ĐẢM BẢO SỰ THỐNG NHẤT GIỮA CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT QUỐC GIA VÀ QUỐC TẾ Ở VIỆT NAM

ĐẢM BẢO SỰ THỐNG NHẤT GIỮA
CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT QUỐC GIA VÀ QUỐC TẾ Ở VIỆT
NAM
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Trước hết cần khẳng định sự thống nhất về nguyên tắc giữa văn bản quy phạm pháp luật
(VBQPPL) quốc gia và quốc tế [1], bởi lẽ ý chí quốc gia, vào một thời điểm cụ thể, đã
được thể hiện trong việc quyết định về sự ràng buộc của quy phạm, quốc tế hay quốc gia,
thông qua sự tham gia của cùng một hệ các cơ quan quyền lực. Một quy định quốc tế
không thể được thi hành nếu không có cơ chế đảm bảo thực thi trong pháp luật quốc gia.
Công cụ thực chứng và hiện thực hoá sự nhất trí giữa các quốc gia về hành vi ứng xử chính
là các QPPL quốc tế. Trong bối cảnh đó, sự thống nhất mang tính chất bản hữu giữa
VBQPPL quốc gia và quốc tế ngày càng được minh chứng và trở nên một đòi hỏi khắt khe
hơn.
Vậy có gì đặc biệt khi đặt vấn đề về sự thống nhất giữa VBQPPL quốc gia và quốc tế? Về
mặt lý luận, cách tiếp cận của mỗi quốc gia về vị trí của pháp luật quốc tế có khác nhau.
Hệ quả cuối cùng của mỗi cách tiếp cận sẽ để lại dấu ấn trong thưc tế quốc gia thực hiện
nghĩa vụ quốc tế của mình. Cần hiểu rằng, chỉ dừng lại ở pacta sunt servanda [2], pháp
luật quốc tế hầu như đơn phương mặc định VBQPPL quốc gia phải tự điều chỉnh để làm
sao thực hiện được các nghĩa vụ đã cam kết. Về mặt thực tiễn, đảm bảo sự thống nhất nội
tại giữa các VBQPPL quốc gia đã là một vấn đề khó, yêu cầu như vậy đối với VBQPPL
quốc gia với VBQPPL quốc tế còn khó hơn. Những ai được đào tạo những kiến thức cơ
bản về luật đều hiểu rằng pháp luật quốc tế và quốc gia là hai hệ thống quy phạm được
soạn thảo, ban hành, với cơ chế đảm bảo thực thi, và, trong một chừng mực nào đó, cả
phạm vi tác động đến lợi ích quốc gia nói chung và lợi ích của các chủ thể tham gia trực
tiếp nói riêng, theo quy trình và thủ tục khác nhau.
Thoạt nhìn có thể thấy ở Việt Nam, việc đảm bảo để VBQPPL quốc gia phù hợp với
VBQPPL quốc tế được pháp luật nội dung điều chỉnh trên cả hai phương diện. Một mặt, có
quy định thẩm định, thẩm tra và một số cơ chế khác nhằm làm cho một VBQPPL quốc gia
được ban hành phù hợp với các nghĩa vụ quốc tế của Việt Nam. Mặt khác, yêu cầu tương
tự cũng được đặt ra đối với quá trình ký kết, thực hiện điều ước quốc tế. Chúng ta cũng
bước đầu có quy định xử lý mâu thuẫn trong trường hợp không may lại xảy ra như vậy.

Bài viết phân tích một số khía cạnh lý luận và thực tiễn của việc đảm bảo sự thống nhất
giữa VBQPPL quốc gia và quốc tế ở Việt Nam. Trên cơ sở khẳng định sự thống nhất về
nguyên tắc giữa hai hệ quy phạm, Bài viết cho rằng thực tiễn phát sinh mâu thuẫn giữa
chúng bắt nguồn từ sự khác nhau trong quan điểm hành xử, phương thức xác lập cũng như
cơ chế đảm bảo thi hành quy phạm ở mỗi quốc gia. Đây là vấn đề chung của tất cả các
nước ở mọi trình độ phát triển kinh tế, xã hội và pháp luật. Quy định hiện hành đảm bảo sự
thống nhất giữa VBQPPL quốc gia và quốc tế ở Việt Nam nhìn chung đã bắt đầu được
chuẩn hoá trong pháp luật thực định nhưng để hiện thực hoá chúng thì còn nhiều việc phải
làm. Chúng ta hầu như còn bỏ ngỏ cơ chế giải quyết khi mâu thuẫn phát sinh trên thực tế
đối với từng quy phạm.
