Pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




NINH THỊ HẠNH





PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƢỚC
ĐẦU TƢ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM






LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2014


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




NINH THỊ HẠNH





PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƢỚC
ĐẦU TƢ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM


Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số : 60 38 01 07


LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC



Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Thị Lan Hƣơng

HÀ NỘI - 2014




LI CAM OAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu
khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn
trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung
thực. Những kết luận khoa học của luận văn ch-a từng
đ-ợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn


Ninh Thị Hạnh

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
MỞ ĐẦU 1
Chương 1: LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ VÀO
DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH 6
1.1. Khái quát về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 6
1.1.1. Khái niệm vốn 6
1.1.1.1. Vốn của chủ sở hữu 7
1.1.1.2. Vốn nợ của doanh nghiệp 9
1.1.2. Khái niệm vốn nhà nước 10
1.1.3. Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp 13
1.2. Pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 16
1.2.1 Khái niệm và nguyên tắc điều chỉnh pháp luật quản lý vốn nhà nước đầu
tư vào doanh nghiệp 16
1.2.2 Nội dung quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp 21
1.2.3 Vai trò pháp luật quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 28
1.3. Mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở một số nước 29
1.3.1. Mô hình của Trung Quốc 31
1.3.2. Mô hình của Singapore 34
1.3.3. Mô hình của New Zealand 36
Kết luận chương 1 40
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU

TƢ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM 41


2.1. Thực trạng pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở
Việt Nam 41
2.1.1. Quy định về đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp
ở Việt Nam 42
2.1.2. Quy định về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở
Việt Nam 53
2.1.3. Quy định về phân phối lợi nhuận của doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà
nước 58
2.1.4. Quy định về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp 61
2.2. Mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam 68
Kết luận chương 2 92
Chương 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ VÀO DOANH
NGHIỆP TẠI VIỆT NAM 93
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào
doanh nghiệp ở Việt Nam 93
3.2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư
vào doanh nghiệp ở Việt Nam 95
3.2.1. Ban hành Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh
doanh. 95
3.2.2. Quy định đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước. 99
3.2.3. Quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. 103
Kết luận chương 3 111
KẾT LUẬN 112
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 113

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

DNNN
: Doanh nghiệp nhà nước
CTCP
: Công ty cổ phần
TNHH
: Trách nhiệm hữu hạn
UBND
: Ủy ban Nhân dân
HĐTV
: Hội đồng thành viên
HĐQT
: Hội đồng Quản trị
DSEC
: CTCP chế biến và xuất nhập khẩu
thủy sản Đồng Tháp
SCIC
Tổng công ty đầu tư và kinh doanh
vốn nhà nước
VNA
: Tổng công ty Hàng không Việt Nam
VRG
: Tập đoàn Cao su Việt Nam




DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ
Số hiệu

sơ đồ
Tên sơ đồ
Trang
2.1
Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước
48

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
Số hiệu
biểu đồ
Tên biểu đồ
Trang
2.1
Tăng trưởng tài sản, lợi nhuận của SCIC
70


1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Doanh nghiệp là công cụ thực hiện chính sách công nghiệp hóa, chuyển
đổi cơ cấu kinh tế lên bước phát triển cao hơn, giá trị gia tăng cao hơn. Ngoài
ra, kinh tế nhà nước, bao gồm doanh nghiệp, giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh
tế, nên doanh nghiệp vẫn luôn luôn được coi là xương sống của nền kinh tế.
Với vị trí và vai trò quan trọng, các doanh nghiệp nhà nước luôn nhận
được sự ưu ái về vốn đầu tư để thực hiện các hoạt động kinh doanh nhằm giữ
vững vai trò tiên phong về mặt kinh tế cũng như chính trị, xã hội. Tuy nhiên
trên thực tế hoạt động của các doanh nghiệp được đầu tư vốn bởi nhà nước
trong thời gian qua có nhiều bất cập, không phù hợp với thực tiễn và không
mang lại hiệu quả trong việc quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.
Mặc dù được trao cho những đặc quyền, ưu đãi về vốn, tài nguyên và được
bảo hộ vô điều kiện, nhưng các con số thống kê chính thức cho thấy, đóng

góp DNNN góp vốn đầu tư trong nền kinh tế không đáng kể. Theo số liệu từ
Trung tâm thông tin và dự báo kinh tế - xã hội quốc gia (Bộ Kế hoạch và Đầu
tư), vốn đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước luôn chiếm tỷ trọng cao trong
tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội, ngược lại theo số liệu của Tổng cục
Thống kê, "thành tích" nộp ngân sách của DNNN góp vốn lại khá khiêm tốn. Từ
năm 2000 đến 2008, thu ngân sách từ các DNNN góp vốn giảm từ 21,7% xuống
còn 6,43%, trong khi của khu vực tư nhân tăng từ 11,61 % lên 20,96 %. Cũng
theo các báo cáo kiểm toán tài chính với các doanh nghiệp vừa qua, chúng ta
được biết tới những doanh nghiệp lớn như Tập đoàn Cao su Việt Nam, Tổng
công ty Cơ khí Xây dựng, Tổng công ty Công trình giao thông 6, Tổng Công
ty Cà phê,… hay Vinashin, Vinaline điển hình cho việc sử dụng vốn nhà nước
kém hiệu quả, thực trạng thua lỗ, nợ đọng lên tới những con số lớn, gây ra sự
2

