Một số vấn đề về xây dựng Luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

Một số vấn đề về xây dựng Luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng
Trước tình trạng việc vi phạm quyền lợi của người tiêu dùng còn diễn biến phức tạp, pháp
luật về bảo vệ người tiêu dùng ở nước ta còn nhiều bất cập cả về phương diện quy định và
công tác tổ chức thực thi, Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (Luật BVQLNTD) đã
chính thức được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khoá XII.
Đến nay, Bộ Công thương, cơ quan chủ trì soạn thảo đạo luật này đã thực hiện những công
việc khởi động bước đầu, trong đó có việc đánh giá thực trạng công tác bảo vệ người tiêu
dùng, thực trạng pháp luật BVQLNTD và xây dựng đề cương Dự thảo Luật BVQLNTD.
Hiện có nhiều ý kiến khác nhau của các chuyên gia, nhà nghiên cứu, nhà hoạt động thực
tiễn về việc nên hay không nên xây dựng đạo luật này và nếu xây dựng thì phạm vi điều
chỉnh ra sao. Bài viết này góp phần vào việc giải quyết những vấn đề đó.

1. Bắt đầu từ vấn đề của người tiêu dùng
Trong hệ thống pháp luật nước ta hiện nay, có khá nhiều luật, pháp lệnh có nội dung
quy định trực tiếp hoặc gián tiếp về bảo vệ người tiêu dùng, như: Pháp lệnh BVQLNTD
năm 1999, Bộ luật Dân sự năm 2005 (BLDS), Luật Cạnh tranh năm 2004, Luật Tiêu chuẩn
và quy chuẩn kỹ thuật năm 2006, Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hoá năm 2007, Pháp
lệnh Vệ sinh, an toàn thực phẩm năm 2003, Pháp lệnh Quảng cáo năm 2001, Pháp lệnh Giá
năm 2002... Như vậy, Luật BVQLNTD khi được ban hành (thay cho Pháp lệnh
BVQLNTD) sẽ thực hiện những nhiệm vụ gì và những nhiệm vụ đó hiện nay đã được đáp
ứng như thế nào bởi các luật, pháp lệnh hiện tại.
Chúng ta đều biết rằng, pháp luật bảo vệ người tiêu dùng có nhiệm vụ cung cấp các giải
pháp pháp lý để giải quyết các vấn đề mà người tiêu dùng thường mắc phải trong thực tiễn
mua sắm, tiêu dùng hàng hoá, dịch vụ của mình. Kinh nghiệm thực tiễn ở Việt Nam và
quốc tế cho thấy, trong quan hệ mua sắm hoặc tiêu dùng hàng hoá, dịch vụ, người tiêu
dùng thường gặp bốn vấn đề (hay bốn yếu thế) cơ bản sau:
- Yếu thế trong việc tiếp cận, xử lý và hiểu các thông tin về hàng hoá, dịch vụ trong
quan hệ mua bán, trao đổi (vấn đề thông tin không cân xứng). Người tiêu dùng, do không
trực tiếp tham gia vào quá trình sản xuất hàng hoá, dịch vụ, cũng như do những hạn chế
trong hiểu biết về chuyên môn, kỹ thuật nên thường không hiểu được đầy đủ tính năng,
công dụng, chất lượng, các rủi ro liên quan tới quá trình tiêu thụ hàng hóa, dịch vụ như các

tổ chức, cá nhân sản xuất, cung ứng hàng hoá, dịch vụ (tạm gọi là thương nhân). Trong
giao dịch với thương nhân, người tiêu dùng còn có thể gặp các bất lợi khác như không nắm
bắt được thông tin về giá cả của các loại hàng hoá, dịch vụ tương tự, các thông tin về chất
lượng dịch vụ, hậu mãi, v.v..
- Yếu thế trong việc đàm phán, thiết lập hợp đồng, giao dịch khi quan hệ với các thương
nhân trên thị trường.
- Yếu thế về khả năng chi phối giá cả, các điều kiện kinh doanh, giao dịch trên thị
trường, nhất là trong các thị trường mà chỉ có một số ít doanh nghiệp chi phối, chiếm lĩnh.
