Chuyên đề về luật hành chính việt nam (108 trang)

Chương I
Luật hành chính và
khoa học luật hành chính
A. Luật Hành chính là ngành luật về tổ chức hoạt động quản lý hành chính
nhà nước
I - Khái niệm về Luật hành chính
1. Khái niệm chung
Trong khoa học luật hành chính, thuật ngữ "hành chính" được hiểu là sự quản
lý của nhà nước, tức là hành chính công (còn gọi là hành chính nhà nước), xuất
hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước, là quản lý công vụ quốc gia của bộ máy
hành chính nhà nước.
Quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nước là sự tác động có tổ chức và
điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt
động của công dân, cơ quan, tổ chức do các cơ quan hành chính nhà nước từ trung
ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước,
phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự, trị an, an toàn xã hội, thoả mãn
những nhu cầu hàng ngày của nhân dân.
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành
pháp đối với toàn xã hội trong khuôn khổ hệ thống chính trị mà quyền lực nhà
nước là trung tâm. Tuy nhiên, Chính phủ thực hiện chức năng của quyền hành pháp
đó tất yếu phải thông qua một hệ thống tổ chức và thể chế gọi là hành chính nhà
nước và có sự tham gia của tổ chức xã hội, công dân, cho nên, nói đến quản lý
hành chính nhà nước (hay nền hành chính công) theo nghĩa hẹp hơn là quản lý của
bộ máy hành chính nhà nước, là hành pháp hành động.
Với ý nghĩa hành pháp là hành động, cơ quan hành chính nhà nước có quyền
1


ban hành các quy tắc chung và các quyết định hành chính cho phép hoặc mệnh lệnh
một cách đơn phương và đòi hỏi phải chấp hành; có quyền kiểm tra việc thực hiện
pháp luật và các quyết định do nó đưa ra; có quyền xử lý các tình huống quản lý

bằng quyền lực cưỡng chế đối với các vi phạm hành chính và trong các trường hợp
cá nhân, tổ chức từ chối thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm phòng ngừa, ngăn
chặn vi phạm pháp luật cũng như trưng dụng, trưng mua tài sản của tư nhân vì lợi
ích quốc gia. Đó là những quyền hạn thực hiện hàng ngày trong các lĩnh vực của
đời sống xã hội với phạm vi đối tượng không được định trước.
Muốn thực hiện được những quyền hạn trên cần tổ chức bộ máy và nhân sự
thực hiện những hành động hành chính có hiệu lực, hiệu quả. Đồng thời, với quyền
lực tự định có tính trội của hành chính nhà nước xuất hiện tuỳ thuộc vào thực tế
quản lý. Và ai cũng biết rằng, hành chính là thiết chế nắm giữ bộ máy công lực
theo nghĩa cưỡng chế của tổ chức, được quyền ban hành các quy định mà đời sống
của nhà nước đòi hỏi hàng ngày, được ưu tiên mở rộng quyền hạn và tăng cường
quyền lực cai quản và nghĩa vụ phục vụ xã hội. Vì thế, không thể không đặt hoạt
động hành chính nhà nước trong sự kiểm soát của các quyền lập pháp, tư pháp và
sự tham gia của các tổ chức xã hội, công dân.
Nhưng những hoạt động có tính chất công quyền của cơ quan hành chính nhà
nước phải chấp nhận bị ràng buộc bởi pháp luật do quyền lực chung - quyền lực
nhà nước ban hành. Bộ máy hành chính được toàn quyền hành động cai quản và
phục vụ nhưng phải đặt mình trong khuôn khổ pháp luật, tuân theo pháp luật; được
tự quyết tác động quyền lực vào quyền, tự do, lợi ích chính đáng của dân, nhưng
phải bồi thường thiệt hại cho dân trong trường hợp làm tổn hại tới lợi ích hợp pháp
của họ. Những quy định theo nguyên lý như thế thuộc nội dung của Luật hành
chính - một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật xác định những
quyền và nghĩa vụ của cơ quan hành chính nhà nước, tức là của Chính phủ, Bộ, cơ
quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và hệ thống cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương, các quyền, nghĩa vụ của các chủ thể khác khi tham gia quan hệ
pháp luật hành chính.
Đặc trưng cơ bản của Luật hành chính là các quy phạm của nó mang tính bắt
buộc, cấm đoán trong điều chỉnh hành vi, thuộc các quy phạm của luật công, khác
2