Ngoài các phần Mở đầu (I) và Kết luận (V), Bài viết gồm ba phần chính. Trên cơ sở khẳng
định sự thống nhất giữa các QPPL quốc gia và quốc tế, Phần II cho rằng cách thức xác lập
quy phạm cũng như phương thức tiếp cận của mỗi quốc gia về vị trí của VBQPPL quốc tế
dẫn đến khó khăn thực tế trong việc đảm bảo sự thống nhất giữa hai hệ thống pháp
luật. Phần III phân tích quy định và thực tiễn bảo đảm sự thống nhất được quy định trong
pháp luật Việt Nam, với lập luận chính là về phương diện xây dựng VBQPPL quốc gia,
tính quy phạm của quy định hiện hành về mức độ phù hợp của pháp luật quốc gia với pháp
luật quốc tế chưa cao; khả năng thực tế của các cơ quan Việt Nam trong cả giai đoạn "tiền
kiểm" và "hậu kiểm ” các quy định quốc gia và quốc tế chưa đáp ứng được đòi hỏi hiện
nay. Phần IV đề cập đến quy trình điều chỉnh khi phát sinh mâu thuẫn giữa các quy phạm
pháp luật quốc gia và quốc tế, trong đó có vấn đề hiệu lực ưu tiên và áp dụng trực tiếp các
QPPL quốc tế. Kết luận và một số nhận xét được nêu tại Phần V.
II. KHÁI QUÁT VỀ SỰ THỐNG NHẤT GIỮA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT QUỐC GIA VÀ QUỐC TẾ
2.1. Sự thống nhất về nguyên tắc
Sự thống nhất giữa VBQPPL quốc gia và quốc tế được hiểu là không có mâu thuẫn giữa
hai hệ thống pháp luật này [3]. Có thể nêu ba lý do để làm rõ.
Thứ nhất, theo quan điểm truyền thống về bản chất của pháp luật và quá trình hình thành
các VBQPPL thì cả trong pháp luật quốc gia và quốc tế đều có sự thể hiện ý chí của nhà
nước trong quá trình xây dựng, thông qua quy phạm; tức là, tuy có sự khác nhau trong cách

thể hiện, ở cả hai hệ thống đều có sự hiển thị ý chí của cơ quan quyền lực [4]. Dưới góc độ
pháp luật quốc tế, chỉ có những công cụ quốc tế mà quốc gia chấp thuận thì mới có gía trị
ràng buộc đối với quốc gia đó. Trước khi quyết định ký kết hoặc gia nhập điều ước quốc tế
trong điều kiện bình thường, các quốc gia thường có sự chuẩn bị theo một quy trình chặt
chẽ được pháp luật quốc gia quy định. Loại bỏ những lý do mang tính chất chính trị, chủ
quan, có thể nói các quốc gia coi nghĩa vụ mà mình sẽ cam kết với các quốc gia khác là
một vấn đề hệ trọng với nhận thức là sự thống nhất của các quy định điều ước với
VBQPPL là điều kiện tiên quyết để thực hiện cam kết quốc tế [5]. Một quy trình tương tự
về đảm bảo sự hài hoà giữa các VBQPPL trong nước và quốc tế trong quá trình xây dựng
VBQPPL quốc gia cũng được quy định trong pháp luật quốc gia.
Thứ hai, có sự giao thoa ý tưởng và tác động hỗ tương giữa pháp luật quốc gia và quốc
tế [6]; bởi suy cho cùng thì các văn bản này đều do cùng một chủ thể soạn thảo là đại diện
của các cơ quan nhà nước, với sự đóng góp ý kiến của các tổ chức, cá nhân ở những nước
có quy trình soạn thảo và thông qua văn bản dân chủ (mô hình xã hội công dân). Thực ra
rất khó tách bạch những ý tưởng pháp luật quốc tế khỏi quốc gia. Nhiều nguyên tắc, QPPL
quốc tế được hình thành trên cơ sở những quy phạm tương tự đã được áp dụng ở tầm quốc
gia. Chẳng hạn, nguyên tắc không gây hại trong pháp luật môi trường quốc tế hiện nay
được coi khởi nguyên từ một quan điểm luật La Mã sic utere tuo ut alienum non
laedas (hãy sử dụng tài sản của bạn theo cách không gây hại cho tài sản của người
khác) [7]. Hay như nguyên tắc dân tộc tự quyết xuất phát từ pháp luật quốc gia hiện được
quy định trong Hiến chương Liên hợp quốc.
