Một số giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật

Luận văn Tốt nghiệp Hoàng Thị Cúc

m u
1. Tớnh cp thit ca ti
Phỏp lut l mt trong nhng cụng c hu hiu nht nh nc
qun lý xó hi. Vỡ vy, xõy dng phỏp lut l mt hot ng quan trng
hng u ca bt k nc no. Phỏp lut, trc ht l kt qu ca vic th
ch hoỏ cỏc ch trng ng li, chớnh sỏch, nh hng phỏt trin ca
mi quc gia v tr thnh qui c hnh x chung cho mi ngi trong xó
hi. L mt trong nhng yu t iu chnh cỏc quan h xó hi, phỏp lut
cú vai trũ c bit trong vic bo m s n nh v phỏt trin ca mi
quc gia...iu 12 Hin phỏp nm 1992 ó ghi nhn: Nh nc qun lý
xó hi bng phỏp lut, khụng ngng tng cng phỏp ch xó hi ch
ngha. Quan im ny cho thy, trong cụng cuc xõy dng nh nc
phỏp quyn xó hi ch ngha ca dõn, do dõn, vỡ dõn vi mc tiờu dõn
giu, nc mnh, xó hi cụng bng, dõn ch, vn minh thỡ vic xõy dng
v hon thin h thng phỏp lut c xỏc nh l mt ũi hi cp thit.
Mt khỏc, tng cng phỏp ch xó hi ch ngha l iu kin ti cn thit
bo m thc hin thng li s nghip cụng nghip hoỏ, hin i hoỏ t
nc, ng thi cng l ũi hi khỏch quan ca i sng xó hi, l
nguyờn tc hin nh trong qun lý nh nc nc ta hin nay.
Vic ban hnh cỏc vn bn quy phm phỏp lut cú ni dung phự
hp vi nhu cu phỏt trin khỏch quan ca xó hi, nhu cu qun lý nh
nc l vn cú ý ngha quyt nh i vi cht lng v hiu qu qun
lý nh nc. Cú th thy, cht lng ca vn bn quy phm phỏp lut v
kh nng ỏp dng vn bn trờn thc t ph thuc rt nhiu vo vic tuõn
th cht ch quy trỡnh son tho v ban hnh vn bn quy phm phỏp lut,
mt trong nhng khõu c bn ca quy trỡnh ú l hot ng thm nh,
thm tra cỏc d ỏn, d tho vn bn quy phm phỏp lut. T khi cú Lut
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1999, và được sửa đổi, bổ

sung năm 2002; Nghị định 161/ 2005/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng
dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật và quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10-
01-2007 của Thủ tướng Chính phủ. Việc thẩm định, thẩm tra dự án, dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật đã có bước chuyển biến về chất, góp
phần nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật, đồng thời đảm
bảo tính thống nhất đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Tuy nhiên, thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời
gian qua cho thấy, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật còn bộc lộ một số hạn chế nhất định như: thời hạn
thẩm định, thẩm tra kéo dài, nội dung thẩm định, thẩm tra có khi còn
nặng về hình thức, thiếu các biện pháp khảo sát rộng rãi, chất lượng văn
bản thẩm định, thẩm tra đôi khi chưa đáp ứng được những yêu cầu, đòi
hỏi đặt ra. Tình trạng này có nhiều nguyên nhân, một trong những nguyên
nhân đó là chưa xác định được một cơ chế thẩm định, thẩm tra thực sự
hợp lý và hiệu quả; một số quy định của pháp luật về hoạt động thẩm
định, thẩm tra còn mang tính nguyên tắc, thiếu tính cụ thể; việc tổ chức
thẩm định, thẩm tra còn chưa kịp thời; đội ngũ cán bộ công chức thực
hiện công tác thẩm định, thẩm tra còn thiếu về số lượng, và bất cập về
chất lượng; sự phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm
định, thẩm tra và các bộ, ngành có liên quan còn chưa chặt chẽ; một số
điều kiện đảm bảo cần thiết đối với hoạt động thẩm định, thẩm tra còn
hạn chế, bất cập...
Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ
của hệ thống pháp luật cũng như tính khả thi của văn bản quy phạm pháp
luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong điều
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
kiện “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật” phù hợp với yêu cầu

“Tăng cường công tác lập pháp, xây dựng chương trình dài hạn về lập
pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới quy trình ban hành và
hướng dẫn thi hành luật mà Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đã đề ra.
Với mong muốn tìm hiểu sâu hơn về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn
bản quy phạm pháp luật, một giai đoạn quan trọng trong qui trình xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật, tôi mạnh dạn chọn đề tài “ Những vấn
đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy
phạm pháp luật” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cho mình. Qua việc
nghiên cứu đề tài này tôi muốn góp thêm ý kiến dù là nhỏ bé của mình
vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy
phạm pháp luật nói riêng, qua đó nâng cao được hoạt động xây dựng và
ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung trong thời gian tới. Mặc
dù được sự chỉ bảo, giúp đỡ nhiệt tình, tận tâm của giáo viên hướng dẫn
nhưng do tính phức tạp của vấn đề và sự hiểu biết của một sinh viên có
hạn nên luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Vì vậy, rất mong
được sự đóng góp ý kiến của các thầy, cô giáo và những người quan tâm
đến đề tài, để đề tài được hoàn thiện hơn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật đã được
một số tác giả đề cập, song đến nay chưa có tác giả và tác phẩm nào luận
giải khoa học một cách toàn diện về hoạt động này. Trên thực tế, về mặt
nghiên cứu, đã có nhiều bài viết dưới dạng tham luận, hội thảo, nghiên
cứu đăng trên các tạp chí và một số sách chuyên khảo đề cập từ nhiều góc
độ khác nhau về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật nói chung, hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp
luật nói riêng. Có thể liệt kê các nghiên cứu đó như: Viện Nghiên cứu
Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp, chuyên đề “Bàn về thẩm quyền, thủ tục
và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
phương” số 3 năm 1999; chuyên đề cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn

thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật; Tiến sỹ Phạm Tuấn Khải “...Vấn đề thẩm định,
kiểm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình chính
phủ” tạp chí dân chủ và pháp luật số 11,12 năm 2002; Bộ Tư pháp,
chương trình phát triển Liên Hợp Quốc “Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ
soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật”, Hà nội- 2002....
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu đề tài
Mục đích của luận văn là bước đầu nghiên cứu một cách có hệ
thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định, thẩm tra
văn bản quy phạm pháp luật, cũng như đề xuất những biện pháp góp phần
hoàn thiện pháp luật về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm
pháp luật và nâng cao hiệu quả của hoạt động này.
4. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn bao gồm ba chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hoạt động thẩm định, thẩm tra
văn bản quy phạm pháp luật
Chương 2: Thực trạng hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy
phạm pháp luật
Chương 3: Một số giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt
động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật.

