Giám sát thực hiện chính sách công từ lý luận đến thực tiễn tại việt nam giai đoạn hiện nay

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan: Luận văn này là công trình nghiên cứu thực sự của cá
nhân tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. TS. Đỗ Phú Hải
Các số liệu sử dụng trong luận văn có trích dẫn nguồn rõ ràng, không sao
chép của người khác. Các kết luận nghiên cứu trong luận văn được đúc kết từ cơ sở
lý luận đến thực tiễn của vấn đề luận văn cần giải quyết.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình./.

TC GIẢ

Nguyễn Thế Tài










LỜI CẢM ƠN

Trước tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn đến Ban Giám đốc Học viện Khoa học Xã
hội, khoa Chính sách công đã tạo điều kiện cho tôi được học tập và nghiên cứu tại
Học viện và hoàn thành luận văn này.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến toàn thể quý thầy, cô giảng dạy chương
trình thạc sỹ Chính sách công, những người đã truyền đạt cho tôi những kiến thức
hữu ích về kiến thức nói chung và các kiến thức chuyên môn nói riêng, đó là cơ sở

giúp tôi hoàn thành luận văn này.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành, lời chúc sức khỏe đến PGS.TS. Đỗ Phú
Hải, người đã tận tình hướng dẫn tôi trong suốt quá trình tôi thực hiện luận văn.
Những góp ý, chỉ bảo của thầy không chỉ giúp tôi hoàn thành luận văn mà còn là
kinh nghiệm trong nghiên cứu hoạt động sau này.
Sau cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến gia đình đã luôn tạo điều kiện
tốt nhất về mặt tinh thần cho tôi yên tâm học tập và nghiên cứu.
Do thời gian có hạn cũng như kinh nghiệm nghiên cứu chưa nhiều, nên luận
văn không tránh khỏi thiếu sót, rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của
thầy, cô và anh chị học viên./.
Hà Nội, ngày tháng năm 2015

TC GIẢ


Nguyễn Thế Tài



DANH MỤC TỪ NGỮ VIẾT TẮT


HĐND
: Hội đồng nhân dân

MTTQVN
: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

UBND
: Ủy ban nhân dân

UBTVQH
: Uỷ ban thường vụ Quốc Hội

HĐBT
: Hội đồng Bộ trưởng




2


2


2


1

Mục Lục

1.Tính cấp thiết của đề tài 2
2.Tình hình nghiên cứu 4
3.Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 5
4.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5
5.Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 6
6.Ý nghĩa của Luận văn 8
7. Cơ cấu của Luận Văn 8

Chương 1. Lý luận giám sát thực hiện Chính sách công 9
1. Khái niệm giám sát thực hiện Chính sách công. 9
2. Vị trí, vai trò của Giám sát thực hiện Chính sách công. 9
3. Mục đích của Giám sát thực hiện Chính sách công. 10
4. Bản chất của giám sát thực hiện Chính sách công. 10
5. Chức năng, hình thức, công cụ của Giám sát thực hiện chính sách công.11
7. Các yếu tố ảnh hưởng đến Giám sát thực hiện chính sách công 14
Chương 2. Thực tiễn giám sát thực hiện Chính sách công ở nước ta trong
giai đoạn hiện nay 17
1. Hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công trong thời kỳ đổi mới 17
2. Giám sát thực hiện Chính sách công của Đảng. 21
3. Giám sát của Quốc hội trong thực hiện Chính sách công 29
4.Giám sát thực hiện Chính sách công của Hội đồng nhân dân. 41
5. Giám sát thực hiện Chính sách công của cơ quan Hành chính nhà nước.52
6. Hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công của các tổ chức Chính trị xã
hội. 59
7. Hoạt động giám sát thực hiện chính sách công của các tổ chức xã hội và
người dân. 65
Chương 3. Giải pháp hoàn thiện giám sát thực hiện Chính sách công tại
Việt Nam 73
1. Quan điểm và mục tiêu. 73
2. Giải pháp hoàn thiện các hoạt động Giám sát thực hiện Chính sách công
hiệnnay…………………………………………………………………….76


2


MỞ ĐẦU

1.Tính cấp thiết của đề tài
Như đã biết “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên
quan nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện nhằm
giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm
quyền”[PGS.TS. Đỗ Phú Hải]
Với bất kỳ quốc gia nào trên thế giới trong giai đoạn hiện nay, việc ban hành
chính sách thực ra là cụ thể hóa đường lối chính trị của đảng cầm quyền. Tại Việt
Nam với tính chất là đảng cầm quyền duy nhất, các chính sách công là sự cụ thể hóa
chủ trương đường lối của Đảng Cộng sản, yếu tố kỹ thuật và yếu tố chính trị trong
chính sách công là không tách rời. Vì thế nên vấn đề cần quan tâm là trong toàn bộ
quá trình của chính sách công các chủ thể nào sẽ tham gia?Họ đóng vai trò thế nào?
Và quan trọng nhất: Trong quá trình thực hiện chính sách công ấy những chủ thể
nào đóng vai trò giám sát? Bằng cơ chế nào và công cụ nào?Đây là vấn đề chưa
được nghiên cứu nhiều.
Như đã biết, trong toàn bộ quy trình chính sách thì việc thực hiện chính sách
có vai trò quan trọng nhất, quyết định sự thành công hay thất bại của chính
sách.Hiện nay việc thực hiện chính sách còn nhiều bất cập, tất nhiên những bất cập
đó là không thể tránh khỏi, với mỗi chính sách khác nhau thì sẽ có những vấn đề
chính sách khác nhau. Đối với mỗi chính sách khác nhau đều có những chủ thể khác
nhau, thường đã được quy định ngay trong đề án chính sách. Nhưng rất ít, thậm chí
hầu như trong các chính sách không đề cập đến chủ thể giám sát việc thực hiện
chính sách ấy.
Một vấn đề nữa cần phải lưu tâm, đó là như đã nói ở trên, bản chất của chính
sách công là tập hợp các quyết định của đảng cầm quyền. Ở nước ta là cụ thể hóa
chủ trương đường lối của Đảng, yếu tố chính trị rất rõ ràng. Vậy trong việc thực
hiện chính sách công ở nước ta Đảng Cộng sản có giám sát hay không? Giám sát ở

