Bồi thường nhà nước: từ quan điểm đến pháp luật và khả năng thực hiện

Bồi thường nhà nước: từ quan điểm đến pháp luật và khả năng thực hiện
Nhà nước sinh ra là để tổ chức, quản lý các mặt khác nhau của đời sống xã hội, duy trì trật
tự, sự ổn định của xã hội...

Nhà nước sinh ra là để tổ chức, quản lý các mặt khác nhau của đời sống xã hội, duy trì
trật tự, sự ổn định của xã hội và tạo điều kiện cho xã hội phát triển nhanh, bền vững vì lợi
ích của các tổ chức và cá nhân trong xã hội, vì một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.
Tuy vậy, đội ngũ công chức nhà nước trong quá trình thực thi công vụ để phục vụ lợi ích
nhà nước và xã hội không phải khi nào cũng làm đúng, chính xác và có lợi cho nhà nước,
cho các tổ chức khác và cho nhân dân. Một số công chức nhà nước có thể có những hành
vi trái pháp luật khi thi hành công vụ gây thiệt hại lớn về vật chất và tinh thần cho các tổ
chức và cá nhân khác. Có thể nói, hiện tượng làm trái pháp luật của công chức nhà nước
trong khi thi hành công vụ gây thiệt hại cho các tổ chức và cá nhân thì ở đâu cũng có và
thời nào cũng có, vấn đề là nhiều hay ít và nghiêm trọng hay ít nghiêm trọng mà thôi. Còn
ở Việt Nam thì hiện tượng này còn tương đối phổ biến và những thiệt hại mà các tổ chức,
cá nhân phải gánh chịu là rất lớn. Sở dĩ hiện tượng này còn xảy ra nhiều ở Việt Nam là vì
rất nhiều những nguyên nhân khác nhau như do trình độ của công chức chưa đủ năng lực
để thực hiện đúng các hoạt động công vụ của mình, do các phương tiện kỹ thuật hỗ trợ
chưa tốt và cũng không ít nguyên nhân từ sự tác trách của đội ngũ công chức không tìm
hiểu sự việc một cách thấu đáo nên đã đưa ra những quyết định sai trái. Trong một số
trường hợp không loại trừ có những công chức cố ý thực hiện hành vi sai trái vì mục đích
vụ lợi, trả thù khi thi hành công vụ gây nhiều thiệt hại về vật chất, về tinh thần và những
bức xúc rất lớn cho các tổ chức và cá nhân, nhất là các doanh nghiệp.
Các hoạt động nhà nước thường liên quan đến ba lĩnh vực là lập pháp, hành pháp và tư
pháp, vì thế sự sai sót của công chức nhà nước cũng xảy ra trong cả ba lĩnh vực nói trên.
Trong hoạt động lập pháp, cơ quan nhà nước, nhà chức trách có thẩm quyền có thể có
những sai phạm trong việc xác định và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các quy
định, chính sách nhà nước liên quan đến các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội trong
phạm vi cả nước cũng như phạm vi địa phương gây lãng phí tiền của, thời gian, công sức
của nhà nước, gây thiệt hại rất lớn tới lợi ích của các tổ chức, các tầng lớp dân cư trong xã
hội, thậm chí có những quy định, chính sách pháp luật có thể kìm hãm, làm chậm lại sự

phát triển của cả xã hội trong những thời gian khá dài.
Trong hoạt động hành pháp, một số cơ quan, công chức nhà nước trong quá trình tổ
chức thực hiện pháp luật, tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nhà nước có thể có
những sai phạm gây thiệt hại về vật chất và tinh thần cho các tổ chức và cá nhân.
Trong hoạt động tư pháp, một số công chức do việc làm sai trái của mình khi tiến hành
tố tụng có thể dẫn đến việc bắt, giam, xét xử oan sai gây thiệt hại về danh dự, sức khoẻ, tự
do, số phận, thậm chí là tính mạng của người dân.