với các quy phạm điều chỉnh quan hệ dân sự thuộc hệ thống luật tư. Luật hành
chính lồng vào các quan hệ của chính trị, của Luật Hiến pháp để điều chỉnh quan
hệ giữa nhà nước và công dân, giữa quyền lực và tự do, giữa xã hội và cá nhân.
Tước bỏ hiệu lực của một số văn bản hành chính không giống như chấm dứt hợp
đồng của các cá nhân, pháp nhân. Vì thế, chỉ có quyền lực nhà nước mới có thể
tước bỏ được hiệu lực của một quyết định hành chính nhà nước. Để cho hệ thống
hành pháp đứng đầu là Chính phủ phục tùng các quy phạm pháp luật thì trong mọi
trường hợp phải bảo đảm các điều kiện về chính thể nhà nước, uy tín của pháp luật
và sức mạnh của phán quyết của các thẩm phán. Vì vậy, Luật hành chính gắn liền
với lịch sử phát triển của chính trị; chính các quan điểm chính trị được thể hiện
trong đường lối, chính sách và các Hiến pháp là nền tảng triết lý của Luật hành
chính. Về căn bản, những triết lý chính trị mà Luật hành chính dựa vào làm cho nội
dung của Luật hành chính khá phức tạp. Thêm vào đó, sự phong phú của các quan
hệ quản lý và phục vụ còn bổ sung tính đa diện của ngành luật này. Tuy nhiên, nói
một cách khái quát, Luật hành chính hướng sự quy định vào các vấn đề chủ yếu: tổ
chức quản lý hành chính nhà nước và kiểm soát đối với quản lý hành chính nhà
nước.
2. Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính
Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh
trong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Những quan hệ xã hội được Luật hành chính điều chỉnh gồm ba nhóm lớn:
- Những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động chấp hành và
điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là nhóm lớn nhất, cơ bản nhất
và do đó quan trọng nhất;
- Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành trong tổ chức và
hoạt động nội bộ của các cơ quan quyền lực nhà nước, Toà án và Viện kiểm sát;
- Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong
hoạt động của các cơ quan nhà nước khác và của các tổ chức xã hội được nhà nước
trao quyền hành pháp.

Hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
3


làm nảy sinh nhiều quan hệ xã hội, được tổng hợp lại những nhóm quan hệ xã hội
chủ yếu sau đây:
- Nhóm thứ nhất: Những quan hệ xã hội nảy sinh giữa cơ quan hành chính cấp
trên và cơ quan hành chính cấp dưới trong quá trình hoạt động quản lý hành chính
nhà nước;
- Nhóm thứ hai: Những quan hệ giữa hai bên đều là cơ quan hành chính cùng
cấp, thực hiện các quan hệ phối hợp phục vụ lẫn nhau;
- Nhóm thứ ba: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm
quyền với một bên là các tổ chức sự nghiệp và tổ chức kinh doanh của các thành
phần kinh tế trong xã hội;
- Nhóm thứ tư: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm
quyền với một bên là các tổ chức xã hội và các đoàn thể nhân dân;
- Nhóm thứ năm: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm
quyền và một bên là công dân. Đây là nhóm quan hệ phổ biến nhất mà Luật hành
chính điều chỉnh vì đây là mối quan hệ phát sinh hằng ngày, hằng giờ trong cuộc
sống.
Trong tất cả các quan hệ kể trên có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà
nước được trao thẩm quyền hoặc đại diện cho hành pháp. Không có sự tham gia
của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền hoặc
đại diện cho quyền hành pháp trong phạm vi quản lý hành chính nhà nước thì
không thể xuất hiện quan hệ quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều
chỉnh. Do đó, chủ thể bắt buộc trong các quan hệ trên là cơ quan hành chính nhà
nước, hoặc cá nhân, tổ chức nhân danh quyền hành pháp.
3. Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính
Sự điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội trên đây mà Luật hành chính sử dụng
chủ yếu bằng phương pháp quyết định một chiều, hay là phương pháp chỉ huy,

