khu kinh tế đặc biệt theo quy định pháp luật

1. Khái niệm khu kinh tế đặc biệt theo quy định pháp luật
Về cơ bản, khu kinh tế đặc biệt (SEZ) được hiểu là khu vực địa lý do pháp luật kinh tế và các luật
khác điều chỉnh riêng theo hướng tự do hóa thị trường hơn so với các luật lệ đặc trưng và pháp luật quốc
gia. Các quy định của pháp luật quốc gia có thể không được áp dụng trong khu kinh tế đặc biệt. Khái
niệm“khu kinh tế đặc biệt” bao trùm nhiều loại đặc khu cụ thể như: Khu tự do thương mại (FTZ), khu
chế xuất (EPZ), khu kinh tế tự do (FZ), khu công nghiệp (IE), cảng tự do hay khu vực doanh nghiệp đô thị
và các loại khác. Thông thường, mục đích thành lập và hoạt động chính của các mô hình kinh tế này là
nhằm thu hút nguồn đầu tư trực tiếp nước ngoài từ các nhà đầu tư nước ngoài.
1
Ở Việt Nam, mặc dù chưa có một quy định cụ thể nào về khái niệm “khu kinh tế đặc biệt”, tuy
nhiên, dựa vào các quy định của pháp luật đầu tư và các lĩnh vực liên quan, có thể hiểu “khu kinh tế đặc
biệt” là một khái niệm bao gồm 4 loại mô hình phát triển kinh tế chính sau: khu công nghiệp, khu chế
xuất, công nghệ cao và khu kinh tế. Các khái niệm này được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật
như sau:
Theo các khoản 1, 2, 3 Điều 2 Nghị định của Chính phủ số 29/2008/NĐ-CP quy định về khu công
nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế thì:
- Khu công nghiệp là khu chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện các dịch vụ cho sản
xuất công nghiệp, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục quy định
tại Nghị định này;
- Khu chế xuất là khu công nghiệp chuyên sản xuất hàng xuất khẩu, thực hiện dịch vụ cho sản
xuất hàng xuất khẩu và hoạt động xuất khẩu, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện,
trình tự và thủ tục áp dụng đối với khu công nghiệp quy định tại Nghị định này;
- Khu kinh tế là khu vực có không gian kinh tế riêng biệt với môi trường đầu tư và kinh doanh đặc
biệt thuận lợi cho các nhà đầu tư, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và
thủ tục quy định tại Nghị định này.
Theo khoản 3 Điều 2 Nghị định của Chính phủ số 99/2003/NĐ-CP về việc ban hành Quy chế Khu
công nghệ cao thì khu công nghệ cao là “khu kinh tế - kỹ thuật đa chức năng, có ranh giới xác định, do
Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập, nhằm nghiên cứu - phát triển và ứng dụng công nghệ cao,
ươm tạo doanh nghiệp công nghệ cao, đào tạo nhân lực công nghệ cao và sản xuất, kinh doanh sản phẩm
công nghệ cao. Trong Khu công nghệ cao có thể có khu chế xuất, kho ngoại quan, khu bảo thuế và khu
nhà ở”.