đáng lo ngại cho các cá nhân nói chung cũng như các tổ chức, doanh nghiệp,
các cơ quan có thẩm quyền về việc đầu tư vốn cho DNNN góp vốn.
Bên cạnh đó, ngày 01/07/2010 Luật DNNN 2003 chính thức hết hiệu
lực, Chính phủ đã ban hành các văn bản pháp lý hướng dẫn cổ phần hóa,
chuyển đổi DNNN sang các loại hình doanh nghiệp phù hợp với nền kinh tế
thị trường. DNNN sau chuyển đổi sẽ có một hành lang pháp lý rộng hơn, tự
chủ cao hơn, năng động hơn, tuy nhiên việc chuyển đổi này cũng tạo ra những
lỗ hổng pháp lý như việc thực hiện quyền và nghĩa vụ trách nhiệm hữu hạn
của chủ sở hữu tại các công ty mới chuyển đổi sang mô hình công ty TNHH
một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu theo Nghị định 25/2010/NĐ-CP
chưa có quy định pháp lý nào điều chỉnh, dù đã chuyển đổi về mô hình,
nhưng thực chất đó vẫn là doanh nghiệp hoạt động bằng vốn của nhà nước,
tuy nhiên trên danh nghĩa lại là doanh nghiệp hoạt động dưới sự điều chỉnh
của Luật Doanh Nghiệp 2005, việc khuyết thiếu quy định pháp lý cụ thể trên
dẫn tới nhà nước vẫn phải quản lý chặt chẽ hơn, khác với các doanh nghiệp
hoạt động theo Luật Doanh nghiệp.

Xuất phát thực trạng quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp
việc nghiên cứu đề tài "Pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào
doanh nghiệp ở Việt Nam" là cần thiết và có ý nghĩa lý luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu
Nghiên cứu được coi là sớm nhất và sâu nhất về vấn đề vốn trong cổ
phần hóa DNNN được tác giả Lê Chi Mai thực hiện năm 1993 "vấn đề vốn
trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước" (1993), trong đó tác giả đã nêu
lên bức tranh về khủng hoảng vốn trong kinh tế quốc doanh mà có thể giải
quyết bằng cách cổ phần hóa, đồng thời tác giả cũng đề xuất các kiến nghị về
các điều kiện để hình thành mô hình tạo vốn và quản lý vốn trong các DNNN
trong kinh tế quốc doanh mà có thể giải quyết bằng cách cổ phần hóa.
3

Luận án tiến sĩ: "Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp sau cổ phần
hóa doanh nghiệp nhà nước", tác giả Nguyễn Thị Thu Hương, năm 2009. Với
nội dung đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nhằm quản lý có hiệu quả
vốn nhà nước tại các doanh nghiệp sau cổ phần hóa DNNN.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2009 của Bộ tài Chính do
PGS.TS. Nguyễn Đăng Nam làm chủ nhiệm đề tài "Chính sách và cơ chế
quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp giai đoạn đến 2020", tuy nhiên đề
tài nghiên cứu khoa học mới chỉ đề cập chính sách quản lý vốn nhà nước tại
doanh nghiệp trên góc độ quản lý nhà nước mà không nghiên cứu trên góc độ
quản lý của chủ sở hữu.
Luận án tiến sĩ "Đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản đối với Tổng
công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam" của tác
giả Nguyễn Xuân Nam, năm 2005. Nội dung chủ yếu của công trình là đánh
giá thực trạng và đề xuất giải pháp đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản của
các tổng công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam.
Tóm lại, các nghiên cứu về vốn nhà nước và quản lý vốn nhà nước đã
được thực hiện trong thời gian qua. Tuy nhiên, các nghiên cứu điển hình nêu

trên mới chỉ tiếp cận dưới góc độ kinh tế về quản lý vốn, hoặc trong phạm vi
một doanh nghiệp cụ thể. Vì vậy, chưa khái quát được một bức tranh toàn
cảnh về công tác quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam,
cũng như chính sách pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp ở Việt Nam, điều đó dẫn đến việc thiếu các căn cứ quan trọng để chính
phủ Việt Nam thiết lập khuôn khổ chính sách để thực hiện tốt vai trò quản lý
đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư. Trong bối cảnh đó, tác giả
đã chọn "Pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt
Nam" là đề tài nghiên cứu.