Thứ ba, kết quả nghiên cứu thực tế cho thấy hầu hết các nước, ở mức độ này hay mức độ
khác, đều có một quy trình chung (thành văn hay thực tế) để đảm bảo sự thống nhất giữa
VBQPPL trong nước và quốc tế. Tuỳ theo tính chất và mức độ của mỗi dự thảo điều ước,
các quốc gia thường thực hiện tất cả hoặc một số bước chủ yếu như phê chuẩn; cân nhắc
quy định quốc tế khi soạn thảo pháp luật quốc gia; chấp thuận hành vi cư xử quốc tế; cụ
thể hoá quy định quốc tế thành quy định quốc gia; ban hành mới văn bản pháp luật quốc
gia hay huỷ bỏ văn bản mâu thuẫn [8]. Quy trình khá chặt chẽ, ít nhất là về mặt hình thức
này, vừa phản ánh ý thức của quốc gia đối với vấn đề có liên quan, lại vừa là công cụ đảm
bảo tính thống nhất giữa pháp luật quốc gia và quốc tế.

2.2. Một số khó khăn trong việc đảm bảo sự thống nhất
a. Khó khăn do nhận thức, quan điểm
Mặc dù có sự thống nhất về nguyên tắc giữa VBQPPL quốc gia và quốc tế như đã phân
tích ở trên, sự xung đột giữa pháp luật quốc gia và quốc tế vẫn tồn tại thường xuyên trên
thực tế. Tại sao lại như vậy?
Nguyên căn xuất phát từ vấn đề nhận thức, quan điểm của các quốc gia về vị trí của
VBQPPL quốc tế trong pháp luật quốc gia. Về quan hệ giữa pháp luật quốc gia và quốc tế,
hiện có hai học thuyết chính. Học thuyết thứ nhất - hệ nhất nguyên luận - cho rằng pháp
luật quốc tế và quốc gia là một hệ thống pháp luật thống nhất, trong đó các QPPL quốc tế
có hiệu lực ưu tiên và có giá trị áp dụng trực tiếp ở mỗi quốc gia [9]. Theo học thuyết thứ
hai - hệ nhị nguyên luận - thì pháp luật quốc tế và quốc gia là hai hệ thống tách biệt hẳn
nhau và cùng tồn tại độc lập [10]. Với cách hiểu này, có thể suy luận QPPL quốc tế chỉ có
hiệu lực đối với mỗi quốc gia nếu được chuyển hoá từ hệ thống pháp luật quốc tế vào trong
nước bằng một hành vi mang tính quyền lực của quốc gia.
Từ những học thuyết và thực tiễn nêu trên, có thể nói, kể cả được coi là một bộ phận của
hệ thống pháp luật quốc gia thống nhất hay là một hệ thống độc lập cùng tồn tại với pháp
luật quốc gia, pháp luật quốc tế lúc nào cũng được coi là một thực tế pháp luật có tính chất
đặc biệt. Cụ thể, theo hệ nhất nguyên thì mặc dù pháp luật quốc tế là một bộ phận cấu
thành của hệ thống pháp luật thống nhất, các quy định của điều ước quốc tế có hiệu lực
trực tiếp và có giá trị pháp lý cao hơn văn bản trong nước (trừ Hiến pháp). Bản thân việc
thừa nhận giá trị pháp lý cao hơn của điều ước quốc tế đã đồng thời công nhận luôn cả mâu
thuẫn có thể có giữa văn bản quốc tế và trong nước; nhất là trong bối cảnh văn bản quốc tế
lại được xây dựng theo một quy trình khác với văn bản quốc gia và mỗi quốc gia cũng phải
chịu nhiều hơn sức ép từ nhiều phía. Thực tế cho thất có không ít trường hợp do không thể
vượt qua được những thách thức và sức ép của dư luận trong nước, quốc gia phải thoả
thuận để "gửi gắm" ở tầm quốc tế để điều chỉnh những vấn đề mà pháp luật trong nước
chưa điều chỉnh [11]. Chuyển hoá chưa hết, hay chưa kịp, cố tình lẩn tránh những vấn đề
phức tạp, hay toà án, trong quá trình áp dụng pháp luật, không công nhận hiệu lực của các
điều ước chính là nguyên căn của các mâu thuẫn phát sinh. Như vậy là chỉ riêng về quan
điểm và nhận thức của quốc gia về vị trí của VBQPPL quốc tế trong pháp luật quốc gia

như thế nào cũng đã là nguyên nhân dẫn đến khả năng thiếu nhất quán giữa pháp luật quốc
gia và quốc tế.
