các quy định pháp luật về điều kiện chi ngân sách nhà nước

A – MỞ BÀI
Ngân sách Nhà nước được coi là “đạo luật ngân sách thường niên”
của quốc gia. Nhìn nhận ngân sách nhà nước dưới phương diện pháp lý thì
Ngân sách nhà nước (NSNN) là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước
(Điều 1 Luật Ngân sách nhà nước 2002). Trong khái niệm đó, ta có thể thấy
hai bộ phận chủ yếu cấu thành nên ngân sách nhà nước, đó là phần thu và
phần chi. Thu và chi ngân sách nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ trong đó
thu NSNN là cơ sở, nền tảng của chi NSNN; chi NSNN chỉ có thể thực hiện
trên cơ sở phân phối các nguồn thu ngân sách. Nhà nước huy động các
nguồn thu bằng nhiều phương thức khác nhau với mục đích đảm bảo cho các
nhu cầu chi tiêu rất lớn của Nhà nước về kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh
quốc phòng và quản lý nhà nước. Vì vậy, vấn đề đặt ra là làm thế nào để chi
tiêu có hiệu quả, sử dụng hợp lý để tận dụng triệt để các nguồn thu, tránh
lãng phí, thất thoát? Pháp luật thực định Việt Nam đã có những quy định cụ
thể về điều kiện chi ngân sách nhà nước. Trong phạm vi bài tập học kỳ này,
người viết sẽ trình bày các quy định pháp luật về điều kiện chi ngân sách
nhà nước cùng những bình luận về quy định đó và thực tiễn áp dụng những
quy định đó như thế nào.
1
B – NỘI DUNG
I. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước được coi là một hiện tượng kinh tế - xã hội gắn
liền với Nhà nước và mang tính lịch sử. Nói đến ngân sách nhà nước là đề
cập đến hai loại hình hoạt động tài chính cơ bản của Nhà nước, đó là hoạt
động thu ngân sách và hoạt động chi ngân sách. Chi ngân sách nhà nước là
một bộ phận trong cơ cấu NSNN. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học
thì chi NSNN là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phân phối
và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước. Mục đích của chi NSNN là thực hiện

chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Chi NSNN là nội dung của chấp hành
ngân sách nhà nước nên thuộc trách nhiệm và quyền hạn của hệ thống cơ
quan chấp hành và hành chính nhà nước các cấp. Căn cứ để thực hiện chi
ngân sách nhà nước là dự toán ngân sách hàng năm, quy định của pháp luật
và định mức, tiêu chuẩn chi ngân sách. Nếu hoạt động thu ngân sách nhà
nước là nhằm thu hút các nguồn vốn tiền tệ để hình thành nên quỹ ngân sách
nhà nước thì chi ngân sách nhà nước là chu trình phân phối, sử dụng các
nguồn vốn tiền tệ đã được tập trung vào quỹ tiền tệ đó. Do hoạt động thu
ngân sách nhà nước vừa là tiền đề, vừa là cơ sở thực hiện hoạt động chi ngân
sách nhà nước nên phạm vi và quy mô của hoạt động chi ngân sách nhà
nước phụ thuộc một phần vào kết quả của hoạt động thu ngân sách nhà
nước.
Luật ngân sách nhà nước 2002 cũng đã đưa ra khái niệm chi ngân
sách nhà nước nhưng ở dạng liệt kê, tại Khoản 2 Điều 2. Theo đó, chi ngân
sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ
2
của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp
luật. Khái niệm trên đã chỉ ra một cách khá đầy đủ những nội dung chi cơ
bản, mang tính then chốt cho việc đảm bảo các hoạt động của bộ máy nhà
nước, thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong các lĩnh vực
khác nhau.
Như vậy, ta có thể hiểu chi ngân sách nhà nước là phân phối và sử
dụng quỹ ngân sách nhà nước theo dự toán ngân sách đã được chủ thể quyền
lực quyết định nhằm duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước và bảo đảm
thực hiện các chức năng của Nhà nước. Chi ngân sách nhà nước là một nội
dung quan trọng cơ cấu nên đạo luật thường niên ngân sách nhà nước. Vậy
chi ngân sách nhà nước mang những đặc điểm gì?
2. Đặc điểm chi ngân sách nhà nước
Dựa trên những khái niệm về chi ngân sách nhà nước đã được đưa ra,