4

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Mục đích nghiên cứu của luận văn:
Thứ nhất, luận văn làm rõ những vấn đề lý luận về vốn nhà nước,
thẩm quyền chủ sở nhà nước trong hoạt động quản lý, sử dụng vốn nhà nước
đầu tư tại doanh nghiệp, phân phối lợi nhuận vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp, giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.
Thứ hai, luận văn đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý vốn nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp từ góc độ thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước.
Thứ ba, trên cơ sở luận cứ khoa học đã được nghiên cứu, luận văn đưa
ra định hướng và một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam.
Nhiệm vụ của luận văn:
- Xác định nội dung và làm rõ một số vấn đề lý luận về khái niệm,
định nghĩa có liên quan tới đầu tư vốn nhà nước vào hoạt động kinh doanh,
thẩm quyền chủ sở hữu nhà nước trong các hoạt động quản lý, sử dụng vốn
nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, phân phối lợi nhuận vốn nhà nước đầu tư
vào doanh nghiệp, hoạt động giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp,
khái lược quy định pháp luật về hoạt động quản lý vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp ở Việt Nam.
- Phân tích, làm rõ các hạn chế, bất cập, đánh giá thực trạng pháp luật
về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam.
- Từ những vướng mắc, bất cập giữa lý luận và thực trạng đưa ra một
số kiến nghị hoàn thiện pháp luật quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp ở Việt Nam.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trên cơ sở vận dụng những quan điểm, phương pháp luận của triết
học, của lý luận chung về nhà nước và pháp luật, để làm cơ sở cho việc xây
5

dựng và hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp hiện nay, luận văn thực hiện phương pháp nghiên cứu khoa học kết hợp
lý luận và thực tiễn, bằng việc sử dụng tổng hợp các phương pháp cụ thể như
phân tích, tổng hợp, so sánh, diễn giải, quy nạp, thống kê, thực tiễn luận văn
đánh giá đúng đắn và khách quan các hiện tượng và các quá trình kinh tế,
những chính sách và biện pháp đã và đang thực hiện làm cơ sở đề xuất các
quan điểm và giải pháp có ý nghĩa thực tiễn.
5. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ tập trung vào các vấn đề liên quan
tới lý luận về vốn góp của nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, pháp luật về
quản lý vốn góp của nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam, thực
trạng pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam
hiện nay từ góc độ thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước và đưa ra một số
kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp ở Việt Nam.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận cơ bản về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

và pháp luật điều chỉnh.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp ở Việt Nam.
Chương 3: Định hướng và một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về
quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam.
6

Chương 1
LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ
VÀO DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH

1.1. Khái quát về vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp
1.1.1. Khái niệm vốn
Theo Từ điển Luật học, vốn là tiền, tài sản, quyền tài sản trị giá được
thành tiền có thể sử dụng trong kinh doanh, khả năng sử dụng được trong kinh
doanh là tiêu chí cơ bản để đánh giá tiền, tài sản, quyền tài sản trị giá được
thành tiền có giá trị là vốn, đối với tiền phải tích tụ đến mức nhất định thì mới
có thể sử dụng trong kinh doanh với tư cách là vốn, đối với tài sản nếu chỉ
thuần túy có giá trị và giá trị sử dụng mà không có khả năng chuyển đổi thành
tiền và sử dụng trong kinh doanh thì cũng không có giá trị là vốn, đối với các
quyền tài sản, nếu không có khả năng chuyển đổi thành tiền mặt để hạch toán
trong kinh doanh thì không thể dùng để đầu tư nên cũng không được xem là
vốn. Vốn là tiền để thực hiện các hoạt động đầu tư, cơ chế hình thành vốn và
sử dụng vốn của các tổ chức, cá nhân được quy định trong nhiều văn bản
pháp luật như: Luật ngân sách nhà nước, Luật doanh nghiệp, Bộ luật dân sự
[45, tr. 857 ].
Vốn là điều kiện cần thiết để tiến hành hoạt động kinh doanh [37, tr. 258].
Vốn trong doanh nghiệp có thể là vốn góp của chủ sở hữu hoặc vốn nợ. Vốn
của chủ sở hữu hình thành từ vốn góp khi thành lập doanh nghiệp và gia tăng
từ lợi nhuận sau thuế trong quá trình kinh doanh, theo Luật doanh nghiệp

2005, để bắt đầu hoạt động kinh doanh, doanh nghiệp phải đăng ký kinh
doanh, trong đó có đăng ký về vốn điều lệ. Vốn điều lệ do các sáng lập viên
góp hoặc cam kết góp khi thành lập doanh nghiệp. Vốn điều lệ là tổng giá trị
bằng tiền của tổng tài sản ban đầu góp vào doanh nghiệp, vốn này có thể tồn
7