Đương nhiên tất cả những cơ quan, công chức nhà nước trong quá trình thực hiện công
vụ mà có những hành vi sai trái thì đều phải chịu trách nhiệm trước nhà nước và nhân dân
(họ có thể bị giải tán, bị kỷ luật, không được tiếp tục đảm nhiệm chức vụ hay thực hiện
công vụ đó nữa, thậm chí có thể bị truy tố.v.v). Về mặt lý luận và dưới phương diện đạo
đức thì ai cũng thấy rằng nếu tổ chức hay cá nhân nào có hành vi gây thiệt hại cho nhà
nước thì có thể bị trừng phạt và phải bồi thường cho nhà nước, vậy thì ngược lại, nhà nước
(cơ quan, công chức nhà nước thi hành công vụ) gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân không
phải là nhà nước, thì cũng phải xin lỗi và bồi thường, khắc phục và khôi phục cho họ, có
như vậy mới công bằng, mới hợp với lẽ phải, với công lý. Tuy nhiên, vấn đề bồi thường
của nhà nước cho các tổ chức và cá nhân bị thiệt hại do việc làm sai trái của cơ quan, công
chức nhà nước không phải khi nào cũng được đặt ra và cũng thực hiện được trên thực tế,
nhất là bồi thường về mặt vật chất. Việc nhà nước có bồi thường hay không bồi thường đối
với những thiệt hại do hành vi sai trái của công chức gây ra trong khi thi hành công vụ là
phụ thuộc vào ý chí và điều kiện của mỗi nhà nước. Có thể nói bồi thường nhà nước đối
với những thiệt hại do công chức trong quá trình thực hiện công vụ gây ra cho các tổ chức
và cá nhân là vấn đề nhạy cảm nên không phải nhà nước nào cũng đặt ra vấn đề bồi thường
và khi nào cũng thực hiện việc bồi thường.
Vấn đề bồi thường nhà nước được đặt ra đối với những tổ chức và cá nhân bị thiệt hại
do công chức nhà nước có hành vi trái pháp luật trong khi thi hành công vụ gây ra là một
bước tiến mới của dân chủ. Trong nhà nước pháp quyền, nhà nước và công dân đều có
quyền và có nghĩa vụ với nhau: nhà nước bảo vệ quyền, tự do, tính mạng, tài sản, danh dự
và những lợi ích hợp pháp cho công dân, còn công dân có nghĩa vụ bảo vệ nhà nước, đóng
thuế và lao động công ích. Thừa nhận nguyên tắc về sự bình đẳng giữa nhà nước với công

dân đã làm cho công dân đỡ thua thiệt hơn so với nhà nước. Nhà nước không thể hành xử
trong mối quan hệ với công dân như kiểu kẻ cả, trịch thượng và theo kiểu ban phát, bố thí,
làm phúc mà nhà nước và công dân ngang quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm đối với nhau,
nếu làm sai thì đều phải chịu trách nhiệm cả vật chất lẫn tinh thần. Tuy vậy, có thể thấy bồi
thường nhà nước đối với những thiệt hại do công chức trong quá trình thực hiện công vụ
gây ra cho các tổ chức và cá nhân là vấn đề nhạy cảm nên không phải nhà nước nào cũng
đặt ra vấn đề bồi thường và khi nào việc bồi thường cũng được thực hiện trên thực tế.