CHƯƠNG 1
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
Một số vấn đề lý luận về hoạt động thẩm định,
thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.1. Khái niệm thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm thẩm định văn bản quy phạm pháp luật.
Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội, ra đời, tồn tại và
phát triển trong điều kiện kinh tế xã hội nhất định. Hai hiện tượng này
luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau. Nhà nước không thể tồn tại nếu

thiếu pháp luật và ngược lại, pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát
huy hiệu lực bằng con đường nhà nước. Đánh giá sự phát triển của một
Quốc gia, ngoài những yếu tố như sự tăng trưởng kinh tế, đời sống xã hội
….thì một trong những yếu tố quan trọng đó là sự phát triển của hệ thống
pháp luật. Pháp luật phải phản ánh được sự phát triển của đất nước, hơn
nữa nó cần phải đi trước một bước để mở đường cho sự phát triển kinh tế,
xã hội. Để làm được điều này đòi hỏi những nhà hoạch định chính sách
phải có tầm nhìn chiến lược, họ phải như một: “kiến trúc sư” trong hoạt
động xây dựng pháp luật, để sản phẩm của việc xây dựng và ban hành
văn bản quy phạm pháp luật không chỉ có giá trị với hiện tại mà còn giữ
được giá trị trong tương lai.
Từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được ban hành
năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2002, hoạt động
thẩm định văn bản quy phạm pháp luật đã chính thức trở thành công đoạn
quan trọng và cần thiết trong quá trình lập pháp, lập quy. Cơ chế thẩm
định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định trong
Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996; sửa đổi, bổ sung năm
2002; Nghị định số 165/2005/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
hành luật này và Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ban hành quy chế thẩm
định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Thực tế triển khai hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
cho thấy cần nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế thẩm định để khẳng định và
phát huy vai trò của công tác này trong việc bảo đảm chất lượng, hiệu quả
của các văn bản quy phạm pháp luật là công cụ quan trọng trong quản lý
nhà nước. Để có thể đưa ra một mô hình hợp lý về cơ chế thẩm định,
trước hết cần tìm hiểu những vấn đề có tính lý luận về hoạt động này.
Theo Đại từ điển tiếng Việt năm 1998: “thẩm định là xem xét để xác
định về chất lượng”. Le petit Larousse- Từ điển bách khoa toàn thư của

Pháp năm 1993 giải thích: “Contrôle( thẩm định) là việc kiểm tra điều tra
một cách kỹ lưỡng tính đúng đắn và giá trị của một văn bản”. Gutachten
(thẩm định), theo từ điển luật học của Đức do Gerhard Koebler chủ biên
(Nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6 năm 1994) “là sự đánh giá
của nhà chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đưa ra kết luận”. Theo
Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý Bộ tư pháp biên soạn thì:
“thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang
tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ
chức hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện…Việc thẩm định
có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án,thẩm
định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết
kế quy hoạch xây dựng, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật....”
Như vậy, thẩm định trước hết là hoạt động của một chủ thể được tiến
hành nhằm kiểm tra, đánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất định. Tính
đúng đắn của văn bản có thể được nhìn nhận dưới những góc độ khác
nhau, tuỳ thuộc vào loại, tính chất của văn bản. Nhưng tựu chung lại, bất
kỳ một văn bản nào cũng chỉ được coi là tiến gần đến chân lý nếu nó
phản ánh một cách trung thành hiện thực khách quan: các quy luật, các
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
quá trình và hiện tượng tự nhiên, xã hội. Đối với quy phạm pháp luật và
văn bản quy phạm pháp luật, tính đúng đắn của chúng thể hiện ở những
điểm sau đây:
- Tuân thủ quy tắc của kỹ thuật lập pháp mà trước hết là những yêu
cầu về sự chính xác, tính xác định của những quy phạm;
- Phù hợp với Hiến pháp, các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn;
được ban hành theo đúng thẩm quyền trong phạm vi chức năng
của cơ quan tương ứng;
- Phù hợp với cơ sở, quan điểm của khoa học pháp lý, với các học
thuyết kinh tế, chính trị và các lĩnh vực khoa học xã hội khác;

- Đáp ứng các yêu cầu về hình thức: bảo đảm tính logic và tuân thủ
các quy tắc về ngôn ngữ, ngữ pháp.
Thực tế cho thấy, việc vi phạm những qui tắc nói trên sẽ dẫn đến sự
thiếu hoàn chỉnh hoặc thậm chí, những lỗi hay sai phạm của văn bản.
Nhiệm vụ và vai trò của nhà thẩm định là xem xét nội dung và hình thức
của dự án, dự thảo để đưa ra những đánh giá có tính chuyên môn về tính
đúng đắn của văn bản đó. Xét về bản chất, thẩm định là việc kiểm tra
trước nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo,
phòng ngừa những sai trái có thể có trong dự thảo. Quy chế thẩm định dự
án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định
số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/1/2007 của Thủ tướng Chính phủ tại Điều 1
quy định: Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (sau đây
gọi chung là dự án, dự thảo) là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung
và hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật.
Như vậy, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động
nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kĩ thuật soạn thảo
đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo nội dung,
trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
thống nhất và đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống
pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy
định của pháp luật.
1
Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt
động thuộc quy trình soạn thảo, và là khâu bắt buộc trong quy trình soạn
thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan chuyên môn về tư
pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và
chính xác dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành,
phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn.