tại dưới dạng tài sản cố định hữu hình, tài sản vô hình và tiền mặt v.v , được
sử dụng để sản xuất hàng hóa hoặc cung cấp dịch vụ. Trong quá trình kinh
doanh khoản lợi nhuận phát sinh bằng chênh lệch giữa tổng doanh thu và tổng
chi phí sẽ làm tăng vốn của chủ sở hữu và được sử dụng để trích lập một số
quỹ từ lợi nhuận sau thuế ngoài vốn điều lệ ban đầu.
1.1.1.1. Vốn của chủ sở hữu
Theo quy định tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm
2001: phần vốn và tài sản do nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp thuộc sở hữu
toàn dân, quy định này chỉ ra quyền sở hữu toàn dân đối với vốn và tài sản
góp vào xí nghiệp, doanh nghiệp mà không xác định quyền sở hữu toàn dân
đối với doanh nghiệp.
Khi nhà nước đầu tư thành lập doanh nghiệp, vốn của chủ sở hữu ban
đầu được xác định dựa trên quyết định giao vốn để hình thành vốn điều lệ của
doanh nghiệp. Trong trường hợp vốn điều lệ chưa được góp đủ thì vốn của
chủ sở hữu là vốn thực góp của nhà nước. Ngoài nguồn vốn trên, doanh
nghiệp có thể được quản lý, sử dụng đất đai và các tài sản khác do nhà nước
giao, những tài sản này được doanh nghiệp sử dụng trong quá trình kinh
doanh, đây chính là lợi thế kinh doanh về tài sản của các công ty nhà nước so
với các công ty khác không được giao quản lý vốn và tài sản của nhà nước.
Tùy thuộc cấu trúc sở hữu và loại hình doanh nghiệp mà sự hình thành vốn
của chủ sở hữu trong các doanh nghiệp có các đặc trưng khác biệt: theo pháp
luật hiện hành, nhà nước có thể góp 100% vốn điều lệ để thành lập công ty
một thành viên, theo đó, pháp nhân công ty một thành viên nhà nước có vốn
của chủ sở hữu nhà nước, vốn điều lệ được tách bạch với vốn và tài sản khác

của doanh nghiệp do được nhà nước cho vay, giao hoặc cho thuê. Vốn điều lệ
trong công ty cổ phần được chia thành nhiều phần bằng nhau gọi là cổ phần.
Tại thời điểm thành lập, các cổ đông sáng lập thỏa thuận trong hợp đồng góp
8

vốn thành lập công ty về số cổ phần dự định phát hành số cổ phần nắm giữ
của các cổ đông sáng lập. Về bản chất, phát hành cổ phần là hành vi pháp lý
nhằm tạo lập vốn điều lệ. Vốn điều lệ hình thành bằng tiền bán cổ phần phổ
thông và cổ phần ưu đãi theo nghị quyết của đại hội đồng cổ đông.
Trong quá trình kinh doanh, vốn chủ sở hữu có thể gia tăng bằng việc
trích lập các quỹ từ lợi nhuận sau thuế của doanh nghiệp. Vốn điều lệ có thể
tăng lên theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền về chuyển phần lợi
nhuận dựa trên phần vốn của nhà nước hoặc điều chuyển vốn từ doanh nghiệp
khác, hoặc chuyển từ Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp do Tổng công ty Đầu
tư và Kinh doanh vốn của nhà nước quản lý và sử dụng theo quy định của pháp
luật.
Trong trường hợp công ty một thành viên nhà nước kinh doanh có lãi,
phần lợi nhuận được phân chia theo vốn công ty tự huy động và phần vốn đầu
tư của nhà nước. Có thể thấy, lợi nhuận phát sinh từ hoạt động kinh doanh của
công ty một thành viên nhà nước có thể làm gia tăng lợi ích của chủ sở hữu
nhà nước trong hoạt động đầu tư và làm gia tăng vốn của chủ sở hữu tại công
ty một thành viên nhà nước thông qua quyết định tăng vốn điều lệ của công ty
bằng lợi nhuận để lại của nhà nước. Phần lợi nhuận phát sinh từ phần vốn tự
huy động được sử dụng để trích lập các quỹ làm gia tăng vốn chủ sở hữu nhà
nước tại doanh nghiệp, chẳng hạn, công ty một thành viên nhà nước có quyền
trích lập quỹ đầu tư phát triển, quỹ rủi ro, quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi. Các
quỹ đầu tư phát triển và quỹ rủi ro hình thành từ lợi nhuận trong kinh doanh
thuộc sở hữu của công ty một thành viên nhà nước và thuộc chủ sở hữu nhà
nước nói chung. Trong CTCP, vốn của chủ sở hữu có thể tăng lên từ khoản
thặng dư vốn phát sinh. Trường hợp công ty phát hành cổ phần và bán theo

phương thức đấu giá, ngoài khoản tiền thu được khoản chênh lệch giữa giá thị
trường và mệnh giá. Theo hướng dẫn của Bộ tài chính thì khoản chênh lệch
9