Dù đã chấp nhận việc bồi thường, nhưng hầu hết các nước trên thế giới đều không đặt
vấn đề bồi thường khi công chức nhà nước hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật
có sai trái gây thiệt hại cho cả xã hội. Điều này được lý giải bởi rất nhiều lý do: Thứ nhất,
là những sai trái này gây thiệt hại cho cả cộng đồng chứ không chỉ cho những cá nhân hay
tổ chức cụ thể; thứ hai, là những thiệt hại do sai lầm về hoạch định chính sách, về xây
dựng pháp luật gây ra thường quá lớn, nhiều khi không thể xác định được, nên việc bồi
thường trên thực tế là không có tính khả thi. Trong trường hợp này trách nhiệm của các cơ
quan, công chức làm sai chỉ dừng lại là họ sẽ bị thay thế bằng những công chức mới, bị
cách chức, bị giải tán Tuy vậy, việc loại bỏ lĩnh vực lập pháp khỏi trách nhiệm bồi thường
thì còn có thể chấp nhận được, nhưng nếu loại bỏ toàn bộ các hoạt động xây dựng pháp
luật khỏi trách nhiệm bồi thường thì sẽ làm hạn chế rất nhiều tác dụng của pháp luật về bồi
thường nhà nước. Bởi trên thực tế một số cơ quan chính quyền địa phương, những người
có chức vụ, quyền hạn trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tổ chức thi
hành các văn bản luật đã có những hành vi sai trái ban hành những văn bản quy phạm pháp
luật trái pháp luật gây thiệt hại rất lớn đến tài sản của tổ chức và nhân dân. Chẳng hạn,
nhiều địa phương đã ban hành văn bản quy định khung giá đất để bồi thường cho người
dân khi nhà nước tổ chức thu hồi đất thấp hơn so với quy định của nhà nước, gây thiệt hại
cho người dân nhưng không phải bồi thường. Do vậy, theo chúng tôi có lẽ chỉ trừ hoạt
động lập hiến và lập pháp thì không quy định trách nhiệm bồi thường, còn đối với việc ban
hành các văn bản dưới luật thì nên nghiên cứu để quy định trách nhiệm bồi thường nhà
nước.
Một vấn đề nữa cũng cần đặt ra là nếu đặt vấn đề chỉ khi nào công chức vi phạm pháp
luật khi thi hành công vụ và gây thiệt hại về vật chất, tinh thần cho tổ chức, cá nhân khác

thì nhà nước mới tiến hành bồi thường theo chúng tôi như vậy cũng sẽ hạn chế rất nhiều
đến khả năng được bồi thường của nhân dân. Bởi những lý do sau: một là, những người
không phải công chức nhưng được mời hoặc huy động để thực hiện công vụ nếu vi phạm
pháp luật trong khi thi hành công vụ gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân thì nhà nước cũng
không thực hiện việc bồi thường. Như vậy thì cũng không công bằng, bởi công chức hay
không phải công chức nhưng khi thi hành công vụ thì đều thay mặt nhà nước thực thi
quyền lực nhà nước vậy thì nhà nước đều phải có trách nhiệm với việc làm sai trái của họ,
đều phải thực hiện việc bồi thường cho tổ chức, cá nhân bị gây thiệt hại; hai là, nếu một
người trong quá trình thi hành công vụ nhưng vì một lý do nào đó đã không có khả năng
nhận thức hoặc điều khiển được hành vi của mình (chẳng hạn, do mắc một chứng bệnh nào
đó) nên đã thực hiện hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể thứ ba mà nhà nước
không tiến hành bồi thường thì không công bằng (những thiệt hại mà người dân phải gánh
chịu hoàn toàn không có lỗi của họ); ba là, trong thực tế việc xác định lỗi của chủ thể thi
hành công vụ đối với chủ thể bị thiệt hại là rất khó khăn. Do vậy, chúng tôi kiến nghị là
căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước chỉ nên xác định gồm: 1) có hành vi trái
pháp luật của chủ thể trong khi thi hành công vụ; 2) có thiệt hại xảy ra đối với tổ chức, cá
nhân; 3) có quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật đó với sự thiệt hại của tổ chức, cá
nhân (bỏ đi điều kiện chủ thể gây thiệt hại là công chức và có lỗi).