3

mức độ nào và bằng công cụ nào. Việc làm rõ điều đó là vô cùng quan trọng, bởi

theo quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật thì “Quốc hội là cơ quan
quyền lực nhà nước ở Trung ương có quyền giám sát tối cao”.
Khoản 2 điều 70 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định rõ:
“Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:
Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết
của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội,
Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu
cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;”
Như vậy vai trò giám sát tối cao thuộc về Quốc hội; tại địa phương thì vai trò
đó thuộc về cơ quan quyền lực Nhà nước tại địa phương tức Hội đồng nhân dân; do
vậy việc làm rõ vai trò giám sát thực hiện chính sách giữa Đảng và cơ quan quyền
lực nhà nước cũng như những cơ quan nhà nước khác là vô cùng cần thiết để làm cơ
sở lý luận và thực tiễn trong giám sát thực hiện chính sách.
Ngoài ra Luận văn cũng muốn làm rõ hơn vai trò của các cơ quan Nhà nước
khác và vai trò của xã hội, người dân cùng các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức
xã hội tác động như thế nào đến việc giám sát thực hiện chính sách. Họ có vai trò
gì? Và có tham gia vào việc giám sát thực hiện chính sách công hay không?
Do khoa học về Chính sách công vẫn còn mới mẻ, có nhiều quan điểm và xu
hướng khác nhau nên những nghiên cứu về việc giám sát chính sách công nói chung
và giám sát thực hiện chính sách công nói riêng cũng tương đối mới mẻ và chưa
được phổ biến, nhất là ở Việt Nam do điều kiện đặc thù và chế độ chính trị với mô
hình nhà nước Xã hội chủ nghĩa nên những nghiên cứu và công bố về vấn đề này lại
càng ít. Vì thế việc nghiên cứu, hệ thống hóa nhằm làm rõ cơ sở lý luận, pháp lý và
thực tiễn vấn đề giám sát thực hiện chính sách công tại nước ta là cần thiết, từ đó
đưa ra những đề xuất và giải pháp cụ thể để góp phần thực hiện hiệu quả các Chính
sách công.
Trên cơ sở đó tôi đã lựa chọn Luận văn với nội dung “Giám sát thực hiện
Chính sách công - từ lý luận đến thực tiễn tại Việt Nam giai đoạn hiện nay” làm

4

đề tài nghiên cứu, bởi tôi xác định những nghiên cứu, quan điểm về vấn đề này là
nghiêm túc và hết sức cần thiết trong Chính sách công nói chung và việc thực hiện
chính sách công nói riêng tại Việt Nam giai đoạn hiện nay.

2.Tình hình nghiên cứu
Như đã nói ở trên, trên góc độ khoa học chính sách thì Chính sách công vốn là
một ngành khoa học mới, do vậy những nghiên cứu về nó chưa phong phú so với
nhiều ngành khoa học xã hội khác. Giám sát thực hiện chính sách cũng không ngoại
lệ, những nghiên cứu mang tính hệ thống về nó là không nhiều. Trên thế giới do đặc
thù của các quốc gia có chế độ chính trị khác nhau nên chính sách công nói chung
và giám sát thực hiện chính sách công nói riêng có những sự khác biệt rất lớn đối
với nước ta. Tại Việt nam với đặc thù của mình thì giám sát thực hiện chính sách
công có những nét riêng nhất định, vì thế các tài liệu và công trình nghiên cứu lại
càng ít.
Trên góc độ tổ chức bộ máy: Thì cơ chế phân công vai trò, trách nhiệm và giám
sát lẫn nhau của các cơ quan Nhà nước là cần thiết. Mỗi cơ quan, chủ thể trong bộ
máy nhà nước có vai trò và vị trí khác nhau, nhưng đều dưới sự lãnh đạo chung nhất
của Đảng Cộng sản, bằng việc cụ thể hóa chủ chương đường lối của mình, Đảng
hoạch định, xây dựng và đưa chính sách vào thực tiễn thông qua các cơ quan nhà
nước, như vậy việc nghiên cứu làm rõ vai trò giám sát của Đảng, cơ quan quyền lực
nhà nước hay các tổ chức xã hội – người dân trong quá trìnhchính sách công ấy
được thực hiện cũng là vấn đề vô cùng quan trọng cần phải nghiên cứu. Việc nghiên
cứu này phải có trách nhiệm chỉ ra được cơ sở lý luận – pháp lý và thực tiễn thực
hiện tại Việt Nam. Tuy vậy, xét trên góc độ này thì các tài liệu và công trình nghiên
cứu cũng không nhiều, chủ yếu tồn tại dưới hình thức các bài viết, bài báo, các báo
cáo đánh giá, tổng kết v.v… vì vậy việc nghiên cứu dưới giác độ hệ thống hóa là
cần thiết.