1.1.2. Khái niệm thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Lập pháp là chức năng cơ bản và quan trọng của Quốc hội. Nhưng
sản xuất ra một sản phẩm luật là cả một quy trình khép kín và đòi hỏi
trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm tra – các
bộ, ngành của Chính phủ, các cơ quan của Quốc hội…Khi tất cả các giai
đoạn trong quy trình khép kín đó thực hiện tốt thì sản phẩm lập pháp mới
phản ánh đúng được sự phát triển của xã hội và đi vào đời sống. Thẩm tra
văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động trong quy trình khép kín
ấy. Cũng như thẩm định, thẩm tra là một hoạt động có mục đích và nội
dung tương tự. Theo Từ điển Luật học năm 1999 cắt nghĩa thẩm tra dự án
luật, pháp lệnh như sau: “Thẩm tra là việc xem xét lại kỹ lưỡng dự án
luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật hoặc một Uỷ ban
hữu quan của Quốc hội hay một Uỷ ban lâm thời được Quốc hội chỉ định
tiến hành trước khi trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Cơ quan thẩm tra
xem xét cả về hình thức và nội dung nhưng tập trung vào xem xét sự phù
hợp với chủ trương, chính sách của Đảng: tính hợp hiến, hợp pháp, đối
tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án.”
1
Thông tin khoa học pháp lý- Viện Khoa học pháp lý- Bộ Tư pháp số 9/2002
Chuyên đề cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối
với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
Như vậy, thẩm định, thẩm tra đều là những hoạt động nhằm đánh
giá, góp phần hoàn thiện nội dung cũng như hình thức của dự án, dự thảo.
Mặc dù có một số điểm tương đồng với những hoạt động được tiến hành
với mục đích kiểm tra trước văn bản, song có thể phân biệt thẩm định,
thẩm tra qua những đặc trưng về: chủ thể, đối tượng, nội dung, tính chất
và vị trí, vai trò của hai hoạt động này trong quá trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật. Để đánh giá nội dung và để việc ban hành văn bản
quy phạm pháp luật có hiệu quả, điều cần thiết đòi hỏi là các hoạt động

thẩm định, thẩm tra phải được đánh giá, kiểm tra, xem xét một cách
khách quan và kết quả của thẩm định, thẩm tra phải được sử dụng như
một văn bản có giá trị pháp lý. Có nghĩa là kết quả thẩm định, thẩm tra
phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét một cách toàn diện
và có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượng thẩm định, thẩm tra. Đặc điểm
chung lớn nhất của thẩm định, thẩm tra là xem xét đánh giá những quy
định mang tính chủ quan do một cơ quan có thẩm quyền ban hành trên cơ
sở những yếu tố khách quan: quy luật của sự vận động xã hội; tính thống
nhất của hệ thống pháp luật; cơ chế điều chỉnh pháp luật..v..v..Nếu các
quy định đó là tiến bộ, phù hợp với yêu cầu của các điều kiện kinh tế xã
hội, quản lý Nhà nước, thì sẽ thúc đẩy phát triển đất nước. Ngược lại, nếu
các quy định đó không dựa trên các điều kiện kinh tế – xã hội hoặc không
phù hợp thì sẽ trở thành lực cản, thậm chí đẩy lùi sự phát triển của xã hội
và quản lý Nhà nước. Khác với các nước trên thế giới, hệ thống pháp luật
của nước ta chưa thực sự hoàn thiện và còn chồng chéo; nhiều văn bản ở
các ngành, lĩnh vực còn mâu thuẫn, thậm chí triệt tiêu hiệu lực của nhau
dẫn đến hiệu quả pháp luật thấp, pháp chế XHCN bị vi phạm. Trong tình
hình như vậy, cùng với các biện pháp khác, công tác thẩm định, thẩm tra
văn bản quy phạm pháp luật giữ vị trí hết sức quan trọng nhằm góp phần
bảo đảm tính thống nhất của pháp luật.
1.2. Nguyên tắc thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
Thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt
động có ý nghĩa quan trọng trong công tác xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật. Do vậy, để làm tốt công tác này cũng như nâng cao chất lượng
và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, khi tiến hành thẩm định,
thẩm tra phải đảm bảo những nguyên tắc chỉ đạo quá trình thẩm định,
thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, để văn bản luôn luôn đáp ứng được
các yêu cầu nội tại của hệ thống pháp luật cũng như phản ánh đầy đủ ý
chí và lợi ích của nhân dân, thống nhất về hình thức nội dung, phù hợp

với yều cầu thực tế đời sống xã hội.
Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban
hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ- TTg ngày 10-01-2007 quy
định về nguyên tắc thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
phải đảm bảo các nguyên tắc sau: Bảo đảm tính khách quan và khoa học;
tuân thủ trình tự thủ tục và thời hạn thẩm định, thẩm tra theo quy định của
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và quy chế này; bảo đảm sự
phối hợp giữa các cơ quan liên quan.
Yêu cầu về tính khách quan và khoa học được đặt ra nhằm đảm bảo
cho văn bản được ban hành thể hiện ý chí của mọi người dân trong xã hội
chứ không phải đại diện cho lợi ích của cơ quan ban hành. Vì vậy cơ
quan thẩm định, thẩm tra khi tiến hành thẩm định, thẩm tra cần đứng trên
lợi ích của nhân dân để đánh giá về nội dung, hình thức của văn bản được
ban hành, cũng như tính khả thi của dự án đó trên thực tế. Đánh giá một
cách khoa học về dự án, dự thảo cần có cái nhìn tổng thể về những mặt
được hay chưa được của dự án, dự thảo từ đó đề xuất những biện pháp
thích hợp để nâng cao chất lượng của dự án, dự thảo. Đảm bảo trình tự
thủ tục và thời hạn tiến hành thẩm định, thẩm tra cũng là nguyên tắc được
đặt ra khi tiến hành hoạt động này. Chỉ khi các yêu cầu trên được đảm
bảo thì văn bản quy phạm pháp luật ban hành ra mới có hiệu lực trên
thực tế. Thời hạn thẩm định, thẩm tra được đảm bảo thì các khâu khác
Luận văn Tốt nghiệp Hoàng Thị Cúc
trong quỏ trỡnh xõy dng v ban hnh vn bn s c thc hin thun li
v ỳng k hoch ca hot ng xõy dng vn bn quy phm phỏp lut,
mt khỏc nú cng giỳp cỏc c quan tin hnh hot ng ny cú ý thc
trỏch nhim v nhim v ca mỡnh thc hin tt. Hot ng xõy dng
vn bn quy phm phỏp lut l mt hot ng mang tớnh sỏng to v
cng rt phc tp, nú liờn quan n nhiu ngnh, nhiu lnh vc v cú nh
hng rng ln ti ton xó hi, vỡ vy s phi hp tt gia cỏc c quan s
em li hiu qu cao cho cụng tỏc xõy dng vn bn.