này được gọi là thặng dư vốn. Mặc dù khoản thặng dư này không được tính
trong vốn điều lệ tại thời điểm thu tiền bán cổ phần nhưng là một bộ phận cấu
thành vốn của chủ sở hữu.
1.1.1.2. Vốn nợ của doanh nghiệp
Trong quá trình hoạt động, ngoài sử dụng vốn của chủ sở hữu, doanh
nghiệp phải tạo lập các nguồn vốn khác từ phát hành trái phiếu vay ngân hàng
hoặc các tổ chức, cá nhân khác để mở rộng đầu tư hoặc bổ sung vốn lưu động,
đây gọi là vốn nợ, cả vốn của chủ sở hữu và vốn nợ đều tạo nên tài sản của
doanh nghiệp.
Vốn nợ là vốn mà doanh nghiệp vay các tổ chức, cá nhân hoặc mua
chịu hàng hóa hoặc dịch vụ của đối tác, thông thường, các doanh nghiệp có
thể vay tổ chức tín dụng, chiết khấu giấy tờ có giá tại tổ chức tín dụng, hoặc
được ứng tiền qua tài khoản. Ngoài ra, doanh nghiệp có thể vay của các doanh
nghiệp, công ty bảo hiểm, các tổ chức, cá nhân khác thông qua hợp đồng vay
hoặc phát hành trái phiếu [24, tr. 55].
Về nguyên tắc, doanh nghiệp có thể vay vốn để bổ sung vốn hoạt
động hoặc đầu tư dự án, vốn vay dài hạn trên một năm thường được dùng để
đầu tư vào tài sản cố định, còn vốn vay ngắn hạn dưới một năm dùng để bổ
sung vốn lưu động.
Trên thực tế, khoản vay chủ yếu của doanh nghiệp là vay từ ngân hàng
thương mại. Tùy từng trường hợp ngân hàng thương mại có thể buộc doanh
nghiệp vay phải có tài sản bảo đảm, doanh nghiệp có thể sử dụng tài sản của
chính mình để bảo đảm cho khoản vay hoặc nhận bảo lãnh của các doanh
nghiệp, tổ chức tín dụng khác để vay vốn từ các ngân hàng thương mại.
Ngoài ra doanh nghiệp có thể thỏa thuận vay vốn từ các tổ chức, cá
nhân khác để huy động vốn, thỏa thuận vay phải tuân thủ các quy định của Bộ

luật dân sự trong đó có quy định về giới hạn lãi suất cho vay. Bên cạnh đó,
10

doanh nghiệp có thể huy động vốn bằng phát hành trái phiếu, đây là hình thức
áp dụng phổ biến ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển. ở nước ta,
hình thức phát hành này thường được các doanh nghiệp có uy tín thực hiện,
trong phát hành trái phiếu, doanh nghiệp chủ động quyết định khoản vay,
mệnh giá trái phiếu, lãi suất vay trên cơ sở pháp luật. Việc phát hành trái
phiếu phải đáp ứng các điều kiện phát hành theo quy định của pháp luật nhằm
bảo vệ quyền lợi của người sở hữu trái phiếu. Cũng giống như vay vốn từ
ngân hàng, vấn đề đảm bảo khả năng hoàn trả vốn vay đặt ra, theo đó doanh
nghiệp có thể phát hành trái phiếu có bảo đảm bằng tài sản của chính doanh
nghiệp của mình hoặc được bảo lãnh bằng tài sản của bên thứ ba.
1.1.2. Khái niệm vốn nhà nƣớc
Vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có những đặc điểm chung của
vốn kinh doanh và có những đặc điểm riêng của vốn thuộc sở hữu nhà nước.
Những đặc điểm chung của vốn kinh doanh là: vốn là một loại hàng
hóa đặc biệt; vốn phải đại diện cho một lượng tài sản thực; vốn được biểu
hiện bằng tiền dùng vào đầu tư, kinh doanh với mục đích sinh lời; vốn luôn
gắn liền với chủ sở hữu nhất định.
Chủ sở hữu vốn trong các doanh nghiệp là những người đầu tư vốn để
hình thành hoặc phát triển mở rộng doanh nghiệp. Tùy theo từng loại hình
doanh nghiệp khác nhau mà chủ thể sở hữu trong doanh nghiệp có thể khác
nhau. Sự khác biệt giữa vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp với vốn đầu tư
của các chủ sở hữu khác chính là ở đặc điểm sở hữu nhà nước của vốn. so với
các chủ thể sở hữu khác, chủ thể sở hữu nhà nước có những đặc điểm khác biệt.
Thứ nhất, nhà nước là một hệ thống phức tạp, trong đó về mặt tổ chức
nhà nước bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý khác nhau. Do đó, khi
bàn tới nhà nước như một chủ thể sở hữu thì chủ thể này khó xác định cụ thể.
Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều quan niệm và quy định cơ quan hành