5

3.Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1 Mục đích nghiên cứu
Từ những nội dung đã trình bày, mục đích nghiên cứu của Luận văn là:
- Chỉ ra được một cách có hệ thống cơ sở lý luận, pháp lý và thực trạng giám
sát thực hiện chính sách công tại Việt Nam giai đoạn hiện nay.
- Trên cơ sở đó chỉ ra được những vấn đề tồn tại nhằm đề xuất, khuyến nghị
các giải pháp hoàn thiện, đồng thời cố gắng đưa ra được những dự báo về sự phát
triển của vấn đề này.
3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu làm rõ mặt lý luận của vấn đề “Giám sát thực hiện chính sách
công tại Việt Nam”.
- Làm rõ thực trạng “Giám sát thực hiện chính sách công tại Việt Nam” trong
gian đoạn hiện nay như thế nào, sự tác động và ảnh hưởng của việc giám sát thực
hiện chính sách đến hiệu quả của chính sách công ra sao?

4.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1.Đối tượng nghiên cứu
Đó là vấn đề giám sát thực hiện chính sách công trên cơ sở lý luận và thực tế
tại Việt nam giai đoạn hiện nay. Tức là Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu về vấn đề
giám sát trong quá trình thực hiện chính sách công với những cơ chế cụ thể.
4.2.Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: Do tính chất nghiên cứu chung nên phạm vi không
gian của Luận văn không giới hạn tại một đơn vị hành chính cụ thể nào, mà là
nghiên cứu ở phạm vi lý thuyết và thực trạng chung về vấn đề giám sát thực hiện
chính sách tại nước ta, tức là trên phạm vi toàn quốc gia.
- Phạm vi thời gian: Đây là vấn đề tương đối bao quát trên một kía cạnh cụ
thể liên quan đến thực thi chính sách, nghiên cứu về nội dung này phải dựa trên lý

luận và để đánh giá được tổng thể thì những quy định của Hiến pháp và Pháp luật
về thể chế và cơ chế giám sát là vô cùng quan trọng, do đó đề tài chủ yếu tập trung

6

vào những vấn đề lý luận, thực tiện ở giai đoạn hiện nay, cụ thể là từ 2010 đến 2015
là khoảng thời gian Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung 2001 còn hiệu lực và Hiến
pháp 2013 chính thức được áp dụng. Ngoài ra để có tính đối chiếu rộng hơn thì
Luận văn có thể nghiên cứu và dẫn chiếu các quy định ở thời điểm xa hơn để cung
cấp một cái nhìn tổng thể.
- Phạm vi nội dung: Luận văn sẽ không nghiên cứu về vấn đề giám sát chính
sách công nói chung mà sẽ chỉ giới hạn nội dung nghiên cứu về vấn đề “giám sát”
của các chủ thể nhà nước và xã hội đối với một khâu cụ thể trong chu trình chính
sách đó là khâu “thực hiện chính sách công” tại Việt Nam.

5.Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1 Cách tiếp cận nghiên cứu
Luận văn vận dụng cách tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học. Tiếp cận và
vận dụng các phương pháp nghiên cứu của chính sách công, trong đó đặc biệt chú
trọng đến khâu thực hiện chính sách để làm rõ vai trò, vị trí chức năng của các chủ
thể trong vấn đề giám sát thực hiện chính sách công.
5.2 Câu hỏi nghiên cứu
Luận văn tập trung vào một số câu hỏi nghiên cứu như sau:
- Những vấn đề lý luận về giám sát thực hiện chính công là gì?
- Cơ sở pháp lý nào cho việc giám sát thực hiện chính sách công?
- Thực trạng giám sát thực hiện chính sách công tại Việt Nam hiện nay như thế
nào? Các chủ thể nào tham gia và vị trí, chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể đó
trong giám sát chính sách công ra sao?
- Giải pháp, khuyến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế giám sát thực hiện chính sách
công ở Việt Nam hiện nay.

5.3 Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu định tính và định
lượng.

7

- Phương pháp định tính:Phỏng vấn chuyên sâu một số cán bộ, công chức
hoặc người dân về vấn đề giám thực hiện chính sách công và quan sát, phán đoán,
phân tích các nội dung liên quan đến giám sát thực hiện chính sách. Đây chỉ là
phương pháp mang tính tham khảo nhằm cung cấp thêm luận chứng cho các vấn đề
được nghiên cứu.
- Phương pháp định lượng: Do tính chất là đề tài nghiên cứu thiên về nghiên
cứu lý thuyết nên Luận văn không áp dụng phương pháp định lượng dưới hình thức
lập bảng hỏi phỏng vấn trực tiếp, mà chủ yếu thông qua việc thống kê, thu thập dữ
liệu để cung cấp các luận cứ để làm rõ vấn đề nghiên cứu.
- Phương pháp giả thuyết: Đó là đưa ra các giả thuyết về mô hình, mang tính
dự đoán về mô hình và sự phát triển của vấn đề.
- Phương pháp so sánh:Để đảm bảo tình toàn diện, biện chứng, Luận văn sẽ
sử dụng phương pháp so sánh trong nghiên cứu, đó là so sánh về việc thực hiện việc
giám sát thực hiện chính sách tại Việt Nam giai đoạn hiện nay với những giai đoạn
trước; nếu có thể sẽ so sánh với mô hình tại một số quốc gia trên thế giới. Dựa vào
việc so sánh này Luận văn sẽ cung cấp cái nhìn toàn thể hơn để đánh giá xác đáng
hơn về vấn đề giám sát thực hiện chính sách công ở nước ta trong giai đoạn hiện
nay.
- Phương pháp phân tích thông tin: dựa vào việc nghiên cứu tìm hiểu các
thông tin, Luận văn sẽ phân tích các thông tin thu thập được, bao gồm cả số liệu và
các vấn đề mang tính lý luận để làm cơ sở cho việc làm rõ vấn đề nghiên cứu
- Phương pháp tổng hợp, thu thập dữ liệu:
+ Dữ liệu thứ cấp: Các dữ liệu về vấn đề giám sát thực hiện chính sách công tại
Việt Nam hiện nay.

