Vấn đề chuyên môn hóa chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở việt nam, trường hợp tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước

B GIÁO DCăVÀăÀOăTO
TRNGăI HC KINH T TP. H CHÍ MINH
CHNGăTRÌNHăGING DY KINH T FULBRIGHT



LÊ VIT HÀ


VNă CHUYÊN MÔN HÓA CHCăNNGăI DIN
CH S HU VNăNHÀăNC TI DOANH NGHIP 
VITăNAM,ăTRNG HP TNGăCÔNGăTYăUăTăVÀă
KINH DOANH VNăNHÀăNC


LUNăVNăTHC S CHÍNH SÁCH CÔNG





TP. H CHÍ MINH - Nmă2015

B GIÁO DCăVÀăÀOăTO
TRNGăI HC KINH T TP. H CHÍ MINH
CHNGăTRÌNHăGING DY KINH T FULBRIGHT


LÊ VIT HÀ

VNă CHUYÊN MÔN HÓA CHCăNNGăI DIN
CH S HU VNăNHÀăNC TI DOANH NGHIP 
VITăNAM,ăTRNG HP TNGăCÔNGăTYăUăTăVÀă
KINH DOANH VNăNHÀăNC

LUNăVNăTHC S CHÍNH SÁCH CÔNG

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã s: 60340402

NGIăHNG DN KHOA HC
TS. VăTHÀNHăT ANH

TP. H CHÍ MINH - Nmă2015
-1-
LIăCAMăOAN
Tôi xin cam đoan lun vn nƠy hoƠn toƠn do tôi thc hin. Các đon trích dn và s
liu s dng trong lun vn này đu đc dn ngun vƠ có đ chính xác cao nht trong phm
vi hiu bit ca tôi. Lun vn nƠy không nht thit phn ánh quan đim ca Trng đi hc
kinh t Thành ph H Chí Minh hay Chng trình ging dy kinh t Fulbright.
NgƠy 20 tháng 07 nm 2015
Tác gi

Lê Vit Hà

-2-

LI CMăN

Tôi xin chân thành gi li cm n đn TS.V ThƠnh T Anh, ngi đƣ trc tip hng
dn tôi trong sut quá trình thc hin lun vn nƠy. ng thi, tôi xin trân trng cm n
PGS.TS. Phm Duy Ngha, TS. Thiên Anh Tun và TS.Hunh Th Du đƣ gi m cho tôi
tìm ra hng trin khai tt nht cho lun vn ca mình. Tôi cng xin gi li cm n đn TS.
Nguyn ình Cung, Vin trng Vin Nghiên cu và qun lý kinh t trung ng đƣ đa ra
nhng ý kin đánh giá quỦ báu v mô hình SCIC trong ch trng chuyên môn hóa chc nng
đi din ch s hu vn nhƠ nc ca chính ph Vit Nam. Xin gi li cm n chơn thƠnh đn
các thy cô và các bn hc cùng các anh, ch trong trng đƣ chia s kin thc và kinh nghim
đ tôi hoàn thành công trình nghiên cu ca mình trn vn nht có th. Xin cm n các anh,
ch đng nghip ti Tng công ty u t vƠ kinh doanh vn nhƠ nc (SCIC) đƣ to điu kin
đ tôi tip cn nhng tài liu nghiên cu hu ích cho vic thc hin lun vn nƠy.
Trân trng!

TÁC GI

Lê Vit Hà





-3-
MC LC

-4-
DANH MC T VIT TT

T vit tt
Tên ting Vit
Tên ting Anh
BS
Bt đng sn

BTC
B Tài chính

CPH
C phn hóa

CSH
Ch s hu

CTCP
Công ty c phn

DN
Doanh nghip

HC
i hi đng c đông

GLC

Doanh nghip có vn góp ca nhƠ nc
Government Linked Company
HQT
Hi đng qun tr

HTV
Hi đng thành viên

IPO
Bán c phn ln đu ra công chúng
Initial Public Offering
Khazanak

Khazanah Nasional Berhad
NN
NhƠ nc

OECD
T chc hp tác và phát trin kinh t

SASAC
y ban giám sát và qun lý tài sn nhƠ nc
ca Trung Quc

SCIC
Tng công ty u t vƠ kinh doanh vn nhà
nc

SDIC
Tp đoƠn đu t phát trin nhƠ nc Trung

Quc

Temasek

Temasek Holdings
TNHH 1 TV
Trách nhim hu hn mt thành viên


-5-
CÁC KHÁI NIM
1. Chính quynăđaăphng:ă là h thng các c quan đi din quyn lc nhà nc  đa
phng do nhơn dơn đa phng trc tip bu ra vƠ các c quan, t chc nhƠ nc khác
đc thành lp theo quy đnh ca pháp lut nhm qun lỦ các lnh vc ca đi sng xã hi
 đa phng (Trng c Linh, 2001 trích trong Trà Thanh Danh, 2012, Tr.vii).
2. Căquanăđi din ch s hu: lƠ c quan, t chc đc Chính ph giao thc hin quyn,
trách nhim ca đi din ch s hu nhƠ nc đi vi doanh nghip do mình quyt đnh
thành lp hoc đc giao qun lý và thc hin quyn, trách nhim đi vi phn vn nhà
nc đu t ti công ty c phn, công ty TNHH hai thành viên tr lên (Lut Qun lý, s
dng vn nhƠ nc đu t vƠo sn xut, kinh doanh ti doanh nghip, s 69/2014/QH13
ca Quc Hi , ngày 26/11/2014).
3. Doanh nghipănhƠănc: là doanh nghip do nhƠ nc nm gi 100% vn điu l (Lut
doanh nghip ca Quc hi, s 68/2014/QH13, ngày 26/11/2014).
Trcănmă2014,ăđnhănghaădoanhănghipănhƠănc: là t chc kinh t do nhƠ nc s
hu toàn b vn điu l hoc có c phn, vn góp chi phi, đc t chc di hình thc
công ty nhƠ nc, công ty c phn, công ty trách nhim hu hn (Lut Doanh nghip nhà
nc ca Quc hi, s 14/2003/QH11, ngày 26/11/2003 ).
4. La chn công cng: Các cá nhân vì quyn li cá nhân hn hp, hƠnh đng mt cách khá
duy lý nhìn t góc đ riêng ca h, có xu hng to ra các kt qu phi lý v mt tp th
(Joseph E. Stiglitz, 2000)

