Quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, ứng dụng cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử

1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong
công cuộc đổi mới hiện nay là tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; trong đó
điều kiện đặt ra đối với một Nhà nước thực sự dân chủ là Nhà nước không thể
đứng cao hơn và vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật dù rằng Nhà
nước là chủ thể duy nhất trong xã hội ban hành pháp luật.
Nhà nước với tư cách là một chủ thể công quyền duy nhất trong xã
hội, được hình thành từ nhân dân và thực hiện quyền điều hành, quản lý xã
hội trong đó có những nhiệm vụ bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá
nhân, tổ chức khi những quyền và lợi ích hợp pháp này bị xâm phạm. Để có
thể thực hiện được những nhiệm vụ này, Nhà nước phải thông qua các cơ
quan đại diện cho mình ở các ngành, các cấp chính quyền mà cụ thể là thông
qua việc thực thi công vụ của công chức nhà nước. Trong quá trình Nhà nước
thực hiện các công việc thuộc thẩm quyền của mình thông qua hành vi của
đội ngũ công chức thì một điều tất yếu là có thể gây thiệt hại cho bất kỳ cá
nhân, tổ chức nào. Ngoài việc gây thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ,
thực tiễn còn đặt ra nhiều tình huống cụ thể mà trong đó Nhà nước có thể trực
tiếp hay gián tiếp gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Vấn đề đặt ra là nếu cá
nhân, tổ chức bị thiệt hại do nguyên nhân từ phía cá nhân, chủ thể khác thì
được cá nhân, tổ chức đó bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật,
vậy nếu Nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước có phải
chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại hay không hay Nhà nước được miễn trừ
trách nhiệm? Thực tiễn Việt Nam hiện nay đã có các văn bản quy phạm pháp
luật quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước: cụ thể là các
quy định trong Bộ luật Dân sự 1995 và nay là Bộ luật Dân sự 2005 quy định

2
về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước (Điều 619 và Điều 620 Bộ luật Dân
sự 2005 quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các cơ quan nhà
nước trong trường hợp cán bộ, công chức gây thiệt hại và trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của các cơ quan tiến hành tố tụng trong trường hợp người có
thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây thiệt hại) và các văn bản dưới
luật khác quy định về vấn đề này. Trong thời gian gần đây, Ủy ban Thường
vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH ngày 17 tháng 3
năm 2003 (sau đây gọi tắt lả Nghị quyết số 388) về bồi thường thiệt hại cho
người bị oan do người có thẩm quyền trong tố tụng hình sự gây ra. Như vậy,
về mặt thực tiễn pháp lý, Việt Nam đã thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước
trong các trường hợp cụ thể song về mặt thực thi các quy định của pháp luật
thì không hiệu quả. Sự ra đời của Nghị quyết số 388 dù đã góp phần là cơ sở
pháp lý quan trọng để cá nhân, tổ chức có thể bảo vệ quyền lợi của mình
nhưng chưa đầy đủ, bao quát và toàn diện.
Chính từ thực tiễn như vậy, việc nghiên cứu có hệ thống một số vấn
đề lý luận cơ bản, cũng như đánh giá một cách toàn diện nội dung và quá
trình thực thi pháp luật hiện hành về trách nhiệm của Nhà nước sẽ là cơ sở để
xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước một cách toàn diện,
đầy đủ, góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của Nhà nước.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong quá trình tìm hiểu, nghiên cứu có một số chuyên đề nghiên cứu
và bài viết liên quan đến nội dung của đề tài như:
- Luận văn Thạc sĩ Luật học của tác giả Lê Mai Anh: "Những vấn đề
cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong Bộ luật Dân
sự". Luận văn này nghiên cứu nhiều vấn đề, trong đó có những nội dung liên
quan đến đề tài nghiên cứu của tác giả như: tiếp cận vấn đề trách nhiệm dân
sự, khái niệm trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và đặc điểm

pháp lý.


3
- Bài viết "Lỗi và trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng"
của TS Phùng Trung Tập - Trưởng bộ môn Luật Dân sự, Khoa Luật Dân sự,
Trường Đại học Luật Hà Nội. Trong bài viết này có đề cập đến nhiều vấn đề
trong đó có nội dung có tính chất tham khảo quan trọng cho việc nghiên cứu
đề tài của tác giả như: việc phân tích những hành vi có lỗi trong một số loại
trách nhiệm dân sự ngoài hợp đồng (về cơ sở xác định lỗi, hình thức lỗi),
hay khi xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng cần phải
xác định yếu tố lỗi để có căn cứ quy trách nhiệm cho người có hành vi trái
pháp luật.
- Luận án Tiến sĩ của tác giả Lê Mai Anh: "Bồi thường thiệt hại do
người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra". Nội dung của
Luận án đề cập đến nhiều vấn đề có tính tham khảo quan trọng cho việc thực
hiện đề tài nghiên cứu của tác giả như: đặc điểm, nội dung, bản chất của trách
nhiệm nhà nước trong việc bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của
cơ quan tiến hành tố tụng gây ra khi tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố,
xét xử.
Ngoài ra, còn có nhiều chuyên đề, bài viết, bài nghiên cứu của một số
tác giả làm công tác xây dựng pháp luật với nội dung đề cập đến nhiều vấn đề
cơ bản phục vụ cho quá trình soạn thảo Luật Bồi thường Nhà nước (trong
chương trình chuẩn bị trong năm 2006 của Quốc hội khóa 11) cũng là những
tài liệu nghiên cứu quan trọng được tác giả lựa chọn tham khảo khi thực hiện
đề tài nghiên cứu.
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài
Luận văn nghiên cứu những vấn đề sau:
- Một số vấn đề lý luận cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước cho cá nhân, tổ chức khi cá nhân, tổ chức bị thiệt hại trong quá

trình thực thi công vụ của công chức nhà nước, khi Nhà nước ra những quyết
định trái pháp luật và một số trường hợp cụ thể khác;


4
- Pháp luật của một số quốc gia về trách nhiệm bồi thường thiệt hại
của Nhà nước;
- Nội dung và thực tiễn thi hành pháp luật hiện hành của Việt Nam về
trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước.
4. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Luận văn được thực hiện trên cơ sở quan điểm của chủ nghĩa Mác -
Lênin, ứng dụng cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử.
Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, luận văn còn sử dụng nhiều phương
pháp nghiên cứu khoa học tin cậy khác như: phương pháp phân tích, so sánh,
tổng hợp và một số phương pháp nghiên cứu khoa học phù hợp khác.
5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
a) Mục đích
- Phân tích những cơ sở lý luận và thực tiễn để khẳng định rằng Nhà
nước phải chịu trách nhiệm bồi thường cho những thiệt hại đã gây ra cho cá
nhân, tổ chức trong một số trường hợp cụ thể;
- Trên cơ sở những vấn đề lý luận đã nghiên cứu về trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước, liên hệ với thực tiễn của Việt Nam để khẳng
định sự cần thiết của việc thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước và phải thiết
lập một cơ chế thực thi nghiêm chỉnh và đầy đủ;
- Phân tích những bất cập, hạn chế của pháp luật Việt Nam hiện hành
về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và của thực tiễn thi hành;
- Kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật Việt Nam về trách nhiệm
bồi thường thiệt hại của Nhà nước.
b) Nhiệm vụ
- Nghiên cứu để tìm hiểu sơ lược về lịch sử hình thành của tư tưởng

về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước;