- Yếu thế về khả năng chịu rủi ro trong quá trình tiêu dùng sản phẩm. Do tiềm lực tài
chính có hạn, khi xảy ra các rủi ro (tai nạn) phát sinh trong quá trình tiêu dùng hàng hoá,
dịch vụ, người tiêu dùng sẽ rất khó khăn khi phải tự mình trang trải các chi phí khắc phục
những rủi ro. Trong khi đó, nếu gánh nặng chi phí ngăn ngừa, gánh chịu rủi ro ấy được
chuyển sang cho thương nhân, thì khả năng trang trải các chi phí này thường là tốt hơn.
Pháp luật bảo vệ người tiêu dùng, muốn đáp ứng được tốt yêu cầu bảo vệ người tiêu
dùng, thực hiện được chức năng đã định phải tính tới các yếu thế đó của người tiêu dùng
để có giải pháp phù hợp. Nhưng rất tiếc, có thể nói, trong quá trình xây dựng Pháp lệnh
BVQLNTD năm 1999 và các đạo luật có liên quan, bốn vấn đề cơ bản kể trên của người
tiêu dùng chưa được đề cập một cách trực diện và tổng thể. Luật BVQLNTD cần được ban
hành một phần do yêu cầu khắc phục các bất cập đó trong pháp luật hiện hành.
2. Cách tiếp cận của Luật BVQLNTD
Hiện nay, có ý kiến cho rằng, Luật BVQLNTD chỉ nên tập trung ghi nhận quyền của
người tiêu dùng; trách nhiệm của tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh; cơ sở pháp lý cho
các hội bảo vệ người tiêu dùng hoạt động và cung cấp cơ sở pháp lý để thực hiện việc quản
lý nhà nước đối với công tác bảo vệ người tiêu dùng (trong đó có việc thiết lập cơ quan
chuyên trách về bảo vệ người tiêu dùng và thiết kế các quyền năng phù hợp cho cơ quan
này). Đạo luật không nên có các quy định điều chỉnh quan hệ hợp đồng giữa người tiêu
dùng với thương nhân, bởi các vấn đề về hợp đồng đã được nêu tương đối đầy đủ và chi
tiết trong BLDS và Luật Thương mại năm 2005. Nếu Luật BVQLNTD lại điều chỉnh cả
quan hệ hợp đồng sẽ tạo sự chồng chéo, mâu thuẫn với các quy định đã có trong BLDS và
Luật Thương mại.

Tuy nhiên, theo chúng tôi, quan điểm trên có nhiều điểm không phù hợp với yêu cầu
thực tiễn bảo vệ người tiêu dùng đang đặt ra cũng như không phù hợp với thông lệ quốc tế.
Quan điểm này chưa nhận thấy rõ những bất cập của BLDS và Luật Thương mại hiện hành
trong việc giải quyết các vấn đề của người tiêu dùng.
Chúng ta đều biết rằng, BLDS được sinh ra để điều chỉnh các quan hệ giữa các chủ thể
độc lập, bình đẳng nhau về địa vị pháp lý (không có mối quan hệ lệ thuộc nhau về tài sản
hoặc tổ chức) nên việc bảo đảm nguyên tắc tự do hợp đồng là yêu cầu hàng đầu của Bộ
luật này. Luật Thương mại cũng tập trung điều chỉnh các quan hệ giữa các chủ thể độc lập,
bình đẳng nhau về địa vị pháp lý, nhưng các chủ thể này đều mang tính chuyên nghiệp
trong các hoạt động liên quan tới quan hệ được điều chỉnh.
Do nhấn mạnh tới sự bình đẳng của các chủ thể tham gia quan hệ, BLDS và Luật
Thương mại không có đủ điều kiện để tính đến các vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa
một bên có tính chuyên nghiệp với một bên có tính nghiệp dư trong các quan hệ giao dịch,
mua bán. Quan hệ giữa các thương nhân với người tiêu dùng tuy có sự bình đẳng nhất định
vì hai chủ thể này là hai chủ thể không lệ thuộc nhau về mặt tài sản hoặc tổ chức; nhưng do
đây là mối quan hệ giữa một bên có tính chuyên nghiệp (thương nhân) với một bên mang
nặng tính nghiệp dư (người tiêu dùng) trong các giao dịch, mua bán hàng hoá, dịch vụ nên
mức độ bình đẳng về mặt thực tế của các chủ thể này có nhiều vấn đề. Khi đó, BLDS và
Luật Thương mại, với việc nhấn mạnh nguyên tắc tự do hợp đồng sẽ trở nên không phù
hợp để điều chỉnh quan hệ giữa thương nhân với người tiêu dùng trong một số trường hợp
nhất định.
