LUẬN BÀN VỀ TIÊU CHÍ THẨM ĐỊNH TÍNH KHẢ THI CỦA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

LUẬN BÀN VỀ TIÊU CHÍ THẨM ĐỊNH TÍNH KHẢ THI
CỦA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1. Qui định của pháp luật về tiêu chí thẩm định tính khả thi của
văn bản Qui phạm pháp luật.
Thẩm định văn bản qui phạm pháp luật là một hoạt động thuộc qui
trình soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan có thẩm
quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh
của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của dự
thảovăn bản trong hệ thống phápluật hiện hành. Thẩm định dự thảo văn bản
cũng đưa ra những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bản thông qua việc
đánh giá về nội dung và kỷ thuật soạn thảo văn bản. Đồng thời, cơ quan tiến
hành thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật (VBQPPL) cũng đưa ra
những ý kiến và đề xuất biện pháp giải quyết đối với những vấn đề còn có ý
kiến khác nhau giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo văn
bản để cơ quancó thẩm quyền xem xét, quyết định.
Trên thực tế, công tác thẩm định là một khâu không thể thiếu của qui
trình soạn thảo và ban hành VBQPPL. Mục đích của thẩm định là “thẩm tra”
và “giám định” những vấn đề cơ bản, quan trọng trực tiếp liên quan đến chất
lượng và kỹ thuật của dự thảo văn bản được thẩm định. Hoạt động thẩm định
còn là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức
xem xét, ban hành văn bản (đối với dự thảo Nghị định của Chính phủ; quyết
định của Thủ tướng Chính phủ; và thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang Bộ), hoặc trước khi Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc
hội (đối với dự án luật, nghị quyết của Quốc hội) hoặc Uỷ ban thường vụ
Quốc hội (đối với dự án pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc
hội) xem xét, ban hành. Với ý nghĩa là hoạt động tiền kiểm trong qui trình
soạn thảo và ban hành VBQPPL, thẩm định đã trở thành một chế định tương
1
1
đối hoàn chỉnh và được ghi nhận tại hai đạo luật về Ban hành văn bản qui
phạm pháp luật. Cùng với đó là việc cụ thể hoá nội dung này tại Quyết định

số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Qui
chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL, và gần đây nhất là Quyết định số
1048/QĐ-BTP ngày 08/04/2010 của Bộ Trưởng Bộ Tư pháp về Thẩm định dự
án, dự thảo VBQPPL. Theo tinh thần xuyên suốt của Quyết định số 1048/QĐ-
BTP ngày 08/04/2010, ngoài những nguyên tắc cơ bản về thẩm định được qui
định tại điều 2, thì hoạt động thẩm định hiện hành còn được xem xét một cách
nhất quán, và thống nhất với các tiêu chí cụ thể được qui định tại Chương II,
trong 6 điều, từ Điều 9 đến Điều 14. Như vậy, có thể nói lần đầu tiên hoạt
động thẩm định do cơ quan có chức năng chuyên môn giữ trọng trách thẩm
định các dự án, dự thảo VBQPPL của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội,
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tư pháp (điều 1) trước khi
trình các chủ thể có thẩm quyền xem xét, ban hành là Bộ Tư pháp đã đề cập
một cách cụ thể các tiêu chí cần xem xét, đánh giá nhằm bảo đảm chất lượng
của các dự án, dự thảo VBQPPL. Trong rất nhiều tiêu chí thẩm định được đưa
ra nhằm đánh giá một cách toàn diện, khách quan, khoa học dự thảo
VBQPPL, bài viết này xin đi sâu tìm hiểu tiêu chí thứ 5 - thẩm định tính khả
thi của dự án, dự thảo VBQPPL (Điều 13) với ý nghĩa cần thiếit và có tính bắt
buộc trong hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL.
Theo Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm Từ điển học Từ điển tiếng Việt, Nhà
xuất bản Đà nẵng năm 2005, khái niệm về tiêu chí được hiểu là “tính chất,
dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loại một sự vật, một khái niệm”. Như
vậy, các tiêu chí thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL theo đó được biết đến là
“tính chất” và những “dấu hiệu” cần thiết làm căn cứ để nhận biết, đánh giá
về chất lượng và khả năng thực thi của VBQPPL trên thực tế. Trong rất nhiều
dấu hiệu cần xem xét, đánh giá khi tiến hành thẩm định dự án, dự thảo
VBQPPL thì tính khả thi là một thuộc tính mang ý nghĩa quan trọng hơn cả.
Điều này cho thấy, việc bảo đảm tính khả thi của các dự án, dự thảo có liên
2
2
quan mật thiết với các yếu tố xã hội, chịu tác động từ tốc độ phát triển và điều