5. Ngiăđi din theo y quynăđi vi phn vnănhƠănc ti doanh nghip (còn gi là
Ngiăđi din): lƠ cá nhơn đc ch s hu y quyn bng vn bn đ thc hin quyn,
trách nhim, ngha v ca ch s hu ti doanh nghip. (Ngh đnh s 99/2012/N-CP v
phân công, phân cp thc hin các quyn, trách nhim, ngha v ca ch s hu nhƠ nc
đi vi doanh nghip nhƠ nc và vn nhƠ nc đu t vƠo doanh nghip, ngày
15/11/2012)


-6-
6. Phân cp qună lỦănhƠă nc: là quá trình chuyn giao quyn hn, trách nhim t cp
trung ng xung các c quan cp đa phng, hoc chuyn giao trách nhim đó cho khu
vc t nhơn, nh đó các quy trình điu hƠnh cng nh phc v có hiu qu cao hn vƠ đáp
ng nhanh hn các nhu cu ca xã hi (Ninh Ngc Bo Kim vƠ V ThƠnh T Anh, 2008,
Tr.10).
7. Phân quyn: là vic chuyn giao hoàn toàn chc nng ra quyt đnh, qun lý và tài chính
ca chính quyn cp trên cho các đn v chính quyn cp di (Ninh Ngc Bo Kim và
V ThƠnh T Anh, 2008, Tr.10).
8. QunălỦănhƠănc: là hot đng ca các c quan nhƠ nc thông qua các công c pháp
lut tác đng vào các mi quan h trong xã hi đ qun lỦ vƠ điu hƠnh các lnh vc ca
đi sng xã hi (Trà Thanh Danh, 2012).
9. Riăroăđoăđc: là hin tng mt cá nhân, t chc có hƠnh đng mƠ ngi khác không
th quan sát đc, có xu hng biu hin nhng hành vi không tt vì h không có đng c
hƠnh đng hp lỦ nh trc khi giao dch xy ra. Ri ro đo đc xy ra khi mt cá nhân
hay mt tp th không chu toàn b trách nhim hay hu qu cho vic làm ca mình, và vì
vy có biu hin ít cn thn hn vƠ lƠm cho ngi khác phi chu mt phn trách nhim
hay hu qu vic làm ca mình (George Akerlof, 2007)
10. Trách nhim gii trình: là vic có th s dng các thông tin chính xác và d tip cn đ
đánh giá xem mt công vic có đc qun lý tt hay không . Trách nhim gii trình cng
gm có các c ch khen thng, x pht đ khuyn khích tính hiu qu (Ngân hàng th
gii 2010)

11. y quyn: là vic trao cho chính quyn cp di quyn ra quyt đnh và qun lý trong
khuôn kh các hng dn do chính quyn cp cao hn ban hƠnh (Ninh Ngc Bo Kim và
V ThƠnh T Anh, 2008, Tr.10).
12. VnănhƠănc ti doanh nghip: bao gm vn t ngân sách nhƠ nc, vn tip nhn có
ngun gc t ngơn sách nhƠ nc; vn t qu đu t phát trin ti doanh nghip, qu h
tr sp xp doanh nghip; vn tín dng do Chính ph bo lãnh, vn tín dng đu t phát
trin ca nhƠ nc và vn khác đc nhƠ nc đu t ti doanh nghip (Lut doanh nghip
ca Quc hi, s 68/2014/QH13, ngày 26/11/2014).
-7-
DANH MC HÌNH, BNG BIU
DANH MC CÁC BNG
DANH MC CÁC HÌNH
DANH MC CÁC BIUă

-8-
TÓM TT
Tng công ty u t vƠ kinh doanh vn nhƠ nc (SCIC) là mt mô hình tiên phong
cho ch trng tách bch chc nng qun lý vn nhƠ nc khi chc nng qun lý hành chính.
SCIC hc hi theo mô hình c quan qun lý vn nhƠ nc chuyên nghip Temasek ca
Singapore vƠ tng ng vi mô hình qun lý tp trung hóa đc tng kt t các hình thái qun
lý vn nhƠ nc ca nhóm các nc trong khi OECD. S tp trung hóa này, trong quá tái c
cu nn kinh t Chính ph Vit Nam th hin nhu cu thay đi trong t duy vƠ cách thc qun
lỦ đng vn nhƠ nc cho hiu qu hn, tránh tht thoát vn nhƠ nc.
Mô hình SCIC sau gn 10 nm hot đng vn nm gi mt quy mô vn nhƠ nc rt
nh so vi tng vn nhƠ nc đu t ti các tp đoƠn, tng công ty nhƠ nc trên c nc,
hot đng tái cu trúc, qun tr doanh nghip đt đc nhng kt qu kh quan, hot đng đu
t kinh doanh còn chm vƠ cha có đnh hng rõ ràng, dài hn, cha phát huy đc vai trò
nhà đu t chin lc. Nguyên nhân ca nhng tn ti đó lƠ quá trình bàn giao vn nhƠ nc
t các b qun lỦ ngƠnh vƠ c quan cp tnh v SCIC cha đc chính ph quan tâm sát sao
nên vn còn tình trng trì hoãn và không có ch tƠi đ thúc đy. ng thi, SCIC chu chung
c ch tƠi chính nh các DNNN mc dù bt hp lý vi mô hình mi, hot đng đu t chu
nhiu ràng buc v bo toàn vn vƠ các quy đnh chung chung dn ti s ph thuc quyt đnh
ca Chính ph. Phng thc qun lý vn mà SCIC lƠ đi din ch s hu đƣ dn thc hin
đc vic tách bch chc nng qun lỦ hƠnh chính nhƠ nc cho mt nhóm doanh nghip, xóa
b dn s can thip hành chính ca c quan qun lỦ nhƠ nc vào hot đng sn xut, kinh
doanh ca các doanh nghip này, chuyn hình thc qun lý vn nhƠ nc sang hình thc đu
t, kinh doanh vn và cng có tác đng đn nhn thc và cách hot đng ca doanh nghip,
đc bit trong tái cu trúc. Trong c ch phân quyn hin hành thì SCIC ch đóng vai trò nh
bé, b ph thuc bi các quyt đnh ca chính ph v nhân s vƠ đu t, bi B Tài chính v
hot đng tài chính và ràng buc vi hot đng qun lỦ nhƠ nc ca b, ngƠnh, đa phng.