5
- Bước đầu phân tích một số vấn đề lý luận để thừa nhận trách nhiệm
bồi thường thiệt hại của Nhà nước; nêu và đánh giá thực tiễn thi hành pháp
luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước ở Việt Nam;
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành của Việt Nam về
trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước;
- Trình bày, phân tích và so sánh một số chế định cơ bản trong pháp
luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của một số quốc gia
trên thế giới;
- Kiến nghị để hoàn thiện pháp luật của Việt Nam về trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước.
6. Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn
- Trên cơ sở những phân tích một số vấn đề lý luận cơ bản, luận văn
khẳng định việc thừa nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là
hoàn toàn phù hợp, đồng thời luận văn đưa ra cách tiếp cận mới về trách
nhiệm của Nhà nước;
- Luận văn đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật của
Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 2 chương:
Chương 1: Khái quát chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước
Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước và một số kiến nghị

6
Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG
VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.1. SƠ LƯỢC LỊCH SỬ HÌNH THÀNH CHẾ ĐỊNH VỀ TRÁCH NHIỆM
BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC
1.1.1. Sơ lược về chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước của một số nước trên thế giới
Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một vấn đề
còn rất mới cả về mặt khoa học lẫn thực tiễn pháp luật thực định trên thế giới.
Trước Chiến tranh thế giới lần thứ hai, từ quan điểm chủ quyền tuyệt đối của
Nhà nước nên quan niệm phổ biến trên thế giới được biết đến vẫn là quan
niệm về quyền miễn trừ của Nhà nước, theo đó "vua không thể làm gì sai" và
vì vậy không phải chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình. Về mặt lịch
sử, xã hội ngày càng phát triển, đặc biệt là sau Chiến tranh thế giới lần thứ
hai, nhiều nước giành được độc lập, nhiều cuộc cách mạng dân chủ đòi quyền
lợi chính đáng kể cả trong trường hợp lợi ích bị xâm phạm bởi cơ quan công
quyền. Do quá trình lịch sử như vậy mà trong Hiến pháp của nhiều nước đã
ghi nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và nhiều quốc gia
trên thế giới đã có Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước.
Nhật Bản là nước mà pháp luật trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước rất hiệu quả. Quá trình hình thành của lĩnh vực pháp luật này cũng
rất phức tạp. Trong thời kỳ trước chiến tranh thế giới thứ hai, ở Nhật Bản đã
tồn tại một hệ thống giải quyết các khiếu kiện đối với Nhà nước. Tuy nhiên,
hệ thống này lại là hệ thống về trách nhiệm không thuộc Nhà nước, theo đó
các yêu cầu về bồi thường nhà nước sẽ không được giải quyết và do vậy, các
đương sự phải khởi kiện theo thủ tục tố tụng tư pháp; kết quả là các hành vi vi

7
phạm pháp luật của các quan chức nhà nước được nhìn nhận như những hành
vi của cá nhân đơn thuần [5, tr. 452]. Sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai,
Nhật Bản ban hành Hiến pháp năm 1947, tại Điều 17 có quy định: "Mọi người
có quyền yêu cầu Nhà nước hoặc cơ quan công quyền bồi thường thiệt hại mà
họ phải gánh chịu do những hành vi trái pháp luật của các quan chức nhà
nước gây ra theo quy định của pháp luật". Đây là cơ sở pháp lý rất quan trọng
để người dân Nhật Bản có thể tự bảo vệ quyền lợi của mình và cũng như cơ
sở hiến định quan trọng để xây dựng các đạo luật về trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước. Cùng trong năm 1947, Nghị viện Nhật Bản đã thông
qua Luật Bồi thường nhà nước. Đạo luật này tuy chỉ có sáu (6) điều luật
nhưng đã khẳng định được ý nghĩa to lớn của nó. Nội dung cụ thể của Luật
bao gồm: Điều 1: Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước và điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi hoàn của công chức nhà
nước (hay trách nhiệm bồi thường thiệt hại xảy ra do thực hiện công quyền);
Điều 2: Trách nhiệm bồi thường trong trường hợp có thiệt hại xảy ra đối với
người dân do những sai sót trong việc xây dựng hoặc quản lý các con đường,
sông và các phương tiện công cộng khác (hay trách nhiệm bồi thường xảy ra
do khiếm khuyết trong xây dựng và quản lý công trình công cộng); Điều 3:
Trách nhiệm của từng cá nhân cụ thể trong hai trường hợp quy định tại hai
trường hợp trên; Điều 4: Việc áp dụng đồng thời Bộ luật Dân sự khi giải
quyết quan hệ bồi thường nhà nước; Điều 5: Việc áp dụng các đạo luật khác
trong trường hợp những đạo luật đó có quy định về trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước trong lĩnh vực riêng biệt; Điều 6: Về nguyên tắc có đi
có lại, cụ thể là trường hợp người nước ngoài bị thiệt hại thì trường hợp nào
sẽ được bồi thường. Các khiếu kiện yêu cầu Nhà nước bồi thường được coi là
các vụ kiện dân sự [5, tr. 454] nên các quy định của Bộ luật Dân sự Nhật Bản
sẽ được viện dẫn áp dụng trong trường hợp cần thiết. Luật Bồi thường nhà
nước của Nhật Bản tuy đơn giản nhưng việc áp dụng lại rất linh hoạt vì Tòa