Các loại khu kinh tế đặc biệt này được thành lập theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ và hoạt
động theo quy chế pháp lý ban hành kèm theo nghị định của Chính phủ hoặc quyết định của Thủ tướng
Chính phủ. Với mục đích chính nhằm thu hút nguồn đầu tư, Nhà nước luôn dành cho các khu kinh tế đặc
biệt nhiều quy định mang lại thuận lợi, ưu đãi cho nhà đầu tư, chủ yếu là trên các lĩnh vực sau: ưu đãi về
thủ tục hành chính, ưu đãi về tài chính và ưu đãi về việc sử dụng đất. Bên cạnh đó, ở từng địa phương cụ
thể, ngoài những ưu đãi chung của Nhà nước, chính quyền địa phương còn có thể áp dụng các biện pháp
ưu đãi đầu tư bổ sung riêng cho địa phương mình.
2. Quy định của pháp luật hiện hành về ưu đãi đầu tư vào các khu kinh tế đặc biệt
1
Xem thêm tại: />1
2.1. Ưu đãi về thủ tục hành chính
Thủ tục hành chính, dưới góc độ khoa học pháp lý, là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý
hành chính nhà nước, bao gồm trình tự, nội dung, mục đích, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể
trong quá trình giải quyết các công việc của quản lý nhà nước.
2
Bản chất của thủ tục hành chính là các
thao tác quản lý của Nhà nước nhằm đáp ứng những loại dịch vụ hành chính khác nhau mà người dân, tổ
chức cần tới sự cung cấp một cách tốt nhất. Do đó, đối với các tổ chức kinh tế (cụ thể hơn là các doanh
nghiệp) hoạt động trong các khu kinh tế đặc biệt, nếu thủ tục hành chính như thành lập, cấp phép đầu tư,
hải quan … đơn giản, gọn nhẹ, thì rõ ràng đó sẽ là một sự “động viên” rất lớn từ Nhà nước, thể hiện thái
độ “nghênh đón” tích cực từ phía các cơ quan công quyền đối với việc thành lập cũng như hoạt động của
các doanh nghiệp trong khu kinh tế đặc biệt.
Trong các khu kinh tế đặc biệt, Ban quản lý là cơ quan chung, đầu mối cơ bản nhất thực hiện các
thủ tục hành chính trong khu kinh tế đặc biệt. Ban Quản lý do Thủ tướng quyết định thành lập, là cơ quan
trực thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước trực tiếp đối với khu
công nghiệp, khu kinh tế trên địa bàn cấp tỉnh, quản lý và tổ chức thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ
hành chính công và dịch vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tư và sản xuất kinh doanh cho nhà
đầu tư trong khu công nghiệp, khu kinh tế.
3
Ban quản lý thực hiện các quyền và nghĩa vụ cơ bản quy định

tại các Điều 37, 38 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP. Theo đó, về mặt thủ tục hành chính, cơ quan này có
nhiệm vụ quản lý nhà nước về đầu tư, xây dựng, thương mại, lao động… như tiếp nhận hồ sơ dự án; cấp,
điều chỉnh, thu hồi giấy chứng nhận đầu tư; duyệt kế hoạch nhập khẩu năm; cấp giấy phép lao động…
Đối với những giấy tờ không thuộc thẩm quyền, các ban quản lý là nơi tiếp nhận hồ sơ có trách nhiệm làm
việc với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Bên cạnh đó, trong trường hợp nội dung quản lý nhà nước
thuộc lĩnh vực chuyên ngành như hải quan, công an, thuế… thì các cơ quan có liên quan đặt bộ phận đại
diện đủ thẩm quyền giải quyết trực tiếp công việc tại từng khu công nghiệp, khu chế xuất…
4
Như vậy có
thể thấy, pháp luật đang áp dụng cơ chế “một cửa, tại chỗ” trong việc đáp ứng các thủ tục hành chính cho
các nhà đầu tư, thông qua việc thu gọn các đầu mối thực hiện thủ tục một cách gọn nhất có thể để giải
quyết thống nhất các yêu cầu của các doanh nghiệp. Nhờ đó các thủ tục hành chính liên quan đến hoạt
động đầu tư vào khu kinh tế đặc biệt được đơn giản, nhanh gọn hơn, giảm được tối đa chi phí và thời gian
không cần thiết cho nhà đầu tư.
Trên thực tế, các quy định về ưu đãi thủ tục hành chính trong các khu kinh tế đặc biệt đã được cụ
thể hóa tại rất nhiều quy chế hoạt động của các khu kinh tế này. Ví dụ: điểm 1 Mục 9 Chương 2 Quy
định chính sách khuyến khích ưu đãi đầu tư vào Khu kinh tế cửa khẩu Đồng Tháp
5
(ban hành kèm theo
Quyết định số 52/2005/QĐ-UB ngày 25/4/2005 của UBND tỉnh Đồng Tháp) quy định thủ tục hành chính
2
Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. CAND, Hà Nội, 2008, trang 144.
3
Điều 36 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế.
4
Ví dụ, về mặt hải quan, tại nhiều khu kinh tế thường có một số cơ quan làm thủ tục hải quan, như các cổng kiểm soát hải
quan chẳng hạn (tham khảo các Thông tư 07/2007/TT-BTC Hướng dẫn chế độ tài chính và thủ tục hải quan áp dụng tại Khu
kinh tế Vũng Áng, tỉnh Hà Tĩnh; Thông tư 105/2006/TT-BTC Hướng dẫn chế độ tài chính và thủ tục hải quan áp dụng tại
Khu kinh tế Vân Phong, tỉnh Khánh Hoà;…)
5