1.3. Phm vi thm nh, thm tra vn bn quy phm phỏp lut
1.3.1. Phm vi thm nh, thm tra vn bn quy phm phỏp lut ca
cỏc c quan trung ng.
Phm vi ni dung thm nh, thm tra i vi d ỏn, d tho vn
bn quy phm phỏp lut ch yu liờn quan n cỏc khớa cnh phỏp lý ca
d ỏn, d tho. Vic xỏc nh ỳng phm vi ni dung thm nh, thm tra
cú ý ngha quan trng trong vic bo m tớnh thng nht, tớnh ng b
ca h thng phỏp lut, bo m tớnh kh thi ca vn bn, qua ú gúp
phn bo m hiu lc, hiu qu qun lý nh nc v xó hi bng phỏp
lut. Mt vn bn quy phm phỏp lut phi ỏp ng cỏc yờu cu v hỡnh
thc, ni dung cng nh th tc, trỡnh t ban hnh. c im ca h
thng vn bn quy phm phỏp lut l khụng ch th hin trỡnh phỏt
trin kinh t xó hi m cũn phn ỏnh ý chớ ch quan ca nh lm lut.
Bng quy phm phỏp lut, nh lp phỏp nh ra khuụn mu ca hnh vi
x s, thit lp mt trt t theo t duy ca mỡnh hoc cm oỏn nhng
hnh vi m theo h, cn tr s phỏt trin ca xó hi, s tn ti bỡnh
thng ca Nh nc. L sn phm ca hot ng t duy, vn bn quy
phm phỏp lut cú ý ngha bt buc chung, tr thnh thc o s ỳng
n ca hnh vi x s ca cỏc ch th tham gia quan h phỏp lut v iu
quan trng l tr thnh ranh gii ca t do m vt ra khi ú, ch th vi
phm s b ỏp dng nhng ch ti tng ng. Chớnh vỡ vy, vic xem xột
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
phạm vi nội dung văn bản là nhiệm vụ được đánh giá là trọng tâm trong
hoạt động thẩm định, thẩm tra. Cụ thể, phạm vi thẩm định, thẩm tra văn
bản quy phạm pháp luật gồm những nội dung sau:
- Sự cần thiết ban hành văn bản: Xác định mức độ cần thiết phải
ban hành văn bản. Những tiêu chí được dùng để đánh giá sự cần thiết là:
Yêu cầu quản lý nhà nước: công tác quản lý nhà nước đã thật sự đòi
hỏi phải có văn bản để đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý chưa.
Ví dụ, sự cần thiết ban hành nghị định của Chính phủ quy định tổ chức và

hoạt động của Thanh tra chuyên ngành Du lịch để đáp ứng yêu cầu thanh
tra, kiểm tra và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch;
Yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực
hoặc đối với vấn đề mà văn bản đó điều chỉnh;
Yêu cầu phải quy định chi tiết thi hành hoặc hướng dẫn thi hành
những văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Ví dụ, Chính phủ ban
hành nghị định để quy định chi tiết thi hành luật hoặc Bộ trưởng ban hành
thông tư để hướng dẫn thi hành nghị định của Chính phủ.
Văn bản thẩm định phải thể hiện sự tán thành hoặc không tán thành
việc soạn thảo, ban hành văn bản tại thời điểm đó với lý do hợp pháp và
hợp lý.
Ví dụ: Công văn số 1462/BTP- PLHSHC ngày 17/10/2001 thẩm
định dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số
điều của Luật Khiếu nại, tố cáo về nội dung “sự cần thiết ban hành văn
bản” đã nêu như sau:
“…a) Bộ Tư pháp tán thành về sự cần thiết ban hành Nghị định của
Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo. Luật này đã
được Quốc hội chính thức thông qua ngày 2/12/1998 và có hiệu lực từ
ngày 1/01/2000. Để Luật Khiếu nại, tố cáo thật sự đi vào cuộc sống, phát
huy hiệu quả thiết thực trong đời sống xã hội thì việc ban hành Nghị định
của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật này là thật sự cần thiết, đòi
Luận văn Tốt nghiệp Hoàng Thị Cúc
hi s khn trng, n lc ca c quan ch trỡ son tho v s phi hp
cht ch gia cỏc c quan hu quan kp thi hon chnh D tho trỡnh
Chớnh ph ban hnh trong thi gian sm nht.
- i tng, phm vi iu chnh ca vn bn
Vic xem xột i tng, phm vi iu chnh ca vn bn cú phự hp
vi d tho hay khụng cn da trờn cỏc yu t sau õy:
Vn , lnh vc m vn bn iu chnh;
Hỡnh thc vn bn c son tho.