Chính vì vậy, nhằm bảo đảm sự công bằng trong giao dịch giữa thương nhân và người
tiêu dùng, ngăn ngừa khả năng thương nhân lợi dụng các ưu thế của mình để xâm hại
quyền lợi chính đáng của người tiêu dùng, việc đưa ra các quy tắc đặc thù điều chỉnh quan
hệ hợp đồng giữa thương nhân với người tiêu dùng là rất cần thiết. Pháp luật về
BVQLNTD của nhiều nước hoặc Luật Hợp đồng tiêu dùng ở một số nước<!--[if !
supportFootnotes]--> [1] <!--[endif]--> có sứ mệnh này. Theo chúng tôi, Luật BVQLNTD ở
Việt Nam cũng nên có các quy tắc điều chỉnh quan hệ hợp đồng với các nội dung quy định
khác với các quy tắc tương ứng trong BLDS trong những trường hợp cần thiết nhằm nâng
cao mức độ bảo vệ người tiêu dùng trong các giao dịch với thương nhân.

3. Phạm vi điều chỉnh của Luật BVQLNTD
Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm xây dựng pháp luật về BVQLNTD của các nước trên
thế giới, kế thừa những quy định đã được thực tiễn kiểm nghiệm của Pháp lệnh
BVQLNTD năm 1999, chúng tôi cho rằng, Luật BVQLNTD của Việt Nam nên tập trung
điều chỉnh các nội dung: Hệ thống các quyền của người tiêu dùng và những trách nhiệm
của cơ sở sản xuất, kinh doanh hàng hoá, dịch vụ; Các hành vi thương mại không lành
mạnh như: hành vi thông tin gian dối, gây nhầm lẫn cho người tiêu dùng, cưỡng ép người
tiêu dùng v.v..; Các vấn đề về hợp đồng tiêu dùng, trong đó có quy định về điều khoản hợp
đồng không công bằng, ngôn ngữ hợp đồng, bảo hành và một số loại hợp đồng tiêu dùng
đặc thù như hợp đồng bán hàng trực tiếp, hợp đồng cung ứng dịch vụ liên tục, hợp đồng
bán hàng từ xa v.v…; Các vấn đề về trách nhiệm sản phẩm (phân chia trách nhiệm chịu rủi
ro trong quá trình tiêu dùng sản phẩm); Cơ quan chuyên trách về bảo vệ người tiêu dùng và
các quyền năng của cơ quan này, nhất là quyền thanh tra, kiểm tra, quyền xử lý vi phạm;
Các biện pháp chế tài và trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp chế tài, trong đó cần bổ
sung các loại chế tài như cảnh báo, công bố công khai hành vi vi phạm, khuyến nghị
phương thức chấp hành pháp luật v.v..; Các quy định về Hội bảo vệ người tiêu dùng, trong
đó cần nêu rõ cơ chế hỗ trợ tài chính cho các Hội này hoạt động.
4. Vị trí của Luật BVQLNTD
Để khắc phục những yếu thế của người tiêu dùng, Luật BVQLNTD nên được quan
niệm có vị trí ưu tiên áp dụng so với các quy định về hợp đồng giữa thương nhân với
người tiêu dùng mà BLDS và Luật Thương mại đã quy định.
Luật BVQLNTD lại là đạo luật có tính chất quy định chung về các biện pháp bảo vệ
người tiêu dùng trong mối tương quan với các đạo luật điều chỉnh từng loại thị trường,
từng lĩnh vực kinh doanh nhất định. Ví dụ, trong mối tương quan với các đạo luật điều
chỉnh từng lĩnh vực kinh doanh nhất định như Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Kinh doanh
bảo hiểm, Luật Du lịch, Luật Dược, Luật Điện lực v.v…, Luật BVQLNTD là đạo luật
chung, còn các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực cụ thể sẽ là đạo luật chuyên ngành. Trường
hợp đạo luật chuyên ngành có quy định khác thì áp dụng quy định của đạo luật chuyên
ngành. Trường hợp đạo luật chuyên ngành không quy định mà đạo luật chung có quy định
thì áp dụng quy định của đạo luật chung.