án Nhật Bản có thẩm quyền rất lớn trong việc giải thích và áp dụng pháp luật


8
khi giải quyết các vụ việc cụ thể. Năm 1950, Nghị viện Nhật Bản tiếp tục ban
hành Luật Đền bù hình sự, theo đó, quy định trách nhiệm đền bù tổn thất của
Nhà nước đối với những người bị thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự -
một điểm cần lưu ý là đạo luật này chỉ áp dụng cho trường hợp mà nạn nhân
đã được chuyển sang giai đoạn xét xử ở Tòa án và được Tòa án phán quyết là
trắng án. Một điểm cần lưu ý khác là đạo luật này nhằm mục đích áp dụng
cho những hành vi của cơ quan tiến hành tố tụng mà không xem xét đến yếu
tố lỗi của người trực tiếp thực hiện hành vi tố tụng. Theo giải thích của các
chuyên gia Nhật Bản thì đây là một trong những đạo luật nhằm áp dụng cho
trường hợp: hành vi cần thiết phải làm và hành vi này không trái pháp luật;
hành vi cần thiết mà Nhà nước đã thực hiện dù cần thiết và hợp pháp song
không thể tránh được việc gây ra một tổn thất cho ai đó; việc gây ra tổn thất
được coi như việc một người chịu thiệt thòi vì một lợi ích chung và vì vậy
Nhà nước có biện pháp, chính sách đền bù thỏa đáng [33, tr. 5-6]. Trong lĩnh
vực tố tụng hình sự, Bộ Tư pháp Nhật Bản còn ban hành Quy tắc về bồi
thường cho người bị tình nghi, theo đó những người là nạn nhân của hoạt
động điều tra, truy tố nhưng được chấm dứt hoạt động tố tụng mà chưa
chuyển sang giai đoạn xét xử ở Tòa án thì cũng sẽ được đền bù.
Một quốc gia châu Âu có hệ thống pháp luật rất phát triển là Cộng hòa
Liên bang Đức thì nước này không có một hệ thống pháp luật rõ ràng về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Năm 1981, quốc gia Tây Đức cũ có
ban hành Luật về trách nhiệm Nhà nước; tuy nhiên, sau đó đạo luật này bị
tuyên là trái Hiến pháp và vì vậy không có hiệu lực thi hành. Hiện nay việc
xét xử của Tòa án đối với các yêu cầu bồi thường nhà nước được thực hiện
trên cơ sở Điều 34 Hiến pháp Đức và Điều 839 Bộ luật Dân sự Đức về trách
nhiệm của công chức do vi phạm trách nhiệm công vụ [8, tr. 1].

Một quốc gia khác - Trung Quốc - nước láng giềng của Việt Nam
cũng có hệ thống pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
đã được định hình ổn định. Văn bản pháp luật hiện nay được áp dụng để giải


9
quyết các yêu cầu bồi thường nhà nước của Trung Quốc là Luật về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước được Quốc hội Trung Quốc thông
qua năm 1994. Đạo luật này quy định trách nhiệm của Nhà nước Trung Quốc
trong trường hợp các cơ quan nhà nước gây thiệt hại trái pháp luật cho cá
nhân, tổ chức; phạm vi áp dụng của đạo luật này loại trừ lĩnh vực lập pháp,
theo đó chỉ những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hành chính và tư
pháp hình sự mới thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này [17]. Khác với Luật
Bồi thường nhà nước của Nhật Bản, Luật của Trung Quốc lại quy định rất chi
tiết và cụ thể về các vấn đề, ví dụ: các trường hợp được bồi thường do xâm
phạm quyền nhân thân (Điều 3); các trường hợp được bồi thường do xâm
phạm về tài sản (Điều 4); các trường hợp Nhà nước không phải bồi thường
(Điều 5) v.v... [17]. Ngoài ra, để áp dụng Luật này trên thực tiễn, Tòa án nhân
dân tối cao Trung Quốc và Viện kiểm sát nhân dân tối cao Trung Quốc cũng
đã có văn bản hướng dẫn để thi hành.
1.1.2. Sơ lược về chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước của Việt Nam
Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đã được Nhà
nước ta ghi nhận từ sau khi thành lập nước. Điều này được thể hiện ngay từ
Hiến pháp năm 1959, Điều 29 Hiến pháp 1959 quy định: "Người bị thiệt hại
về hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được
bồi thường" [23].
Hiến pháp năm 1980 khẳng định pháp luật bảo hộ tính mạng, tài sản,
danh dự và nhân phẩm của công dân bên cạnh việc xác định mọi hành động
xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và

xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường (Điều 70 và
Điều 73).
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1980, điều 24 Bộ luật Tố tụng
hình sự năm 1988 quy định:


10
Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo những việc làm trái
pháp luật của cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát và Tòa án hoặc của
bất kỳ cá nhân nào thuộc cơ quan đó.
Cơ quan có thẩm quyền phải xem xét và giải quyết nhanh
chóng các khiếu nại và tố cáo, thông báo bằng văn bản kết quả cho
người khiếu nại và có biện pháp khắc phục.
Cơ quan đã làm oan phải khôi phục danh dự, quyền lợi và
bồi thường cho người bị thiệt hại. Cá nhân có hành vi trái pháp luật
thì tùy từng trường hợp mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách
nhiệm hình sự [25].
Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định nguyên tắc: "Mọi hoạt động
xâm phạm lợi ích Nhà nước và lợi ích hợp pháp của công dân đều bị xử lý
theo pháp luật" (Điều 12), nhưng đã phân biệt hai loại trách nhiệm: Điều 72
quy định trách nhiệm của cơ quan tố tụng: "Người bị bắt bị giam giữ, bị truy
tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và
phục hồi danh dự. Người làm trái pháp trong việc bắt, giam giữ, truy tố xét xử
gây thiệt hại cho người khác phải bị xử lý nghiêm minh". Điều 74 quy định
"Mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công
dân phải được xử lý nghiêm minh. người bị thiệt hại có quyền được bồi
thường về vật chất và phục hồi danh dự"
Trên cơ sở nguyên tắc chung của Hiến pháp năm 1992 về việc bảo hộ
quyền lợi của tổ chức, cá nhân và trách nhiệm dân sự của người có hành vi
gây thiệt hại, để xác định rõ ràng, cụ thể trách nhiệm này và khắc phục các

tồn tại trước đây, Bộ luật Dân sự đã quy định trách nhiệm bồi thường do
người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, Điều 624 Bộ luật
Dân sự năm 1995 quy định:
Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do
người có thẩm quyền của mình gây ra trong khi thi hành công vụ;
trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố xét xử và thi hành án.


