Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Ninh Bình ( Luận văn ThS. Nguyễn, Lê Dung )

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ






NGUYỄN LÊ DUNG






HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG Ở TỈNH NINH BÌNH




LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ CHÍNH TRỊ







Hà Nội – 2014

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ





NGUYỄN LÊ DUNG





HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG Ở TỈNH NINH BÌNH

Chuyên ngành: KINH TẾ CHÍNH TRỊ
Mã số : 60 31 01



LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ CHÍNH TRỊ


NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN NGỌC THANH

Hà Nội – 2014




MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT i
DANH MỤC HÌNH ii
DANH MỤC BẢNG BIỂU ii
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ iv
MỞ ĐẦU 1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH 10
1.1. Ngân sách địa phƣơng trong hệ thống ngân sách nhà nƣớc Việt Nam 10
1.1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước 10
1.1.2. Ngân sách địa phương, vị trí ngân sách địa phương trong hệ thống ngân
sách nhà nước Việt Nam 14
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng 18
1.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương và sự cần thiết phân cấp quản lý
ngân sách cho địa phương 18
1.2.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương 21
1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách địa
phương 23
1.3. Kinh nghiệm của một số địa phƣơng trong nƣớc về phân cấp quản lý ngân
sách địa phƣơng 30
1.3.1. Kinh nghiệm của thành phố Hải Phòng 30

1.3.2. Kinh nghiệm của tỉnh Nam Định 32
1.3.3. Bài học rút ra cho phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình 35
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƢƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH GIAI ĐOẠN 2010-2013 37



2.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình ảnh hƣởng đến phân
cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh 37
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên 37
2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội 41
2.2. Tình hình phân cấp quản lý NSĐP ở tỉnh Ninh Bình 44
2.2.1. Tình hình phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa
phương 44
2.2.2. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân sách ở
địa phương 46
2.3. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình 66
2.3.1. Những kết quả đạt được 66
2.3.2. Một số tồn tại 69
2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại trong phân cấp và điều hành ngân sách
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình 73
CHƢƠNG 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM
HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH ĐẾN NĂM 2015, TẦM NHÌN 2020 75
3.1. Định hƣớng phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020 75
3.1.1 Dự báo tình hình KT-XH ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP và mục
tiêu của phân cấp quản lý ngân sách địa phương của tỉnh đến năm 2015, tầm
nhìn 2020 75

3.1.2. Định hướng phân cấp ngân sách địa phương 78
3.2. Một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020 81
3.2.1. Hoàn thiện quy trình ngân sách địa phương 81



3.2.2. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần trăm phân chia các
khoản thu giữa các cấp chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh 82
3.2.3. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi 85
3.2.4. Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan Thuế, Kho bạc nhà nước các cấp 86
3.2.5. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra phân cấp NSĐP 88
3.2.6. Một số giải pháp khác 89
3.3. Một số kiến nghị nhằm bổ sung, sửa đổi Luật NSNN về phân cấp quản lý
ngân sách nhà nƣớc 90
3.3.1. Về khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất 91
3.3.2. Về phân cấp nguồn thu 91
3.3.3. Về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách 94
3.3.4. Về vấn đề sau mỗi kỳ ổn định ngân sách, phải thực hiện giảm dần số bổ
sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về
ngân sách cấp trên 95
3.3.5. Về chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau 96
3.3.6. Về việc ngân sách địa phương hỗ trợ cho các cơ quan trung ương đóng
trên địa bàn 96
KẾT LUẬN 98
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100
Tiếng Việt 100

i
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT

STT
Ký hiệu
Nguyên nghĩa
1
DNNN
Doanh nghiệp nhà nƣớc
2
GTGT
Giá trị gia tăng
3
HĐND
Hội đồng nhân dân
4
KBNN
Kho bạc nhà nƣớc
5
NSNN
Ngân sách nhà nƣớc
6
NSTW
Ngân sách trung ƣơng
7
NSĐP
Ngân sách địa phƣơng
8
UBND
Uỷ ban nhân dân

9
XDCB
Xây dựng cơ bản
10
XHCN
Xã hội chủ nghĩa













ii
DANH MỤC HÌNH
STT
Hình
Nội dung
Trang
1
1.1
Ngân sách nhà nƣớc Việt Nam
16

iii
DANH MỤC BẢNG BIỂU


STT

Bảng
Nội dung
Trang
1
Bảng 2.1
Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình giai đoạn 2010-2013
47
2
Bảng 2.2
Tổng hợp thu ngân sách cấp huyện giai
đoạn 2010-2013
51
3
Bảng 2.3
Tổng hợp thu ngân sách cấp xã giai
đoạn 2010-2013
52
4
Bảng 2.4
Tổng hợp chi ngân sách địa phƣơng
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn
2010-2013
60
5
Bảng 2.5
Tổng hợp chi ngân sách cấp huyện giai
đoạn 2010-2013
64
6