+ Dữ liệu sơ cấp: Đó là qua việc thu thập dữ liệu thực tế, điều tra, quan sát và
đánh giá dựa trên một số chính sách cụ thể đã được thực hiện tại Việt Nam.




8

6.Ý nghĩa của Luận văn
6.1.Ý nghĩa lý luận
- Đề tài vận dụng, bổ sung lý thuyết khoa học chính sách công; lý luận về
giám sát thực hiện chính sách công dưới góc độ khoa học cụ thể: Giám sát thực hiện
chính sách công ở Việt Nam hiện nay.
6.2 .ý nghĩa thực tiễn
Qua nghiên cứu vấn đề giám sát thực hiện chính sách – từ lý luận đến thực tiễn
tại Việt Nam, đề tài muốn chỉ ra được những vấn đề lý luận – pháp lý liên quan đến
giám sát thực hiện chính sách và thực trạng vấn đề trong thực tế hiện nay; đồng thời
kết quả nghiên cứu của đề tài có thể làm cơ sở cho các chủ thể có chức năng, thẩm
quyền giám sát thực hiện chính sách tham khảo để có cơ sở lý luận và thực tiễn để
vận dụng, điều chỉnh và tổ chức thực hiện trong thực tiễn.

7. Cơ cấu của Luận Văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục viết tắt, ghi chú và danh mục
các hình và bảng, danh mục tài liệu tham khảo; Luận văn được bố cục theo 3
chương sau:
Chương 1: Lý luận giám sát thực hiện chính sách công.
Chương 2: Thực tiễn giám sát thực hiện Chính sách công ở nước ta trong
giai đoạn hiện nay.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện giám sát thực hiện chính sách công ở nước ta.

9

Chương 1
Lý luận giám sát thực hiện Chính sách công

1. Khái niệm giám sát thực hiện Chính sách công.
Hiện nay có nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ giám sát.
Theo từ điển tiếng việt thì thuật ngữ giám sát được hiểu là “Theo dõi và kiểm
tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không”.
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội số: 05/2003/QH11năm 2003 có quy
định “giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ
ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét,
đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi
hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội.”
Còn theo Ngân hàng Thế giới: Giám sát có thể định nghĩa là một chức năng
được thực một cách liên tục nhằm cung cấp cho cấp quản lý và các bên có liên quan
các dấu hiệu về tác động thành công hoặc không thành công ban đầu của các hoạt
động, dự án, chương trình đang triển khai.
Tại Việt Nam khái niệm giám sát thực hiện Chính sách công do P.GS. TS.
Đỗ Phú Hải đưa ra là một khái niệm tương đối sát và được thừa nhận rộng rãi: Giám
sát thực hiện chính sách công là hoạt động kiểm tra sự phù hợp, hiệu quả và tác

động của chính sách bởi các tiêu chí cụ thể nhằm cải thiện để xây dựng chính sách
để giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội. Đó là những quy định, luật, quy tắc, nguyên
tắc, thông lệ của một nhóm hoặc tổ chức sử dụng để thực hiện các vấn đề liên quan
đến giám sát”.

2. Vị trí, vai trò của Giám sát thực hiện Chính sách công.
Giám sát thực hiện Chính sách công có vị trí và vai trò quan trọng trong quá
trình thực hiện chính sách. Nó có vị trí như một cơ chế tồn tại song song trong suốt
quá trình thực thi chính sách, đồng thời lại là một bộ phận của thực hiện chính

10

sách.Vai trò của nó thể hiện ở hiệu quả của nó mang lại, đó là thiết chế đảm bảo
chính sách được thực thi đúng, phù hợp và đảm bảo hiệu quả như mục tiêu mà nó
được xây dựng từ ban đầu. Bên cạnh đó nó còn có vai trò quan trọng làm cơ sở cho
việc đánh giá tính hiệu quả của chính sách.

3. Mục đích của Giám sát thực hiện Chính sách công.
Hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công góp phần phát hiện những
điều phù hợp, tốt hơn để phát huy; ngăn ngừa các vi phạm, giữ cho việc thực hiện
chính sách đúng với đề án chính sách đã được xây dựng ban đầu, quá trình thực
hiện phù hợp với thực tiễn, có những linh hoạt và điều chỉnh cần thiết cho phù hợp
với tình hình thực tiễn. Mục đích của giám sát thực hiện Chính sách công là rất rõ
ràng:
- Đảm bảo cho việc thực thi chính sách phù hợp với đề án chính sách đã
được xây dựng.
- Đảm bảo quá trình thực hiện chính sách phù hợp với thực tiễn: trong đó bao
gồm và phù hợp với những quy định của pháp luật, tình hình phát triển kinh tế - xã
hội của quốc gia hay cộng đồng dân cư mà chính sách đó tồn tại hoặc hướng tới.
- Giám sát thực hiện chính sách sẽ giúp phát hiện những nhân tố tiến bộ, hợp

lý, những cách làm hay, hiệu quả để thúc đẩy thành công chính sách. Đồng thời nó
sẽ giúp cho việc phát hiện những sai sót, những tồn tại và bất ổn trong thực hiện
chính sách để có những điều chỉnh, những biện pháp xử lý phù hợp.

