gia bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự, an
toàn xã hội, giữ gìn bí mật quốc gia, chấp hành những quy tắc sinh hoạt công cộng; đóng

thuế và lao động công ích theo quy định của pháp luật. Khi công dân không thực hiện
nghĩa vụ trước Nhà nước, vi phạm pháp luật, đương nhiên sẽ có các chế tài tương ứng với
mức độ của hành vi vi phạm được áp dụng. Khi công dân, bằng hành vi trái pháp luật gây
thiệt hại cho Nhà nước thì ngoài trách nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm
hình sự tương ứng, công dân còn có nghĩa vụ bồi thường thiệt hại. Việc bồi thường thiệt
hại vật chất của công dân đối với Nhà nước nhiều khi chỉ có thể thực hiện với mức độ nhỏ,
không tương xứng với mức độ thiệt hại vì khả năng bồi thường của công dân là có hạn.
Vấn đề bồi thường này được quy định rất rõ trong pháp luật và việc thực thi cũng không
mấy khó khăn vì Nhà nước có bộ máy cưỡng chế để thực hiện quyền được bồi thường thiệt
hại của mình. Và ngược lại, trong mối quan hệ với Nhà nước, công dân cũng có quyền đòi
Nhà nước phải bồi thường thiệt hại do Nhà nước, các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức
nhà nước gây ra cho mình.
Theo Điều 74 của Hiến pháp năm 1992: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo
với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà
nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.
Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn
pháp luật quy định.
Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và
của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi
thường về vật chất và phục hồi danh dự …".
Như vậy, Hiến pháp nước ta khẳng định người dân bị thiệt hại do hành vi của Nhà
nước, cơ quan nhà nước và công chức nhà nước có quyền được bồi thường về vật chất và
phục hồi danh dự.
Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2005 cũng quy định tại Điều 619 về bồi thường thiệt hại
do cán bộ, công chức gây ra. Theo đó, cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức phải bồi
thường thiệt hại do cán bộ, công chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ. Cơ
quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có trách nhiệm yêu cầu cán bộ, công chức phải
hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu cán bộ, công chức có lỗi trong
khi thi hành công vụ. Còn về bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến
hành tố tụng gây ra thì, “cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có

thẩm quyền của mình gây ra khi thực hiện nhiệm vụ trong quá trình tiến hành tố tụng. Cơ
quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người có thẩm quyền đã gây thiệt hại phải
hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền có lỗi trong
khi thi hành nhiệm vụ” (Điều 620 BLDS năm 2005).
Như vậy, pháp luật Việt Nam hiện hành chỉ quy định giới hạn việc bồi thường thiệt hại
trong lĩnh vực hành chính và tố tụng.
Về mặt lý luận mà nói, việc bồi thường phải được quy định trong tất cả hoạt động của
cơ quan nhà nước (lập pháp, hành pháp và tư pháp). Nhưng trên thực tế, kể từ khi Nghị
quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội số 388/2003/NQ-UBTVQH ngày 17/3/2003 về bồi
thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự
gây ra có hiệu lực, thì trách nhiệm bồi thường nhà nước mới bắt đầu thực hiện. Tuy nhiên,
thực tế cũng mới chỉ áp dụng với các trường hợp bị oan trong tố tụng hình sự, chưa có sự
điều chỉnh với trường hợp sai; hơn nữa, cũng chưa có sự bồi thường thiệt hại trong các
trường hợp khác. Điều đó là không hợp lý vì mọi hành vi, quyết định của cán bộ, công
chức trong khi thi hành công vụ dù đúng hay sai cũng được coi là hành vi, quyết định của
cơ quan nhà nước. Nếu hành vi đó trái luật, gây thiệt hại, Nhà nước phải chịu trách nhiệm
bồi thường. Nhưng nếu việc làm của cán bộ, công chức xảy ra không gắn với việc thi hành
công vụ thì họ phải chịu trách nhiệm cá nhân về hành vi của mình. Trường hợp này, Nhà
nước không phải bồi thường.