Bảng 2.6
Tổng hợp chi ngân sách cấp xã giai
đoạn 2010-2013
65












iv

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
STT
Biểu đồ
Nội dung
Trang
1
2.1
Biểu đồ thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn
2010-2013
48
2
2.2

So sánh cơ cấu nguồn thu năm 2010 và năm 2013
49
3
2.3
Biểu đồ chi NSĐP trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2010-2013
61


1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Xu hƣớng phân cấp quản lý đã và đang đƣợc thực hiện rộng khắp trên
thế giới. Về bản chất, đó là sự chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ
quan, tổ chức nhà nƣớc ở nhiều cấp độ theo các mục tiêu khác nhau tuỳ vào
đặc điểm chính trị, kinh tế ở mỗi quốc gia. Phân cấp quản lý ngân sách giữa
các cấp chính quyền là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp cơ quan nhà
nƣớc về các vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành ngân sách nhà
nƣớc. Đây là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nƣớc. Ở Việt
Nam quá trình này đã đƣợc thực hiện từ nhiều năm trƣớc đây, đƣợc luật hoá
lần đầu trong Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 1996 và đƣợc bổ sung hoàn thiện
gần đây nhất trong Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2002 (có hiệu lực thi hành
từ năm 2004). Theo đó, nhiều vấn đề tồn tại của phân cấp quản lý ngân sách
địa phƣơng đã đƣợc xử lý, khắc phục.
Trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, qua 10 năm thực hiện Luật Ngân sách nhà
nƣớc 2002 với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, các cấp chính quyền từ
tỉnh đến xã đã tăng tính chủ động tích cực, phát huy cao độ tính tự chủ trong
quản lý ngân sách cấp mình, bƣớc đầu quan tâm khai thác, nuôi dƣỡng nguồn
thu, hạn chế bớt tình trạng thụ động, trông chờ ỷ lại và ngân sách cấp trên.
Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hƣớng toàn cầu hóa, hội

nhập kinh tế quốc tế và khu vực, cải cách hành chính địa phƣơng nên phân
cấp quản lý ngân sách địa phƣơng chƣa kịp thích ứng, chƣa tạo động lực khai
thác tốt nguồn thu, tình trạng dây dƣa, trốn lậu thuế, thất thu thuế còn diễn ra
khá phố biến Mặt khác, một số chính sách của Nhà nƣớc thay đổi nhƣ: Thuế
bảo vệ môi trƣờng thay thế cho khoản thu phí xăng dầu, thuế sử dụng đất phi
nông nghiệp thay thế cho luật thuế nhà đất, cũng ảnh hƣởng đến việc thực
hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng.


2
Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp
chính quyền địa phƣơng, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc quản lý
khai thác và nuôi dƣỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiện các nhiệm
vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng, nâng cao hiệu quả sử
dụng ngân sách nhà nƣớc, việc hoàn thiện phân cấp quản lý thu, chi ngân sách
giữa các cấp chính quyền địa phƣơng cho phù hợp với đặc điểm tình hình
thực tiễn của tỉnh Ninh Bình là rất cần thiết.
Trƣớc những yêu cầu thực tiễn nêu trên, tác giả đã chọn đề tài nghiên
cứu: “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Ninh
Bình” làm luận văn tốt nghiệp thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế chính trị.
Đề tài nghiên cứu trả lời các câu hỏi chính sau:
- Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình trong giai đoạn vừa qua (2010-2013) nhƣ thế nào?
- Cần có giải pháp gì để hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời gian đến năm 2015, tầm nhìn 2020?
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Trong những năm gần đây, xu hƣớng tăng cƣờng phân cấp quản lý
ngân sách đang đƣợc thực hiện mạnh mẽ. Vấn đề này cũng đƣợc nhiều nhà
nghiên cứu và cán bộ hoạt động thực tiễn quan tâm, nghiên cứu dƣới những
góc độ, phạm vi khác nhau:

* Những công trình, đề tài nghiên cứu lý luận chung về phân cấp quản lý
ngân sách:
- Luận án Tiến sỹ kinh tế “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý NSNN” của
tác giả Nguyễn Việt Cƣờng, năm 2001.
Luận án đƣa ra những phân tích, đánh giá về cơ chế phân cấp ngân sách
nhà nƣớc ở Việt Nam, từ trung ƣơng đến các cấp chính quyền địa phƣơng. Từ
đó đƣa ra những giải pháp đổi mới cơ chế phân cấp ngân sách nhà nƣớc thực