b. Khó khăn thực tế, kỹ thuật
QPPL quốc tế là kết quả của sự thoả thuận ý chí giữa nhiều quốc gia [12]. Hai hệ thống
khác nhau với phương thức xác lập quy phạm khác nhau, quy mô điều chỉnh khác nhau và
cả quyền lợi phải dung hoà cũng khác nhau thì mâu thuẫn xảy ra là không tránh khỏi. Kinh
nghiệm đàm phán, ký kết và thực hiện các đều ước quốc tế cho thấy trong không ít trường
hợp quốc gia phải nhân nhượng bằng cách chấp nhận cả một số mâu thuẫn nhất định với
pháp luật quốc gia để đảm bảo có được thoả thuận ở tầm quốc tế. Chẳng hạn, việc soạn
thảo và thông qua Công ước quốc tế về Luật sử dụng các nguồn nước quốc tế ngoài mục
đích giao thông(1997) [13] là một ví dụ khá điển hình của việc nhân nhượng giữa các quốc
gia, nhất là quan điểm và cách sử dụng, quản lý và bảo vệ tài nguyên nước giữa nhóm các
nước phát triển và đang phát triển, giữa các nước hạ lưu và thượng lưu. Do cùng lúc phải
dung hoà quyền lợi của nhiều quốc gia, Công ước không thể sử dụng thuật ngữ “lưu vực
sông” - một khái niệm hiện đại với nội hàm yêu cầu sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước ở
mức độ rộng và toàn diện hơn vốn được chấp thuận rộng rãi ở các nước có yêu cầu cao về
kết hợp sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước. Thay vào đó, Công ước đã sử dụng từ “nguồn
nước” - hẹp hơn nhiều so với khái niệm "lưu vực sông". Pháp luật quốc gia của Việt Nam
cũng dùng khái niệm "lưu vực sông" (Điều 3 Luật Tài nguyên nước 1998); tuy nhiên, để
thoả thuận được với các quốc gia ký kết khác, ta vẫn chấp nhận quan điểm "nguồn nước"
trong Công ước.
Về nguyên tắc, để thực hiện một nghĩa vụ quốc tế khi đã chấp thuận, quốc gia phải thực
hiện một hoặc một số hành vi tương ứng trong pháp luật quốc gia. Tuy nhiên, thực tế vẫn
xảy ra là có thể do chưa kịp sửa đổi, hoặc thậm chí đã sửa đổi rồi nhưng không thống nhất
được giữa các cơ quan trong nước nên khi thi hành thì phát sinh mâu thuẫn. Cũng may là
Công ước về Luật sử dụng nguồn nước nêu trên là Công ước khung và không ràng buộc
chặt chẽ về nghĩa vụ nên chúng ta vẫn có thể "sống chung" với mâu thuẫn mang tính chất
tiềm năng đó. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp khác, thì mâu thuẫn như vậy phát sinh
ngay. Hiệp định về vận tải hàng hoá giữa các nước ASEAN mà Singapore nêu ra tại Hội
nghị Bộ trưởng Tư pháp ASEAN lần thứ 6 (ALAWMM 6) là một ví dụ [14]. Đối với

ASEAN nói chung và Singapore nói riêng, lý do xảy ra tình trạng như vậy là do thiếu sự
phối hợp giữa cơ quan chuyên ngành vận tải và pháp luật.
Thực tế cho thấy để đảm bảo sự thống nhất quy phạm ngay trong hệ thống pháp luật quốc
gia đã là vấn đề khó. Ở Việt Nam, về mặt văn bản, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật (sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định cụ thể và đòi hỏi cao về sự thống nhất trong nội
bộ các văn bản quốc gia thông qua một quy trình khá nghiêm ngặt. Tuy nhiên, vẫn còn tình
trạng văn bản hướng dẫn thi hành trái với văn bản được hướng dẫn; thậm chí một số văn
bản còn chứa quy định trái luật nên làm vô hiệu hoá luật [15]. Quy trình xây dựng văn bản
trong nước chặt chẽ với khả năng hoàn toàn nằm trong tay và có thể kiểm soát được của
các nhà làm luật mà còn xảy ra tình trạng mâu thuẫn như vậy, thì tình trạng mâu thuẫn giữa
quy phạm quốc gia với quốc tế là đương nhiên; bởi lẽ, việc xây dựng văn bản quốc tế phải
chịu nhiều sức ép thoả nhượng quyền lợi mà các nhà lập pháp không kiểm soát hết được do
có liên quan đến nhiều quốc gia.
c. Một số nhận xét
Có sự thống nhất về nguyên tắc, mang tính bản hữu giữa pháp luật quốc gia và quốc tế.