kiện phát triển kinh tế, xã hội ở Việt Nam tại những thời điểm nhất định.
Cũng theo Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học, Từ điển tiếng
Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng năm 2005 - khả thi được hiểu là “khả năng thực
hiện được”. Theo đó, có thể hiểu một văn bản pháp luật có tính khả thi là văn
bản pháp luật có đủ khả năng thực hiện được trên thực tế, hay nói cách khác
là những qui định của pháp luật có khả năng đi vào cuộc sống và phục vụ
cuộc sống. Hơn nữa, tính khả thi của văn bản pháp luật còn là mối liên hệ trực
tiếp giữa tính hợp pháp và sự thoả mãn những đòi hỏi cơ bản của đời sống xã
hội, là thuộc tính của những văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn vì có
nội dung phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội.
Vấn đề cần nói ở đây là giữa tính khả thi của văn bản pháp luật và hiệu
lực của văn bản pháp luật có mối liên hệ và chi phối đến nhau như thế nào?
Trong đó, khả năng tác động của văn bản (Hiệu lực) và khả năng thực hiện
văn bản (khả thi) yếu tố nào được chú trọng hơn cả?
Trước hết, cần khẳng định rằng: tính khả thi của văn bản pháp luật hoàn
toàn khác với hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật. Vì xét trên phương diện
các tiêu chí làm căn cứ để nhận biết, đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL thì
tính khả thi chỉ là một trong nhiều dấu hiệu mang lại hiệu lực thực tế cho
VBQPPL. Thực tế đã chứng minh rằng: những VBQPPL có tính khả thi thì có
hiệu lực thực tế cao, tức là sự tác động của văn bản vào các quan hệ xã hội,
các lĩnh vực của đời sống thực tế đạt chất lượng cao. Ngược lại, những văn
bản pháp luật không khả thi (hoặc thiếu khả thi) mắc dù có hiệu lực pháp lý
thì vẫn được tổ chức thực hiện, vẫn có những tác động nhất định vào các quan
hệ xã hội, do vậy văn bản vẫn có hiệu lực thực tế nhưng mức độ tác động,
chất lượng của sự tác động thấp hoặc thậm chí là không có.
Chính vì vậy, tại Điều 13 Quyết định số 1048/QĐ-BTP, yếu tố phù hợp
đưa ra để đánh giá tính khả thi của dự án, dự thảo VBQPPL được đề cập
không chỉ một lần. Phải chăng vấn đề cần chú trọng hơn cả đối với việc
3
3