Vic xỏc nh i tng, phm vi iu chnh ca d tho c tin
hnh vi s cõn nhc, ỏnh giỏ v s rng, hp, v tớnh a dng hay phc
tp ca vn , lnh vc m vn bn iu chnh. Khi thm nh d tho
Lut Doanh nghip 2005 v i tng, phm vi iu chnh ó c quy
nh trong d tho bao gm: phm vi iu chnh ca Lut quy nh v
vic thnh lp, t chc qun lý v hot ng ca cụng ty trỏch nhim hu
hn, cụng ty c phn, cụng ty hp danh v doanh nghip t nhõn thuc
mi thnh phn kinh t; quy nh v nhúm cụng ty. i tng ỏp dng l
cỏc doanh nghip thuc mi thnh phn kinh t; t chc, cỏ nhõn cú liờn
quan n vic thnh lp, t chc qun lý v hot ng ca doanh nghip.
Nh vy, i tng, phm vi iu chnh ca d tho l phự hp tỡnh hỡnh
phỏt trin kinh t - xó hi ca t nc, trong giai on t nc ang i
mi nn kinh t phỏt trin mnh cỏc doanh nghip ngy cng nhiu.
- S phự hp vi ng li, ch trng chớnh sỏch ca ng
Tiờu chớ ỏnh giỏ d ỏn, d tho vn bn quy phm phỏp lut phự
hp vi ng li, ch trng, chớnh sỏch ca ng l ni dung cỏc vn
kin ca ng cp n nhng vn trc tip liờn quan n i tng
phm vi m d ỏn, d tho iu chnh. õy l mt trong nhng ni dung
quan trng nht ca bỏo cỏo thm nh, thm tra bi nú bo m cho
hot ng th ch hoỏ ng li, chớnh sỏch ca ng. kt lun s
phự hp ca d ỏn, d tho vn bn vi ng li, ch trng, chớnh sỏch
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
của Đảng, cần căn cứ vào các văn kiện của Đảng, cần căn cứ vào những
nội dung mà văn kiện đề cập để đối chiếu, so sánh với các vấn đề mà dự
án, dự thảo điều chỉnh.
Ví dụ: Khi tiến hành thẩm định dự thảo Nghị định của chính phủ quy
định về cai nghiện ma tuý tại gia đình và cộng đồng, sau khi nghiên cứu,
đối chiếu so sánh với các văn bản của Đảng, nội dung công văn thẩm
định của Bộ Tư pháp số 1430/BTP – PLHSHC kết luận như sau:
“Về cơ bản, Bộ Tư pháp thấy dự thảo Nghị định có nội dung phù

hợp với đường lối, chính sách của Đảng. Các quy định nêu trong dự thảo
Nghị định dựa trên quy định của Luật Phòng, chống ma tuý ngày
9/12/2000, của chương trình Quốc gia phòng chống tệ nạn ma tuý giai
đoạn 2000 – 2005 và đặc biệt là phù hợp với tinh thần của văn kiện Đại
hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, cụ thể là phần Chiến lược phát triển kinh
tế xã hội giai đoạn 2000 – 2010 về nội dung các chính sách xã hội đề cập
trong văn kiện này”.
- Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ
thống pháp luật
Để thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ
của nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp
luật hiện hành, cần xem xét, kiểm tra nội dung của dự thảo văn bản được
thẩm định, thẩm tra có bảo đảm các yêu cầu sau hay không:
Một là, sự phù hợp của các quy định trong dự thảo văn bản cần
thẩm định, thẩm tra với các quy định của Hiến pháp. Trong trường hợp
Hiến pháp không có quy định trực tiếp về vấn đề mà văn bản quy định thì
cần xem xét, cân nhắc xem nội dung dự thảo văn bản có phù hợp với tinh
thần của Hiến pháp hay không.
Ví dụ: Khi thẩm định dự thảo Nghị định quy định về trình tự, thủ
tục và chế độ cai nghiện bắt buộc đối với người nghiện ma tuý thì cần
khẳng định nội dung của văn bản phù hợp với Điều 61 Hiến pháp năm
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
1992 là “Nhà nước quy định chế độ bắt buộc cai nghiện và chữa các bệnh
xã hội nguy hiểm”.
Hai là, tính thống nhất, đồng bộ của nội dung dự án, dự thảo văn
bản với các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc
ngang bằng có liên quan đến dự thảo văn bản cần thẩm định.
Bảo đảm tính thống nhất của nội dung dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật với hệ thống pháp luật hiện hành là bảo đảm sự phù hợp giữa
các quy định trong dự thảo với các quy định hiện hành, không có tình

trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong pháp luật hiện hành. Bảo đảm tính
đồng bộ của nội dung dự thảo với hệ thống pháp luật hiện hành nghĩa là
dự thảo cùng với hệ thống pháp luật hiện hành phải tạo ra được một chỉnh
thể hoàn chỉnh hài hòa và thống nhất.
- Tính khả thi của văn bản
Tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được thẩm
định, thẩm tra có thể kết luận qua việc xem xét các khía cạnh sau đây:
Một là, nội dung các quy định của dự thảo phải bảo đảm tính cụ
thể, chi tiết để tổ chức thực hiện hoặc áp dụng được trong thực tiễn. Hai
là, sự phù hợp của nội dung dự thảo với điều kiện kinh tế xã hội hiện tại,
nghĩa là nội dung các quy định có thể thực hiện được trong điều kiện đời
sống xã hội.
Ví dụ: quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi của
người tham gia giao thông điều khiển xe mô tô, xe gắn máy không đội mũ
bảo hiểm với mức tiền phạt từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng (Nghị
định số 146/2007/NĐ-CP ngày 14/9/2007 quy định xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ) là phù hợp với điều kiện kinh
tế xã hội hiện tại.
Ba là, sự phù hợp của các quy định trong dự thảo với ý thức pháp
luật của đối tượng áp dụng văn bản. Bốn là, phù hợp với khả năng tổ chức
thực hiện các quy định thuộc nội dung dự thảo của các cơ quan có trách
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
nhiệm thực thi các quy định đó. Năm là, việc kế thừa kinh nghiệm thực
thi các quy định của pháp luật về những vấn đề có liên quan đến nội dung
điều chỉnh của dự thảo văn bản.
- Việc tuân theo thủ tục và trình tự soạn thảo văn bản; ngôn
ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy
định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy khi đánh
giá về vấn đề này chủ thể thẩm định, thẩm tra cần xem xét, đối chiếu với