11

pháp (Chính phủ) thống nhất thực hiện các chức năng chủ sở hữu đối với vốn
nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Tuy nhiên về bản chất, Chính phủ cũng chỉ
là chủ sở hữu được ủy quyền, chủ sở hữu đó cũng không có đầy đủ các đặc
điểm và quyền của chủ sở hữu đích thực.
Thứ hai, quan niệm về chủ sở hữu vốn nhà nước cũng rất khác nhau ở
các hệ thống kinh tế khác nhau. Có quốc gia chỉ coi nhà nước Trung ương
mới là chủ thể sở hữu nhà nước, còn các chính quyền địa phương thì không có
vai trò này. Hiện nay Việt Nam lại coi chủ thể sở hữu nhà nước là toàn bộ hệ
thống nhà nước từ cấp Trung ương đến địa phương.
Thứ ba, do chủ thể sở hữu nhà nước có nhiều cấp quản lý từ trung
ương đến địa phương nên việc thực hiện quyền quản lý, giám sát sử dụng vốn
nhà nước thường được thực hiện thông qua bộ máy hành chính. Cơ chế trách
nhiệm cá nhân, động cơ để đạt được mục tiêu và áp lực kiểm tra, giám sát không
được rõ ràng như đối với các chủ thể sở hữu khác, vì vậy thường có sự buông
lỏng quản lý việc quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.
Thứ tư, từ đặc điểm nhà nước đầu tư vốn không chỉ có mục tiêu kinh
tế mà còn có mục tiêu chính trị, an ninh, văn hóa, xã hội, nên việc đầu tư, sử
dụng vốn nhà nước của chủ sở hữu nhà nước khó phân định rõ ràng, dẫn tới
tình trạng đầu tư dàn trải thua lỗ.
Trong nền kinh tế thị trường, nhà nước cũng là một chủ thể đầu tư, việc
nhà nước đầu tư vốn và các doanh nghiệp đã hình thành nên khái niệm vốn nhà
nước. Cụ thể, tại khoản 10, Điều 3, Luật Đầu tư quy định: "vốn nhà nước là vốn
đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, vốn tín dụng nhà nước bảo lãnh, vốn tín
dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn đầu tư khác của nhà nước" [32].
Tại Điều 3, Nghị định 71/2013/NĐ-CP Nghị định về đầu tư vốn nhà
nước vào doanh nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do nhà
nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, thì "vốn nhà nước tại doanh nghiệp" là vốn
12

đầu tư trực tiếp từ ngân sách nhà nước, các quỹ tập trung của nhà nước khi
thành lập doanh nghiệp và bổ sung trong quá trình hoạt động kinh doanh; các
khoản phải nộp ngân sách được trích để lại; nguồn quỹ đầu tư phát triển tại
doanh nghiệp; quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn nhà nước được tiếp nhận từ
nơi khác chuyển đến; giá trị quyền sử dụng đất, quyền sử dụng tài nguyên Quốc
gia được nhà nước giao và ghi tăng vốn nhà nước cho doanh nghiệp; các tài
sản khác theo quy định của pháp luật được nhà nước giao cho doanh nghiệp.
Bên cạnh đó còn có giải thích về "vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp
khác" là vốn nhà nước góp ở CTCP, công ty TNHH hai thành viên trở lên do
Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh làm chủ sở hữu.
Đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước: đây chính là nguồn chi phát
triển kinh tế - xã hội của ngân sách nhà nước, đó là một nguồn vốn đầu tư
quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Các
khoản chi kinh tế - xã hội được pháp luật thừa nhận hiện nay gồm: chi đầu tư
xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các khoản chi đầu
tư phát triển khác; chi đầu tư và hỗ trợ các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, các
tổ chức tài chính của nhà nước; chi để nhà nước góp vốn cổ phần hoặc liên
doanh và các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực cần có sự tham gia
của nhà nước; chi bổ sung dự trữ nhà nước…[41, tr. 82].
Nguồn vốn đầu tư từ doanh nghiệp nhà nước: được xác định là thành
phần chủ đạo trong nền kinh tế, các DNNN vẫn nắm giữ một khối lượng vốn
khá lớn. Mặc dù vẫn còn một số hạn chế nhưng đánh giá một cách công bằng
thì khu vực thì khu vực kinh tế nhà nước với sự tham gia của các DNNN vẫn
đóng một vai trò chủ đạo trong nền kinh tế nhiều thành phần.Với chủ trương
tiếp tục đổi mới DNNN, hiệu quả hoạt động của khu vực kinh tế này ngày
càng được khẳng định, tích lũy của các DNNN ngày càng gia tăng và đóng
góp đáng kể vào tổng quy mô vốn đầu tư của toàn xã hội.