bảođảm tính khả thi của dự án, dự thảo là yếu tố phù hợp? Vậy, yếu tố phù
hợp đóng vai trò như thế nào trong việc cơ quan soạn thảo luôn mong muốn
các dự thảo VBQPPL và VBQPPL đạt tới chất lượng khả thi?
Trước hết, nội dung thẩm định về tính khả thi của dự án, dự thảo VBQPPL
được đánh giá ở “Sự phù hợp giữa qui định của dự án, dự thảo với điều kiện
kinh tế-xã hội”
Thật ra, đây là một yêu cầu tất yếu để VBQPPL có khả năng thực hiện
tốt trong thực tiễn. Vậy thì, việc lâu nay chúng ta vẫn ban hành VBQPPL mà
ở đó tính khả thi thường phát huy hiệu quả rất mờ nhạt suy cho cùng cũng là
việc chúng ta xem nhẹ hay bỏ qua yếu tố phù hợp này. Điều đó cũng đồng
nghĩa với việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định đã không đánh giá hết
khả năng của các điều kiện kinh tế-xã hội, cũng như khả năng tác động của
các qui định trong dự án, dự thảo. Từ dấu hiệu này chúng ta có thể thấy trong
thực tiễn đá có một số văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý rất cao, (Hiến
pháp 1980) nhưng có những qui định trong đó không thể triển khai các hoạt
động trong thực tiễn mặc dù nhà nước đã cố gắng cao độ trong việc tổ chức
thực hiện như: các qui định về quyền học tập, quyền khám chữa bệnh không
phải trả tiền, quyền có nhà ở của công dân… Sở dĩ có tình trạng đó là do
chính bản thân các qui định này không phù hợp và vượt quá xa so với điều
kiện kinh tế của nhà nước, của xã hội vào thời điểm văn bản được ban hành.
Vì để thực hiện được những qui định này thì Nhà nước cần có khả năng rất
lớn về tài chính, trong khi nguồn thu của Nhà nước lại rất hạn chế, vì vậy các
qui định này rơi vào tình trạng không khả thi mặc dù vẫn có hiệu lực pháp lý.
Ngoài nội dung VBQPPL phải phù hợp với điều kiện kinh tế -xã hội,
việc thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo còn được xem xét ở “Sự toàn
diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài trong dự án, dự
thảo so với yêu cầu giải quyết vấn đề” (Khoản 2); ở “Sự phù hợp giữa qui
định của dự án, dự thảo với chủ trương cải cách hành chính, (khoản 4) ở “sự
phù hợp của các qui định của dự án, dự thảo với điều kiện thực tế về nguồn tài
4

4
chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản, trình độ quản lý, trình độ dân trí”
(Khoản 6). Ở đây, yếu tố phù hợp được đề cập trong một phạm vi tương đối
rộng nhằm bảo đảm chất lượng của dự thảo VBQPPL. Vấn đề cần bàn là làm
thế nào và bằng cách nào để tiêu chí thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo
luôn được đề cao. Muốn tiêu chí này thực sự đạt được hiệu quả thì yêu cầu có
tính tiên quyết là cần tiến hành các hoạt động phân tích chính sách làm cơ sở
cho việc ban hành văn bản. Thực tế, Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp
luật hiện hành mới chỉ đề cập việc tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo
cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản (Điều 33) mà không xem xét đến
các hoạt động phân tích chính sách. Hiện thực này cho thấy các văn bản kém
chất lượng, không khả thi thường xuất phát từ một số nguyên nhân của việc
không phân tích chính sách là: không thiết lập được những ưu tiên chính sách
cơ bản; không xác định được những khó khăn trong việc lựa chọn các mục
tiêu có mâu thuẫn hoặc không chuyển hoá được những ưu tiên thành các văn
bản cụ thể; có trường hợp né tránh các qui trình, nguyên tắc cơ bản trong hoạt
động ban hành văn bản; không xác định rõ vai trò của cơ quan, tổ chức hoặc
có sự mâu thuẫn giữa chương trình công tác của các Bộ, ngành hoặc vì cả hai
lý do này, cộng với thất bại trong việc lấy ý kiến của các Bộ có liên quan về
các quyết định cụ thể, nên các ý kiến trình lên Chính phủ được soạn thảo sơ
sài và không đánh giá đầy đủ các chi phí. Nguy hiểm nhất là việc cố tình “cài
cắm” những nội dung có lợi có nhóm lợi ích này, nhưng bất lợi cho nhóm lợi
ích khác.
Ngay từ đầu, việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định không tiến
hành phân tích hoặc phân tích không đầy đủ, không chính xác các chính sách
liên quan đến nội dung dự án, dự thảo cũng đồng nghĩa với việc tạo ra những
“khoảng trống” về chính sách, về cơ chế thực hiện và việc ban hành văn bản
thiếu tính khả thi là khó tránh khỏi.
Có thể dẫn ra đây một số minh chứng cụ thể để xem xét lại vấn đề này.
Như đã biết, Luật Bảo hiểm Y tế có hiệu lực từ đầu năm 2010, song hiện trạng

5
5