Bồi thường nhà nước được coi là bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Cái cây ngoài
đường đổ vào người dân, gây thương tích cho người dân, Nhà nước phải bồi thường - bồi
thường ngoài hợp đồng, vì trường hợp này không xuất phát từ hợp đồng nào cả. Nếu có
hợp đồng, thì chỉ là hợp đồng bảo hiểm giữa người bị nạn với công ty bảo hiểm. Nhưng
khi Nhà nước bồi thường cho người bị nạn, đó là bồi thường ngoài hợp đồng.
Tuy nhiên, nếu nhìn rộng ra thì cũng có thể nói, đây không phải là bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng. Bởi lẽ, trong một nhà nước văn minh, hiện đại, giữa công dân và Nhà
nước luôn tồn tại hợp đồng xác định quyền và nghĩa vụ của mỗi bên: Nhà nước và công
dân. Đó chính là khế ước xã hội theo cách gọi của J.J. Rút -xô. Theo J.J. Rút -xô, giữa
Nhà nước và xã hội tồn tại một loại hợp đồng: hợp đồng xã hội. Có thể coi Hiến pháp là
khế ước, là hợp đồng xã hội. Các bên đã thỏa thuận ý chí và đi tới ký kết một hợp đồng,

theo đó, nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm quyền và lợi ích của người dân và người dân phải
có nghĩa vụ đối với Nhà nước (nghĩa vụ tuân thủ trật tự xã hội, đóng thuế, tuân thủ pháp
luật mà pháp luật về nghĩa rộng cũng chính là thể hiện ý chí của người dân thông qua các
đại diện mà họ cử ra). Người dân đóng thuế để duy trì bộ máy công quyền nhưng khi bộ
máy công quyền gây thiệt hại cho người dân thì lẽ đương nhiên, theo hợp đồng xã hội, khế
ước xã hội, Nhà nước phải bồi thường. Suy cho cùng, tiền bồi thường đó cũng chính là tiền
của người được bồi thường đã đóng góp.
2. Phạm vi bồi thường nhà nước
Nhà nước phải bồi thường về những thiệt hại gây ra cho công dân ở mọi lĩnh vực hoạt
động của Nhà nước N (lập pháp, hành pháp và tư pháp). ở đây, việc bồi thường có nhiều
điểm giống với sự bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng theo quy định của pháp luật dân sự.
Trước hết, chúng tôi muốn đề cập tới bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành pháp.
Hiện nay, chúng ta mới chỉ bàn đến việc bồi thường thiệt hại do hành vi của cán bộ, công
chức khi thi hành công vụ gây ra. Có lẽ, chúng ta cần phải làm rõ khái niệm "khi thi hành
công vụ" là gì. Công vụ có thể hiểu đơn giản là nhiệm vụ, chức trách mà công chức trong
bộ máy công quyền được giao. Khi thực hiện những nhiệm vụ này, nếu người thực hiện
công vụ gây thiệt hại cho người dân, vấn đề bồi thường thiệt hại sẽ được đặt ra. Cơ quan,
tổ chức quản lý cán bộ, công chức có trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho công dân và yêu
cầu cán bộ, công chức phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu cán
bộ, công chức có lỗi trong khi thi hành công vụ. Như vậy, khi phải bồi thường cho công
dân, cơ quan nhà nước sẽ "đòi lại" một phần từ phía công chức khi xác định công chức này
có lỗi. Khi quy định như vậy, hẳn pháp luật cũng đã dự liệu đến khả năng mặc dù công