13

1.1.3. Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp
Theo quy định của pháp luật, nhà nước là chủ sở hữu vốn nhà nước.
Chính phủ thống nhất tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở
hữu đối với vốn nhà nước. Thủ tướng chính phủ ủy quyền cho các bộ liên
quan thực hiện một số quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với vốn nhà
nước đầu tư trong doanh nghiệp.
Thủ tướng chính phủ phân công, phân cấp thực hiện các quyền và
nghĩa vụ của chủ sở hữu cho các cơ quan, tổ chức đại diện chủ sở hữu sau
đây: Bộ quản lý ngành, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Bộ tài
chính thực hiện một số quyền, nghĩa vụ đại diện chủ sở hữu; Hội đồng quản
trị tập đoàn, tổng công ty nhà nước; SCIC. Quyền và nhiệm vụ của đại diện
chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp sau cổ phần hóa thực hiện
theo quy định của Luật doanh nghiệp.
Người trực tiếp đại diện phần vốn nhà nước hoặc người đại diện theo
ủy quyền tại doanh nghiệp sau cổ phần hóa do đại diện chủ sở hữu vốn nhà
nước cử để thực hiện quyền của cổ đông phần vốn nhà nước trong doanh
nghiệp. Người đại diện vốn nhà nước trong doanh nghiệp sau cổ phần hóa
được đại diện chủ sở hữu giới thiệu để ứng cử chức danh ban quản lý, điều
hành hoặc ban kiểm soát tại doanh nghiệp sau cổ phần hóa, được thay mặt
chủ sở hữu tham dự và biểu quyết các vấn đề liên quan đến quyền cổ đông
trong các kỳ họp đại hội cổ đông, HĐQT doanh nghiệp sau cổ phần hóa.
Người đại diện chịu trách nhiệm hướng doanh nghiệp hoạt động theo đúng
mục tiêu, định hướng của nhà nước và bảo toàn phát triển phần vốn nhà nước
trong doanh nghiệp sau cổ phần hóa. Người đại diện chịu trách nhiệm trước
chủ sở hữu về các nhiệm vụ được giao.
Đối với doanh nghiệp 100% vốn nhà nước hay đối với doanh nghiệp
có một phần vốn nhà nước đầu tư, chế độ quản lý, sử dụng vốn và tài sản gắn
14

với việc thực hiện thẩm quyền của cơ quan chủ sở hữu, cơ quan quản lý và cơ
quan điều hành.
Phân định thẩm quyền giữa cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý,
điều hành:
+ Công ty TNHH một thành viên: theo Điều 63 Luật doanh nghiệp
2005, công ty một thành viên là doanh nghiệp do một tổ chức hoặc một cá
nhân làm chủ sở hữu.
Mô hình công ty một thành viên do tổ chức làm chủ sở hữu theo Luật
doanh nghiệp 2005 được áp dụng thành lập công ty một thành viên nhà nước,
công ty con 100% do công ty một thành viên nhà nước thành lập và công ty
một thành viên khác do công ty mẹ là CTCP, công ty TNHH không có vốn
nhà nước hoặc không có vốn chi phối của nhà nước thành lập [24, tr. 111].
Công ty một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu bao gồm công ty
do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập gồm: công ty một thành viên
do Chính phủ quyết định thành lập; công ty do Bộ, UBND tỉnh quyết định
thành lập; công ty mẹ một thành viên nhà nước đối với công ty con 100%.
Phân chia thẩm quyền giữa các cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý theo
hai mô hình: cơ quan chủ sở hữu và Hội đồng thành viên, cơ quan chủ sở hữu
và Chủ tịch công ty.
+ Trường hợp công ty TNHH hai thành viên trở lên:
Trong công ty hai thành viên trở lên, hội đồng thành viên là cơ quan
quyết định cao nhất của công ty. Do cơ chế triệu tập họp định kỳ một năm
một lần và tổ chức họp bất thường nên quyền lực tập trung ở chủ tịch công ty
và tổng giám đốc hoặc giám đốc. Hội đồng thành viên chỉ quyết định một số
nội dung quan trọng liên quan đến hoạt động tài chính của công ty như dự án
đầu tư, bán tài sản có giá trị lớn (Điều 17 Luật Doanh nghiệp 2005).
Công ty hai thành viên trở lên ban hành Điều lệ quy định cụ thể về
15

thẩm quyền quyết định của chủ tịch công ty, tổng giám đốc hoặc giám đốc.

Phạm vi thẩm quyền được ghi nhận trong điều lệ là căn cứ xác định tính hợp
lý và hợp pháp của quyết định quản lý, điều hành.
Trong công ty một thành viên, chủ sở hữu là tổ chức có quyền: quyết
định các dự án đầu tư có giá trị bằng hoặc lớn hơn 50% tổng tài sản được ghi
trong báo cáo tài chính gần nhất của công ty hoặc một tỷ lệ khác nhỏ hơn quy
định tại điều lệ công ty; quyết định bán tài sản có giá trị bằng hoặc lớn hơn
50% tổng giá trị tài sản được ghi trong báo cái tài chính gần nhất của công ty
hoặc một tỷ lệ nhỏ hơn quy định tại điều lệ công ty; quyết định tăng vốn điều
lệ của công ty, chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ vốn điều lệ của công ty
cho tổ chức, cá nhân khác; quyết định thành lập công ty con, góp vốn vào
công ty khác (khoản 1, điều 64). Hình thức quyết định dự án đầu tư và bán tài
sản gồm: trao quyền quyết định cho cơ quan chủ sở hữu và cho phép chủ sở
hữu quy định về phân chia thẩm quyền trong Điều lệ công ty.
+ Trường hợp CTCP:
Trong CTCP, theo Luật doanh nghiệp , số lượng cổ đông tối thiểu là
ba, trên thực tế, số lượng cổ đông có thể rất đông do công ty phát hành cổ
phiếu ra công chúng để huy động vốn. Với số lượng cổ đông lớn, tất cả cổ
đông không thể thực tiếp tham gia quản lý, điều hành như trong CTCP có quy
mô nhỏ, bởi vậy, tách bạch giữa sở hữu và quản lý, và tách bạch giữa sở hữu
và điều hành trở thành một nguyên tắc đặc trưng của CTCP. Do cơ chế triệu
tập họp định kỳ một năm một lần và có thể tổ chức họp bất thường nên đại hội
đồng cổ đông chỉ quyết định một số nội dung liên quan đến hoạt động tài
chính của công ty như tăng giảm vốn điều lệ, quyết định đầu tư hoặc bán tài
sản có giá trị bằng hoặc lớn hơn 50% tổng giá trị tài sản, quyết định phương
án phân chia lợi nhuận hoặc chia cổ tức (Điều 96 Luật doanh nghiệp 2005).
HĐQT quyết định phương án đầu tư, dự án đầu tư ngoài thẩm quyền quyết
16