11
Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người đã
gây ra thiệt hại phải hoàn trả khoản tiền mà mình đã bồi thường cho
người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật, nếu người có thẩm
quyền đó có lỗi trong khi thi hành công vụ [27].
Cụ thể hóa quy định của Bộ luật Dân sự, ngày 3/5/1997 Chính phủ đã
ban hành Nghị định số 47/CP về giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức,
viên chức nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan tiến hành tố tụng gây ra.
Ngay sau khi Nghị định 47/ CP ra đời, để quy định chi tiết và hướng
dẫn thi hành Nghị định 47/CP, các cơ quan có thẩm quyền quản lý Nhà nước
trong lĩnh vực có liên quan đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn quan trọng:
Ngày 4/6/1998 Ban Tổ chức - Cán bộ Chính Phủ (nay là Bộ Nội vụ) đã ban
hành Thông tư số 54/1998 TT-TCCP hướng dẫn thực hiện một số nội dung
Nghị định 47/CP; ngày 30/3/1998 Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số
38/1998/TT-BTC hướng dẫn việc lập dự toán ngân sách nhà nước cho bồi
thường thiệt hại do công chức, viên chức, người có thẩm quyền của cơ quan
nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng gây ra.
Trong những năm gần đây vấn đề bồi thường thiệt hại cho người bị
oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng gây ra được Đảng ta đặc
biệt quan tâm, cụ thể: Chỉ thị số 53-CT/TW ngày 21/3/2000 của Bộ Chính trị
chỉ rõ:
Cùng với việc phát hiện và chú trọng giải quyết kịp thời các

vụ án có dấu hiệu oan, sai, cần khẩn trương nghiên cứu xây dựng cơ
chế, chính sách để bồi thường thiệt hại với các trường hợp bị oan,
sai do cơ quan tiến hành tố tụng gây ra...
Việc bồi thường thiệt hại cần thực hiện đúng trình tự thủ tục
đối với từng trường hợp cụ thể; những tài sản đã bị tịch thu, kê biên
sai thì cần hoàn trả ngay; cần làm rõ cơ sở pháp lý, trách nhiệm giữa
tập thể và cá nhân; phân định trách nhiệm từng cơ quan và cá nhân


12
tiến hành tố tụng và mức độ thiệt hại về dân sự do việc làm oan sai
gây ra... [10].
Nghị quyết số 08 -NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị yêu cầu
"... khẩn trương ban hành và thực hiện nghiêm túc các văn bản pháp luật về
bồi thường thiệt hại đối với những trường hợp oan, sai trong hoạt động tố
tụng;nghiên cứu xây dựng quỹ bồi thường thiệt hại về tư pháp..." [11].
Quán triệt đầy đủ yêu cầu Chỉ thị số 53-CT/TW và Nghị quyết số 08,
ngày 17/3/2003, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số
388/2003/ NQ-UBTVQH11 bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người
có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng gây ra.
Ngày 25/3/2004 Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối
cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng và Bộ Tài chính đã ban hành
Thông tư số 01/2004/ TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP-BTC
hướng dẫn việc thực hiện Nghị quyết 388 (sau đây gọi tắt là Thông tư 01).
Ngày 13/5/2004, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã ban hành Chỉ
thị số 04 về việc triển khai thi hành Bộ luật Tố tụng hình sự và yêu cầu Viện
kiểm sát các cấp tiến hành tổng rà soát lập danh sách những người bị oan
thuộc trách nhiệm bồi thường của Viện kiểm sát nhân dân. Tiếp đố, ngày
28/5/2004 Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã có văn bản hướng dẫn Viện
kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện việc

tổng rà soát, ngày 1/6/2004 đã có hướng dẫn thống nhất mở sổ thụ lý vụ việc
giả quyết đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại người bị oan và hướng dẫn về các
trình tự thủ tục giải quyết bồi thường; Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành
Công văn số 72/2004/KHXX ngày 21/4/2004 hướng dẫn cụ thể hơn về thẩm
quyền và các thủ tục bồi thường của ngành tòa án theo quy định của Nghị
quyết 388; Bộ Công an đã ban hành Thông tư số 18/2004/TT-BCA ngày
9/11/2004 hướng dẫn bồi thường thiệt hại cho các trường hợp bị oan do người
có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự thuộc Công an nhân dân gây ra.


13
Ngày 26/11/2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã thông qua Bộ
luật Tố tụng hình sự năm 2003, sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản, toàn diện
các quy định tố tụng hình sự của nước ta cho phù hợp với yêu cầu của thực
tiễn. Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề Bồi thường cho người bị oan quy
định tại Nghị quyết 388, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 đã ghi nhận quyền
được bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự, quyền lợi của người bị oan trở
thành một nguyên tắc cơ bản của Bộ luật. Điều 29 Bộ luật quy định:
Người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố
tụng hình sự gây ra có quyền được bồi thường thiệt hại và phục hồi
danh dự, quyền lợi.
Cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự đã
làm oan phải bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự quyền lợi cho
người bị oan; người đã gây thiệt hại có trách nhiệm bồi hoàn cho cơ
quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật [28].
Bộ luật Dân sự năm 2005 - Bộ luật điều chỉnh một lĩnh vực rộng lớn
các quan hệ dân sự của cá nhân, pháp nhân, tổ chức và thay thế Bộ luật Dân
sự năm 1995 đã tiếp tục ghi nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của cán bộ
công chức và người có thẩm quyền của cơ quan tố tụng. Cụ thể:
Cơ quan tổ chức quản lý cán bộ công chức phải bồi thường

thiệt hại do cán bộ công chức của mình gây ra trong khi thi hành
công vụ.
Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ công chức có trách nhiệm
yêu cầu cán bộ công chức phải hoàn trả một khoản tiền theo quy
định của pháp luật, nếu cán bộ công chức có lỗi trong khi thi hành
công vụ (Điều 619) [30].
Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do
người có thẩm quyền của mình gây ra khi thực hiện nhiệm vụ trong
quá trình tố tụng


14
Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người có
thẩm quyền đã gây thiệt hại phải hoàn trả một khoản tiền theo quy
định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền có lỗi trong khi thi
hành nhiệm vụ (Điều 620) [30].
Như vậy, vấn đề trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Việt
Nam đã manh nha hình thành ngay từ những ngày đầu tiên thành lập nước
thông qua một số quy định cụ thể trong Hiến pháp. Chỉ đến khi Bộ luật Dân
sự 1995 được thông qua (hiện nay là Bộ luật Dân sự 2005 và một số văn bản
quy phạm pháp luật khác), pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước mới thực sự định hình. Hiện nay, Nghị quyết số 49/2005/NQ-QH11
ngày 19/11/2005 về Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội năm
2006, Quốc hội đã đưa dự án Luật Bồi thường nhà nước vào chương trình
chuẩn bị. Dự án Luật này đang được kỳ vọng sẽ điều chỉnh một cách toàn
diện quan hệ bồi thường nhà nước, khắc phục những hạn chế của những văn
bản pháp luật trước đó.
1.2. QUAN ĐIỂM TIẾP CẬN VẤN ĐỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG
THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC
1.2.1. Bản chất của trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Pháp luật khi điều chỉnh các quan hệ xã hội cũng không loại trừ quan
hệ phát sinh giữa Nhà nước và công dân. Nhà nước và các cá nhân, tổ chức
khác khi là các bên trong một quan hệ pháp luật.
Quá trình chuyển đổi từ xã hội cũ sang xã hội mới, từ xã hội thần dân
sang xã hội công dân kéo theo những quan niệm hoàn toàn mới về mối quan
hệ giữa công dân và Nhà nước, chính những quan niệm này đóng vai trò to
lớn trong việc thay đổi nội dung của pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà
nước và người dân. Trong xã hội thần dân, quan niệm chính thống, ngự trị
trong nhiều thế kỷ là "Vua không bao giờ sai", theo đó Vua - hay rộng hơn là
Nhà nước không thể làm gì sai trái và do đó không phải chịu trách nhiệm đối