ta có thể thấy chi ngân sách nhà nước mang những đặc điểm sau:
- Chi ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối và sử dụng quỹ ngân
sách nhà nước, hoạt động này chỉ có thể thực hiện trên cơ sở quy định pháp
luật và dự toán ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nước quyết định. Nội
dung chi ngân sách phải nằm trong bản dự toán ngân sách hàng năm. Bản dự
toán ngân sách này do Quốc hội thông qua. Quốc hội là cơ quan duy nhất có
quyền quyết định tổng số chi NSNN bao gồm chi ngân sách trung ương và
chi ngân sách địa phương, tổng số chi và mức chi từng lĩnh vực… Chi ngân
sách là một nội dung quan trọng quyết định đến hiệu quả quản lý Nhà nước
của bộ máy nhà nước vì vậy nó phải được thông qua theo nguyên tắc tập thể,
tập trung trí tuệ tập thể và qua một quy trình luật định nghiêm ngặt. Trước
tiên, Thủ tướng Chính phủ quyết định lập dự toán NSNN năm sau, trong đó
có nội dung chi ngân sách. Căn cứ vào quyết định đó, Bộ Tài chính ra quyết
3
định hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán NSNN…Trên cơ
sở quyết định của Chính phủ và hướng dẫn của Bộ tài chính, Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh hướng dẫn lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương. Các cơ
quan, đơn vị có trách nhiệm trong việc thu chi phải tổ chức lập dự toán ngân
sách trong phạm vi nhiệm vụ được giao, báo cáo cơ quan quản lý cấp trên,
cơ quan quản lý cấp trên xem xét, tổng hợp báo cáo cơ quan tài chính cùng
cấp. UBND cấp tỉnh lập dự toán ngân sách địa phương báo cáo Thường trực
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, cho ý kiến, gửi Bộ tài chính và các cơ
quan có liên quan để tổng hợp, lập dự toán NSNN trình Chính phủ. Chính
phủ trình Quốc hội bản dự toán đó. Quốc hội xem xét và quyết định. Trong
quy trình trên, còn một chủ thể nữa đó là Hội đồng nhân dân được giao
quyền quyết định dự toán chi ngân sách địa phương và quyền quyết định
phân bổ ngân sách cấp mình. Như vậy, mọi hoạt động chi ngân sách phải
được thực hiện trên cơ sở dự toán do Quốc hội và Hội đồng nhân dân các
cấp quyết định.
- Chi ngân sách nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi các chủ thể

quyền lực gồm hai nhóm:
+ Nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp
phát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước. Đó là các cơ quan đại
diện cho nhà nước thực thi quyền hạn có liên quan tới việc xuất quỹ NSNN
cho các mục tiêu đã được phê duyệt. Nhóm chủ thể này gồm Bộ tài chính,
Sở tài chính – vật giá tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Phòng tài chính
quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh, thành phố, Sở kế hoạch và đầu tư và Kho bạc
nhà nước.
+ Nhóm chủ thể sử dụng ngân sách nhà nước. Đây là nhóm chủ thể
được hưởng kinh phí từ ngân sách nhà nước để trang trải các chi phí trong
4
quá trình thực hiện hoạt động của mình. Nhóm chủ thể này rất đa dạng
nhưng có thể phân thành ba loại chủ yếu gồm:
• Các cơ quan nhà nước, kể cả các cơ quan hành chính thực hiện
khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính.
• Các đơn vị, kể cả đơn vị sự nghiệp có thu.
• Các chủ dự án sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước.
- Mục tiêu cơ bản của chi ngân sách nhà nước là đáp ứng nhu cầu về
tài chính cho sự hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm cho nhà nước
thực hiện được chức năng và nhiệm vụ của mình. Chi ngân sách nhà nước
luôn gắn liền với bộ máy nhà nước. Nhà nước thông qua hoạt động chi ngân
sách đảm bảo hoạt động của mình trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh
và quốc phòng. Ngoài ra, thông qua việc thể chế hóa bằng pháp luật đối với
hoạt động chi ngân sách, Nhà nước còn hướng đến những mục tiêu khác,
trong đó bao gồm mục tiêu quản lý hiệu quả việc sử dụng công quỹ và tăng
cường kỷ luật ngân sách, đồng thời tạo cơ sở pháp lý cho việc xử lý các hành
vi vi phạm pháp luật về ngân sách nói chung và pháp luật về chi ngân sách
nói riêng, góp phần hạn chế tình trạng tham hang, lãng phí tài sản nhà nước.
3. Phân loại chi ngân sách nhà nước
Chi ngân sách nhà nước gồm nhiều loại: chi phát triển kinh tế - xã hội,

bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi
trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của
pháp luật (Khoản 2 Điều 2 Luật NSNN 2002). Tuy nhiên, nếu căn cứ vào
tiêu chí mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi ngân sách nhà nước thì
ta có thể phân chia các khoản chi NSNN thành hai loại:
5
- Chi đầu tư phát triển: là khoản chi phản ánh việc Nhà nước sử dụng
một bộ phận ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế -
xã hội, phát triển sản xuất nhằm bảo đảm thực hiện các mục tiêu ổn định và
tăng trưởng kinh tế. Đây là khoản chi mang tính tích lũy. Theo Khoản 1
Điều 3 NĐ 60/2003/NĐ-CP thì các khoản chi được xếp vào loại chi đầu tư
phát triển gồm: chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế -
xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh
nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức tài chính Nhà nước; chi bổ sung dự trữ nhà
nước; chi đầu tư phát triển thuộc các mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước…
Chi đầu tư phát triển phải đảm bảo cấp đủ và đúng tiến độ thực hiện trong
phạm vi dự toán được giao.
- Chi thường xuyên: là khoản chi nhằm thực hiện nhiệm vụ thường
xuyên của Nhà nước về quản lý các mặt của đời sống xã hội. Đây là những
khoản chi mang tính ổn định, định kỳ, lặp đi lặp lại và là khoản chi mang
tính tiêu dùng, vì vậy nó không có tính tích lũy. Những khoản chi này gồm:
chi cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa
thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ; chi
cho hoạt động của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; chi cho
các hoạt động sự nghiệp kinh tế; chi cho quốc phòng an ninh, trật tự an toàn
xã hội…Chi thường xuyên theo định kỳ được bố trí kinh phí đều trong năm
để chi.
Ngoài ra, ta còn có thể thấy các loại chi ngân sách khác như chi trả nợ
gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay, chi viện trợ của Ngân sách trung
ương cho các Chính phủ và tổ chức ngoài nước, chi cho vay của ngân sách