3
sự hiệu qủa và đạt đƣợc các mục tiêu quản lý đã đề ra.
Luận án có phạm vi nghiên cứu rộng, đó là cơ chế phân cấp quản lý ngân
sách nói chung, không đi vào nghiên cứu tình hình phân cấp của địa phƣơng.
Bên cạnh đó giai đoạn nghiên cứu từ năm 2001 nên đã lạc hậu so với tình
hình hiện nay.
- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện cơ chế phân cấp NSNN cho các
cấp chính quyền địa phƣơng” của tác giả Đào Xuân Liên, năm 2007.
Từ những lý luận chung về phân cấp ngân sách nhà nƣớc và kinh nghiệm
phân cấp cho các địa phƣơng ở một số nƣớc trên thế giới, tác giả đã phân tích
thực trạng phân cấp ngân sách ở nƣớc ta giai đọan 2003-2007, từ đó đề ra một
số giải pháp nhằm hoàn thiện và tăng cƣờng phân cấp ngân sách nhiều hơn
cho chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta.
Luận văn nghiên cứu tổng quát công tác phân cấp NSNN cho các cấp
chính quyền địa phƣơng. Tuy nhiên mỗi địa phƣơng lại có đặc thù riêng nên
công tác phân cấp NSNN cho từng địa phƣơng cũng khác nhau.
* Các công trình nghiên cứu về quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn các địa phương khác:
- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý
ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” của tác giả Dƣơng Ngọc
Anh, năm 2001.

Luận văn phân tích và làm rõ những yêu cầu cơ bản phải hoàn thiện
quy trình và phân cấp quản lý NSNN đáp ứng yêu cầu quản lý trong giai đoạn
hiện nay.Thông qua việc tập hợp số liệu, tƣ liệu và khảo sát thực tiễn trên địa
bàn nghiên cứu, luận văn đã phân tích đặc điểm thu, chi NSNN trên địa bàn
tỉnh Quảng Ngãi trong giai đoạn 1998- 2001. Trên cơ sở đó, đi sâu nghiên
cứu thực trạng tổ chức quy trình và phân cấp quản lý NSNN của tỉnh, đƣa ra
đánh giá chung, đồng thời trên cơ sở phƣơng hƣớng phát triển kinh tế xã hội


4
của tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2002-2005, luận văn đề xuất phƣơng hƣớng
quản lý NSNN và các giải pháp hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý
NSNN của tỉnh Quảng Ngãi.
Nhƣ vậy luận văn có phạm vi nghiên cứu rộng hơn là công tác phân
cấp ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh, chứ không đi vào nghiên cứu cụ thể
về ngân sách địa phƣơng. Bên cạnh đó thời gian nghiên cứu của luận văn đã
cách đây 12 năm, từ khi chƣa ra đời Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2002 nên
nội dung của luận văn đã lạc hậu so với tình hình hiện nay.
- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện quản lý thu, chi ngân sách nhà
nƣớc của thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hoà” của tác giả Nguyễn Anh
Tuấn, năm 2007.
Luận văn đã trình bày những lý luận chung về quản lý thu, chi ngân
sách nhà nƣớc và đƣa ra một số vấn đề lý luận cụ thể về quản lý thu, chi ngân
sách nhà nƣớc trên địa bàn thành phố trực thuộc tỉnh nhƣ: nội dung, đặc điểm
và các nhân tố ảnh hƣởng. Đồng thời luận văn cũng đi sâu đánh giá thực
trạng, phân tích những nguyên nhân và đề xuất các giải pháp hoàn thiện công
tác quản lý thu, chi NSNN ở thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hoà.
Luận văn đi sâu nghiên cứu công tác thu, chi ngân sách nhà nƣớc, chỉ
là một nội dung của công tác phân cấp ngân sách và phạm vi nghiên cứu chỉ
là ngân sách cấp huyện.

* Các công trình nghiên cứu về quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn tỉnh Ninh Bình:
- Luận văn Thạc sỹ kinh tế “Đổi mới quản lý ngân sách nhà nƣớc trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình” của tác giả Đỗ Tiến Dũng, năm 1999.
Luận văn chủ yếu nghiên cứu quản lý ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình trên cơ sở Luật ngân sách nhà nƣớc năm 1996, Luật sửa đổi
bổ sung một số điều của Luật ngân sách nhà nƣớc năm 1998.