-9-
Khi tìm hiu các mô hình qun lỦ, đu t vn nhƠ nc có hiu qu trên th gii nh Temasek
ca Singapore, SASAC và SDIC ca Trung Quc, Khazanah ca Malaysia có th thy đc
s đng nht trong vic đ ra chc nng nhim v và s trao quyn ca chính ph cho các c
quan này. Trong quá trình xây dng và phát trin, các mô hình nƠy đƣ thc hin mt s ci
cách và thng phi đu tranh vi li ích ca nhóm tinh hoa có quan h vi các nhóm chính tr
quyn lc. Bài hc t các mô hình thành công trên th gii cho thy rng chính ph Vit Nam
cn phi xây dng mt c quan qun lý vn tp trung vi quy mô và quyn hn ln hn nhiu
so vi SCIC hin ti, trong đó xóa b s kim soát và can thip quá sâu ca B Tài chính. Mt
đim quan trng không kém là s tn ti ca mt c quan giám sát đc lp đi vi các hot
đng ca các DNNN đ tng trách nhim gii trình ca các c quan nƠy mƠ cách thc SASAC
đang lƠm lƠ mt gi ý cho Vit Nam hc tp theo. SCIC có th vn phát huy nhng li th
trong hot đng ca mình vƠ đóng vai trò mt c quan đu t chú trng vào mc tiêu li
nhun. ng thi cn có nhng thay đi c th v khung pháp lý cho hot đng đu t ca
SCIC cng nh hoƠn thin h thng pháp lut v qun lỦ vƠ đu t vn nhƠ nc.









-10-
CHNGă1: GII THIUă TÀI VÀ BI CNH NGHIÊN CU
1.1. Bi cnh và vnăđ chính sách
Mt tn ti lâu nay trong phng thc qun tr doanh nghip có vn nhƠ nc  Vit
Nam đó là s phân tán chc nng vƠ quyn hn qun tr vn nhƠ nc đu t vƠo doanh
nghip (DN) cho rt nhiu cp, b, ngành, đa phng. Nhng c quan qun lý nhƠ nc (NN)

này kiêm nhim c chc nng đi din vn ch s hu (CSH), khin hot đng qun tr vn
NN không minh bch trong khi hot đng qun lý NN b quá ti. Nhn din đc vn đ này,
chính ph Vit Nam ch trng ci cách qun lý doanh nghip nhƠ nc (DNNN) bng đnh
hng phân tách hai chc nng trên. Ch trng này đc ghi nhn ti hi ngh Ban chp
hƠnh Trung ng khóa X (2008): “tách bch vai trò ca nhà nc vi t cách là b máy công
quyn qun lý toàn b nn kinh t xã hi vi vai trò ch s hu tài sn, vn ca nhà nc” ;
vn kin i hi đng X (2006): “thu hp và tin ti không còn chc nng đi din ch s hu
ca các b, y ban nhân dân tnh, thành ph đi vi DNNN” và vn kin i hi đng XI
(2001): “nghiên cu hình thành các t chc qun lý đu t, kinh doanh có hiu qu các ngun
vn, tài sn ca nhà nc; khc phc tình trng b máy qun lý hành chính tham gia trc tip
vào các hot đng kinh doanh thông qua mnh lnh hành chính”.
Nm 2005, chính ph Vit Nam chính thc ban hành Quyt đnh s 151/2005/Q-TTg
v vic thành lp Tng công ty u t vƠ kinh doanh vn nhƠ nc (SCIC) nh mt mô hình thí
đim v thc hin đi din vn CSH chuyên nghip, mt mô hình tiên phong trong vic tách ri
chc nng qun lý NN và chc nng đi din CSH vn NN. SCIC chính thc đi vƠo hot đng
nm 2006, gm các hot đng nh nhn chuyn giao phn vn NN, c phn hóa các DNNN,
thoái vn NN, qun tr DN, thc hin vai trò ca c đông NN và thc hin đu t hin hu,
đu t mi phn vn NN theo quy đnh ti Ngh đnh s 99/2012/N-CP. Tng công ty này
đc k vng s tr thành tp đoƠn tƠi chính quy mô ln trong khu vc, ph trách các hot
đng đu t chin lc ca quc gia trong vƠ ngoƠi nc, đc bit vi nhng lnh vc then
cht NN cn nm gi vn.
-11-
Tuy nhiên sau 10 nm đi vƠo hot đng (t 2006 đn 2015), SCIC vn cha có s đc
lp đáng k vi các c quan qun lý cp b vƠ trung ng, hot đng đu t ca SCIC chu
ràng buc bi s ch đo ca B Tài chính, th tng chính ph. S giao quyn cho SCIC
cng ht sc hn ch nh danh mc qun lý vn đa phn là DN quy mô nh, kinh doanh thua
l, hot đng đu t vn phi xin ý kin, kt qu đu t rt thp so vi tng vn đu t hin
có. Bên cnh đó, ý kin tham gia ca SCIC vi t cách c đông NN không ít ln xung đt li
ích vi c đông ti DN, ví d trng hp ti HC nm 2013 ca Công ty c phn (CTCP)
sa Vit Nam (Vinamilk) va qua