trung ương, chi bổ sung ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới…
6
4. Phương thức chi ngân sách nhà nước
Phương thức chi ngân sách nhà nước có thể hiểu là cách thức Nhà
nước sử dụng để chuyển giao nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước cho các
chủ thể thụ hưởng ngân sách nhà nước. Trong pháp luật hiện hành, có hai
phương thức chi ngân sách nhà nước, đó là chi theo hạn mức (theo dự toán
kinh phí) và chi theo lệnh chi tiền.
- Phương thức chi theo hạn mức (theo dự toán kinh phí): đây là
phương thức áp dụng đối với khoản chi mà cơ quan tài chính không cấp phát
trực tiếp. Đối tượng áp dụng phương thức này là các đối tượng thường
xuyên sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước để thực hiện nhiệm vụ được
giao, là đối tượng có quan hệ thường xuyên với ngân sách nhà nước. Do các
đối tượng sử dụng thường xuyên kinh phí từ NSNN đáp ứng nhu cầu chi của
đơn vị là phổ biến nên phương thức chi theo hạn mức cũng được áp dụng
rộng rãi. Trình tự thực hiện phương thức này như sau: Cơ quan tài chính ra
hạn mức chi đối với từng đơn vị sử dụng ngân sách. Khi có nhu cầu thực tế,
đại diện hợp pháp của đơn vị sử dụng ngân sách phát hành “Giấy rút dự toán
NSNN” cùng các chứng từ hợp pháp yêu cầu Kho bạc Nhà nước chi trả. Kho
bạc Nhà nước sau khi kiểm tra điều kiện theo quy định thực hiện chi trả cho
đơn vị sử dụng ngân sách. Phương thức chi này tạo điều kiện cho Kho bạc
nhà nước dễ dàng, chủ động trong quá trình kiểm soát chi, tuy nhiên cũng có
thể dẫn đến tình trạng đơn vị sử dụng ngân sách không chủ động trong quá
trình sử dụng kinh phí, tận hưởng dự toán đã được phân bổ. Từ đó làm hiệu
quả sử dụng NSNN không cao.
- Phương thức chi theo lệnh chi tiền: đây là phương thức áp dụng đối
với những khoản chi do cơ quan tài chính cấp phát trực tiếp cho đơn vị sử
dụng ngân sách. Đối tượng áp dụng phương pháp chi này là những đối tượng
không có quan hệ thường xuyên với ngân sách nhà nước trong hoạt động
7

nhận kinh phí hoặc các khoản chi mang tính đặc thù phát sinh từng lần. Do
đó, phạm vi áp dụng của phương thức này cũng hẹp hơn phương thức chi
theo hạn mức. Tuy nhiên, phương thức này lại tạo được sự chủ động tối đa
cho các đơn vị sử dụng ngân sách, thêm vào đó nâng cao trách nhiệm của cơ
quan tài chính trong quá trình cấp phát kinh phí. Điểm mạnh này có được là
nhờ trình tự thực hiện phương thức này: Cơ quan tài chính phát hành lệnh
chi tiền yêu cầu Kho bạc nhà nước chi trả một số tiền cho đơn vị sử dụng
ngân sách theo đúng nội dung lệnh chi. Nhận được lệnh chi tiền, Kho bạc
nhà nước xuất quỹ thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách theo yêu cầu
của cơ quan tài chính.
Trên đây là những trình bày về các vấn đề khái quát liên quan đến
hoạt động chi ngân sách nhà nước. Vậy, để đảm bảo cho hoạt động chi tiêu
của Nhà nước được thực hiện có hiệu quả, chi ngân sách nhà nước cần đảm
bảo những điều kiện gì? Pháp luật Việt Nam đã có những quy định như thế
nào về những điều kiện đó?
II. ĐIỀU KIỆN CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO QUY ĐỊNH
CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH – MỘT SỐ BÌNH LUẬN
1. Sự cần thiết phải có những điều kiện luật định đối với hoạt động chi
ngân sách nhà nước
- Hơn bất kỳ lĩnh vực nào, chi ngân sách nhà nước luôn được xem là
lĩnh vực chứa đựng nhiều nguy cơ tham nhũng và lãng phí nhất. Quan niệm
“tiền công” là tiền không của riêng ai khiến cho các đối tượng thụ hưởng
ngân sách nhà nước đều có xu hướng chi tiêu thoải mái, lãng phí, không tính
đến hiệu quả của nguồn vốn mà Nhà nước đầu tư. Điều này khiến cho Nhà
nước luôn phải tính đến khả năng kiểm soát việc chi tiêu ngân sách như thế
nào cho hiệu quả và tiết kiệm, trong đó việc sử dụng công cụ pháp luật để
8
điều chỉnh hoạt động chi ngân sách là vấn đề then chốt, góp phần đảm bảo
tính minh bạch, ngăn chặn tệ tham nhũng, lãng phí trong quá trình sử dụng
công quỹ.