Yếu tố chung của sự thống nhất này là trong cả hai hệ thống pháp luật đều có sự tham gia
của cùng một hệ các cơ quan quyền lực nhà nước, tuy ở mức độ khác nhau và khả năng chi
phối khác nhau. Các quốc gia ý thức được tầm quan trọng và sự cần thiết đảm bảo sự thống
nhất, và về cơ bản đều quy định trong pháp luật quốc gia của mình một quy trình nhằm
đảm bảo sự thống nhất đó. Tuy nhiên, có khó khăn trong việc đảm bảo tính thống nhất,
nguyên căn là do nhận thức, quan niệm về vai trò và vị trí của pháp luật quốc tế trong pháp
luật quốc gia và hệ quả của nhận thức, quan niệm đó. Ngoài ra, phải kể đến những thách
thức khách quan, kỹ thuật, do đảm bảo thống nhất trong pháp luật trong nước đã khó, đảm
bảo đối với các văn bản quốc tế lại còn khó hơn, vì quá trình xây dựng văn bản quốc tế
phải chịu nhiều sức ép nhượng bộ giữa các quốc gia.
III. ĐẢM BẢO SỰ THỐNG NHẤT CỦA VBQPPL QUỐC GIA VÀ QUỐC TẾ
TRONG PHÁP LUẬT VIỆT NAM
3.1. Yêu cầu đối với quá trình xây dựng VBQPPL quốc gia
Khoản 7 Điều 26 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 (gọi tắt là Luật
2002) quy định một trong những nhiệm vụ của Ban soạn thảo là: “Trong việc soạn thảo dự

án luật, dự án pháp lệnh, phải tính đến điều ước quốc tế mà CHXHCN Việt Nam ký kết
hoặc gia nhập”. Đây là điều khoản duy nhất liên quan đến yêu cầu về sự thống nhất giữa
VBQPPL quốc gia đang được soạn thảo với các quy định của pháp luật quốc tế. Trở lại
quá trình soạn thảo một chút thì thấy năm 2002, chưa bằng lòng với quy định tại Điều 26
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 [16], khi trình Quốc hội Dự án Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật này, Chính phủ đã đề nghị bổ sung một điều quy
định về bảo đảm VBQPPL quốc gia phù hợp với điều ước quốc tế với đòi hỏi cao
hơn [17], nhưng không được chấp nhận.
Về đối tượng áp dụng, Khoản 7 Điều 26 của Luật 2002 trực tiếp dành cho các cơ quan
soạn thảo VBQPPL trong nước. Về công đoạn, tức là khoảng thời gian trong toàn bộ "đời
sống" của một quy phạm từ khi còn trong ý tưởng cho đến lúc kết thúc hiệu lực, điều
khoản này được áp dụng cho quá trình soạn thảo. Như vậy là cả về mặt đối tượng và thời
gian (công đoạn), phạm vi áp dụng của khoản 7 Điều 26 là rất hạn chế.
Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là tính quy phạm của quy định này. Có hai điểm cần bàn:
• Thứ nhất, vai trò của điều ước quốc tế trong pháp luật quốc gia mới chỉ được quy
định trong một khoản thuộc một điều của Luật 2002 - thậm chí chưa được quy định
trong một điều riêng của Luật. Xét về ý nghĩa, đây là công cụ đảm bảo sự thống
nhất giữa VBQPPL quốc gia trong giai đoạn soạn thảo với các VBQPPL quốc tế
hiện hành, có giá trị ràng buộc đối với Việt Nam. Chúng ta mới chỉ đề cập đến yêu
cầu ở mức tối thiểu là các văn bản quốc tế "hiện hành" đối với Việt Nam, chưa nói
đến các văn bản mà Việt Nam chắc chắn phải tham gia trong tương lai gần do yêu
cầu của hội nhập quốc tế. Như vậy là tính "dự đoán" và "đón đầu" đã được loại trừ.
Xem rộng ra, thấy một số nước đã đi khá xa trong vấn đề này; chẳng hạn, Hiến
pháp Cộng hoà Nam Phi còn đòi hỏi Toà án nước này giải thích Hiến chương về
quyền con người phù hợp với pháp luật quốc tế - một yêu cầu đối với toà án, một cơ
quan vốn được coi là độc lập hoàn toàn trong việc giải thích và áp dụng pháp
luật [18].