1
. SCIC cng khá th đng trong kinh doanh vn, doanh thu
ch yu ph thuc vào c tc hƠng nm t các Tng công ty ln nh Vinamilk, CTCP Vin
thông FPT, CTCP Dc Hu Giang và Tng CTCP Tái bo him quc gia. Bên cnh đó lƠ
vic SCIC đem vn NN đi gi ngân hàng
2
đƣ làm xut hin nhiu ý kin trái chiu v vai trò
ca SCIC.
So vi các nc cùng khu vc, trong khi các mô hình qun lý vn NN tiên phong nh
tp đoƠn Temasek Holdings (Temasek), y ban Qun lý và giám sát tài sn Trung Quc
(SASAC), Khazanah Nasional Berhad (Khazanah) đu đƣ đt đc nhng thành tu nht đnh
thì SCIC vn còn nhiu tn ti, hot đng chm chp vƠ cha tng xng vi k vng, k
hoch mà Chính ph đ ra. T khi SCIC ra đi đn nay, chính ph Vit Nam vn cha có mt
bc tin nào trong vic xây dng mt mô hình qun lý vn tp trung  quy mô ln cho vn
đu t ti các doanh nghip nhƠ nc. Do đó, vic tìm hiu nhng tn ti, vng mc ca
SCIC là vn đ cn thit đ đ xut gii pháp chính sách nhm nâng cao hiu qu hot đng
ca SCIC nói riêng vƠ đi vi vic hình thành mt c quan qun lý vn NN hiu qu  Vit
Nam.
1.2. Mc tiêu, câu hi nghiên cuăvƠăỦănghaăthc tin
1.2.1. Mc tiêu ca đ tài


1
SCIC ph quyt ni dung phát hành c phiu thng cho ngi lao đng ca Vinamilk ti HC 2013 ca
Vinamilk vì cho rng s pha loãng phn vn nhƠ nc.
2

Xem “SCIC mang chc ngàn t gi ngân hàng là tnh táo”, truy cp ngày 7/6/2015, ti đa ch
/>
-12-

 tài nghiên cu quá trình chuyn đi t cách thc qun lý vn nhƠ nc ti các
doanh nghip t cách qun lý hành chính sang cách qun lý vn chuyên nghip, tp trung và
nhng vng mc, khó khn trong quá trình chuyn đi này thông qua mt trng hp c th
là Tng công ty u t vƠ kinh doanh vn nhƠ nc (SCIC). T đó đa ra kin ngh chính
sách cho hot đng đi din vn ch s hu nhƠ nc ti SCIC nói riêng và vic thành lp mt
mô hình qun lý vn tp trung  Vit Nam.
1.2.2. Câu hi nghiên cu
Hng ti mc tiêu trên, nghiên cu s xoay quanh vic tr li ba câu hi nghiên cu:
Câu hi 1: C s cho vic tách bch chc nng đi din ch s hu nhƠ nc khi chc nng
qun lỦ nhƠ nc và kinh nghim ti mt s quc gia?
Câu hi 2: Quá trình chuyên môn hóa chc nng đi din vn ch s hu nhƠ nc ti Vit
Nam din ra nh th nào và nhng vn đ còn tn ti qua trng hp ca SCIC?
Câu hi 3: Gii pháp chính sách nào cho nhng vng mc ca mô hình SCIC nói riêng và
cho vic thành lp mt c quan qun lý vn nhƠ nc tp trung nói chung?
1.2.3. Ý ngha thc tin ca đ tài
 tài nhm đa ra góc nhìn v bc đu thc hin phân tách chc nng CSH vn NN
khi chc nng qun lý NN  Vit Nam, xem xét SCIC nh mt ví d thc tin v vic thành
lp và xây dng mô hình đi din CSH nhƠ nc đc lp cho mt nhóm doanh nghip.  tài
k tha nhng nghiên cu đƣ có, cp nht s liu mi nht và tình hình hin ti, đa ra nhng
khía cnh sâu sát và c th v SCIC, đóng góp vƠo nhóm d liu các bài nghiên cu trc v
phân tách chc nng nh đƣ trình bƠy.
1.3. iătng và phm vi nghiên cu
1.3.1. i tng nghiên cu
i tng nghiên cu ca đ tài là Tng công ty u t vƠ kinh doanh vn nhƠ nc,
mi quan h ca tng công ty này vi các c quan qun lý NN, các vn bn pháp lỦ vƠ c ch
đi din ch s hu vn nhƠ nc hin hành ti Vit Nam.
-13-
1.3.2. Phm vi nghiên cu
- C ch phân quyn đi din ch s hu vn nhƠ nc ti Vit Nam, các hình thái
qun lý vn nhƠ nc ti các quc gia thuc khi OECD.

- Nhng hot đng ct lõi trong nhim v đi din CSH vn NN ca SCIC nh: (i)
Nhn bàn giao phn vn NN; (ii) Chin lc qun tr danh mc đu t; (iii) H tr chính ph
trong tái cu trúc DNNN; (vi) Hot đng kinh doanh phn vn NN đc giao, (v) Qun tr
nhân s và h thng ngi đi din.
- ng thi đ tài phân tích mt s mô hình kinh doanh vn NN thành công trên th
gii nh Temasek ca Singapore, SASAC và Tp đoƠn đu t vƠ phát trin nhƠ nc (SDIC)
ca Trung Quc, qu đu t Khazanal ca Malaysia.
1.4. Phngăphápălun
 tài s dng phng pháp nghiên cu đnh tính gm:
(i) S dng hc thuyt kinh t đ chng minh, nh lý thuyt Kinh t công v bt cân xng
thông tin và lý thuyt Qun tr nhƠ nc v qun lỦ nhƠ nc, phân cp, phân quyn.
(ii) S dng cn c ca OECD v các hình thái qun lý vn ch s hu nhƠ nc, các
nguyên tc qun tr công ty.
(iii) Phng vn các chuyên gia trong lnh vc nghiên cu kinh t, lnh vc hot đng ca
SCIC.
(iv) Nghiên cu các vn bn lut vƠ di lut quy đnh quyn và trách nhim đi din ch
s hu vn NN, các vn bn lut, điu l liên quan đn hot đng ca SCIC. Tìm hiu
nhng ràng buc v pháp lý trong hot đng ca SCIC vi các c quan qun lý NN
trung ng vƠ đa phng.
(v) Phng pháp so sánh, c th là so sánh hot đng ca SCIC vi mt s mô hình đu t
kinh doanh, qun lý vn NN thành công trên th gii, đt trong bi cnh c th, t đó
rút ra bài hc kinh nghim trong hot đng đi din ch s hu vn NN ca SCIC.