- Thêm vào đó, quỹ ngân sách nhà nước hình thành chủ yếu từ sự
đóng góp của đông đảo quần chúng nhân dân, Nhà nước là chủ thể đại diện
thay mặt nhân dân quyết định việc sử dụng cụ thể như thế nào. Vì vậy, Nhà
nước phải đảm bảo làm sao sử dụng cho thật hiệu quả nguồn vốn đó, tránh
để mất lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước. Công cụ hữu hiệu để đảm
bảo cho hoạt động sử dụng nguồn tài chính đó chính là pháp luật. Nhà nước
đã quy định những điều kiện cụ thể mà chỉ khi đáp ứng đủ những điều kiện
đó, hoạt động chi ngân sách nhà nước mới được thực hiện. Những quy định
này đã tạo nên một giới hạn pháp lý đối với các đối tượng sử dụng ngân sách
nhà nước, đảm bảo các chủ thể này sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả
nguồn tài chính do Nhà nước đầu tư.
- Quy định các điều kiện chi ngân sách cụ thể góp phần nâng cao nhận
thức, ý thức chấp hành luật của các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách nhà
nước, đồng thời tạo điều kiện cho các đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan tài
chính, cơ quan kho bạc có đủ căn cứ pháp lý để chấp hành chi.
- Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN là mang tính chất không
hoàn trả trực tiếp nên đối tượng thụ hưởng ngân sách thường có xu hướng sử
dụng thiếu cân nhắc, không tính toán đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn. Vì
vậy, Nhà nước phải đưa ra các điều kiện chi để đảm bảo chi đúng, chi đủ,
chi hợp pháp.
2. Các điều kiện cụ thể chi ngân sách nhà nước
Các điều kiện chi ngân sách nhà nước được quy định cụ thể tại Khoản
2 Điều 5 Luật ngân sách nhà nước 2002 và Điều 51 Nghị định 60/2003/NĐ-
CP. Các điều kiện cụ thể đó gồm:
9
2.1. Khoản chi dự định thực hiện phải có trong dự toán ngân sách được
giao
Như đã biết, các khoản chi NSNN được chia chủ yếu thành hai loại là
chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, nhưng trong mỗi loại chi đó, các
nội dung chi cụ thể là hết sức đa dạng. Sở dĩ pháp luật quy định các khoản

chi ngân sách nhà nước muốn được thanh toán, chi trả phải có trong dự toán
ngân sách được giao là bởi vì mọi nhu cầu chi dự kiến cho năm kế hoạch
phải được xác định trong dự toán kinh phí từ cơ sở thông qua các bước xét
duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ thấp đến cao. Quyết định cuối
cùng cho dự toán chi ngân sách nhà nước thuộc về Quốc hội. Bởi Quốc hội
là cơ quan cao nhất và duy nhất có thẩm quyền quyết định dự toán ngân sách
nhà nước. Chỉ sau khi dự toán chi đã được Quốc hội xét duyệt và thông qua
mới trở thành căn cứ chính thức để phân bổ số chi cho mỗi ngành, mỗi cấp.
Xét trên góc độ pháp lý, khoản kinh phí đã được ghi trong dự toán chi ngân
sách thể hiện cam kết thanh toán của Nhà nước đối với các đơn vị sử dụng
ngân sách. Dựa trên cam kết này, các đơn vị sử dụng ngân sách có quyền đòi
hỏi Nhà nước phải cấp đủ cho mình số kinh phí mà Nhà nước đã cam kết với
điều kiện đơn vị sử dụng ngân sách chứng minh được rằng họ có đầy đủ
những điều kiện được cấp phát theo quy định của pháp luật.
Đây là điều kiện thứ nhất mà khoản chi phải thỏa mãn để có thể được
thanh toán. Có thể nói, đây là điều kiện “ở cấp trung ương” đối với các
khoản chi. Bởi nó quy định khoản chi đó phải nằm trong dự toán ngân sách-
đạo luật ngân sách thường niên mà chỉ cơ quan lập pháp cao nhất là Quốc
hội có quyền thông qua. Quy định này đưa ra đảm bảo các khoản dự định chi
sẽ phù hợp với tổng thể các khoản chi khác, phù hợp với định hướng phát
triển kinh tế - xã hội mà Nhà nước đề ra trong năm ngân sách.
10