15
với mọi hoạt động của mình. Tuy nhiên, quá trình phát triển của xã hội, sự mở
rộng dân chủ cộng với sự bình đẳng ngày càng thể hiện rõ trong các mối quan
hệ giữa người dân và Nhà nước đang thu hẹp dần chỗ đứng của quan niệm
này trong xã hội. Nhà nước với tư cách là một chủ thể của pháp luật, khi tham
gia vào các quan hệ pháp luật đều có những quyền, nghĩa vụ và phải gánh
chịu những hậu quả pháp lý phát sinh từ những quan hệ pháp luật đó. Như
vậy, việc Nhà nước nếu gây thiệt hại thì phải có trách nhiệm bồi thường cho
bên còn lại trong quan hệ pháp luật là "câu chuyện hiển nhiên trong xã hội
mới" [22, tr. 1]. Xét về bản chất, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
thể hiện ở những nội dung cơ bản sau đây:
a) Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một
cơ chế pháp lý hiệu quả ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực nhà nước
Nhà nước với tư cách là chủ thể duy nhất có quyền quản lý, điều hành
xã hội thông qua quyền lực đã được ghi nhận (dù trực tiếp Nhà nước thực hiện
hoặc thông qua một cơ quan, tổ chức không phải của Nhà nước) thì thường có
xu hướng lạm dụng quyền lực. Sự lạm dụng có nhiều biểu hiện cụ thể, song về
hình thức thường là sự vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi quyền lực, về

hậu quả thường là sự tổn hại các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản
lý gây ra bởi các hành vi vi phạm pháp luật nêu trên. Chính vì vậy, chế định
pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước có thể coi là một cơ
chế pháp lý gián tiếp rất hiệu quả trong số các phương pháp có thể hạn chế, ngăn
ngừa sự lạm dụng quyền lực của Nhà nước. Ngày 17.3.2003, Ủy ban Thường vụ
Quốc hội sau khi ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 về bồi
thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố
tụng hình sự gây ra, nghị quyết này đã thực sự tạo ra một cơ chế pháp lý hiệu
quả để bảo vệ quyền lợi của người dân trong lĩnh vực tố tụng hình sự. Hiện nay
có quan điểm cho rằng nghị quyết này trên phương diện tổ chức quyền lực nhà
nước có bản chất là "sự hạn chế quyền lực tư pháp bởi nó quy định trách nhiệm
của quyền lực tư pháp trong trường hợp triển khai quyền lực này không đúng các


16
quy định của pháp luật" [43, tr. 39]. Đây cũng có thể coi là một cách tiếp cận,
đánh giá tương đối mới hiện nay. Nhìn từ góc độ pháp luật dân sự, việc Nhà nước
phải bồi thường cho người dân không phải là tự hạn chế quyền lực của mình mà:
Việc Nhà nước quy định trách nhiệm pháp lý của mình hoàn
toàn không phải là hạn chế quyền lực hay chủ quyền trong mối quan
hệ với công dân, mà chính là nâng cao trách nhiệm của Nhà nước là
biện pháp bảo đảm cho các quyền tự do của công dân; bảo đảm sự
thực thi những chủ trương, chính sách pháp luật mang tính cải cách
trong xã hội, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của nhà nước, làm
tăng sự tin tưởng của công dân vào bộ máy nhà nước [3, tr. 53].
b) Việc Nhà nước bồi thường thiệt hại cho người dân là một biểu
hiện của một chế độ dân chủ
Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước do nhân dân thành lập ra và bộ
máy nhà nước sau đó sẽ thực hiện quyền lực nhà nước thông qua sự ủy thác
trực tiếp hoặc gián tiếp của nhân dân. Nhà nước dân chủ phải là một nhà nước

có trách nhiệm đối với người dân của mình, và do đó "trong trường hợp làm
thiệt hại cho nhân dân, thì phải có sự bồi thường thiệt hại cho nhân dân... hay
nói cách khác, Nhà nước dân chủ là Nhà nước biết bồi thường thiệt hại cho
nhân dân" [9, tr. 1]. Việt Nam là một quốc gia dân chủ, vì vậy việc xác lập
một cơ chế pháp lý về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là hoàn
toàn cần thiết để đáp ứng đòi hỏi của một Nhà nước dân chủ.
Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu
cơ bản của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp
quyền hiện tại đang là một trong những mục tiêu ưu tiên xây dựng và tiến tới
hoàn thiện của nước ta. Trong điều kiện nhà nước pháp quyền, pháp luật luôn
giữ vị trí tối thượng, pháp luật phải được mọi chủ thể tôn trọng. Tồn tại song
song với nền pháp chế đó là một nền dân chủ thực sự, trong đó Nhà nước và
công dân bình đẳng trên nhiều phương diện. Một tiêu chí rất quan trọng để xây


17
dựng và hoàn thiện mô hình mhà nước pháp quyền là Nhà nước không thể
đứng cao hơn và phải vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật dù rằng Nhà
nước là chủ thể duy nhất trong xã hội có quyền ban hành pháp luật. Khi quyền,
lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi cá nhân, tổ chức khác
thì những cá nhân, tổ chức có hành vi xâm phạm phải chịu trách nhiệm bồi
thường theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là khi quyền, lợi
ích của cá nhân, tổ chức bị Nhà nước xâm phạm thì liệu Nhà nước có phải chịu
trách nhiệm bồi thường thiệt hại như những chủ thể thông thường khác? Đặt
trong bối cảnh Nhà nước không thể đứng cao hơn và phải vận hành chỉ trong
khuôn khổ của pháp luật thì tất yếu Nhà nước phải có trách nhiệm đối với các
thiệt hại mà mình gây ra cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Nhà nước pháp
quyền không phải là "công trình" của riêng ai. Để có được "công trình" này đòi
hỏi không chỉ nỗ lực của riêng những người có thẩm quyền "kiến thiết" mà còn
cần phải có một sự "phản hồi" từ phía xã hội. Sự phản hồi này có thể được thực

hiện thông qua nhiều phương thức, trong đó việc phát hiện ra những hành vi vi
phạm pháp luật và yêu cầu khắc phục hậu quả là phương thức phản hồi mà chế
định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước xác lập. Chế
định này không chỉ là công cụ mà qua đó Nhà nước không những kiểm soát
được hoạt động của mình, phòng ngừa vi phạm pháp luật mà qua đó Nhà nước
còn bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội và
ngay cả lợi ích của chính Nhà nước - một nền pháp chế vững chắc, tính lành
mạnh và hiệu quả trong hoạt động của đội ngũ công chức - một trong những
yêu cầu quan trọng đối với Nhà nước pháp quyền.
c) Việc xây dựng chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước là phù hợp với yêu cầu của việc bảo đảm các quyền con người cũng
như phù hợp với xu thế chung của thế giới
Từ những yêu cầu cơ bản đối với việc bảo đảm các quyền con người,
quyền yêu cầu giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra


18
là một trong những quyền cơ bản về dân sự, chính trị của con người. Tại
khoản 5 Điều 9, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị ngày
16/12/1966, có hiệu lực từ ngày 23/3/1976 (Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam gia nhập ngày 24/9/1982) đã tuyên bố: "Bất cứ người nào trở thành nạn
nhân của việc bị bắt hoặc bị giam cầm bất hợp pháp đều có quyền yêu cầu
được bồi thường". Bên cạnh đó, thực tiễn pháp lý trên thế giới đã cho thấy
càng ngày càng có nhiều quốc gia có luật về trách nhiệm nhà nước (dù rằng nội
dung cũng như truyền thống pháp luật các nước có khác nhau). Nhà nước phải
thừa nhận trách nhiệm đối với những hậu quả mình gây ra. Ngay trong khu vực
Đông á cũng đã có nhiều quốc gia đã có luật riêng về trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước (Trung quốc đã ban hành Luật về trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước năm 1994, Nhật Bản có Luật Bồi thường nhà
nước từ rất sớm, năm 1947, trong khu vực Đông Nam á cũng đã có nhiều

quốc gia có luật về trách nhiệm nhà nước như Philippine, Indonesia v.v..).
Đối với trường hợp của Hoa Kỳ - quốc gia giàu có và luôn tự hào về nền dân
chủ của mình - thì hiện vẫn tồn tại nguyên tắc "miễn trừ quốc gia" ở quốc gia
này. Tuy nhiên, điều này không đồng nghĩa với việc Nhà nước Hoa Kỳ từ
chối trách nhiệm mà Nhà nước Hoa Kỳ chỉ có thể bị kiện nếu "có sự đồng
thuận của chính quốc gia này" [37, tr. 17] và cơ quan có thẩm quyền thực hiện
"đồng thuận" để Nhà nước bị kiện ở Hoa Kỳ là Quốc hội Hoa Kỳ, theo đó
quyền phủ quyết việc áp dụng hoặc giữ nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm
quốc gia thuộc về Quốc hội Hoa Kỳ. Mặc dù cho đến nay Hoa Kỳ vẫn giữ
nguyên tắc miễn trừ quốc gia đối với việc bồi thường thiệt hại do công chức
gây ra trong hoạt động tư pháp, lập pháp nhưng Hoa Kỳ cũng đã thừa nhận
trách nhiệm trong lĩnh vực hành chính (năm 1946 Quốc hội Hoa Kỳ đã ban
hành Luật bồi thường liên bang quy định phủ quyết nguyên tắc miễn trừ
trách nhiệm quốc gia đối với việc bồi thường thiệt hại do công chức gây ra
trong hoạt động hành chính) [372, tr. 17]. Trong bối cảnh như vậy, không chỉ
hòa vào xu thế chung của khu vực, của thế giới mà việc thừa nhận trách


19
nhiệm của Nhà nước cũng là phù hợp với nền dân chủ mà chúng ta đang tích
cực xây dựng.
1.2.2. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong giới
hạn của chính sách pháp lý
Nhà nước và pháp luật là hai vấn đề không bao giờ tách rời nhau và có
mối quan hệ tác động qua lại. Nhà nước ban hành ra pháp luật và pháp luật
sau đó quay trở lại tác động trở lại Nhà nước. Chính sách của Nhà nước được
thể hiện thông qua công cụ chủ yếu là pháp luật, vì vậy việc mỗi Nhà nước
nhìn nhận như thế nào về vấn đề trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước mà sẽ ban hành chế định pháp luật tương ứng. Ngoài ra, đặt trong bối
cảnh của từng khu vực địa lý cũng như đặc thù truyền thống pháp luật của

từng nước mà việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước ở
mức độ nào, hình thức thể hiện trong pháp luật ra sao sẽ thể hiện rõ chính
sách pháp lý của mỗi quốc gia đối với vấn đề này. Việc xem xét một số nội
dung cơ bản của chính sách pháp lý đối với vấn đề trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây dựng mô hình
pháp lý về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và được thể hiện ở
những đặc điểm sau:
a) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong mối quan
hệ với địa vị pháp lý của Nhà nước khi tham gia một quan hệ pháp luật
Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì tùy vào các quan
hệ cụ thể mà tư cách của Nhà nước sẽ rất khác nhau. Nếu căn cứ vào tính chất
của quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia thì tư cách này rất đa dạng, tuy
nhiên, lấy tiêu chí là Nhà nước có thực hiện hay không chức năng quản lý,
điều hành xã hội khi tham gia một quan hệ pháp luật thì có thể phân chia
thành hai loại: Một là, Nhà nước nhân danh quyền lực công khi tham gia quan
hệ pháp luật; hai là, Nhà nước không nhân danh quyền lực công khi tham gia
quan hệ pháp luật. Có thể nói, đây là vấn đề pháp lý nhưng mang tính chính


20
sách, theo đó pháp luật của mỗi quốc gia sẽ có cách quy định đặc thù riêng
của mình. Có thể nói đa số các quốc gia quy định chế định pháp luật về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chỉ điều chỉnh trách nhiệm của Nhà
nước với tư cách nhân danh quyền lực công khi tham gia quan hệ pháp luật
nào đó. Một số quốc gia lại quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước theo cả hai trường hợp - Nhà nước mang tư cách bình thường và nhân
danh quyền lực công. Ví dụ: pháp luật của Cộng hòa Liên bang Đức quy định
trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong ba trường hợp: một là,
trách nhiệm pháp lý trong quan hệ hợp đồng; hai là, trách nhiệm pháp lý đối
với các hành vi trái luật của quan chức chính phủ; ba là, trách nhiệm pháp lý