những quy định trong luật để xác định xem văn bản đã được xây dựng,
ban hành theo đúng trình tự, thủ tục chưa. Đánh giá kỹ thuật soạn thảo và
ngôn ngữ pháp lý của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng vậy,
ngoài việc căn cứ vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì
kinh nghiệm thực tiễn của việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
cũng có ý nghĩa quan trọng trong việc đánh giá về kỹ thuật soạn thảo và
ngôn ngữ pháp lý sử dụng trong đó. Thẩm định về kỹ thuật soạn thảo văn
bản quy phạm pháp luật bao gồm việc nhận xét, đánh giá về kỹ thuật sắp
xếp, bố cục phần, chương, mục, điều, khoản, điểm... của dự thảo văn bản;
đánh giá về kỹ năng diễn đạt nội dung các quy phạm trong dự thảo, tính
chính xác của ngôn ngữ, đặc biệt là ngôn ngữ chuyên ngành mà dự thảo
văn bản sử dụng để chuyển tải nội dung các quy phạm. Khác với thẩm
định, phạm vi thẩm tra không tiến hành việc xem xét về kỹ thuật soạn
thảo và ngôn ngữ pháp lý, công việc này đựoc giao cho chủ thể thẩm định
tiến hành.
Đề cập đến phạm vi thẩm định có một số ý kiến cho rằng cơ quan
thẩm định còn phải phát biểu về sự phù hợp của văn bản với các điều ước
quốc tế mà nước ta đã ký kết hoặc gia nhập, nhất là trong tinh thần xây
dựng nhà nước pháp quyền và xu hướng hội nhập quốc tế hiện nay. Vấn
đề này phải được nghiên cứu với mục đích hoàn thiện cơ chế thẩm định
dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .Và quy chế thẩm định dự án,
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo quyết định số
05/2007/QĐ-TTg đã quy định về vấn đề này.
1.3.2. Phạm vi thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của
các cơ quan chính quyền địa phương.
Cũng như văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương,
phạm vi thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan
chính quyền địa phương cũng có những nội dung tương tự. Tuy nhiên, do
tính chất của văn bản ban hành ở điạ phương chỉ có tính áp dụng với nơi

văn bản được ban hành nên phạm vi thẩm định, thẩm tra văn bản quy
phạm pháp luật của cơ quan chính quyền địa phương thu hẹp hơn so với
văn bản do trung ương ban hành. Theo đó, phạm vi thẩm định văn bản
quy phạm pháp luật do cơ quan chính quyền địa phương ban hành có các
nội dung như: sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều
chỉnh của văn bản, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn
bản với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Phạm
vi thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: sự phù hợp của nội
dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng;
sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát
triển kinh tế – xã hội của địa phương; tính hợp hiến, hợp pháp và tính
thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật.
1.4. Chủ thể thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.4.1. Chủ thể thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các
cơ quan trung ương
- Chủ thể thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt
động quan trọng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hiệu quả quản lý
nhà nước được quyết định phần nào bởi chất lượng của những văn bản
quy phạm pháp luật. Do vậy, ở nhiều nước trên thế giới một cơ chế kiểm
tra trước văn bản quy phạm pháp luật đã được thiết lập nhằm loại trừ
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
những khiếm khuyết của văn bản mà thẩm định là một trong những mắt
xích của cơ chế đó. Việc lựa chọn chủ thể thẩm định không chỉ phụ thuộc
vào ý chí chủ quan của nhà làm luật, mà phải dựa trên những cơ sở lý
luận cũng như thực tiễn và bị chi phối không ít bởi đặc thù tổ chức các cơ
quan nhà nước. Qua nghiên cứu quy trình lập pháp, lập quy ở một số
nước, có thể đưa ra hai mô hình chủ thể thẩm định phổ biến sau: Cơ quan
thẩm định là một cơ cấu trực thuộc Chính phủ; Chủ thể thẩm định độc lập
với bộ máy hành pháp.

Đối với mô hình thứ nhất, cơ quan thẩm định là Bộ Tư pháp như
Đức, Hungary, hoặc Hội đồng lập pháp trực thuộc Chính phủ như ở Cộng
hoà Séc. Đại diện của mô hình thứ hai là Tham chính viện ở Cộng hoà
Pháp. Mặc dù có tên gọi, địa vị pháp lý khác nhau và mối quan hệ với
Chính phủ cũng hết sức khác nhau, song giữa những chủ thể được giao
nhiệm vụ thẩm định có một điểm chung dễ nhận thấy, đó là họ đều am
hiểu và hoạt động trong lĩnh vực pháp luật. Trước khi được trình lên
Chính phủ, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể được xem xét,
bình luận bởi nhiều chủ thể khác nhau (trong đó có những chủ thể thuộc
cơ cấu nhà nước hoặc những chủ thể phi nhà nước). Đối với người được
giao thẩm định, nhiệm vụ cơ bản nhất là đánh giá văn bản dưới góc độ
chuyên môn để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Không phải
vô tình mà chủ thể thẩm định được coi là nhà chuyên môn hoặc chuyên
gia và chính tư cách đó đã tạo ra sự khách quan vô tư của họ khi đưa ra
những kết luận về giá trị của một văn bản.
Như vậy, tiêu chí tiên quyết để lựa chọn chủ thể thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật là khả năng xem xét văn bản về mặt pháp lý
để có thể đưa ra những đánh giá có tính chuyên môn về tính đúng đắn của
dự thảo: tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của dự thảo và kỹ thuật soạn
thảo văn bản. ở Việt Nam, nhà lập pháp đã cân nhắc và giao cho Bộ Tư
pháp đảm nhiệm công việc thẩm định là cơ quan của Chính phủ thực hiện
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
chức năng quản lý nhà nước thống nhất về công tác tư pháp, xây dựng và
tham gia xây dựng pháp luật, phổ biến, giáo dục pháp luật, có kinh
nghiệm trong việc soạn thảo các dự án văn bản quy phạm pháp luật về
dân sự, hình sự…Vì vậy, Bộ Tư pháp là cơ quan có điều kiện và là chủ
thể có thể đảm đương trách nhiệm xem xét và có ý kiến về mặt pháp lý
các dự án luật, pháp lệnh, văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh do
các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo
trước khi trình Chính phủ.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm
2002 tại Điều 29 quy định: “Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự
án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết để Chính phủ xem xét trước
khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Đối với các
dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Bộ Tư pháp chủ trì
soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định”. Dự
thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ được gửi đến Bộ Tư
pháp để tham gia ý kiến chính thức trước khi trình Thủ tướng Chính phủ
xem xét, ban hành. Dự thảo thông tư, quyết định, chỉ thị của các Bộ, cơ
quan ngang Bộ phải được tổ chức pháp chế của Bộ, ngành đó thẩm định
trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký ban hành. Dự
thảo nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch phải được các tổ chức pháp
chế của từng cơ quan, tổ chức chính trị – xã hội tham gia ban hành văn
bản đó thẩm định về mặt pháp lý trước khi trình ký ban hành. Trên thực
tế, Bộ Tư pháp có trách nhiệm rất cao trong quá trình thẩm định, như khi
nhận được Hồ sơ thẩm định, Bộ Tư pháp phải tổ chức thẩm định, yêu cầu
cơ quan soạn thảo thuyết trình về dự án, cung cấp thông tin, tài liệu có
liên quan đến dự án, dự thảo; mời các nhà khoa học và chuyên gia am
hiểu các vấn đề tham gia thẩm định hoặc thành lập Hội đồng thẩm định.
Như vậy, khi xem xét chủ thể thẩm định, có thể đưa ra nhận định rằng:
trong quá trình thẩm định của Bộ Tư pháp, tính khách quan của dự thảo
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
văn bản quy phạm pháp luật sẽ được đảm bảo, phạm vi và nội dung thẩm
định sẽ rộng và mang tính tiên quyết, là cơ sở tiền đề cho các khâu tiếp
theo.
- Chủ thể thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một trong
những nhiệm vụ quan trọng của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc
hội được quy định tại Điều 94 và Điều 95 Hiến pháp năm 1992 và được
sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2001, và các điều từ Điều 26 đến