5
Hiện tại công tác quản lý ngân sách đựơc thực hiện trên cơ sở Luật
NSNN năm 2002 nên đối tƣợng nghiên cứu của luận văn đã không còn phù
hợp với tình hình hiện nay.
- Luận văn Thạc sỹ Quản lý kinh tế “Hoàn thiện quản lý ngân sách nhà
nƣớc trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” của tác giả Dƣơng Đức Quân, năm 2007.
Luận văn đi sâu nghiên cứu thực trạng quản lý ngân sách nhà nƣớc trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2002-2007 và vận dụng những kiến thức lý
luận về quản lý ngân sách nhà nƣớc nói chung, quản lý ngân sách địa phƣơng
nói riêng, luận văn đã đề xuất hệ thống các phƣơng hƣớng, giải pháp và
những kiến nghị tiếp tục hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình trên các mặt: phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp ngân
sách địa phƣơng, quản lý thu ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh, quản lý
chi ngân sách địa phƣơng.
Luận văn cũng nghiên cứu về công tác quản lý NSNN trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình nhƣng thời gian nghiên cứu là giai đoạn 2002-2007. Trong
thời gian vừa qua, nhiều chế độ, chính sách đã thay đổi, công tác quản lý ngân
sách của tỉnh hiện đang thực hiện theo những quy định của thời kỳ ổn định
ngân sách 2011-2015 nên một số nội dung của luận văn đƣa ra đã không còn
phù hợp.
- Luận văn Thạc sỹ Kinh doanh và quản lý “Quản lý ngân sách nhà nƣớc

của thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình” của tác giả Nguyễn Thanh Hà, năm 2012.
Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp
huyện, giai đoạn 2008-2011. Luận văn đã hệ thống hoá đƣợc sự hình thành,
tồn tại và phát triển của ngân sách huyện qua các thời kỳ lịch sử, vai trò của
nó đối với sự phát triển cũng nhƣ sự nâng cao hiệu lực quản lý của hệ thống
chính trị địa phƣơng trong phát triển kinh tế- xã hội. Phân tích thực trạng về
quản lý ngân sách thị xã Tam Điệp và các hoạt động tài chính trên địa bàn để


6
làm rõ những ƣu điểm, tồn tại cơ bản và nguyên nhân của nó. Trên cơ sở đó,
luận văn đã đƣa ra một số mục tiêu định hƣớng và các giải pháp nhằm hoàn
thiện công tác quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn trong giai đoạn tới.
Luận văn nghiên cứu về công tác quản lý ngân sách nhà nƣớc trong
giai đoạn gần đây 2008-2011, tuy nhiên phạm vi chỉ đề cập đến ngân sách cấp
huyện- một cấp trung gian trong hệ thống ngân sách địa phƣơng.
Tình hình nêu trên cho thấy, tuy đã đƣợc chú ý, nhƣng đề tài về phân cấp
quản lý ngân sách mới đƣợc đề cập ở các khía cạnh, góc độ nhất định hoặc chỉ
ở một số đơn vị, địa phƣơng nhất định, hoặc khá lạc hậu so với tình hình hiện
nay, chƣa có công trình nào nghiên cứu một cách chuyên sâu về phân cấp quản
lý ngân sách tỉnh Ninh Bình trong giai đoạn hiện nay, từ đó đề ra các giải pháp
góp phần hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh. Vì vậy, tác giả lựa
chọn đề tài: “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở tỉnh Ninh
Bình” là phù hợp và có ý nghĩa lý luận, thực tiễn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Mục đích:
- Phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện
trong thời gian đến năm 2015, tầm nhìn 2020.
Nhiệm vụ:

- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận chung về phân cấp quản lý
NSĐP trong điều kiện nền KTTT định hƣớng XHCN ở Việt Nam.
- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số tỉnh về phân cấp NSĐP
- Khảo sát, tổng hợp, phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản
lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong giai đoạn 2010-2013 trên các
phƣơng diện: thực trạng tình hình, kết quả đạt đƣợc, những hạn chế thiếu
sót và nguyên nhân.