Với những kiến nghị trên chúng tôi muốn mở rộng diện những trường hợp được hưởng
bồi thường nhà nước, bởi việc bồi thường cho các tổ chức cá nhân trong những trường hợp
như nêu trên là hoàn toàn chính đáng. Việc mở rộng diện những trường hợp được bồi
thường đương nhiên sẽ gây tổn hại về uy tín cũng như về vật chất cho nhà nước, song thiết
nghĩ những phí tổn đó đối với nhà nước là không đáng kể, còn đối với các doanh nghiệp
hay cá nhân là vô cùng to lớn. Bởi nó có thể ảnh hưởng tới sự tồn tại của một doanh
nghiệp, số phận của một gia đình hay một con người, nhất là uy tín, danh dự và thậm chí cả
hạnh phúc gia đình của họ. Hơn nữa việc bồi thường cũng chỉ đặt ra đối với một số trường
hợp chứ không phải với mọi trường hợp có sự thiệt hại xảy ra (đối với những thiệt hại do
lỗi của chủ thể bị thiệt hại nhà nước không bồi thường) và mức bồi thường cũng chỉ là
tương đối, mang tính chất bù đắp một phần những mất mát mà người dân phải gánh chịu
bởi có những thiệt hại, mất mát khó có thể quy định thành tiền được như uy tín, danh dự,

sự tự do, tính mạng con người
Từ những phân tích trên chúng tôi đề nghị không nên quy định chỉ công chức trong khi
thi hành công vụ, có hành vi trái pháp luật, có lỗi gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân thì mới
thực hiện bồi thường nhà nước mà nên quy định rộng ra là tổ chức, cá nhân khi thi hành
công vụ mà có hành vi trái pháp luật, gây thiệt hại cho chủ thể thứ ba mà không phải là nhà
nước thì nhà nước có trách nhiệm bồi thường. Như vậy, để được bồi thường không cần xác
định xem chủ thể gây hại có phải là công chức hay không chỉ cần biết là họ gây thiệt hại
trong khi thi hành công vụ và cũng không cần phải xác định lỗi mà chỉ cần hành vi gây
thiệt hại đó trái pháp luật là đủ. Việc quy định như vậy sẽ nâng cao hơn được ý thức, trách
nhiệm của các tổ chức, cá nhân, nhất là công chức khi thi hành công vụ, đồng thời cũng
góp phần bảo vệ được những lợi ích hợp pháp, chính đáng của các tổ chức và cá nhân
trong xã hội theo tinh thần của nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân
dân.
Khi đã đặt vấn đề bồi thường thiệt hại cho chủ thể thứ ba không phải là nhà nước do các
hành vi trái pháp luật gây ra khi thi hành công vụ thì cũng phải đặt vấn đề trách nhiệm
hoàn trả cho nhà nước của những người có hành vi trái pháp luật khi thi hành công vụ gây
thiệt hại. Trách nhiệm hoàn trả của chủ thể có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho các
chủ thể khác theo chúng tôi chỉ nên đặt ra khi chủ thể thực hiện hành vi gây thiệt hại trái
pháp luật có lỗi. Như vậy, dấu hiệu lỗi là yếu tố bắt buộc khi yêu cầu chủ thể thực hiện
hành vi trái pháp luật khi thi hành công vụ gây thiệt hại phải bồi hoàn. Đối với cơ quan,
công chức nhà nước thì chỉ cần có lỗi (dù là lỗi cố ý hay vô ý) thì đều phải hoàn trả, còn
đối với chủ thể không phải cơ quan hay công chức nhà nước thì chỉ phải hoàn trả khi có lỗi
cố ý. Việc quy định trách nhiệm hoàn trả của người làm sai (vi phạm pháp luật) khi thi
hành công vụ gây thiệt hại là cần thiết nếu không họ sẽ không có trách nhiệm với lợi ích
của nhà nước cũng như của người dân khi thi hành công vụ, họ sẽ sẵn sàng làm sai vì đã có
nhà nước chịu. Tuy nhiên, việc quy định trách nhiệm hoàn trả của chủ thể vi phạm pháp
luật khi thi hành công vụ gây thiệt hại nếu không cẩn thận sẽ làm cho một số người không
dám thực thi công vụ, bởi sợ sai, sợ phải hoàn trả.