• Thứ hai, về tính quy phạm, sử dụng từ “tính đến” là chưa đủ mạnh, chưa biểu thị
mệnh lệnh pháp lý một cách dứt khoát, rõ ràng, chưa làm toát lên yêu cầu phải coi
điều ước quốc tế là một bộ phận cấu thành của hệ thống pháp luật Việt Nam [19].

Nếu như đòi hỏi sự thống nhất giữa các VBQPPL trong nước trong nước là một đòi
hỏi bắt buộc [20] thì yêu cầu như vậy lại không được áp dụng đối với VBQPPL
quốc tế mặc dù về nguyên tắc phải coi chúng như nhau. Với quy định "lỏng" như
vậy, có "tính đến" điều ước quốc tế hay không hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ
quan của nhà làm luật. Theo Cơ quan phúc thẩm của WTO thì thuật ngữ “tính đến”
hay “cân nhắc đến” chỉ là một hành vi mang tính chất chủ quan của một cá nhân cụ
thể, khó lượng hoá, không hàm ý một hành vi bắt buộc; hoặc có tính đến nhưng
chưa đầy đủ thì cũng khó có thể lượng hoá để áp dụng chế tài [21]. Hệ quả của cách
tiếp cận kiểu này là cho phép tạo nên hai xu hướng phát triển trong quy phạm pháp
luật quốc gia.
o Xu hướng thứ nhất là các QPPL quốc gia chỉ được xây dựng trên cơ sở tính
đến điều kiện cụ thể của đất nước mà bỏ qua chuẩn mực quốc tế mà Việt
Nam cam kết thực hiện.
o Xu hướng thứ hai là các quy phạm quốc tế được nghiên cứu và chuyển
hoá [22]. Một trong những nguy cơ ở đây là xu hướng cát cứ của chính các
chuyên gia soạn thảo pháp luật, thẩm định và xem xét thông qua văn bản. Cát
cứ ngành, đã đành, tức là cứ cho công tác điều ước là công việc riêng của
một số bộ ngành, nên không cần quan tâm, bởi nếu phát sinh vấn đề thì chỉ
có cơ quan trực tiếp tham gia có trách nhiệm giải quyết; nhưng còn nguy
hiểm hơn nữa là tình trạng cát cứ theo chuyên ngành của người làm luật, tức
là chuyên gia pháp luật quốc tế thì đề cao điều ước quốc tế còn chuyên gia
pháp luật quốc gia thì chưa coi trọng đúng mức vị trí của điều ước quốc tế.
Cần khắc phục được cả hai xu hướng thì mới đảm bảo được sự thống nhất,
nhất quán của cả hệ thống pháp luật bao gồm các quy phạm quốc tế và quốc
gia.
3.2. Yêu cầu đối với quá trình xây dựng VBQPPL quốc tế
Luật Điều ước quốc tế 2005 (gọi tắt là Luật 2005) quy định một hệ vấn đề vừa có tính chất
nguyên tắc, lại vừa đề ra các quy tắc cụ thể cho từng công đoạn trong quá trình ký kết và
thực hiện điều ước quốc tế. Nguyên tắc chung được quy định tại Điều 3 với các yêu cầu
phù hợp Hiến pháp, điều ước nhân danh Chính phủ phù hợp với điều ước nhân danh Nhà

nước, cách thức xử lý khi quy phạm điều ước trái với pháp luật trong nước. Ngoài các quy
định có tính chất nguyên tắc này, Luật 2005 còn đảm bảo từng loại “khoá” cụ thể cho từng
công đoạn, tóm tắt như sau:
Trong giai đoạn trước khi đề xuất đàm phán, ký kết, Luật 2005 quy định một quy trình ba
bước.
i. Kiểm tra của Bộ Ngoại giao (Điều 10 khoản 1(b)(d)) trong đó có nội dung đánh giá
sự phù hợp với pháp luật quốc tế nói chung; và sự phù hợp với điều ước quốc tế về
cùng lĩnh vực mà Việt Nam là thành viên. Mục đích kiểm tra là đảm bảo sự thống
nhất nội tại giữa các VBQPPL quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
ii. Thẩm định của Bộ Tư pháp (từ Điều 17-21 của Luật 2005). Điểm khác của Luật
2005 so với Pháp lệnh 1998 đã được Luật thay thế là ở chỗ Luật quy định nhiệm vụ
thẩm định của Bộ Tư pháp đối với tất cả các điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước
và Chính phủ [23]. Nội dung thẩm định gồm tính hợp hiến; mức độ tương thích với
các quy định của pháp luật Việt Nam; khả năng áp dụng trực tiếp hoặc một phần
điều ước quốc tế; yêu cầu sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành VBQPPL để thực
hiện.
iii. Ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan (Điều 9, khoản 2) cũng nhằm mục đích
phát hiện xem có vấn đề gì phát sinh. Như vậy, về cơ bản, trước khi đàm phán, ký
kết (hoặc gia nhập), đã có sự tham gia của nhiều cơ quan.