-14-
1.5. Cu trúc caăđ tài
 tài gm 4 phn:
- Chng 1: Gii thiu v đ tài;
- Chng 2: C s cho s tách bit chc nng ch s hu vn nhƠ nc khi chc nng
qun lỦ nhƠ nc và kinh nghim ti mt s quc gia;
- Chng 3: Phân tích hot đng đi din ch s hu ct lõi ca SCIC, so sánh vi kinh

nghim ca các quc gia;
- Chng 4:  xut gii pháp chính sách cho mô hình SCIC.















-15-
CHNG 2: CăS CHO VIC TÁCH BCH CHCăNNGăI DIN CH S
HU VNăNHÀăNC KHI CHCăNNGăQUNăLụăNHÀăNC VÀ MÔ HÌNH
TP TRUNG HÓA TI MT S QUC GIA CHÂU Á

2.1. Ba kiu hình qun lý vnănhƠănc ti các quc gia OECD và căs cho s tách ri
chcănngăqun lý vn khi chcănngăqunălỦănhƠănc
Hot đng qun tr DNNN đi vi các nc OECD hình thành t 4 nn tng chính: (i)
DNNN vn chim mt phn đáng k trong nn kinh t ca các nc OECD và có th gây ra
nh hng quan trng lên tng th nn kinh t; (ii) Toàn cu hóa và t do hóa trong rt nhiu
lnh vc có th bin đi hình thc tác đng ca nhƠ nc lên các lnh vc và to ra các vn đ
tng ng v quyn ch s hu; (iii) DNNN phi đi mt vi nhng khó khn đc thù ca
qun tr mà ch có th xác đnh bng cách s dng các công c đc thit k riêng cho lnh

vc công; (iv) S tng trng ca các DN do NN đi din ch s hu đc k vng s thúc
đy s tng trng thông qua biu hin tt hn vƠ gia tng nng sut ca các DNNN mt cách
trc tip thông qua cnh tranh và chun cht lng cao cho lnh vc kinh doanh nói chung.
Theo đó đc thù qun lỦ nhƠ nc thay đi t quc gia này sang quc gia khác, ph
thuc rt nhiu vào các t chc hành chính truyn thng vƠ Ủ ngha ca khu vc NN trong nn
kinh t trc vic qun lý t nhơn hóa các tƠi sn nhƠ nc. Ba loi t chc và phát trin toàn
cu chính ca chc nng ch s hu trong thp k qua bao gm phi tp trung hóa hay mô hình
qun lý ngành, mô hình kép và mô hình tp trung. Mô hình truyn thng nht đó lƠ phi tp
trung hóa, trong đó DNNN do các b liên quan chu trách nhim ch s hu. Mô hình kép, là
mt mô hình đang thnh hƠnh, trong đó trách nhim ch s hu đc chia s gia các b
ngƠnh vƠ c quan trung ng, thng là B tài chính hoc Kho bc NN. Cui cùng là mô hình
tp trung hóa trong đó trách nhim thuc v mt b chính, lƠ mô hình đang n r nhng nm
gn đơy. S ci cách nƠy có xu hng đa các quc gia chuyn t mô hình phi tp trung hóa
sang mô hình tp trung hóa, mc du mt vƠi nc dng nh vn phát trin mt mô hình
qun lý kép khá n đnh, theo PGS.TS. HoƠng Vn Hi và ThS. Trn Th Hng Liên, 2011.
Nm 2005 ch có hai quc gia còn gi mô hình Phi tp trung hóa là Phn Lan và Anh, các
-16-
quc gia còn li tp trung vào mô hình Song trùng và Tp trung hóa. Có mt s quc gia s
dng nhiu hn mt mô hình nh Cng Hòa Séc, Cng Hòa Slovakia
3
.
Hình 2.1- S sp xp và phát trin ca chcănngăch s huănhƠănc ti mt s nc
thuc OECD
4

Chiu hng tp trung hóa chc nng CSH vn NN xut hin  các nc Châu Á. Mô
hình kinh doanh vn NN ni bt vƠ dƠnh đc nhiu thành công  quy mô quc t là
Temasek ca Singapore. Temasek là mô hình kinh doanh vn NN hoàn toàn theo kiu t nhơn,
đt li nhun lên hƠng đu và có chin lc kinh doanh bài bn.  Trung Quc có mô hình
SASAC vi quy mô và quyn lc ln, các DNNN  Trung Quc trc đơy thuc s qun lý
ca Chính ph, các b, c quan chuyên ngƠnh, chính quyn đa phng (ngoi tr DN trong
lnh vc tài chính) nay đƣ chuyn ht cho SASAC qun lý. Trung Quc còn có tp đoƠn SDIC,
đu t kinh doanh vn NN vì mc tiêu li nhun. Malaysia thì có mô hình qu đu t
Khazanah, tiên phong trong vic tái cu trúc các DNNN đ nâng cao hiu qu nn kinh t


3
Xem Ph Lc 1
4
OECD, 2005, Tr. 27 do tác gi dch sang ting Vit.
3 c quan
chính ph
Hàn Quc
Thy S
Mô hình song
trùng
Th Nh K
Niu-di-lân
Hy Lp