Khu kinh tế cửa khẩu Đồng Tháp là 1 trong 9 khu kinh tế cửa khẩu quan trọng nhất của Việt Nam. Xem thêm:
/>%93ng_Th%C3%A1p
2
đầu tư sẽ được thực hiện theo cơ chế “một cửa - tại chỗ”.
6
Hay tại khoản 1 Điều 29 Quy chế hoạt động
của khu kinh tế Chân Mây – Lăng Cô, tỉnh Thừa Thiên Huế (Ban hành kèm theo Quyết định số
04/2006/TTg ngày 05/01/2006 của Thủ tướng Chính phủ) cũng có quy định về nguyên tắc này: “Các Bộ,
cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND tỉnh Thừa Thiên Huế trong phạm vi chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn … uỷ quyền và hướng dẫn Ban Quản lý KKT Chân Mây - Lăng Cô thực
hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước … theo nguyên tắc “một cửa, tại chỗ”…”.
7

Như vậy, có thể thấy đây là một ưu đãi đặc biệt về thủ tục hành chính nhằm tạo điều kiện cho các
nhà đầu tư có thể giảm thiểu sự tốn kém về thời gian và chi phí đầu tư vào các khu kinh tế đặc biệt.
2.2. Ưu đãi về tài chính
Nhà nước ta cũng chú trọng đến việc áp dụng các biện pháp ưu đãi về tài chính để khuyến khích,
thu hút đầu tư, được thể hiện ở hai loại: ưu đãi về thuế và hỗ trợ các nguồn vốn tín dụng khi triển khai
thực hiện dự án.
a. Ưu đãi về thuế: Ưu đãi về thuế thể hiện ở các mức độ từ miễn thuế; áp dụng mức thuế suất giảm
so với các trường hợp thông thường; hoặc thời gian miễn thuế và thời gian áp dụng mức thuế suất giảm.
Các ưu đãi về thuế dành cho các doanh nghiệp tại khu kinh tế đặc biệt so với các doanh nghiệp hoạt động
ở các vùng lãnh thổ khác chủ yếu tập trung ở thuế thu nhập doanh nghiệp. Theo quy định tại khoản 1
Điều 13 Luật thuế thu nhập doanh nghiệp thì mức ưu đãi tối thiểu dành cho các doanh nghiệp thành lập
mới từ các dự án đầu tư tại các khu kinh tế, khu công nghiệp cao là thuế suất 10% trong thời gian 15 năm.
Tuy nhiên, tùy từng dự án đầu tư, từng địa phương cụ thể mà thuế suất ưu đãi có thể được áp dụng ở các
mức khác nhau như 10%, 15%, 20% (mức thông thường là 28%). Thời gian được hưởng mức thuế suất
ưu đãi là 10 năm, 12 năm, 15 năm, trường hợp đặc biệt có thể được áp dụng trong suốt thời hạn hoạt động
của dự án đầu tư. Miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong thời hạn nhất định, ngoài ra có thể xem xét
giảm 50% số thuế phải nộp trong một số năm tiếp theo (4, 5 năm hoặc nhiều hơn).

8

Các quy định về miễn thuế trên thực tế cũng được ghi nhận khá cụ thể tại các quy chế hoạt động của
các khu kinh tế đặc biệt. Một số ví dụ cụ thể về vấn đề này như quy định tại khoản 1 Mục II Thông tư số
45/2008/TT-BTC hướng dẫn chế độ tài chính và thủ tục hải quan áp dụng đối với Khu kinh tế cửa khẩu
quốc tế Cầu Treo tỉnh Hà Tĩnh; hay quy định tại Điều 12 Quy chế hoạt động của khu kinh tế Chân Mây –
Lăng Cô, tỉnh Thừa Thiên Huế.
9