đối với hành vi chiếm đoạt [8, tr. 2]. Về nguyên tắc chung, khi tham gia mọi
quan hệ pháp luật thì nếu Nhà nước gây thiệt hại thì đều phải bồi thường. Tuy
nhiên, trong hai loại quan hệ pháp luật nêu trên thì trách nhiệm của Nhà nước
sẽ rất khác nhau và "theo nhận thức chung thì khi tham gia những quan hệ
pháp luật bình đẳng và tự do, Nhà nước được đối xử như bất kỳ một loại chủ
thể pháp luật (dân sự) nào nên vì thế không cần có những quy định pháp luật
riêng rẽ" để điều chỉnh [22, tr. 2]. Chính vì vậy, chế định pháp luật về trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chỉ điều chỉnh trách nhiệm bồi
thường đối với những thiệt hại do Nhà nước gây ra khi tham gia một quan hệ
pháp luật và nhân danh quyền lực công.
b) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong mối quan
hệ với tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của hành vi gây thiệt hại
Như đã phân tích, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt
hại của Nhà nước chỉ điều chỉnh quan hệ bồi thường thiệt hại phát sinh giữa
Nhà nước và bên còn lại bị thiệt hại gây ra bởi hoạt động của Nhà nước khi
nhân danh quyền lực công. Hoạt động của Nhà nước gồm những hoạt động
hợp pháp và hoạt động không hợp pháp; về nguyên tắc, công chức khi thực
thi công vụ của Nhà nước gây thiệt hại trái pháp luật cho cá nhân, tổ chức thì
Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường. Vấn đề đặt ra là nếu việc thực thi


21
công vụ hoàn toàn đúng pháp luật nhưng xét về kết quả thì vẫn gây ra thiệt
hại cho cá nhân, tổ chức thì trong trường hợp này Nhà nước có phải chịu trách
nhiệm bồi thường thiệt hại hay không? Nếu Nhà nước phải chịu trách nhiệm
bồi thường thì tính chất của trách nhiệm này có tương tự với tính chất của
trách nhiệm mà Nhà nước phải gánh chịu do gây thiệt hại trái pháp luật hay
không? Về lý luận, việc bồi thường chỉ đặt ra trong trường hợp có hành vi gây
thiệt hại trái pháp luật của bên này đối với một bên khác. Trường hợp bồi
thường không do lỗi cũng chỉ được đặt ra trong một số trường hợp đặc biệt.

Ví dụ: Bộ luật Dân sự 2005, Điều 604 khoản 2 quy định: "Trong trường hợp
pháp luật quy định người gây thiệt hại phải bồi thường cả trong trường hợp
không có lỗi thì áp dụng quy định đó." và trong toàn bộ các quy định trong
Chương XXI về Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, chỉ có duy
nhất Điều 623 khi quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do nguồn
nguy hiểm cao độ gây ra là có quy định về trách nhiệm bồi thường cả trong
trường hợp không có lỗi. Đứng ở vị trí là Nhà nước thì chắc chắn Nhà nước
"mong muốn" chỉ phải bồi thường trong trường hợp gây thiệt hại trái pháp
luật; tuy nhiên đứng ở vị trí của người bị thiệt hại thì nếu Nhà nước không
phải bồi thường cho họ cho dù việc gây thiệt hại của Nhà nước là không trái
pháp luật sẽ là rất bất công vì hoạt động công quyền của Nhà nước được thực
hiện là nhằm mục đích chung, vì lợi ích chung.
c) Về mức bồi thường
Đây là yếu tố có ảnh hưởng nhiều đến các quy định về bồi thường
trong pháp luật của các quốc gia vì nó liên quan đến "túi tiền" của Nhà nước
(ngân sách) và có mối liên hệ chặt chẽ với tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp
của hành vi gây thiệt hại.
Trên nguyên tắc chung, thiệt hại phải được bồi thường toàn bộ và kịp
thời, tuy nhiên các quốc gia lại có cách quy định rất khác nhau. Pháp luật của
Nhật Bản trên cơ sở tiếp cận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
trên hai góc độ: một là, bồi thường trong trường hợp hành vi gây thiệt hại là


22
hành vi trái pháp luật; hai là, đền bù cho nạn nhân của hoạt động tố tụng hình
sự trên cơ sở mức đền bù được ấn định rõ ràng trong Luật. Đối với trường
hợp thứ nhất, hành vi gây thiệt hại là trái pháp luật, vì vậy mức bồi thường là
toàn bộ thiệt hại; trường hợp thứ hai, các hoạt động tố tụng hình sự dù đúng
Luật nhưng xét về hậu quả vẫn gây ra thiệt hại cho người dân nên mức đền bù
sẽ là cố định [19, tr. 10]. Pháp luật Việt Nam, cụ thể là Nghị quyết số 388 thì

lại quy định giới hạn mức bồi thường tổn thất về tinh thần cho nạn nhân của
hoạt động tố tụng hình sự (Điều 5). Pháp luật của Philippine cũng quy định
mức bồi thường tối đa (không quá 10.000 peso) trong mọi trường hợp [4, tr. 22].
d) Về các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước chịu sự điều chỉnh của
pháp luật về trách nhiệm nhà nước
Có thể nói, đây là vấn đề thể hiện rõ nhất chính sách pháp lý của các
quốc gia khi quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Bộ máy
nhà nước của hầu hết các quốc gia tuy có ít nhiều khác nhau song đều được
xây dựng trên cơ sở của học thuyết tam quyền phân lập, vì vậy hoạt động của
Nhà nước về cơ bản cũng được phân chia theo các lĩnh vực hoạt động: lập
pháp, hành pháp và tư pháp. Nhiều quốc gia không loại trừ bất kỳ lĩnh vực
hoạt động nào ra khỏi phạm vi điều chỉnh của pháp luật bồi thường thiệt hại
của Nhà nước song cũng không ít quốc gia loại trừ một hoặc hai lĩnh vực.
Pháp luật của Nhật Bản không quy định lĩnh vực nào thì chịu sự điều chỉnh
của Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản - điều này đồng nghĩa với việc
"không quy định" tức là "không loại trừ" (xem Điều 1 Luật Bồi thường nhà
nước Nhật Bản). Điều này cũng được các chuyên gia pháp lý Nhật Bản khẳng
định [19, tr. 9]. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng Luật Bồi thường nhà nước Nhật
Bản cho thấy lĩnh vực lập pháp là lĩnh vực rất nhạy cảm, vì vậy, dù không
loại trừ song việc Tòa án khi xét xử các vụ kiện về yêu cầu bồi thường đối với
hoạt động lập pháp cũng là rất hạn chế vì:
(1) hoạt động lập pháp là hoạt động mang tính quốc gia và
về nguyên tắc những hoạt động mang tính quốc gia được loại trừ