4. Bản chất của giám sát thực hiện Chính sách công.
Bản chất của giám sát thực hiện Chính sách công là một chức năng cũng như
hoạt động chỉ việc chủ thể trên cơ sở thu tập thông tin liên tục để theo dõi, xem xét,
đánh giá hoạt động thực hiện chính sách công nhằm đưa ra những lựa chọn cũng
như phương án hành động để đảm bảo việc thực hiện chính sách công diễn ra một
cách phù hợp với đề án chính sách và đảm bảo chính sách được thực thi một cách
hiệu quả, liên tục, tạo cơ sở cho việc hoàn thành chính sách.

11

Giám sát thực hiện Chính sách công không phải là một hoạt động đơn thuần
không có chủ định. Nó đồng thời còn là công cụ quan trọng mà các cơ quan Nhà
nước, các chủ thể có liên quan đến chính sách, các tổ chức xã hội và người dân sử
dụng để tham gia vào quá trình thực thi chính sách thông qua việc theo dõi, đánh
giá, kết luận và đề xuất những giải pháp, những điều chỉnh về chính sách trong
trường hợp cần thiết.
Như vậy đây đồng thời là một hoạt động mang tính kỹ thuật của quá trình
thực hiện Chính sách công, đồng thời là một hoạt động mang tính chính trị của các
chủ thể khác nhau trong việc giám sát hoạt động của nhau.

5. Chức năng, hình thức, công cụ của Giám sát thực hiện chính sách công.
- Về mặt chức năng: Khi nói đó là một chức năng, tức là nói đến những
phương diện hoạt động chủ yếu của hoạt động giám sát thực hiện chính sách nhằm
để thực hiện những nhiệm vụ đặt ra trước những yêu cầu của thực tế. Chức năng
giám sát thực hiện Chính sách công được xác định xuất phát từ bản chất hoạt động
thực thi chính sách do vai trò quan trọng của bước này trong chu trình chính sách

quyết định rất lớn đến sự thành công hay thất bại của chính sách. Chức năng của
hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công là cơ sở để trả lời cho các câu hỏi:
Giám sát thực hiện Chính sách công để làm gì? Giám sát nhằm mục đích gì? Giám
sát thực hiện Chính sách công bằng những phương pháp, biện pháp, cách thức nào?
Giám sát thực hiện Chính sách công về cơ bản có bốn chức năng chính là:
+ Giám sát sự tuân thủ pháp luật trong quá trình thực hiện chính sách: Chủ
thể thực hiện là Quốc hội và HĐND các cấp, chức năng này giúp giám sát việc thi
hành chính sách phù hợp với luật, Nghị quyết của Quốc hội và HĐND để đảm bảo
Luật, Nghị quyết của Quốc hội và HĐND được thực hiện đầy đủ, đúng và phù hợp
với thực tiễn.
+ Giám sát sự phù hợp của chính sách: Là hoạt động giám sát để đảm bảo
chính sách được thực hiện không chỉ đúng với đề án chính sách ban đầu mà còn
phải phù hợp với tình hình thực tế.

12

+ Giám sát quá trình thực hiện chính sách: Đó là hoạt động theo dõi, giám
sát liên tục những vấn đề cụ thể trong quá trình thực hiện chính sách. Thông thường
do chính chủ thể thực hiện chính sách giám sát, đó là quá trình giám sát liên tục,
vừa làm vừa giám sát để đảm bảo thực hiện một cách hiệu quả.
+ Giám sát hiệu quả, kết quả và tác động của Chính sách công: Đó là việc
giám sát để đưa ra những đánh giá về tác động của quá trình thực hiện chính sách.
Tác động của chính sách đến đâu? Ở phạm vi nào? Tích cực hay tiêu cực? Là những
câu hỏi cần phải trả lời. Chức năng này không chỉ dùng để nói đến hoạt động đánh
giá hậu thực thi mà nó phải diễn ra trong cả quá trình thực hiện chính sách, tức là
chủ thể thực hiện và chủ thể giám sát, đồng thời phải liên tục đánh giá tác động của
chính sách trong quá trình thực thi, đây là chức năng để đảm bảo tính dự báo của
giám sát.
- Hình thức: Là cách thức biểu hiện của hoạt động giám sát thực hiện Chính
sách, nó là cách thức tồn tại của hoạt động mà chủ thể sử dụng đến tiến hành hoạt