b. Ưu đãi về hỗ trợ đầu tư xây dựng hạ tầng khu công nghiệp, hỗ trợ về tín dụng phát triển hạ
tầng khu công nghiệp: Những ưu đãi này thường được áp dụng tại các địa phương nơi có điều kiện kinh
tế - xã hội khó khăn, bởi lẽ, tại đây các nhà đầu tư nếu hoạt động thì chắc chắn phải chịu chi phí đầu tư
cao, rủi ro kinh doanh lại lớn. Do đó, đối với những trường hợp này, pháp luật cho phép ngân sách trung
ương và địa phương tham gia hỗ trợ các nhà đầu tư. Trên thực tế, hằng năm, theo phân bổ ngân sách,
6
Trích: “thủ tục hành chính thực hiện theo cơ chế “Một cửa-tại chỗ”: tại Ban quản lý Khu kinh tế cửa khẩu Tỉnh Đồng Tháp,
các dự án đầu tư sẽ được xem xét cấp giấy phép đầu tư trong thời hạn không quá 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhà đầu tư nộp
đủ hồ sơ hợp lệ. Ban quản lý khu kinh tế cửa khẩu làm đầu mối giải quyết mọi thủ tục hồ sơ cho nhà đầu tư”.
7
Xem thêm tại mục 1 phụ lục.
8
Chẳng hạn như quy định tại các khoản 1 của Điều 13 và 14 Luật thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008, các Điều 15, 16,
17 Nghị định số 124/2008/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp
năm 2008.
9
Xem thêm mục 1 phụ lục.
3
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương sẽ hỗ trợ đầu tư xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng kỹ
thuật - xã hội và các công trình dịch vụ và tiện ích công cộng quan trọng phục vụ chung cho khu kinh tế
đặc biệt theo các chương trình mục tiêu được bố trí theo dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

10
2.3. Ưu đãi về việc sử dụng đất
Các ưu đãi về việc sử dụng đất được quy định trong Luật Đất đai năm 2003, Nghị định của Chính
phủ số 181/2004/NĐ-CP về thi hành Luật Đất đai và Quy chế tổ chức và hoạt động của khu công nghiệp,
khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế. Theo đó, các nhà đầu tư được thuê đất, được thế chấp giá
trị quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất trong thời hạn thuê đất, được miễn giảm tiền thuê đất,
tiền sử dụng đất và thuế sử dụng đất, được chậm nộp tiền thuê đất hoặc tiền sử dụng đất trong một
khoảng thời gian nhất định. Cụ thể:
a. Đối với khu công nghiệp: Pháp luật đất đai dành khá nhiều ưu đãi cho các nhà đầu tư (đặc biệt
là nhà đầu tư nước ngoài) đầu tư vào các khu công nghiệp. Ví dụ, khoản 3 Điều 90 Luật Đất đai 2003
quy định: “Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất có thu tiền thuê đất hàng năm
đối với tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài; cho thuê đất … đối với người Việt Nam
định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài để xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công
nghiệp. Đặc biệt, đối với diện tích đất xây dựng kết cấu hạ tầng sử dụng chung trong khu công nghiệp thì
nhà đầu tư không phải trả tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.”
Đồng thời, khoản 4 Điều 90 Luật Đất đai quy định:“Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân đầu tư
vào sản xuất, kinh doanh trong khu công nghiệp được lựa chọn hình thức nhận giao đất có thu tiền sử
dụng đất hoặc thuê đất của Nhà nước; nhận chuyển nhượng, thuê đất, thuê lại đất gắn với kết cấu hạ
tầng của tổ chức kinh tế khác, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu
hạ tầng khu công nghiệp; thuê lại đất gắn với kết cấu hạ tầng của tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư
xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp.”
b. Đối với khu công nghệ cao: theo khoản 2 Điều 91 Luật đất đai thì: “Ban quản lý khu công nghệ
cao được UBND cấp tỉnh giao đất một lần cho toàn khu công nghệ cao, được giao lại đất, cho thuê đất
thu tiền thuê đất hàng năm đối với tổ chức, cá nhân; giao lại đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần
cho cả thời gian thuê hoặc thu tiền thuê đất hàng năm đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài;...”
c. Đối với khu kinh tế: theo quy định tại khoản 2 Điều 92 Luật đất đai: “Ban quản lí khu kinh tế
được giao lại đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất hằng năm đối với tổ chức, cá nhân, hộ gia đình; giao lại
đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc thu tiền thuê đất hàng năm đới với
người Việt Nam định cư ở nước ngoài;...”
Như vậy, rõ ràng đây là những ưu đãi đặc biệt, mang tính chất khuyến khích rất lớn đối với các nhà