Ý
2 c quan
chính ph
Mê-xi-cô
Áo
Pháp
Úc
Nht Bn
Xlô-va-kia
c
Cng Hòa Séc
Ba Lan
Mô hình tp
trung
Vng Quc Anh
B
an Mch
1 c quan
chính ph
Mô hình qun lý
ngành
Hà Lan
Thy in
Na-Uy
Tây Ban Nha
Phi tp trung hóa
Tp trung hóa
Phn Lan

-17-

quc gia. Hin ti  Vit Nam có SCIC, đi din cho mô hình qun lý vn NN tp trung, theo
ông Lê Song Lai, Phó tng Giám đc ca SCIC (2009) là “mt phn ca quá trình đi mi
DNNN nhm chuyn đi t c ch qun lý hành chính sang mô hình đu t kinh doanh vn”.
C s cho mt h thng qun tr công ty hiu qu, không ch riêng đi vi DN t nhơn
mà c các DNNN, đƣ dc đ cp ti B Nguyên tc qun tr Công ty ca OECD (2005).
Trong đó tp trung vào vn đ qun tr bt ngun t vic tách ri quyn s hu và quyn kim
soát. Tng t nh vy, s la chn tách bch hai chc nng, vƠ tp trung vào chc nng ch
s hu v s dng đng vn nhƠ nc mà mt s quc gia trên th gii đang la chn nhm
gii quyt cn nguyên sau đơy:
- Trong mô hình Phi tp trung hóa, mt c quan kiêm hai chc nng qun lý NN và qun
lý vn ca NN nh trên, s d dn đn tâm lý  li vì không có s giám sát khách
quan. Các c quan đó thng ra nhng quyt đnh s dng đng vn không hp lý,
nhm mang li li ích cho cá nhân hoc mt nhóm hn lƠ li ích ca s đông. H cng
không chu toàn b trách nhim, hu qu cho vic làm ca mình. Lý thuyt kinh t
công ch ra rng, hin tng tâm lý  li xut hin trong sn xut công ca William
Baumol (1984) và trong lý thuyt kinh t chính tr hc đƣ đ cp đn mt tht bi ca
nhƠ nc là hin tng la chn công mm
5
.
- V khía cnh Qun tr NN, s kiêm nhim chc nng trong mô hình truyn thng cng
dn đn nhng mâu thun có th suy lun đc. Trc ht, mc tiêu ca hot đng
qun lý NN là nhm to môi trng kinh doanh bình đng, thun li cho phát trin đa
dng các thành phn DN, thu hút ngun lc phát trin kinh doanh. Các c quan nƠy có
th còn có vai trò t vn trong vic ban hành pháp lut, theo dõi và giám sát hot đng
kinh doanh, chú trng vào mc tiêu qun lỦ v mô. Trong khi đó, mc tiêu mƠ c quan
đi din CSH vn quan tơm đn là hiu qu kinh doanh theo đúng ngha th trng,
đem li li nhun cao, tng trng doanh thu cho CSH, tc là phi hot đng nh mt
công ty vì li nhun. Nh vy nu c quan qun lỦ NN cng kiêm nhim chc nng
đi din CSH vn thì vô hình chung ngi to lp sơn chi cng chính lƠ ngi thc

5
Xem phn Các khái nim.
-18-
hin kinh doanh trên sơn chi mình to ra, dn đn mâu thun khi đa ra các quyt
sách cho th trng vƠ thng là thiên v cho nhóm DN mƠ mình đi din s hu.
Các mô hình Song trùng và Tp trung hóa s phơn đnh rch ròi hn vƠ chuyên môn
hóa hn các chc nng, nh đó mƠ s minh bch và trách nhim gii trình ca các c quan nƠy
cng tng lên, hn ch các vn đ tiêu cc trong b máy qun lý NN. ng thi to điu kin
đ mi c quan tp trung hn vƠo vai trò ca mình, nâng cao kt qu đu t ca đng vn NN.
2.2. Xuăhng tp trung hóa chcănngăđi din ch s hu vnănhƠănc ti mt s
quc gia Châu Á
2.2.1. Mô hình Temasek ca Singapore
 mt s quc gia, DNNN không ch là công c đ NN điu tit kinh t v mô, chng s
chèn ln ca các tp đoƠn kinh t nc ngoài, thc hin các chính sách an sinh xã hi mà còn
đóng góp đáng k cho GDP. in hình là  Singapore, tp đoƠn Temasek đƣ phát huy li ích
quc gia trên c hai phng din thng mi vƠ phi thng mi, theo s liu ti nghiên cu ca
Wilson Ng. (2009) đóng góp vào GDP ca danh mc đu t do Temasek qun lỦ nm 1998 lƠ
13% và đn 2003 là khong 10,3%. Chính ph Singapore bt đu xây dng các t chc ln vào
đu thp niên 70.
Hình 2.2- Các t chc kinh t ln mà chính ph Singapore thành lpăvƠoăđu thp niên
70
6


Sau khi thành lp EDB thì ban này mua c phn ca mt s công ty và chuyn giao cho tp đoƠn
Temasek. Temasek ra đi nm 1974 lƠ mt công ty kinh doanh theo kiu t nhơn do NN đu t