Điều 33 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2002 đã được sửa đổi, bổ sung một
số điều vào năm 2007. Theo quy định của pháp luật, dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật sau khi được biên soạn, cơ quan soạn thảo sẽ gửi dự thảo
văn bản đến cơ quan thẩm tra. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật sửa đổi, bổ sung năm 2002, nghị định 161/2005/NĐ-CP quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
quy định rõ trách nhiệm thẩm tra các dự án luật, dự thảo nghị quyết của
Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ
Quốc hội trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phải
được Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra. Uỷ
ban pháp luật với tư cách là cơ quan giúp Quốc hội về lĩnh vực lập pháp
cho nên có trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự thảo luật, pháp lệnh do Hội
đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra. Điều đó
có nghĩa là các dự thảo luật, pháp lệnh có liên quan đến lĩnh vực chuyên
ngành kinh tế –xã hội thì các Uỷ ban chuyên môn tương ứng chỉ chịu
trách nhiệm nội dung, còn tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của
dự thảo với hệ thống pháp luật, kỹ thuật lập pháp sẽ do Uỷ ban pháp luật
đảm nhiệm.
Trong trường hợp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trình dự án luật thì
Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Uỷ ban lâm thời để
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
thẩm tra dự án luật đó; đối với dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị
quyết do Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội trình, thì Uỷ ban
Thường vụ Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra. Theo điều 32 Nghị
định 161/2005/NĐ-CP thì Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm thẩm tra
dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sau khi cơ quan chủ trì soạn
thảo trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo quy định tại khoản 6
điều 2 nghị định số 18/2003/NĐ-CP ngày 20/02/2006 của Chính phủ quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng

Chính phủ.
1.4.2. Chủ thể thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các
cơ quan chính quyền địa phương
- Chủ thể thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật dù được ban hành ở cấp nào cũng tác
động trực tiếp đến quyền và lợi ích của các tầng lớp nhân dân, do đó cơ
chế “kiểm tra trước văn bản” phải được áp dụng đối với cả cơ quan chính
quyền địa phương trong việc soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Uỷ ban nhân dân năm 2004 đã quy định thẩm định là một khâu bắt buộc
trong việc soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện nhằm đảm bảo và nâng
cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa
phương. Vai trò thẩm định được giao cho cơ quan tư pháp, là cơ quan
tham mưu, giúp việc cho Uỷ ban nhân dân trong lĩnh vực tư pháp. Tính
chất của thẩm định ở đây đóng vai trò tham mưu, bảo đảm tính pháp lý và
tính toàn diện của dự thảo văn bản. Uỷ ban nhân dân sẽ quyết định việc
trình hay không trình đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân,
ban hành hay không ban hành đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ
ban nhân dân.
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
Cơ chế thẩm định chỉ đặt ra đối với dự thảo nghị quyết của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh do Uỷ ban nhân dân cùng cấp trình, đối với dự
thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện do Uỷ ban nhân dân
cùng cấp trình thì Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 không đặt ra quy chế này.
Theo Điều 24 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dânn năm 2004 và Điều 21 của Nghị định số
91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ quy định chi
tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định: Dự thảo nghị quyết
của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Uỷ ban nhân dân cùng cấp trình phải
được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình Uỷ ban nhân
dân.
Thẩm định dự thảo văn bản là giai đoạn kiểm tra trước văn bản, có
vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng và đẩy nhanh tiến độ
xây dựng dự thảo văn bản. Do đó, để bảo đảm công tác xây dựng pháp
luật của cơ quan chính quyền cấp tỉnh dần dần đi vào nề nếp thì cùng với
việc quy định thẩm định là một khâu bắt buộc trong việc soạn thảo, ban
hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Luật cũng quy định
thẩm định là một khâu bắt buộc trong việc soạn thảo, ban hành quyết
định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Cơ quan tư pháp
cùng cấp giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong lĩnh vực tư
pháp, do đó với vị trí là cơ quan chuyên môn, giúp việc thì ý kiến thẩm
định của cơ quan tư pháp cũng chỉ có tính chất tham mưu. Theo Điều 38
và Điều 42 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 thì: Dự thảo quyết định, chỉ thị của
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phải được cơ quan tư pháp cùng cấp
thẩm định trước khi trình Uỷ ban nhân dân. Như vậy, hoạt động thẩm
định được giao cho Sở Tư pháp (trong việc thẩm định văn bản quy phạm
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
pháp luật của cấp tỉnh) và Phòng Tư pháp tiến hành (đối với văn bản quy
phạm pháp luật của cấp huyện).
- Chủ thể thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Cùng với việc quy định thẩm định là khâu bắt buộc trong quy trình
soạn thảo, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp
huyện thì hoạt động thẩm tra cũng được quy định là một khâu bắt buộc
trong quy trình soạn thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp
huyện. Thẩm tra là giai đoạn kiểm tra trước văn bản, có vai trò quan trọng
trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Mục