định của đại hội đồng cổ đông, thông qua hợp đồng mua bán tài sản có giá trị
bằng hoặc lớn hơn 50% tổng giá trị tài sản được ghi trong báo cáo tài chính

gần nhất của công ty hoặc một tỷ lệ khác nhỏ hơn quy định tại Điều lệ công ty
trừ trường hợp giao dịch phải được đại hội đồng cổ đông chấp thuận (các
điểm e, g khoản 2, Điều 108 Luật Doanh nghiệp 2005). Có thể thấy, với thẩm
quyền được giao, HĐQT chiếm vị trí trung tâm trong quyết định các vấn đề
kinh doanh của công ty [24, tr. 115].
1.2. Pháp luật về quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp
1.2.1 Khái niệm và nguyên tắc điều chỉnh pháp luật quản lý vốn
nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp
Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có thể hiểu là một hệ
thống các hình thức, phương pháp và các công cụ quản lý do nhà nước ban
hành để định hướng đầu tư, sử dụng và giám sát việc sử dụng có hiệu quả, bảo
toàn và phát triển số vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp.
Pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được hiểu
là hệ thống những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát
sinh trong hoạt động quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.
Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật quản lý vốn nhà nước đầu tư vào
doanh nghiệp
 Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp
- Phân quyền trong quản lý vốn và tài sản của doanh nghiệp.
Với tư cách là chủ sở hữu, các tổ chức và cá nhân có thể trực tiếp hoặc
thông qua người đại diện để quản lý, sử dụng vốn và tài sản của doanh nghiệp
nhằm đạt mục đích đề ra. Phân định thẩm quyền quản lý, sử dụng vốn và tài
sản trong doanh nghiệp gắn với các loại hình doanh nghiệp
Trong công ty một thành viên và công ty hai thành viên, người góp
vốn là cá nhân có thể trực tiếp tham gia quản lý, điều hành còn tổ chức góp
17

vốn có thể cử người đại diện tham gia quản lý, điều hành doanh nghiệp. Sự
phân quyền của các cơ quan tổ chực nội bộ trong quản lý vốn được phân chia
thành: phân quyền giữa cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý: phân quyền

giữa cơ quan quản lý và cơ quan điều hành:
Phân quyền giữa cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý: Luật doanh
nghiệp ở nước ta và luật công ty ở nhiều nước tư bản phát triển đều có chung
mục đích: xác định thẩm quyền của chủ sở hữu trong quyết định những vấn
đề quan trọng của công ty; xác định phạm vi thẩm quyền của cơ quan quản lý.
Ngoài ra, Luật cho phép cơ quan chủ sở hữu quyết định phạm vi thẩm quyền
của cơ quan quản lý bằng ghi nhận trong điều lệ doanh nghiệp. Về mặt tài
chính, sử dụng vốn và tài sản liên quan quyết định chi phí và hình thành
doanh thu của doanh nghiệp, nên có thể nói, cơ quan và người có thẩm quyền
quản lý và điều hành kinh doanh là chủ thể quyết định đến kết quả kinh doanh
của doanh nghiệp.
Phân quyền giữa cơ quan quản lý và cơ quan điều hành:
Đây là sự phân quyền nhằm giao quyền điều hành trong doanh nghiệp
cho một hoặc một số người có năng lực điều hành, Luật doanh nghiệp 2005
nước ta quy định về phân tách giữa quản lý và điều hành thể hiện rõ nét nhất
trong quy định về thuê tổng giám đốc, theo đó, vị trí người điều hành tách
bạch với vị trí của người quản lý - thành viên HĐQT. Bên cạnh đó, Luật
doanh nghiệp 2005 quy định cho phép chủ tịch HĐQT kiêm tổng giám đốc
hoặc giám đốc. Ở đây sự phân quyền trở nên không rõ ràng khi hai chức danh
do một người nắm giữ.
- Vốn và tài sản của doanh nghiệp phải được bảo toàn:
Về mặt tài chính, vốn là thể hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản, khi vốn
bằng tiền đã chuyển thành tài sản, thì bảo toàn tài sản mang ý nghĩa duy trì
giá trị sử dụng của tài sản. Theo nghĩa hẹp, bảo toàn vốn cũng chính là bảo