Trong giai đoạn trình Quốc hội phê chuẩn, các cơ quan có thẩm quyền ở cấp cao hơn thực
hiện tiếp hai công đoạn nữa.
i. Thẩm tra (Điều 33-37 của Luật 2005) dự thảo điều ước ước tế. Thẩm quyền thẩm
tra là của Quốc hội với sự giúp đỡ của các Uỷ ban chuyên ngành của Quốc hội;
trong nội dung thẩm tra có vấn đề tính hợp hiến và mức độ tương thích của điều
ước quốc tế với VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH, yêu cầu sửa đổi, bổ sung bãi bỏ
hoặc ban hành mới.
ii. Phê chuẩn, phê duyệt, trong đó có nội dung liên quan đến quyết định trực tiếp hoặc
một phần điều ước quốc tế; quyết định kiến nghị hoặc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc
ban hành VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH để thực hiện điều ước quốc tế được
phê chuẩn.

Trong giai đoạn thực hiện, quy trình giải thích điều ước quốc tế tại các Điều 74-79 của
Luật 2005 (thẩm quyền của UBTVQH hoặc Chính phủ) có vai trò quan trọng. Trước hết,
việc giải thích giúp làm sáng tỏ những điểm còn chưa rõ trong điều ước, hoặc pháp luật
quốc gia có liên quan của Việt Nam để thực hiện điều ước. Ngoài ra, trong quá trình giải
thích có thể sẽ phát hiện thêm các mâu thuẫn có thể có nhưng chưa phát hiện được trong
quá trình ký kết hoặc phê chuẩn, phê duyệt. Quy trình giám sát hoạt động ký kết, gia nhập
và thực hiện điều ước quốc tế (Điều 100) do Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các
Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội là quy trình chung,
góp phần đảm bảo tính thống nhất.
Có thể thấy ngay là Luật 2005 quy định một quy trình toàn diện, về mặt hình thức thậm chí
còn chặt chẽ hơn quy trình xây dựng VBQPPL trong nước. Chặt chẽ hơn về tính mệnh lệnh
của quy phạm; và toàn diện hơn do bao quát hết các công đoạn, từ soạn thảo, xem xét ban
hành đến quá trình thực thi. Xét về mặt quy định của pháp luật thực định thì đây là một quy
trình gần như lý tưởng, và thiết nghĩ, nếu thực hiện đúng thì sẽ đảm bảo hầu như tuyệt đối
tính thống nhất của VBQPPL quốc tế với nhau và với VBQPPL trong nước. Trước khi xem
xét đến những vấn đề thực tế của việc thực hiện các quy định này, cần nêu một vấn đề nữa
mà rất có khả năng sẽ trở thành đầu mối của một loại mâu thuẫn mới giữa pháp luật trong
nước và quốc tế, làm phức tạp hơn một thực tế vốn đã không đơn giản.