đích của kiểm tra trước là xem xét một cách toàn diện hình thức và nội
dung văn bản nhằm đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, tính đúng đắn cũng như kỹ thuật
thể hiện văn bản; phát hiện những khiếm khuyết của văn bản để kịp thời
khắc phục ngay từ giai đoạn chuẩn bị trình và xem xét thông qua. Đây là
một trong những biện pháp bảo đảm chất lượng của văn bản; tăng cường
nguyên tắc pháp chế trong hoạt động xây dựng pháp luật. So sánh với
công việc thẩm định thì quy trình, phạm vi thẩm tra không khác nhiều so
với thẩm định. Điểm khác nhau chủ yếu là về thẩm quyền và hình thức
thẩm tra.
Các Ban của Hội đồng nhân dân là bộ phận tham mưu giúp việc
cho Hội đồng nhân dân. Do đó, vai trò thẩm tra dự thảo nghị quyết của
Hội đồng nhân dân được giao cho Ban của Hội đồng nhân dân. Hoạt động
thẩm tra ở đây cũng chỉ đóng vai trò tham mưu, bảo đảm phương diện
pháp lý của dự thảo nghị quyết, còn việc xem xét, thông qua ban hành
nghị quyết do Hội đồng nhân dân quyết định. Việc phân công Ban của
Hội đồng nhân dân thẩm tra dự thảo nghị quyết được thực hiện ngay từ
giai đoạn lập chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Theo Điều 27 và Điều 31 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 quy định: Dự thảo nghị
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phải được Ban của Hội
đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân.
Luật không quy định giai đoạn thẩm định đối với dự thảo nghị
quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện. Tuy nhiên, thẩm tra vẫn là khâu
bắt buộc trong việc soạn thảo, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân
dân cấp huyện. Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện
phải được Ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình
Hội đồng nhân dân. Đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân
dân các cấp Luật không quy định thẩm tra là giai đoạn bắt buộc. Như vậy,

hoạt động thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật chỉ được tiến hành với dự
thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện do Ban của
Hội đồng nhân dân tiến cùng cấp tiến hành, đối với dự thảo quyết định,
chỉ thị Luật không quy định giai đoạn này.
1.5. Giá trị pháp lý và ý nghĩa của hoạt động thẩm định, thẩm tra
văn bản quy phạm pháp luật.
Là một giai đoạn quan trọng trong quy trình xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật có ý nghĩa là căn cứ, cơ sở chuẩn mực cho mối quan hệ giữa
chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật với đối tượng thực hiện
văn bản đó. Nếu không có thẩm định, thẩm tra thì đối tượng ban hành sẽ
khó tiếp nhận được những thông tin khách quan về tính hợp hiến, hợp
pháp, tính khả thi của dự án, dự thảo văn bản. Chẳng hạn, cùng một nội
dung mà nghị định của Chính phủ quy định khác so với luật hoặc pháp
lệnh, các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết hoặc gia nhập,
hoặc các quy định khác của pháp luật có liên quan thì giá trị pháp lý của
dự án đó trên thực tế không có khả năng thực hiện. Với tư cách là những
đánh giá, xem xét và đưa ra nhận xét nên ý nghĩa của thẩm định, thẩm tra
là định hướng chỉ dẫn và cung cấp các thông tin cần thiết cho chủ thể ban
hành dự án, dự thảo. Ngoài ra, thẩm định, thẩm tra còn có ý nghĩa làm
LuËn v¨n Tèt nghiÖp Hoµng ThÞ Cóc
cho mối quan hệ giữa chủ thể soạn thảo với người ký ( cơ quan có thẩm
quyền ký, công bố) nắm được cách thức, trình tự thực hiện các dự án, dự
thảo đó sau khi được ban hành.
Ngoài ra, thẩm định, thẩm tra còn có ý nghĩa làm giảm bớt sự căng
thẳng giữa các ý kiến khác nhau của các cơ quan (khi giải quyết những
vấn đề có tính chất liên ngành) bằng cách cung cấp những thông tin cần
thiết và thiết kế lại một hoặc nhiều những vấn đề còn có ý kiến khác
nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi phí về thời gian và vật chất cho việc
soạn thảo và hướng dẫn thi hành các văn bản khi được thông qua và có

hiệu lực. Kinh nghiệm trong những năm qua (từ khi có Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 1996) đến nay cho thấy, các cơ quan
ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể cải thiện được kết quả xây
dựng pháp luật nhờ một quy trình thẩm định, thẩm tra tương đối khoa
học, góp phần chỉnh lý, hoàn thiện các dự án, dự thảo. Chất lượng thẩm
định, thẩm tra một dự án, dự thảo có tác động mạnh đến trình độ xây
dựng pháp luật, tác động tới quy mô của việc thực hiện pháp luật. Ngược
lại, nếu thẩm định, thẩm tra không chuẩn xác có thể làm nản lòng chủ thể
soạn thảo, ban hành và kết quả là, dự án, dự thảo sẽ gây thiệt hại cho xã
hội. Mặt khác, nếu thẩm định, thẩm tra hời hợt, không nắm bắt, tuân thủ
các quy định của pháp luật và không có nghiệp vụ thẩm định, thẩm tra sẽ
làm cho các chủ thể mất tin tưởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để
giải quyết những mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật
hiện hành.
Chỉ có thông qua công tác thẩm định, thẩm tra của cơ quan, người có
thẩm quyền mới đánh giá những mặt được, chưa được của các dự án, dự
thảo và từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng
dự án, dự thảo. Chẳng hạn, khi chúng ta tiến hành xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật trong tình trạng nước ta còn có hiện tượng giao các dự án,
dự thảo cho các Bộ, ngành chủ trì xây dựng nội dung thì việc xem xét,