7
- Đề xuất phƣơng hƣớng và một số giải pháp góp phần hoàn thiện
phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời
gian đến năm 2015, tầm nhìn 2020.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu:
Luận văn nghiên cứu công tác phân cấp quản lý ngân sách địa
phƣơng ở tỉnh Ninh Bình dƣới góc độ Kinh tế chính trị. Đó là vai trò của
các cấp chính quyền địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong việc
quản lý, điều hành ngân sách địa phƣơng, góp phần quan trọng đảm bảo
nguồn lực ngân sách để phát triển kinh tế xã hội.
Phạm vi nghiên cứu:
Về thời gian: Luận văn nghiên cứu cơ chế phân cấp quản lý ngân sách
địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2010-2013.
Về không gian: Luận văn phân tích và đánh giá thực trạng phân cấp
ngân sách địa phƣơng: phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu chi và
quản lý ngân sách; phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi; phân cấp về chu
trình ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Để thực hiện luận văn, tác giả sử dụng phƣơng pháp luận của chủ nghĩa
Mác- Lênin là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử; các

phƣơng pháp của kinh tế học hiện đại để nghiên cứu. Phƣơng pháp luận này
đòi hỏi phải xem xét vấn đề phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng một cách
khách quan, theo các quy luật, chịu sự tác động của nhiều nhân tố: kinh tế,
chính trị, xã hội và không ngừng vận động, biến đổi.
Luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ: lô gích và
lịch sử; phân tích và tổng hợp; thống kê, đối chiếu, so sánh…
Phƣơng pháp lô gích đƣợc sử dụng để xây dựng khung khổ lý thuyết về


8
phân cấp quản lý ngân sách. Phƣơng pháp lịch sử đƣợc sử dụng để nghiên cứu
kinh nghiệm của một địa phƣơng về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. Sử
dụng kết hợp phƣơng pháp lô gích và phƣơng pháp lịch sử đƣợc thể hiện tập
trung nhất ở chƣơng 1.
Phƣơng pháp phân tích và phƣơng pháp tổng hợp đƣợc sử dụng trong
toàn bộ đề tài. Ở chƣơng 2, để làm rõ thực trạng công tác phân cấp quản lý ngân
sách địa phƣơng ở Ninh Bình trong những năm qua, một số phƣơng pháp nghiên
cứu khác đƣợc sử dụng: thống kê, phân tích định lƣợng Ở chƣơng 3, phƣơng
pháp phân tích và phƣơng pháp tổng hợp đƣợc sử dụng chủ yếu. Đồng thời một
số phƣơng pháp khác đƣợc sử dụng: so sánh, khái quát hóa…
Phƣơng pháp thực hiện đề tài:
Nội dung của luận văn đƣợc hình thành trên cơ sở kế thừa các kết quả
nghiên cứu của các công trình đã đƣợc công bố trong lĩnh vực khoa học về
phân cấp quản lý ngân sách Nhà nƣớc, qua đó tìm ra những vấn đề chƣa đƣợc
chú trọng nghiên cứu, đánh giá những nội dung đƣợc nghiên cứu trƣớc đây có
còn phù hợp với điều kiện cụ thể của tỉnh Ninh Bình trong giai đoạn hiện nay
hay không?
Sử dụng số liệu về tình hình thực hiện thu, chi ngân sách, phân cấp
quản lý ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2010-2013
để phân tích tình hình từ đó rút ra các nhận xét đánh giá, làm cơ sở đƣa ra các

giải pháp kiến nghị hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng
của tỉnh Ninh Bình.
Nguồn số liệu:
Nguồn số liệu của luận văn là các số liệu chính thức đã đƣợc công bố
qua báo cáo của các cơ quan trên địa bàn, đƣợc phê duyệt thông qua nghị
quyết Hội đồng nhân dân tỉnh Cụ thể:
- Báo cáo thu- chi của Kho bạc nhà nƣớc,


9
- Báo cáo dự toán, quyết toán của cơ quan Tài chính,
- Số liệu thống kê trong Niên giám thống kê hàng năm,
- Báo cáo kinh tế xã hội hàng năm của địa phƣơng giai đoạn 2010-2013.
6. Đóng góp của luận văn
- Góp phần làm rõ những vấn đề lý luận về quản lý ngân sách địa
phƣơng trong nền KTTT định hƣớng XHCN ở Việt Nam.
- Nghiên cứu kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách của một số địa
phƣơng từ đó phân tích thực trạng, rút ra mặt mạnh, mặt yếu của phân cấp
quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
- Đề xuất đƣợc một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách
địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
Kết quả nghiên cứu của luận văn cho thấy đƣợc thực trạng công tác phân
cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh, các giải pháp đƣợc đề xuất sẽ góp phần
phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phƣơng, tạo lập
môi trƣờng tài chính lành mạnh nhằm giải phóng và phát triển các nguồn lực,
phân bổ ngân sách một cách hợp lý, đảm bảo công bằng và sử dụng có hiệu
quả nguồn NSNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chƣơng. Cụ thể nhƣ sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách
địa phƣơng trên địa bàn tỉnh.
Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa
bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2010-2013.
Chương 3: Định hƣớng và một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân
cấp quản lý ngân sách địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020 .