đầu tư, khi mà họ được tạo điều kiện để có mặt bằng sản xuất nhanh chóng cũng như ổn định để yên tâm
đầu tư và thực hiện hoạt động kinh doanh của mình.
2.4. Các ưu đãi đầu tư do chính quyền địa phương áp dụng bổ sung
10
Tham khảo các Thông tư 07/2007/TT-BTC Hướng dẫn chế độ tài chính và thủ tục hải quan áp dụng tại Khu kinh tế Vũng
Áng, tỉnh Hà Tĩnh; Thông tư 105/2006/TT-BTC Hướng dẫn chế độ tài chính và thủ tục hải quan áp dụng tại Khu kinh tế Vân
Phong, tỉnh Khánh Hoà;…
4
Các quy định của trung ương chỉ mang tính chất nguyên tắc chung, mỗi địa phương cần tính đến
những đặc thù của riêng mình để ban hành các chính sách ưu đãi đầu tư phù hợp với khu vực. Nói cách
khác, để thu hút đầu tư, địa phương cần ban hành các ưu đãi đầu tư áp dụng riêng cho địa phương mình,
ngoài những ưu đãi sẵn có từ cấp trung ương. Trên thực tế, các ưu đãi này thường liên quan đến cơ chế hỗ
trợ về tài chính cho các doanh nghiệp như hỗ trợ tiền thuê đất, một phần thuế thu nhập doanh nghiệp, hỗ
trợ kinh phí đền bù, giải phóng mặt bằng, xây dựng hạ tầng, hỗ trợ đào tạo nhân lực, chi phí quảng các hỗ
trợ,… Các ưu đãi này sẽ được quy định cụ thể trong các quyết định của UBND các tỉnh địa phương.
11
Ngoài ra, hỗ trợ phát triển hạ tầng kĩ thuật và hạ tầng xã hội ngoài hàng rào khu công nghiệp cũng được
nhiều địa phương chú trọng, góp phần thúc đẩy thành công của khu công nghiệp được thành lập. Nhà
nước không cấm việc ban hành riêng những ưu đãi này, tuy nhiên, chuẩn mực xem xét tính hợp pháp của
những ưu đãi đầu tư này là các quy định của Luật đầu tư, Luật ngân sách, Luật đất đai, các luật thuế và
các quy định pháp luật hiện hành khác.
3. Bất cập trong quy định của pháp luật về ưu đãi đâu tư vào các khu kinh tế đặc biệt
Trong quá trình triển khai, các bộ, ngành lại soạn thảo các nghị định hướng dẫn liên quan đến lĩnh
vực của mình một cách “độc lập” nên khiến hệ thống pháp luật về ưu đãi đầu tư hiện nay trở nên thiếu
đồng bộ, gây khó khăn trong việc áp dụng và làm giảm hiệu quả của chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư. Cụ
thể có hai vấn đề sau:
Thứ nhất, theo quy định trong Nghị định 108/2006/NĐ-CP và Nghị định 29/2008/NĐ-CP, các khu
công nghiệp được hưởng mức ưu đãi đầu tư áp dụng cho địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn.
Tuy nhiên, theo quy định hiện hành về thuế thu nhập doanh nghiệp, các doanh nghiệp đầu tư vào các khu
công nghiệp này hiện nay lại không được hưởng ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp theo địa bàn khó

khăn. Tương tự, các doanh nghiệp cũng không được hưởng ưu đãi thuế nhập khẩu theo địa bàn khó khăn
do Nghị định 87/2010/NĐ-CP lại không cho phép áp dụng điều này.
12
Thứ hai, Nghị định số 23/2007/NĐ-CP và Nghị định số 29/2008/NĐ-CP còn tồn tại sự khác biệt
trong quy định về thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh thực hiện hoạt động mua bán hàng hóa.
13
Theo
Nghị định số 23/2007/NĐ-CP, UBND tỉnh, thành phố là cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy phép kinh
doanh hoạt động mua bán hàng hóa sau khi có sự chấp thuận bằng văn bản của Bộ Công Thương. Tuy
nhiên, theo Nghị định 29/2008/NĐ-CP thẩm quyền này được giao trực tiếp cho Ban Quản lý các khu kinh
tế, khu công nghiệp.
Hậu quả tất yếu của việc chính sách thuế không thống nhất là không định hướng được các dự án đầu
tư vào các khu, cụm công nghiệp, gây lãng phí lớn về nguồn lực cũng như “làm khó” các địa phương và
doanh nghiệp phát triển hạ tầng khu công nghiệp.
11
Xem thêm ví dụ tại mục 2 và mục 3 phụ lục.
12
Xem thêm tại: />tu/Default.aspx
13
Xem thêm tại: />5