chức không có lỗi nhưng vẫn có hành vi gây thiệt hại cho công dân. Tuy nhiên, cũng cần
phải thấy rằng, để xác định việc bồi thường nhà nước trong trường hợp cơ quan nhà nước
và công chức nhà nước không có lỗi là vấn đề không dễ dàng. Họ thi hành công vụ đúng
theo chức trách được giao nhưng thiệt hại vẫn cứ xảy ra thì nguyên nhân gây thiệt hại là ở
đâu? Cây đổ xuống gây thương tích cho người đi trên phố thì không phải mọi trường hợp
đều đặt ra vấn đề bồi thường nhà nước. Cây đã có dấu hiệu sẽ bị đổ nhưng cơ quan có
trách nhiệm không dùng các biện pháp phòng ngừa dẫn tới cây đổ làm chết người, ở đây
việc bồi thường nhà nước sẽ đặt ra. Xác định lỗi của người có trách nhiệm trong trường

hợp này không khó, nhất là khi người đó đã được người dân cảnh báo, đề nghị phải triệt hạ
cái cây đó đi. Nếu cây đó đã bị hư hỏng, mục nát đến nỗi người ngoài có thể nhận thấy
được mà cơ quan hữu trách không có biện pháp khắc phục; khi tai nạn xảy ra, cơ quan này
sẽ phải bồi thường cho người bị nạn. Còn nếu cây ấy, bề ngoài tươi tốt, chỉ mục nát bên
trong, không có dấu hiệu nào bên ngoài cho thấy cây đã bị hư nát, có thể gẫy đổ, cơ quan
quản lý cây xanh không phải bồi thường cho người bị nạn. Nhưng cây đổ không phải lỗi
của ai cả, mà do sét đánh gẫy thì đương nhiên không đặt ra vấn đề bồi thường nhà nước. ở
đây, việc cây đổ là bất khả kháng, là sự kiện bất ngờ không ai có thể lường trước được.
Một chiến sỹ cảnh sát trong khi thi hành công vụ bất cẩn trong sử dụng súng, gây tai nạn
cho người dân lại là trường hợp cần suy xét. Mặc dù anh ta bị truy tố hình sự về tội vô ý
gây thương tích, nhưng lỗi của anh ta vẫn được coi là một lỗi công vụ. Do đó, Nhà nước
vẫn phải gánh chịu trách nhiệm, phải bồi thường thiệt hại cho nạn nhân. Mọi hành vi,
quyết định của cán bộ, công chức trong khi thi hành công vụ dù đúng hay sai cũng được
coi là hành vi, quyết định của cơ quan nhà nước. Nếu hành vi đó trái pháp luật, gây thiệt
hại, Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường. Nhưng nếu việc làm của cán bộ, công
chức xảy ra không gắn với việc thi hành công vụ, họ phải chịu trách nhiệm cá nhân về
hành vi của mình và trong những trường hợp như vậy, Nhà nước không phải bồi thường.
Việc bồi thường thiệt hại do hành vi hành chính, quyết định hành chính gây ra cũng sẽ
là phạm vi không nhỏ của bồi thường nhà nước. Người dân khiếu nại hành vi hành chính,
quyết định hành chính sai trái gây thiệt hại về vật chất và tinh thần. Cơ quan có thẩm
quyền không giải quyết, để tình trạng vi phạm kéo dài làm tăng thêm thiệt hại cho người
dân. Sau đó, người dân kiện ra tòa hành chính và tòa ra phán quyết rằng quyết định hành
chính cần hủy bỏ, hành vi hành chính là sai trái. Trong trường hợp này, cần phải bồi
thường nhà nước cho công dân mọi thiệt hại mà họ phải gánh chịu, kể cả công sức, thời
gian họ đã bỏ ra để khiếu nại, khởi kiện ra tòa.