10
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH

1.1. Ngân sách địa phƣơng trong hệ thống ngân sách nhà nƣớc Việt Nam
1.1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước
Trong lịch sử, thuật ngữ NSNN xuất hiện khi phƣơng thức sản xuất tƣ
bản chủ nghĩa ra đời, nghĩa là khi nền sản xuất xã hội đã phát triển đến một
giai đoạn nhất định. Sự xuất hiện của phạm trù NSNN gắn liền với sự xuất
hiện của nền kinh tế hàng hóa và nhà nƣớc. Chính vì vậy NSNN vừa là một
phạm trù kinh tế vừa mang bản chất chính trị.
Từ khi xuất hiện đến nay, xoay quanh khái niệm về NSNN vẫn còn tồn
tại nhiều quan điểm khác nhau.
Theo Philip.E.Taylor: “NSNN là chƣơng trình tài chính chủ yếu của
Chính phủ, tập trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian tài khoá
bao hàm các chƣơng trình hoạt động phải thực hiện và các phƣơng tiện tài trợ
cho các hoạt động ấy”.
Quan niệm này đã lột tả đƣợc nội dung thực chất của hoạt động NSNN
là các hoạt động thu, chi tài chính nhằm bảo đảm cho Nhà nƣớc thực hiện

đƣợc các chức năng của mình. Song, quan niệm này chƣa nêu đƣợc mục đích
của NSNN, do đó bản chất của NSNN chƣa đƣợc thể hiện rõ.
Theo tác giả Trần Đình Ty: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các
nguồn tài chính đƣợc huy động cho Nhà nƣớc và sử dụng các nguồn tài chính đó
nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nƣớc do Hiến pháp quy định”.
Quan niệm này khá toàn diện, vừa bao quát đƣợc đặc tính dự toán thu,
chi của NSNN, vừa nêu bật đƣợc đặc trƣng tài chính công của NSNN với hai


11
điểm nhấn: NSNN do luật định và mục đích của NSNN là để thực hiện chức
năng của Nhà nƣớc. Tuy nhiên, quan niệm này chƣa phản ánh đƣợc mối quan
hệ giữa NSNN với các loại tài chính khác trong nền kinh tế thị trƣờng. Do đó
vai trò của NSNN chƣa đƣợc thể hiện rõ.
Theo Điều 1, Luật NSNN đƣợc Quốc hội khóa XI nƣớc Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2, năm 2002: “NSNN là
toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc trong dự toán đã đƣợc cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc”.
Quan niệm này tiếp cận NSNN theo giác độ nghiệp vụ hẹp, nêu rõ tính
thời hạn, tính dự toán và tính pháp định của NSNN. Tuy nhiên, dƣới giác độ
nghiên cứu, quan niệm này không phản ánh đƣợc bản chất kinh tế - xã hội và
vị trí của NSNN trong hệ thống tài chính quốc gia.
Theo tác giả Nguyễn Thanh Tuyền: “NSNN là một hệ thống các quan
hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội
để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc nhằm thực hiện các
chức năng của Nhà nƣớc”.
Trong quan niệm này đã phản ánh rõ vị trí của NSNN và vai trò của nó.
Tuy nhiên, tính pháp định và tính dự toán cũng nhƣ cân đối thu, chi của
NSNN chƣa đƣợc đề cập.

Theo giáo trình Lý thuyết tài chính của Học viện Tài chính: “NSNN
phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân
phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc khi Nhà nƣớc tham gia
phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của
Nhà nƣớc trên cơ sở luật định”.
Giống nhƣ quan niệm trên, nhƣng quan niệm này đã nhấn rõ tính thu,
chi NSNN, tính động của NSNN.