5. Một số nội dung về quan hệ hợp đồng cần được điều chỉnh trong Luật BVQLNTD
Ngôn ngữ của hợp đồng tiêu dùng: để giúp người tiêu dùng hiểu rõ hơn về nội dung của
giao dịch giữa họ với tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh, ngăn ngừa khả năng tổ chức,
cá nhân sản xuất, kinh doanh lợi dụng ưu thế về kỹ năng giao dịch của mình gây hại cho
người tiêu dùng, Luật BVQLNTD nên quy định về ngôn ngữ trong các hợp đồng tiêu dùng
có sử dụng văn bản. Chẳng hạn, Luật cần quy định rằng, trong trường hợp điều khoản hợp
đồng được trình bày bằng văn bản thì ngôn ngữ được sử dụng trong văn bản này phải là
ngôn ngữ phổ thông, dễ hiểu đối với người tiêu dùng thông thường. Trường hợp có nhiều
cách hiểu khác nhau về điều khoản trong hợp đồng thì cách hiểu có lợi nhất cho người tiêu
dùng sẽ là cách hiểu chính thức<!--[if !supportFootnotes]--> [2] <!--[endif]-->. Quy định
này tương tự như quy định trong Khoản 8, Điều 409 của BLDS<!--[if !supportFootnotes]--
> [3] <!--[endif]--> nhưng nó chi tiết, rõ ràng hơn và đặc biệt là khẳng định dứt khoát rằng,
người tiêu dùng chính là bên yếu thế.
Quy định đánh giá điều khoản bất công trong các hợp đồng tiêu dùng: với mục tiêu bảo
đảm tính công bằng trong quan hệ giữa thương nhân và người tiêu dùng, pháp luật bảo vệ
người tiêu dùng của nhiều quốc gia như: các quốc gia thuộc liên minh Châu Âu, Canada,
Nhật Bản, Hoa Kỳ… cấm thương nhân đưa các điều khoản không công bằng vào trong
hợp đồng của mình với người tiêu dùng. Pháp luật của các quốc gia này thường nêu khá
chi tiết và cụ thể các dạng quy định được coi là bất công với người tiêu dùng để người tiêu
dùng dễ dàng nhận biết, đánh giá và yêu cầu thương nhân hoặc cơ quan có thẩm quyền
xem xét lại. Một điều khoản sẽ được coi là bất công nếu điều khoản đó nằm trong các hợp
đồng mẫu do thương nhân sử dụng, không được đưa ra thương lượng trực tiếp với người
tiêu dùng và tạo sự bất cân xứng giữa quyền và nghĩa vụ của người tiêu dùng theo hướng
bất lợi cho người tiêu dùng<!--[if !supportFootnotes]--> [4] <!--[endif]-->. Một điều khoản
bị người tiêu dùng khiếu nại hoặc khởi kiện về tính bất công thì nghĩa vụ chứng minh sự
công bằng của điều khoản ấy sẽ thuộc về thương nhân<!--[if !supportFootnotes]--> [5] <!--
[endif]-->. Những nội dung kể trên rất nên được quy định trong Luật BVQLNTD của Việt
Nam.