6

OECD (2014).
BanăphátătrinănhƠă- HDB
(Housing Development Board)
CăquanătinătăcaăSingaporeă-
MAS (Monetary Authority of
Singapore)
Banăphátătrinăkinhătă- EDB
(Economuc Development
Board)
-19-
100% vn. Temasek đƣ phát trin t mt công ty qun lý phn vn NN th đng tr thành Tp
đoƠn có giá tr danh mc đu t ròng lên ti 223 t đô la Singapore (khong 175 t USD) thi
đim 31/3/2014, Temasek đc xp hng tín dng AAA bi Standard&Poors’(2014).
Temasek nm gi mt danh mc đu t rng ln vào các ngành vin thông, truyn
thông, công ngh cao, giao thông vn ti, công ngh, bt đng sn (BS) vƠ tài nguyên
7
. S
lng nhân viên ca Temasek lƠ hn 170.000 ngi trong đó có đi ng chuyên gia đa quc
gia lƠ hn 490 ngi làm vic ti 11 vn phòng trên toƠn cu,  c nhng thành ph ln nh
London, New York. Ch tch nc đc quyn phê chun đ c cho Hi đng qun tr nhng
B trng B Tài chính li không phi là mt thành viên ca Hi đng qun tr Temasek.
Theo mt nghiên cu ca Wilson Ng., đi hc Roehampton (2009) thì đ đt đc
thành công hin ti Temasek cng phi tri qua rt nhiu chuyn đi, t nhân s đn chin
lc đu t. Trc nm 2002 lƣnh đo ca Temasek là các cán b NN cp cao, ngun thu ca
tp đoƠn nƠy ch yu đn t các công ty có c phn nhƠ nc (GLC), mc tiêu thi k đu ca
Temasek là bo v tài sn quc gia. Trong giai đon này Temasek thc hin quyn s hu
thay cho chính ph ti các DN quan trng nht ca quc gia trong các ngành ngh vn chuyn,
tin ích công, vin thông, thc phm, đ ung, h thng k thut. Temasek cng thoái vn các
khon đu t nh và bt đu mua li c phn ti hƠng trm công ty có th phn ln ti
Singapore và Châu Á.

Sau nm 2002, giám đc điu hành mi ca Temasek (bà Ho Chinh) đƣ tin hành ci
cách mnh v nhân s, thay th các giám đc vƠ các lƣnh đo cp cao ca Công ty. ng thi
bà cng tuyn dng lc lng lao đng tr, có trình đ cao. Chin lc đu t ca Temasek là
t coi mình là mt nhƠ đu t  Châu Á, không gi tin mt rnh ri. Bên cnh đó Temasek
cng quan tơm đn các giá tr phi thng mi, th hin qua s phân b đu t vƠo nhng t
chc cha sinh li, các công ty truyn thông nh Công ty S hu bn quyn truyn hình Thái,
các ngân hàng ln và các th trng mi vì mc tiêu phát trin lâu dài hoc vì mc tiêu chính
tr.


7
Xem Ph Lc 2
-20-
Temasek cng chi nhng khon đu t rt ln đ mua phn vn CSH ti các công ty có
li th cnh tranh mnh m  nc ngoƠi nh chi 337,5 triu SGD và 530 triu SGD đ nm
chi phi trong 2 ngân hàng Danamon và BII ca Indonesia nm 2003. n nm 2005,
Temasek chi 9,3 t USD và 5,4 t USD vào ngân hàng xây dng Trung Quc và Ngân hàng
Trung Quc đ s hu ln lt 6% vƠ 4%, đng thi hn 14 t USD vào các ngân hàng ti M
và Anh.
2.2.2. Mô hình SASAC ca Trung Quc
y ban qun lý và giám sát tài sn nhƠ nc ca Trung Quc, SASAC, đc thành lp
nm 2003. Mô hình SASAC gm có SASAC trung ng qun lý tài sn và giám sát 190 tp
đoƠn NN trung ng (2003) và các SASAC trc thuc chính quyn đa phng đ qun lý
1030 DNNN ln  đa phng (2003). Nm 2012 s lng tp đoƠn SASAC trung ng qun
lý còn 117 và y ban nƠy hng ti vic gim xung còn 100 tp đoƠn.
SASAC trc thuc Hi đng NN Trung Quc, đc thành lp t s sáp nhp mt phn
y ban Kinh t vƠ thng mi NN vi mt s v ca B tài chính và y ban Công tác DN ca
ng cng sn Trung Quc. SASAC đóng vai trò nh mt c đông ti DN và chu trách
nhim hu hn v phn vn góp di s điu chnh ca Lut doanh nghip Trung Quc. Theo
mt nghiên cu ca Barry Naughton (2007), nm 2003 khi SASAC đc thành lp, các công

ty thuc SASAC trung ng thu đc khong 300 t RMB li nhun, bng 2,2% GDP khi đó.
n 2007, cng các DN nƠy kim đc 1.000 t RMB li nhun, lƠ hn 4% ca GDP Trung
Quc.






-21-
Hình 2.3 - Vai trò ca SASAC trong h thng qun lý DNNN ti Trung Quc
8
















SASAC có tính chc nng kép, va qun lý tài sn NN và va lƠ đi din CSH vn
NN, khi tái cu trúc c phn ca DNNN, các công ty NN m phi đ xut lên SASAC t l s

hu ti thiu h nm gi, báo cáo hoch chuyn đi c phn. Tuy có mt s thay đi trong
nhim v đc giao t khi thành lp đn nay nhng mô hình SASAC vn đóng vai trò mt
siêu b, qun lý các DNNN tai Trung Quc v mi mt. Nm 2003, SASAC thc hin chc
nng: đi din CSH, thúc đy ci t vƠ c cu li DNNN, giám sát hot đng ca DNNN ln,
ch đnh vƠ đánh giá hot đng lƣnh đo DN, giám sát giá tr DN, son tho lut, ngh đnh và
các vn bn pháp quy liên quan đn qun lý tài sn NN vƠ hng dn SASAC đa phng.
n nm 2008, SASAC tp trung vào các hot đng nh qun lỦ lng thng ca DN, hoch