12
Tiếp thu các nhân tố hợp lý của các quan niệm nêu trên về NSNN, ta
thấy rằng khái niệm NSNN nên đƣợc xem xét dƣới hai giác độ:
Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu, chi theo chế độ chính
sách do Nhà nƣớc quy định; các khoản thu, chi trong bản dự toán đều đƣợc cụ
thể hoá và định lƣợng. Chính phủ là cơ quan lập dự toán NSNN, Quốc hội
phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện.
Nhƣ vậy, xét về hình thức, khi nói đến NSNN ngƣời ta thƣờng đề cập
đến các dấu hiệu cơ bản:
- Hình thức biểu hiện: NSNN đƣợc phản ánh dƣới dạng văn bản, tập hồ sơ.
- Tính pháp lý: NSNN đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định.
- Tính kinh tế: NSNN phản ánh các khoản thu và các khoản chi.
- Tính niên độ: NSNN đƣợc thực hiện trong một khoảng thời gian nhất
định (thông thƣờng là một năm).
Xét về bản chất: NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nƣớc
và các chủ thể khác trong quá trình phân phối giá trị sản phẩm thặng dƣ xã
hội. Các chủ thể trong xã hội, tức hộ gia đình và doanh nghiệp, là ngƣời tạo ra
nguồn lực tài chính, nhƣng trong tiêu dùng họ chỉ đƣợc hƣởng một phần
nguồn lực tài chính do mình tạo ra, một phần phải nộp NSNN. Nhƣ vậy, bằng
quyền lực công cộng của mình, Nhà nƣớc chuyển dịch một bộ phận thu nhập
bằng tiền của các chủ thể xã hội thành thu nhập của Nhà nƣớc. Phần đã nộp

vào NSNN sẽ đƣợc phân phối đến các đối tƣợng trong xã hội thông qua các
khoản cấp phát của ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tƣ.
Mối quan hệ giữa Nhà nƣớc và các chủ thể khác trong xã hội là mối
quan hệ không bình đẳng. Tuy nhiên, Nhà nƣớc không thể dựa vào quyền lực
của mình để bắt buộc các chủ thể xã hội đóng góp nguồn tài lực với bất kỳ giá
nào. Tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc trong mỗi giai đoạn
nhất định mà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nƣớc và các chủ thể trong xã hội


13
cũng khác nhau. Vì vậy việc giải quyết hài hoà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà
nƣớc và xã hội trong quá trình phân phối lại sản phẩm thặng dƣ xã hội có ý
nghĩa rất quan trọng.
Từ những phân tích trên, có thể khái quát về bản chất NSNN nhƣ sau:
NSNN là một phạm trù kinh tế phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nước và
các chủ thể khác trong phân phối tổng sản quốc dân, chuyển dịch một bộ
phận thu nhập bằng tiền ở các chủ thể kinh tế khác thành thu nhập của Nhà
nước và phân phối chuyển dịch nguồn thu nhập đó đến các đối tượng sử dụng
dể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
1.1.1.2. Nguyên tắc quản lý NSNN
Một là, Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nƣớc
cộng hoà XHCN Việt nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân
và các cơ quan khác của Nhà nƣớc đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập
trung dân chủ”.
Hai là, Nguyên tắc công khai minh bạch: Công khai là để mọi ngƣời đều
đƣợc biết, Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý ngân
sách phải công khai minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của ngƣời dân với
tƣ cách là ngƣời nộp thuế cho nhà nƣớc. Quy tắc chung về tính minh bạch gồm
các nội dung chủ yếu là:
- Ngân sách phải đảm bảo tính toàn diện. Điều này có nghĩa là các hoạt

động trong và ngoài ngân sách đều đƣợc phản ánh vào tài liệu trình cấp có
thẩm quyền xem xét quyết định.
- Đảm bảo tính khách quan độc lập. Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ
chức cá nhân đƣợc NSNN hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân
sách, Nội dung công khai theo các biểu mẫu quy định, thời gian công khai
đƣợc quy định rõ đối với từng cấp ngân sách.


14
Ba là, Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Nhà nƣớc phải đảm bảo trách
nhiệm trƣớc nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách
nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả.
Bốn là, Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự cân
bằng về thu, chi còn là sự hài hoà hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản
thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các
thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan
xuất phát từ vai trò nhà nƣớc trong can thiệp vào nền kinh tế thị trƣờng với mục
tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì vậy tính toán nhu cầu chi sát với khả
năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ đƣợc phép
thực hiện khi đã có đủ các nguồn bù đắp.
1.1.2. Ngân sách địa phương, vị trí ngân sách địa phương trong hệ
thống ngân sách nhà nước Việt Nam
1.1.2.1. Ngân sách địa phương
Trong các văn bản pháp lý về quản lý NSNN nƣớc ta từ năm 1945 đến
nay, thuật ngữ NSĐP đƣợc sử dụng theo nghĩa đầy đủ lần đầu tiên trong Điều
lệ tạm thời của Hội đồng Chính phủ ngày 01/8/1967 về ban hành quy chế tài
chính các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng. Điều lệ này quy định các
tỉnh, thành phố có ngân sách riêng (gọi là NSĐP) do chính quyền địa phƣơng
trực tiếp quản lý và sử dụng, NSĐP là một bộ phận cấu thành của NSNN.
Luật NSNN năm 2002 tiếp tục khẳng định rằng NSNN bao gồm NSTW và