Một vấn đề được đặt ra là, hành vi, quyết định hành chính do công chức gây ra dẫn đến
thiệt hại cho người dân thường là những hành vi, quyết định mang tính cá biệt, ảnh hưởng
tới công dân cụ thể. Bồi thường là bồi thường cho ai đó cụ thể theo yêu cầu của người bị
thiệt hại bởi hành vi và quyết định cá biệt. Bên cạnh đó chúng ta thấy hành vi ban hành
quyết định có tính quy phạm, tức là liên quan đến nhiều người, liên quan đến bất cứ ai

thuộc phạm vi văn bản điều chỉnh thì việc bồi thường nhà nước có đặt ra không nếu quyết
định đó gây thiệt hại cho người dân? Hãy khoan nói đến các văn bản phù hợp với pháp luật
nhưng vẫn gây thiệt hại, ta nói đến các văn bản trái luật gây tranh cãi. Chẳng hạn quyết
định về cấm đăng ký xe máy ở Hà Nội. Quyết định này ảnh hưởng đến quyền đăng ký tài
sản của công dân theo quy định của BLDS. Bản thân người dân đã phải "lẩn tránh" bằng
cách "mua suất đăng ký xe" hàng triệu đồng và xe vẫn mang tên người khác. Sau đó, quyết
định hạn chế đăng ký xe máy bị bãi bỏ vì trái luật. Trường hợp này có đặt ra vấn đề bồi
thường nhà nước không? Hiện nay, để xe chính chủ, có lẽ đơn giản nhất là người dân lại
phải đi làm thủ tục sang tên và nộp lệ phí. Như vậy, họ phải nộp lệ phí hai lần, đó là chưa
nói đến công sức và thời gian. Một câu hỏi được đặt ra là: nếu kiện theo chế định bồi
thường nhà nước thì cơ quan hữu trách có chịu không và cá nhân từng người có chịu đi
kiện không? Và giả sử được, phải từng người đi kiện, hàng chục ngàn người đi kiện để cá
thể hóa việc bồi thường nhà nước. Kịch bản này không bao giờ xảy ra. Vấn đề là ở chỗ,
chính quyền Hà Nội có biết vấn đề này không? Công an Hà Nội có thể biết hiện trạng giấy
đăng ký xe máy của người dân từ biển số ABC này đến biển số XYZ kia đều có hồ sơ như
nhau không? Lỗi tại dân hay tại chính quyền? Thiết nghĩ, trong một Nhà nước pháp quyền
thì có lẽ, vấn đề này phải được giải quyết từ chính quyền: quy định ai có giấy tờ như vậy,
trong phạm vi biển số như vậy được chính quyền xin lỗi và tạo điều kiện để sang tên chính
chủ và miễn mọi loại phí.
Hay như hiện tượng người đi đường bị tai nạn do tệ nạn rải đinh thì vấn đề bồi thường
nhà nước có đặt ra trong trường hợp này được không? Từ trước đến nay, chúng ta chưa
bao giờ nói đến bồi thường nhà nước trong trường hợp này mà các cơ quan hữu trách
thường truy tìm kẻ rải đinh để xử lý hình sự. Tuy nhiên, nếu xét về phương diện Nhà nước
có nghĩa vụ bảo đảm an toàn cho người dân trong mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và
công dân, có lẽ vấn đề sẽ khác. Trong mỗi lít xăng mà người đi xe mô tô, ô tô đã mua có
một khoản tiền xây dựng và sửa chữa đường. ở đây hình thành một hợp đồng: người dân
bỏ tiền ra để có đường tốt cho giao thông thì Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ các phương
tiện của người dân đi lại trên đường. Khi gặp phải đinh hay bất cứ trở ngại gì cản trở giao
thông, gây thiệt hại cho người đi đường, đương nhiên phải đặt ra vấn đề bồi thường nhà
nước. Nhà nước phải bồi thường cho người gặp nạn và cần truy tìm ra kẻ rải đinh, trừng trị

kẻ phạm tội, truy cứu trách nhiệm hình sự và yêu cầu bồi thường thiệt hại bằng số tiền mà
Nhà nước đã bồi thường cho người gặp nạn. Trong trường hợp không tìm ra kẻ phạm tội,
Nhà nước vẫn phải bồi thường. Có như vậy mới công bằng.
Giả thiết Chính phủ ban hành nghị định trái với luật, Hiến pháp gây thiệt hại cho người
dân, Chính phủ có phải bồi thường thiệt hại không? Theo chúng tôi, việc bồi thường nhà
nước của Chính phủ ở đây là lẽ đương nhiên.
Đối với phạm vi bồi thường nhà nước từ phía cơ quan tư pháp, chúng ta đã có những
văn bản về vấn đề này. Tuy nhiên, việc đặt vấn đề như Nghị quyết 388 là vẫn chưa đầy đủ,
chỉ mới là bồi thường nhà nước về oan, chứ chưa phải về sai. Cơ quan nhà nước, cơ quan
tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước hoặc người