8
Zhang (2009).
ng, c
quan huyn
a s DNNN
huyn
a s
DNNN tnh
a s DNNN
trung ng
DNNN
thuc ngành
Các công ty NN
v tài chính
BAN CHP HÀNH
TRUNG NG/ HI
NG NN
ng, c quan tnh
ng,
SASAC
ng, các b

chuyên ngành
ng, BTC, y ban
qun lý ngân hàng,
CIC, Huijin
SASAC tnh
SASAC
huyn
-22-
đnh chính sách thu nhp ca lƣnh đo, t chc tr c tc cho ngân sách NN, giám sát chính
sách bo tr xã hi, vic làm.
Quyn hn ca SASAC cng có s thay đi, khi va thành lp SASAC có chc nng
qun lý NN thông qua son tho lut đnh vƠ đƣ cùng vi BTC Trung Quc son tho, ban
hƠnh các quy đnh v qun lý tài sn NN trong DN tháng 12 nm 2003. Nm 2004 SASAC đƣ
đt đc mt tha thun v nguyên tc vi BTC v thit lp các “Qu qun lý vn nhƠ nc”
cho các DNNN, theo đó các DN nƠy s chuyn mt t l % li nhun cho chính ph. SASAC
đƣ phát trin mt khuôn kh toƠn din v hng dn quyt đnh phân b vn ca DNNN,
đc bit lƠ các khon đu t vƠ c tc. Bt đu t nm 2005 vƠ đn nm 2008 SASAC b gii
hn chc nng qun lý NN và ch công nhn chc nng đi din s hu vƠ lƠ đu t ca chính
ph, đng thi không đc phép can thip vào hot đng kinh doanh ca DN.
SASAC đƣ xác đnh chc nng ca mình lƠ c quan qun lý tài sn NN, không trc
tip thc hin hot đng tái cu trúc và hot đng đu t mà ch giám sát. C th, theo nghiên
cu ca HoƠng Vn Hi và Trn Th Hng Liên (2011): V hot đng tái cu trúc, SASAC
thông qua ba công ty qun lý tài sn là Công ty qun lý TƠi sn Gouxin, Tng công ty u t
vƠ Phát trin NhƠ nc vƠ Công ty Cheng Tong Trung Quc; V hot đng đu t, SASAC
thông qua giám sát các công ty đu t nh Huijin Trung Quc. Qua đó SASAC đang cho thy
n lc tách ri hai chc nng trong chính b máy ca SASAC và trong h thng qun tr ca
chính ph Trung Quc.
Theo Zhang (2009) thì cách giám sát da trên kt qu đu ra ca SASAC là cách qun
tr da trên kt qu đu ra. Bng vic đánh giá xem xét vƠ nơng cao qun tr đi vi ba nhóm
lƣnh đo là Ch tch HQT, Tng Giám đc và K toán trng theo nhim k ba nm,

SASAC gn lng thng và b nhim vi đánh giá hiu qu. C th SASAC s dng h
thng ch tiêu chung nh li nhun và sut sinh li, s gia tng giá tr tài sn NN, tng trng
bình quơn ba nm ca lnh vc kinh doanh chính và h thng ch tiêu chi tit. Ch tch
SASAC hoc ngi đc y quyn s tho lun và ký kt vi lƣnh đo các DN v RS, mt
dng hp đng kt qu hay còn gi lƠ “Báo cáo gii trình trách nhim”. Cui tháng t hƠng
-23-
nm SASAC s phơn tích báo cáo tƠi chính đƣ kim toán, trao đi kt qu và nghe phn hi t
lƣnh đo DN trc khi đa ra kt lun.
SASAC đóng góp vƠo s tin b đáng k trong tách bch chc nng CSH vi các chc
nng khác ti Trung Quc, giúp đy mnh vai trò ca CSH NN  khía cnh tránh làm tht
thoát tài sn NN khi t nhơn hóa nh có s giám sát cht ch, hn ch hot đng qun lý khép
kín trong ni b và to ngun thu cho chính ph t c tc ca các DN.  đt đc nhng kt
qu đó, SASAC đƣ phi vt qua không ít tr lc t làn sóng quyn lc ngm ca các t chc
ln có s kt ni v chính tr. Barry Naughton (2006) đƣ cung cp mt trng hp c th khi
Air China đƣ b qua vai trò CSH ca SASAC, thông qua y ban Thng v B chính tr,
quyt đnh ngn chn vic Eastern Airlines ký mt tha thun khung đ bán 24% c phn (7,2
t HKD) cho Singapore Airlines vƠo tháng 2 nm 2007. Air China đƣ đc tip cn vi công
ngh tiên tin do ký kt vi Cathay Pacific và không mun Eastern Airlines có c hi phát
trin đ cnh tranh th phn. Ngay c k hoch gim DNNN xung còn 100 DN ca SASAC
cng gp phi s cn tr t h thng bo tr cho các tng lp tinh hoa không mun ri b li
ích. SASAC cng phi chia s quyn lc giám sát các DN tài chính cho B tƠi chính, điu này
gơy khó khn cho SASAC trong hot đng giám sát ca mình.
2.2.3. Mô hình SDIC ca Trung Quc
Tp đoƠn SDIC thƠnh lp nm 1995, nm di s giám sát trc tip ca SASAC, vn
đu t ban đu ca chính ph TQ là 19,47 t RMB. S liu ca SDIC (2015) cho thy đn
cui nm 2014 tng tài sn ca SDIC đƣ lên ti 461,7 t RMB vi tng s lao đng là 80.000
ngi. Tp đoƠn nƠy nm gi nhiu công ty đu t s hu NN vi li nhun kinh t cao nht
Trung Quc. Danh mc đu t ca SDIC gm ba lnh vc: Dch v tài chính chuyên nghip;
u t công nghip vƠo các ngƠnh nng lng, công ngh cao; Qun lý tài sn gm tái c cu
và sáp nhp DNNN. SDIC đc phép tham gia tái cu trúc mt s DNNN trung ng thuc

quyn qun lý ca SASAC. Tm nhìn ca SDIC là phát trin thành mt tp đoƠn đu t ln
vi đy đ chc nng, đc trng ca Trung Quc và cnh tranh trên trng quc t vi mc
tiêu ti đa hóa phn tài sn ca mình vƠ đƣ xơy dng khuôn kh kinh doanh đc đáo. SDIC
(2015) ghi nhn sau nhiu nm đi vƠo hot đng SDIC đƣ dn hình thành mô hình hot đng