NSĐP, NSĐP bao gồm ngân sách của các cấp có tổ chức HĐND.
Ngân sách địa phƣơng là công cụ tài chính quan trọng của chính quyền
các cấp địa phƣơng trong việc ổn định và phát triển kinh tế - xã hội trên địa
bàn địa phƣơng. Khi xem xét khái niệm NSĐP không thể tách rời khỏi
NSNN, nhƣng cũng không đƣợc đồng nhất NSNN với NSĐP.
Tiếp cận dƣới giác độ nghiệp vụ hẹp, có thể hiểu NSĐP là toàn bộ các
khoản thu, chi đƣợc quy định đƣa vào dự toán trong một năm, do HĐND địa


15
phƣơng quyết định và giao cho UBND các cấp địa phƣơng tổ chức thực hiện
nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng.
Quan niệm trên có thể giúp chúng ta hình dung đƣợc NSĐP, cơ quan
quyết định và cơ quan chấp hành NSĐP. Nhƣng quan điểm trên chƣa phản ánh
đƣợc mối quan hệ bản chất, quan hệ lợi ích kinh tế chứa đựng trong NSĐP.
Thực tiễn cho thấy, khi các khoản thu và chi của NSĐP diễn ra, tất yếu
sẽ nảy sinh sự vận động của nguồn tài chính từ chủ thể (ngƣời nộp) đến
NSĐP và từ NSĐP (quỹ) đến những mục đích sử dụng nhất định nào đó.
Toàn bộ quá trình thu tác động đến lợi ích, nghĩa vụ của ngƣời nộp và toàn bộ
các khoản chi sẽ mang lại lợi ích cho ngƣời hƣởng (doanh nghiệp, hộ gia
đình). Sự vận động của các nguồn tài chính vào NSĐP và từ NSĐP đến các
mục đích sử dụng khác nhau chứa đựng các mối quan hệ:
- Quan hệ giữa chính quyền các cấp địa phƣơng với chính quyền trung ƣơng,
thể hiện trong việc xác định cho địa phƣơng nguồn thu đƣợc phân chia giữa cấp
NSTW và NSĐP và thể hiện trong sự hỗ trợ, bổ sung từ NSTW cho NSĐP.
- Quan hệ giữa chính quyền các cấp địa phƣơng với các tổ chức kinh tế ở địa
phƣơng đƣợc thể hiện trong việc các tổ chức này nộp thuế, phí, lệ phí cho NSĐP và
ngƣợc lại NSĐP cũng phải chi trực tiếp hoặc gián tiếp cho các tổ chức này.
- Quan hệ giữa chính quyền địa phƣơng với các tổ chức, cá nhân trong
và ngoài nƣớc. Đó là mối quan hệ thông qua việc cho, biếu, tặng, giúp đỡ, tài

trợ của các tổ chức, cá nhân đó đối với NSĐP và là một khoản thu của NSĐP.
- Quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phƣơng với các tổ chức Đảng,
tổ chức chính trị xã hội, xã hội khác trong việc hình thành và sử dụng quỹ
ngân sách. Quan hệ này đƣợc thể hiện ở chỗ NSĐP cấp kinh phí cho hoạt
động của Đảng và các tổ chức chính trị, xã hội ở các cấp địa phƣơng.
Tất cả các mối quan hệ phản ánh qua các nội dung thu và chi của NSĐP.
Như vậy, có thể hiểu NSĐP là kế hoạch tài chính cơ bản, vừa là quỹ
tiền tệ tập trung của địa phương được hình thành bằng các nguồn thu và các


16
khoản chi của địa phương. Nó phản ánh mối quan hệ lợi ích giữa một bên là
chính quyền các cấp địa phương với một bên là các chủ thể khác thông qua
sự vận động của các nguồn tài chính, nhằm bảo đảm thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương.
1.1.2.2. Vị trí của Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà
nước Việt Nam
Theo Luật NSNN năm 2002, hệ thống NSNN Việt Nam gồm NSTW và
NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND
và UBND theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND. Theo quy định
hiện hành, NSĐP bao gồm:
- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là ngân
sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh.
- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách huyện) bao gồm: ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã,
phƣờng, thị trấn.
- Ngân sách các xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).

Hình 1.1. Ngân sách nhà nƣớc Việt Nam

NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC

NSTW

NSĐP

Ngân
sách cấp
tỉnh

Ngân
sách cấp
huyện

Ngân
sách cấp
xã