Vấn đề quan trọng đối với luật bồi thường nhà nước không chỉ dừng lại ở việc xác định
phạm vi điều chỉnh mà là ở việc tổ chức thực hiện việc bồi thường trên thực tế theo quy

định của pháp luật. Như trên đã nhận xét ở Việt nam hiện tượng các tổ chức, cá nhân mà
nhất là công chức nhà nước có hành vi trái pháp luật trong quá trình thi hành công vụ gây
thiệt hại cho các tổ chức và cá nhân xảy ra tương đối phổ biến và diễn ra ở hầu hết các lĩnh
vực hoạt động nhà nước. Tuy nhiên, việc bồi thường trước đây đã không được pháp luật
quy định một cách đầy đủ nên việc có bồi thường hay không là tuỳ thuộc các cơ quan hay
cá nhân công chức trực tiếp gây thiệt hại. Sau này vấn đề bồi thường nhà nước đã được
quy định rải rác ở các văn bản pháp luật khác nhau như Nghị định 47 CP của Chính phủ về
trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người tiến hành tố tụng gây ra, Bộ luật Dân sự, Nghị
quyết 388 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do
người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra Những quy định đó đã từng
bước ghi nhận trách nhiệm bồi thường nhà nước đối với các chủ thể bị thiệt hại do công
chức thi hành công vụ gây ra, đặc biệt là những trường hợp bị truy tố, bị bắt, bị xét xử oan
sai. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức thi hành các quy định pháp luật về bồi thường nhà nước là
rất khó khăn. Tình trạng này xảy ra do nhiều nguyên nhân khác nhau: Thứ nhất, sự thừa
nhận của cơ quan, công chức nhà nước về những việc làm sai, làm oan đối với các chủ thể
khác là rất khó khăn. Bởi cơ quan, công chức nhà nước là những chủ thể thực thi quyền lực
nhà nước, họ mạnh hơn các tổ chức phi nhà nước và các cá nhân không chỉ ở quyền lực
chính trị, mà còn ở cả vật chất và tinh thần nên họ thường tìm cách che giấu, hợp pháp hoá
những việc làm sai trái của mình. Thậm chí họ còn có thể liên kết với nhau. bảo vệ nhau để
giữ uy tín cho cán bộ, cơ quan nhà nước; thứ hai, một số trường hợp tổ chức, cá nhân bị
thiệt hại được các cơ quan, công chức nhà nước thừa nhận là có sai trái khi thi hành công
vụ thì họ thường tìm cách đổ lỗi cho nhau và không ai chịu nhận là phải có trách nhiệm bồi
thường; thứ ba, nhiều vụ việc đã được các cơ quan có thẩm quyền thừa nhận là có sai sót
gây thiệt hại nhưng những chủ thể phải bồi thường cũng tìm cách dây dưa, kéo dài không
muốn thi hành quyết định bồi thường trên thực tế. Do vậy, theo chúng tôi cần thiết lập cơ
chế phù hợp, hiệu quả để chứng minh sự sai phạm của cơ quan, công chức nhà nước, xác
định sự thiệt hại, mức bồi thường và việc thực thi các quyết định bồi thường đã có hiệu lực
thi hành là vấn đề quan trọng và khó khăn nhất.
Trong thực tế sự sai phạm của cơ quan, công chức nhà nước chủ yếu gây thiệt hại cho
người nghèo, những người yếu thế trong xã hội. Những đối tượng này do không có các

điều kiện nhất định, nhất là điều kiện vật chất so với những người khác nên đã không có
được sự trợ giúp cần thiết trong các hoạt động của mình. Bởi vậy, họ dễ trở thành đối
tượng bị gây thiệt hại do những việc làm sai trái của đội ngũ cán bộ, công chức trong khi
thực thi công vụ. Cũng vì vậy, việc bồi thường của cơ quan, công chức nhà nước cho các
chủ thể khác thường mang tính trịch thượng, kẻ cả, thậm chí là mang tính chất làm ơn, bố
thí chứ ít khi thể hiện sự ăn năn, hối lỗi của những người đã lỗi lầm. Thực tiễn thời gian
qua trong việc thực hiện bồi thường oan sai quan trọng nhất là xác định mức bồi thường.