động giám sát thực hiện Chính sách công. Các hình thức này khá đa dạng, phụ
thuộc vào chức năng nhiệm vụ và quyền hạn củ chủ thể tiến hành giám sát. Có hình
thức bên ngoài và hình thức bên trong; có hình thức giám sát thông qua các kỳ họp,
thành lập đoàn giám sát như Quốc hội và HĐND; có hình thức thông qua hoạt động
thanh tra của cơ quan thanh tra như giám sát của cơ quan Hành chính; có hình thức
giám sát trực tiếp và giám sát gián tiếp của người dân và các tổ chức xã hội v.v…
- Công cụ giám sát thực hiện Chính sách:
+ Công cụ pháp lý: Đây là công cụ cơ bản và quan trọng nhất, nó giữ vai trò
chủ đạo tạo cơ sở cho các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát thông qua xác định
thẩm quyền, vai trò, vị trí, chức năng và trách nhiệm của mình đối với giám sát thực
hiện Chính sách công; đồng thời công cụ pháp lý cũng cho phép chủ thể thực hiện
Chính sách công xác định thẩm quyền và trách nhiệm của mình trong vấn đề cung
cấp thông tin, giải trình thực trạng quá trình thực hiện chính sách; bên cạnh đó công
cụ pháp lý còn là cơ sở để xác định trách nhiệm, cơ chế pháp lý xử lý những vi
pham trong quá trình giám sát thực hiện Chính sách công.

13

+ Công cụ kinh tế:Giữ vai trò quan trọng thứ hai, với tư cách là công cụ đảm
bảo các nguồn lực vật chất cho hoạt động giám sát thực hiện chính sách, công cụ
kinh tế sẽ quyết định đến việc lựa chọn phương án, hình thức và nội dung giám sát
của chủ thể giám sát. Song song với đó công cụ kinh tế sẽ quyết định đến thành
công hay thất bại của hoạt động giám sát cụ thể khi nó có khả năng cung cấp được
công nghệ để phục vụ hoạt động giám sát hay không.
+ Công cụ hành chính – tổ chức:Là công cụ cung cấp nhân tố con người, bộ
máy và cách thức sắp xếp hoạt động của bộ máy trước – trong quá trình giám sát.
Nó còn đảm bảo trình tự, thủ tục của hoạt động giám sát. Đồng thời công cụ này với
cơ chế mệnh lệnh hành chính đơn phương cũng sẽ thúc đẩy tính bắt buộc và trách
nhiệm đối với hoạt động giám sát thực hiện Chính sách. Công cụ này với việc tổ
chức bộ máy và cách thức làm việc cũng sẽ quyết định đến thành công hay thất bại

của hoạt động giám sát thực hiện chính sách.

6. Nguyên tắc giám sát thực hiện chính sách công.
- Nguyên tắc khách quan: Đó là việc đảm bảo quá trình giám sát thực hiện
chính sách phải diễn ra một cách khách quan, không vụ lợi, không thiên vị và có cái
nhìn bao quát, toàn thể.
- Nguyên tắc minh bạch: Hoạt động giám sát luôn phải đảm bảo yếu tố minh
bạch hóa thông tin, để giám sát đạt hiệu quả và có độ tin cậy thì việc thực hiện
nguyên tắc minh bạch là cần thiết. Sự minh bạch không chỉ ở việc chủ thể chịu sự
giám sát phải cung cấp thông tin đầy đủ, công khai cho chủ thể thực hiện giám sát,
mà sự minh bạch còn thể hiện ở việc chủ thể thực hiện hoạt động giám sát phải
công khai thông tin đầy đủ cho các cơ quan nhà nước khác và xã hội, cộng đồng dân
cư được biết.
- Nguyên tắc tuân thủ pháp luật: Tất cả các chủ thể thực hiện hoạt động giám
sát và chủ thể chịu sự giám sát đều phải đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của
mình trên cơ sở quy định của pháp luật. Bên cạnh đó trình tự, thủ tục của hoạt động

14

giám sát cũng phải thực hiện theo những quy định của hệ thống các văn bản quy
phạm pháp luật nói chung.

7. Các yếu tố ảnh hưởng đến Giám sát thực hiện chính sách công
- Hệ thống chính trị
Đây luôn là yếu tố cơ bản có ảnh hượng trực tiếp đến hoạt động giám sát
thực hiện Chính sách công, cụ thể:
+ Hiến pháp và pháp luật: Đây là cơ sở định hình vị trí, vai trò của các cơ
quan Nhà nước, mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước đó và giữa Nhà nước với
đảng chính trị, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội.
+ Thể chế chính trị: Thể chế chính trị là toàn bộ các yếu tố liên quan đến việc

tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước. Giám sát thực hiện Chính sách công
cần phải căn cứ vào phương pháp, cách thức tổ chức bộ máy Nhà nước để tiến hành
theo đúng thẩm quyền và trình tự, thủ tục.
+ Sự tham gia của các cơ quan Nhà nước, bao gồm Quốc hội, Chính phủ,
HĐND, UBND, các Bộ, cơ quan ngang bộ là sự tham gia quan trọng có ảnh hưởng
trực tiếp đến hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công.
- Nguồn lực kinh tế
Vai trò của yếu tố kinh tế là không thể phủ nhận với bất cứ hoạt động nào.
Nguồn lực kinh tế là cơ sở vật chất của hoạt động giám sát thực hiện Chính sách
công. Nguồn lực kinh tế mạnh hay yếu sẽ quyết định đến lựa chọn phương án và
cách thức thực hiện giám sát chính sách. Các chủ thể thực hiện chính sách và cả các
chủ thể giám sát chính sách luôn cần đến sự hỗ trợ của nguồn lực vật chất để đảm
bảo hoạt động của mình hiệu quả. Nếu không có nguồn lực kinh tế thì mọi yếu tố
khác hầu như đều là bất khả thi.
- Yếu tố thuộc về bên trong cơ quan, tổ chức tiến hành giám sát thực hiện
chính sách.
+ Năng lực chủ thể giám sát: giữ vai trò quan trọng hoạt động giám sát thực
hiện chính sách. Năng lực này thể hiện ở khả năng nắm bắt thông tin về tình hình