Ngoài ra, để người tiêu dùng dễ phát hiện, nhận biết các điều khoản có dấu hiệu bất
công, Luật BVQLNTD nên nêu chi tiết những trường hợp điển hình mà điều khoản trong

hợp đồng được coi là "không công bằng", đó là các điều khoản: 1) giới hạn trách nhiệm
pháp lý của thương nhân khi người tiêu dùng bị xâm hại về tính mạng, sức khoẻ do hành vi
trái pháp luật của thương nhân; 2) giới hạn quyền của người tiêu dùng đối với thương nhân
hoặc với bên thứ ba trong trường hợp thương nhân không thực hiện đúng các nghĩa vụ
trong hợp đồng; 3) đưa ra quy định mà việc thay đổi chỉ lệ thuộc vào ý chí của thương
nhân; 4) cho phép thương nhân được giữ lại một phần tiền của người tiêu dùng khi người
tiêu dùng quyết định không ký kết hoặc thực hiện hợp đồng, mà không cho người tiêu
dùng nhận phần đền bù tương xứng với khoản tiền đã bỏ ra; 5) cho phép thương nhân tự ý
chấm dứt hợp đồng mà không cần thông báo trước cho người tiêu dùng trong một thời hạn
hợp lý; 6) cho phép thương nhân tự ý kéo dài thời hạn áp dụng của hợp đồng mà không có
sự đồng ý một cách rõ ràng của người tiêu dùng; 7) cho phép thương nhân tự ý thay đổi các
điều khoản của hợp đồng mà không có sự đồng ý của người tiêu dùng; 8) cho phép thương
nhân tự ý thay đổi các đặc điểm của sản phẩm, dịch vụ cung ứng cho người tiêu dùng mà
không có sự đồng ý của người tiêu dùng; 9) cho phép thương nhân được tự ý thay đổi giá
cả hàng hoá, dịch vụ cung ứng mà không cho phép người tiêu dùng quyền được chấm dứt
hợp đồng; 10) cho phép thương nhân tự ý quyết định việc hàng hoá, dịch vụ cung ứng có
phù hợp với quy định trong hợp đồng hay không, cho phép thương nhân tự ý giải thích hợp
đồng theo ý của mình và buộc người tiêu dùng phải theo; 11) buộc người tiêu dùng phải
hoàn thành tất cả các nghĩa vụ của mình khi thương nhân chưa thực hiện nghĩa vụ của
mình; 12) cho phép thương nhân tự ý chuyển các quyền và nghĩa vụ phát sinh từ hợp đồng
mà không có sự đồng ý của người tiêu dùng; 13) cản trở người tiêu dùng sử dụng các biện
pháp pháp lý cần thiết để bảo vệ người tiêu dùng, đặc biệt là quy định buộc người tiêu
dùng không được đưa vụ kiện của mình ra giải quyết tại toà án v.v..
Quy định về giao dịch bán hàng trực tiếp: hiện nay, việc các công ty cho nhân viên đi
bán hàng trực tiếp (mang hàng tiếp thị tại nơi ở, nơi làm việc của người tiêu dùng) đang có
xu hướng phát triển. Các hệ thống bán hàng đa cấp ở Việt Nam chủ yếu sử dụng phương
thức này để bán các loại hàng gia dụng như dầu gội đầu, máy sấy tóc, máy sinh tố, thực
phẩm chức năng, máy mát -xa, máy tạo ôzôn, đệm từ v.v.. Trong nhiều trường hợp, do ở
thế bị động và thiếu thông tin, người tiêu dùng đã mua phải các sản phẩm với giá rất đắt
hoặc sản phẩm có dấu hiệu lừa dối. Hiện tại, pháp luật hợp đồng Việt Nam (quy định trong

BLDS) coi các hợp đồng bán hàng trực tiếp này cũng giống như mọi loại hợp đồng bán
hàng, bán tài sản khác. Điều đó có nghĩa, nếu người tiêu dùng đã đồng ý mua hàng, trả tiền
thì nói chung không còn được tự ý chấm dứt hợp đồng, trả lại hàng, đòi lại tiền. Xét từ góc
độ bảo đảm quyền được thông tin và quyền lựa chọn hàng hoá của người tiêu dùng, quy
định như trên của pháp luật Việt Nam chưa thực sự bảo đảm tốt các quyền năng của người
tiêu dùng. Lý do là, phương thức bán hàng trực tiếp đã khiến cho người tiêu dùng rơi vào
thế "bị tấn công", thế bị động, không có đủ thời gian, sự tỉnh táo cần thiết để kiểm chứng
thông tin, tìm hiểu thêm về sản phẩm được tiếp thị và dễ đưa ra các quyết định vội vàng.
Giải quyết tình huống đó, pháp luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng của nhiều quốc
gia, như Hoa Kỳ, Canada, Pháp, Nhật Bản v.v.. thường đưa ra quy định cho phép người