23
khỏi sự tác động của hoạt động tư pháp; (2) Về mặt chính trị, Nhà
nước mà cụ thể là Quốc hội ban hành một đạo luật bị coi là vi hiến
thì có thể xác định sự sai sót này của Quốc hội là hậu quả của hoạt
động bầu cử - nói cách khác sai sót không phải do quá trình lập

pháp mà là do sự lựa chọn khi bầu cử [34, tr. 8].
Pháp luật của Hoa Kỳ chỉ quy định trách nhiệm đối với hoạt động
hành chính, loại trừ trách nhiệm nhà nước đối với lĩnh vực lập pháp và tư
pháp [37, tr. 17]. Pháp luật của Trung Quốc, nước có nhiều điểm tương đồng
nhất với Việt Nam, cũng loại trừ hoạt động lập pháp ra khỏi phạm vi điều
chỉnh của Luật Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Trong đạo
luật này chỉ có hai chương khi quy định về các lĩnh vực hoạt động của Nhà
nước là Chương II về Bồi thường hành chính và Chương III về Bồi thường
hình sự. Nhìn chung, đa số các nước quy định rất hạn chế về lĩnh vực lập
pháp, sự hạn chế có thể là loại trừ hoặc là sự hạn chế áp dụng pháp luật để
giải quyết trên thực tiễn. PGS.TS Nguyễn Đăng Dung cũng đưa ra quan điểm
của mình về sự đặc biệt của bồi thường thiệt hại đối với hoạt động lập pháp,
theo đó lập pháp được hiểu là việc hoạch định các chính sách, quyết định con
người thực hiện các chính sách đó, vì vậy nếu có thiệt hại xảy ra thì bồi
thường trong hoạt động lập pháp được hiểu đồng nhất với sự thay đổi chính
sách, thay đổi con người đã từng đưa ra các chính sách gây thiệt hại cho nhân
dân [9, tr. 8-9].
Về tính chất của quan hệ pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại
của Nhà nước, như đã phân tích, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước là một yêu cầu tất yếu của thời đại, vì vậy trách nhiệm bồi thường thiệt
hại của Nhà nước phải là trách nhiệm tự thân của Nhà nước. Tuy nhiên, chính
sách pháp lý sẽ ảnh hưởng đến tính chất của quan hệ pháp luật này. Nếu Nhà
nước thừa nhận trách nhiệm như là trách nhiệm tự thân - Nhà nước phải bồi
thường như các chủ thể bình thường nếu gây thiệt hại - thì quan hệ bồi thường
nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự. Nếu Nhà nước không thừa nhận trách


24
nhiệm bồi thường của mình mà chỉ coi việc bồi thường là một hoạt động "đền
bù" nhằm bù đắp cho những mất mát, tổn thất mà các cá nhân, tổ chức đã phải

gánh chịu từ hoạt động của Nhà nước thì việc "đền bù" không thể coi là một
hoạt động dân sự mà là hoạt động hành chính. Qua đó, cơ chế để thực hiện
đền bù cho các nạn nhân sẽ là cơ chế hành chính. Nếu Nhà nước thừa nhận
trách nhiệm bồi thường nhưng việc bồi thường được nhìn nhận chỉ là "trả
thay" cho công chức nhà nước vì trong nhiều trường hợp công chức không thể
thực hiện được việc bồi thường, thì điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi
thường sẽ chỉ đặt ra đối với bản thân công chức mà thôi.
1.3. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM PHÁP LÝ CỦA TRÁCH NHIỆM BỒI
THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC
1.3.1. Khái niệm thiệt hại và bồi thường thiệt hại
Thiệt hại được hiểu là "mất mát, hư hỏng nặng nề về người và
của" [45, tr. 1571]. Quan điểm truyền thống của pháp luật dân sự luôn coi
thiệt hại là những tổn thất có liên quan đến tài sản; tuy nhiên theo những quan
điểm hiện nay thì thiệt hại bao gồm không chỉ những tổn thất về tài sản. Theo
Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội thì thiệt
hại là "tổn thất về tính mạng, sức khỏe, danh dự, uy tín, tài sản của cá nhân,
tổ chức được pháp luật bảo vệ" [39, tr. 118]. Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 1995
quy định tại Điều 310: "Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm
bồi thường thiệt hại về vật chất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tinh thần".
Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 2005 quy định tại Điều 305: "Trách nhiệm bồi
thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất, trách
nhiệm bồi thường bù đắp tổn thất về tinh thần." Như vậy, về mặt khoa học và
luật thực định thì quan điểm phổ biến hiện nay về thiệt hại là thiệt hại bao
gồm: thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tinh thần [2, tr. 12], [45, tr. 713].
Thiệt hại về tinh thần bao gồm "tổn thất về danh dự, uy tín, nhân phẩm hoặc
suy sụp về tâm lý, tình cảm của cá nhân" và thiệt hại về vật chất bao gồm "tài


25
sản bị mất, hủy hoại, bị hư hỏng; chi phí phải bỏ ra để khắc phục, ngăn chặn

thiệt hại cùng những hoa lợi, lợi tức không thu được mà đáng ra thu được".
Tóm lại, thiệt hại có thể hiểu là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu
của sự vật sau khi chịu sự tác động từ bên ngoài.
Bồi thường là việc "đền bù những tổn thất đã gây ra" [45, tr. 191]. Về
mặt pháp lý, bồi thường thiệt hại là một dạng nghĩa vụ dân sự phát sinh do
gây thiệt hại. Trong pháp luật dân sự, bồi thường thiệt hại là việc đền bù
những tổn thất và khắc phục những hậu quả do hành vi vi phạm gây ra; vì vậy
bồi thường thiệt hại là "hình thức trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành
vi gây ra thiệt hại phải khắc phục hậu quả bằng cách bù đắp, đền bù tổn thất
về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại" [39, tr. 31]. Với quan
niệm thiệt hại là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau
khi chịu sự tác động bên ngoài, vì vậy bồi thường thiệt hại có thể hiểu là trách
nhiệm khôi phục lại tình trạng ban đầu của sự vật hiện tượng. Về mặt pháp lý,
thiệt hại là những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy tín,
danh dự, nhân phẩm; vì vậy, bồi thường thiệt hại là sự khôi phục lại những
tổn thất trên bằng những cách thức và tiêu chí do pháp luật đặt ra.
1.3.2. Khái niệm và đặc điểm pháp lý của trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại từ hành vi xâm phạm quyền, lợi ích
hợp pháp của các tổ chức, cá nhân là trách nhiệm pháp lý được xác định với
mọi chủ thể. Vì vậy, khi Nhà nước thực hiện công quyền gây thiệt hại cho các
cá nhân, tổ chức thì cũng phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước không chỉ nhằm khôi phục các tổn
thất tài sản mà còn phải bù đắp những tổn thất tinh thần cho các cá nhân, tổ
chức bị thiệt hại. Do vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là
trách nhiệm khôi phục những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về
tinh thần trong trường hợp người thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước vì lợi ích