Điều ước quốc tế và Thoả thuận quốc tế
Nếu như Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế 1998 điều chỉnh cả các điều
ước quốc tế nhân danh Nhà nước, Chính phủ, Toà án tối cao, Viện Kiểm sát tối cao, Bộ,
Cơ quan ngang Bộ (Điều 1) thì hiện tại các đối tượng này được tách ra điều chỉnh trong hai
văn bản khác nhau. Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế 2005, như chúng
ta đã đề cập ở các phần trên, chỉ điều chỉnh các điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia
nhập nhân danh Nhà nước và Chính phủ Việt Nam (Điều 1). Về mặt hình thức, định nghĩa
điều ước quốc tế tại Điều 2 Luật 2005 phù hợp với định nghĩa tại Điều 2 của Công ước
Viên 1969 về Luật điều ước quốc tế [24]. Tuy nhiên, cần lưu ý là Công ước Viên 1969
không quy định cụ thể, hay nói đúng hơn là không cụ thể đến mức xác định thế nào là điều
ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc nhân danh Chính phủ. Điều 7 của Luật
2005 hiện hành của Việt Nam lấy một số tiêu chí về hình thức (cấp ký kết như Chủ tịch

nước, chẳng hạn, được quy định tại Điều 7(2)(a)) cũng như nội dung để xác định thế nào là
điều ước quốc tế thuộc một loại, và dùng phương pháp loại trừ để xác định loại kia. Dự
thảo Pháp lệnh Ký kết và thực hiện thoả thuận quốc tế điều chỉnh các văn bản cũng mang
tính chất quốc tế hoặc có yếu tố quốc tế nhưng được ký kết với danh nghĩa Bộ, ngành, tỉnh,
thành phố có hướng định nghĩa thoả thuận theo cấp ký nhân danh (Điều 3, khoản 1 Dự
thảo tháng 6/2006) và loại trừ các nội dung thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Điều ước
quốc tế, còn lại là thoả thuận (Điều 7); thoả thuận quốc tế không được làm phát sinh hoặc
làm ảnh hưởng đến cam kết quốc tế của Nhà nước, Chính phủ Việt Nam (Tờ trình của Bộ
Ngoại giao ngày 15/6/2006).
Công ước Viên 1969 (Việt Nam gia nhập năm 2001) có đề cập đến thoả thuận quốc tế,
nhưng, cũng cùng cách tiếp cận tương tự như tiếp cận điều ước quốc tế, không định nghĩa
thế nào là thoả thuận quốc tế mà chỉ quy định là Công ước Viên không làm ảnh hưởng đến
hiệu lực pháp lý của các thoả thuận như vậy; đồng thời Công ước cũng cho phép áp dụng,
nếu phù hợp, quy định của Công ước đối với các thoả thuận quốc tế (Điều 3).
Việc phân loại các văn bản pháp lý quốc tế thành điều ước và thoả thuận quốc tế có nhiều
thuận lợi cho công tác quản lý, tác nghiệp, tăng cường tính tự chủ của Bộ, ngành trong điều
kiện hiện nay. Tuy nhiên có vấn đề phát sinh là giá trị pháp lý của các thoả thuận này xét từ
quan điểm của phía nước ngoài và sự thống nhất của các thoả thuận với quy định của pháp
luật trong nước và điều ước quốc tế. Cần chú ý là theo Bộ Ngoại giao thì một trong những
bất cập của Pháp lệnh 1998 là đánh đồng thoả thuận quốc tế nhân danh Bộ, ngành với điều
ước quốc tế nên có khả năng bên nước ngoài có thể viện dẫn thoả thuận để kiện Nhà nước
hoặc Chính phủ Việt Nam.
Phân loại công cụ pháp luật quốc tế trên cơ sở đánh giá nghĩa vụ quốc tế phát sinh đối với
quốc gia là vấn đề nhạy cảm, cả về mặt lý luận và thực tiễn, nhất là trong bối cảnh của yêu
cầu đảm bảo tính thống nhất giữa pháp luật quốc tế và quốc gia. Quan điểm cho rằng nhiều
nước không coi thoả thuận quốc tế nhân danh Bộ, ngành là điều ước quốc tế nên không
phát sinh cam kết, nghĩa vụ của Nhà nước, Chính phủ của họ [25] là vấn đề cần cân nhắc
thêm. Có thể nói rộng ra một chút. Thực tiễn Hoa Kỳ cho thấy tại nước này, theo Đạo luật
WTO 1994 [26] thì Chính phủ liên bang được giao thẩm quyền ban hành các quy định đảm
bảo để Hoa Kỳ thực hiện nghĩa vụ của mình theo quy định của các Hiệp định WTO. Như

vậy, về nguyên tắc thì Chính phủ liên bang chịu trách nhiệm hoàn toàn về việc đảm bảo
tuân thủ nghĩa vụ của Hoa Kỳ trong khuôn khổ tổ chức này. Có điều đáng lưu ý và tưởng
chừng như mâu thuẫn là các Hiệp định WTO không tự động thay thế hay làm mất hiệu lực
các luật của bang không phù hợp với các Hiệp định này – thậm chí ngay cả khi có quyết
định của Ban hội thẩm là pháp luật của bang không phù hợp với hiệp định [27]. Như vậy
có nghĩa là bang không chịu trách nhiệm trực tiếp về viêc thực hiện các nghĩa vụ WTO;
trách nhiệm này thuộc Chính phủ liên bang. Để xử lý nghịch lý này, pháp luật Hoa Kỳ có