15

thực thi chính sách, khả năng dự đoán sự phát triển của chính sách, khả năng điều
phối và đề xuất phương án thay thế khi phát hiện chính sách có vấn đề trong quá
tình giám sát …
+ Sự tương tác giữa các chủ thể giám sát: Cũng giống như Chính sách công,
hoạt động giám sát thực hiện chính sách có khi là sự tham gia của nhiều người,
nhiều chủ thể, nhất là trong những trường hợp khi đồng thời các chủ thể ấy cùng
tiến hành hoạt động giám sát thực hiện chính sách thì sự tương tác giữa các chủ thể
trong quá trình giám sát thực hiện chính sách đóng vai trò cô cùng quan trọng.
- Yếu tố bên ngoài.

+ Yếu tố dư luận, truyền thông: Luôn đóng vai trò rất lớn trong hoạt động
giám sát thực hiện Chính sách. Sự tác động của dư luận và truyền thông là rất lớn,
có khi nó là nguyên nhân dẫn đến yêu cầu phải tổ chức hoạt động giám sát thực hiên
chính sách, cũng có khi nó là kênh giám sát rất hiệu quả; dẫu vậy ảnh hưởng của dư
luận và truyền thông cũng có khi mang tính chất tiêu cực ảnh hưởng xấu đến quá
trình giám sát thực hiện chính sách.
+ Sự tác động của các nhóm lợi ích, nhóm xã hội khác bên ngoài chủ thể
giám sát và chủ thể thực hiện chính sách: Các nhóm đối tượng này luôn muốn thông
qua lobby hoặc bằng những cách khác nhau tác động đến quá trình thực thi chính
sách và cả hoạt động giám sát thực thi chính sách để tạo ra những thay đổi có lợi
cho họ.

8. Chủ thể hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công
Giám sát thực hiện Chính sách công là hoạt động không chỉ được thực hiện
bởi một chủ thể, mà nó được thực hiện bởi rất nhiều chủ thể khác nhau, các chủ thể
đó có thể là cơ quan Nhà nước, cũng có thể là các tổ chức, cộng đồng bên ngoài
Nhà nước thực hiện. Về cơ bản có các chủ thể sau:
- Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp: Là cơ quan dân bầu, Quốc hội là cơ
quan có quyền giám sát tối cao với mọi mặt đời sống trong xã hội, giám sát thực

16

hiện Chính sách công trên phạm vi toàn quốc. Hội đồng nhân dân giám sát thực
hiện Chính sách công tại địa phương.
- Đảng Cộng sản: Là chủ thể lãnh đạo nhà nước và xã hội, Đảng giám sát thực
hiện Chính sách công ở mọi cấp thông qua tổ chức Đảng.
- Cơ quan hành chính Nhà nước: Bao gồm Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ,
UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Chính phủ giám sát thực
hiện Chính sách công với các chính sách lớn trên phạm vi toàn quốc, hoặc với các
chính sách lớn, trọng điểm. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ giám sát thực hiện các chính

sách có liên quan đến ngành lĩnh vực do mình quản lý. UBND và các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND giám sát thực hiện các chính sách tại địa phương do mình
quản lý.
- Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức Chính trị xã hội: Có vai trò quan
trọng trong giám sát thực hiện Chính sách công, không chỉ với ngành, lĩnh vực có
liên quan mà còn ở mọi cấp chính quyền, mọi chính sách nói chung.
- Các tổ chức xã hội và người dân: Chủ thể này cũng tham gia vào hoạt động
giám sát thực hiên chính sách, vì họ đồng thời vừa là đối tượng thụ hưởng chính
sách, đồng thời những chủ thể này sống, tồn tại trong môi trường chính sách thực
thi nên có những đánh giá sát với thực tế và rất khách quan.












17

Chương 2
Thực tiễn giám sát thực hiện Chính sách công
ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

1. Hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công trong thời kỳ đổi mới
Do ảnh hưởng của chiến tranh, sự cô lập, cấm vận của Mỹ và các nước phương

Tây, kinh tế Việt Nam giai đoạn những năm 1980 gặp vô vàn khó khăn thách thức,
sự đình trệ của các ngành sản xuất, lạc hậu về khoa học công nghệ, yếu kém về
quản lý và việc áp dụng dập khuôn mô hình quản lý tập trung quan liêu bao cấp của
Liên Xô đã khiến đất nước chúng ta phải trả giá nặng nề. Giám sát thực hiện Chính
sách công trong giai đoạn này có thể nói là có nhiều nét đặc thù so với hiện nay. Cơ
chế, hình thức, biện pháp giám sát đều dự trên nền tảng cơ bản là Hiến pháp 1980
và các Nghị quyết của Đảng. Bản chất của Hiến pháp 1980 vẫn đề cao tính tập thể
với cơ chế quản lý tập trung, nhà nước bao cấp và chịu trách nhiệm sản xuất, phân
phối toàn bộ của cải vật chất trong xã hội thông qua hình thức tem phiếu. Một số
vấn đề cơ bản về giám sát thực hiện Chính sách công trong thời kỳ này như sau:

Thứ nhất,cơ sở lý luận về Chính sách công và giám sát thực hiện Chính sách
công cơ bản rất hạn chế: Ở giai đoạn thời kỳ đổi mới các nghiên cứu về Chính sách
công cũng như thừa nhận về Chính sách công là không nhiều. Việc giám sát thực
hiện Chính sách công cũng không nằm ngoài quy luật đó; ở giai đoạn này, cơ sở lý
luận về giám sát thực hiện Chính sách công chưa được tiếp cận một cách đầy đủ,
toàn diện. Các lý thuyết về giám sát thực hiện Chính sách công xây dựng trên cơ sở
pháp luật của đất nước và học tập theo mô hình, lý thuyết của các nước phe Xã hội
chủ nghĩa của Liên Xô và Đông Âu, áp dụng mô hình quản lý tập trung, tập thể
giám sát, tập thể chịu trách nhiệm. Các lý thuyết về giám sát thực thi chính sách của
các nước khác hầu như ít được đề cập và nghiên cứu úng dụng.
Thứ hai, về mặt thực tiễn hoạt động giám sát, cơ quan có thẩm quyền giám sát
tối cao với tất cả các mặt của đời sống xã hội trong đó có thực hiện Chính sách công

18

chính là Quốc hội. Ở giai đoạn này thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội đã
được Hiến định tại điều 82:
“Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà
nước.”

Tại khoản 3 điều 83 cũng đề cập đến thẩm quyền của Quốc hội với hoạt động
giám sát: “Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp
luật.”
Tuy nhiên có một hạn chế thấy rõ ở giai đoạn này đó là hầu như không có cơ
chế pháp lý rõ ràng cho Quốc hội thực hiện quyền giám sát thực hiện Chính sách
công của mình. Mặc dù Hiến pháp đã đề cập, nhưng không có các luật hay văn bản
hướng dẫn thi hành cụ thể, đầy đủ. Do vậy hoạt động giám sát thực hiện Chính sách
công của Quốc hội giai đoạn này chỉ được thực hiện qua hai hình thức chính là các
kỳ họp và hoạt động của các Ủy ban thường trực của Quốc hội.
Thứ ba, có một thiết chế đặc biệt thực hiện hoạt động giám sát thực hiện
Chính sách công ở phạm vi quốc gia trong giai đoạn này đó là “Hội đồng nhà
nước”:
“Hội đồng Nhà nước là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc
hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Hội đồng Nhà nước thực hiện những nhiệm vụ và sử dụng những quyền hạn
được Hiếp pháp, các luật và nghị quyết của Quốc hội giao cho, quyết định những
vấn đề quan trọng về xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc, giám sát việc
thi hành Hiến pháp, các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và của Hội đồng
Nhà nước, giám sát hoạt động của bộ máy Nhà nước.
Hội đồng Nhà nước, thông qua Chủ tịch Hội đồng, thay mặt nước Cộng hoà
xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại.
Hội đồng Nhà nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.”
[Điều 98 – Hiến pháp năm 1980]
Thực ra thiết chế Hội đồng Nhà nước là một thiết chế chung tồn tại ở hầu hết
các nước thuộc phe Xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn này do chịu ảnh hưởng của

19

Liên bang Xô Viết. Thiết chế Hội đồng Nhà nước là sự kết hợp các cơ quan bao
gồm Chủ tịch nước và Ủy ban thường vụ Quốc hội ngày này. Hội đồng Nhà nước ở

giai đoạn đổi mới (đến trước khi Hiến pháp năm 1992 có hiệu lực) có vai trò và
quyền lực rất lớn, quyết định, điều hành và giám sát việc thực hiện hầu hết các
chính sách của đất nước.
Rất khó để đánh giá vai trò giám sát thực hiện Chính sách công của Hội đồng
Nhà nước trong giai đoạn này vì nó còn liên quan đến hiệu quả thực hiện và chất
lượng những chính sách cụ thể.
Thứ tư, Hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công của cơ quan Hành
chính về cơ bản là không rõ ràng.
Cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung ương giai đoạn này là Hội đồng Bộ
trưởng (HĐBT). Có thể nói hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công của cơ
quan Hành chính trong giai đoạn 1980 – 1992 là không rõ về thẩm quyền. Cơ chế
pháp lý để các cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng là không có. Hiến pháp giai đoạn
này không quy định về việc HĐBT có quyền giám sát nói chung và giám sát thực
hiện Chính sách công, cụ thể tại điều 104 Hiến pháp năm 1980.
Các quy định khác của Hiến pháp về thẩm quyền giám sát thực hiện Chính
sách công của HĐBT cũng không có đề cập rõ ràng. Nhưng thực tế thì với vai trò là
cơ quan chịu trách nhiệm quản lý điều hành xã hội, tổ chức thực thi chính sách
HĐBT chắc chắn phải có trách nhiệm và phải thực hiện chức năng giám sát thực
hiện Chính sách công. Không một chủ thể nào thực hiện được chính sách mà không
giám sát quá trình thực hiện đó vì nó liên quan đến việc điều phối nguồn lực, đôn
đốc nhắc nhở, đánh giá tiến độ và chất lượng thực hiện chính sách theo giai đoạn
v.v… do vậy khi đề cập đến giám sát thực hiện Chính sách công trong thời kỳ đổi
mới của cơ quan hành chính nước là chủ yếu để đánh giá vấn đề cơ sở pháp lý cho
hoạt động giám sát của cơ quan này còn rất hạn chế, thực quyền và hiệu quả hoạt
động giám sát chưa cao.