mệnh lệnh. Phương pháp này thể hiện tính chất quyền lực - phục tùng xuất phát từ
bản chất của quản lý, bởi vì muốn quản lý thì phải có quyền uy. Trong quan hệ
pháp luật hành chính thường thì bên tham gia quan hệ là cơ quan hành chính nhà
4


nước hoặc người nhân danh quyền hành pháp được giao quyền hạn mang tính
quyền lực nhà nước (ra các quyết định quản lý hành chính nhà nước, kiểm tra hoạt
động của bên bị quản lý, áp dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước khi cần thiết theo
pháp luật). Còn một bên (đối tượng quản lý bao gồm các cơ quan, xí nghiệp, đơn vị
sự nghiệp, tổ chức xã hội, công dân hoặc cán bộ, công chức dưới quyền) bắt buộc
phải thi hành quyết định của quyền hành pháp, phục tùng bên được giao quyền lực
nhà nước. Như vậy, các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước là
không bình đẳng giữa quyền lực nhà nước và phục tùng quyền lực đó. Nó là quan
hệ trực thuộc về mặt tổ chức và những quan hệ xuất hiện khi có sự tác động quản
lý vào các đối tượng chịu sự quản lý, nhưng không trực thuộc về tổ chức.
Nhưng đôi khi chúng ta cũng bắt gặp trong quan hệ pháp luật hành chính
phương pháp thoả thuận. ở đây tồn tại sự thoả thuận của các bên tham gia quan hệ.
Ví dụ, trong ban hành các quyết định liên tịch (các bên cùng thỏa thuận ra quyết
định chung như Thông tư liên bộ, Nghị quyết liên tịch giữa Ban Chấp hành Tổng
liên đoàn lao động Việt Nam với các cơ quan hành chính nhà nước Trung ương);
hoặc khi một cơ quan quản lý trước khi ban hành một quyết định về một vấn đề
nào đó, theo pháp luật quy định, phải hỏi ý kiến hoặc thoả thuận với cơ quan khác.
Như vậy, có thể nói tồn tại quan hệ pháp luật hành chính ngang. Trong trường hợp
này thì quan hệ ngang cũng chỉ là tiền đề cho sự xuất hiện các quan hệ dọc - các
quan hệ xuất hiện trên cơ sở các quyết định được ban hành do thoả thuận. Ngoài ra,
trong hợp đồng hành chính như hợp đồng thực hiện các công dịch hành chính, hợp
đồng với công chức ngoại ngạch... tuy có sự thoả thuận, nhưng không có sự bình
đẳng tuyệt đối về ý chí như trong hợp đồng dân sự, kinh tế. Trong hợp đồng hành
chính(1), một bên là cơ quan nhà nước nên có những đặc quyền hành chính, đưa ra

những điều kiện mà bên khác trong quan hệ buộc phải tuân theo.
Từ sự phân tích trên có thể định nghĩa: Luật hành chính là một ngành luật
độc lập trong hệ thống pháp luật XHCN Việt Nam, là tổng thể các quy phạm pháp
luật điều chỉnh các quan hệ xã hội xuất hiện trong quá trình tổ chức và thực hiện
hoạt động chấp hành và điều hành của Nhà nước, nói cách khác là các quan hệ xã
hội nảy sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Do đó, Luật hành
(1)

Thuật ngữ "hợp đồng hành chính" ít được sử dụng trong khoa học pháp lý Việt Nam, tuy vậy trong
thực tiễn đã tồn tại loại hình hợp đồng này như: hợp đồng đào tạo, hợp đồng nghiên cứu khoa học...
5


chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước.
4. Hệ thống Luật hành chính
Luật hành chính không phải là tập hợp máy móc, giản đơn các quy phạm, mà
là một hệ thống, một chỉnh thể thống nhất các nhóm quy phạm có quan hệ hữu cơ
với nhau. Các quy phạm Hành chính gồm: các quy phạm vật chất và các quy phạm
thủ tục.
Các quy phạm vật chất Luật hành chính tạo thành bộ phận luật vật chất Luật
hành chính (Luật hành chính theo nghĩa truyền thống).
Các quy phạm thủ tục Luật hành chính tạo thành ngành luật được gọi là Luật
thủ tục hành chính.
Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm hai phần: phần chung và phần
riêng.
Phần chung bao gồm các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính chất chung,
phát sinh trong mọi lĩnh vực, phạm vi quản lý hành chính nhà nước. Các quy phạm
của phần chung quy định:
- Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, chế độ công vụ và
quy chế cán bộ, công chức nhà nước;

- Sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào tổ chức và hoạt động quản lý hành
chính nhà nước;
- Hình thức, phương pháp hoạt động của cơ quan, công sở, công chức nhà
nước trong thực hiện quyền hành pháp;
- Các phương thức kiểm tra, giám sát đối với hệ thống hành chính nhà nước
để bảo đảm pháp chế, kỷ luật.
Phần riêng bao gồm các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý hành
chính nhà nước đối với các lĩnh vực quản lý liên ngành như kế hoạch, giá cả, tài
chính, tín dụng, thống kê v.v... các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý
đối với các ngành kinh tế quốc dân (công nghiệp, nông nghiệp, thương mại, giao
thông vận tải...); các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý văn hoá - xã
hội (văn hoá, giáo dục, thể thao, y tế, lao động, bảo hiểm...); các nhóm quy phạm
6


điều chỉnh hoạt động quản lý trong các lĩnh vực nội vụ, quốc phòng, tư pháp...
Các quy phạm thủ tục hành chính quy định về các loại thủ tục hành chính
khác nhau, có nghĩa là quy định trình tự thực hiện các quy phạm vật chất Luật hành
chính, tạo thành ngành luật thủ tục (tố tụng) hành chính (1).
II. Nguồn của luật hành chính Việt Nam
1. Khái niệm nguồn của Luật hành chính Việt Nam
Xác định nguồn của Luật hành chính Việt Nam tuỳ thuộc vào quan niệm
chung về nguồn của pháp luật. Trong các sách, báo khoa học luật học nước ta phổ
biến quan niệm coi nguồn của pháp luật là những hình thức biểu hiện bên ngoài
của pháp luật, nói cách khác là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp
luật. Không coi những tiền lệ pháp và tập quán pháp là nguồn của pháp luật. Quan
niệm như vậy chỉ có tác dụng nhấn mạnh vai trò của những văn bản quy phạm
pháp luật trong hệ thống nguồn của pháp luật, nhưng chưa thật đầy đủ và toàn diện.
Thực tế ở nước ta trong nhiều trường hợp để quản lý phải dùng đến cả tiền lệ pháp
ở trình độ khái quát, tổng hợp cao dưới hình thức những văn bản hướng dẫn của

Toà án nhân dân tối cao có liên quan tới hoạt động hành chính. ở nhiều nước đều
coi những tiền lệ pháp là nguồn của Luật hành chính, và coi Luật hành chính là
ngành luật của những tiền lệ pháp. Từ đó có thể coi nguồn của Luật hành chính là
những hình thức biểu hiện bên ngoài của Luật hành chính, nói cách khác là những
văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan, người
có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp còn gồm cả các văn bản hướng
dẫn xét xử của Toà án.
Do tính chất đa dạng và phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh
vực quản lý hành chính nhà nước nên các quy phạm luật hành chính không nằm
trong một số văn bản nhất định, mà nằm trong rất nhiều văn bản của nhiều cơ quan
nhà nước. Đó là những văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà
nước, cơ quan hành chính nhà nước, văn bản liên tịch giữa cơ quan quản lý hành
(1)

Thông thường trong các giáo trình Luật hành chính Việt Nam, thủ tục hành chính được xem xét
như một chế định luật hành chính. Trong chương trình đào tạo cử nhân hành chính, về thủ tục hành
chính được nghiên cứu ở môn học khác. Vì vậy, trong giáo trình này chúng tôi không đề cập nhiều
đến thủ tục hành chính.
7


chính nhà nước với cơ quan tổ chức xã hội (như công đoàn), văn bản của cơ quan
tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khi
được nhà nước trao quyền (như văn bản của Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam về
tổ chức quản lý bảo hiểm xã hội và giám sát bảo hộ lao động) và kể cả văn bản
hướng dẫn xét xử của Toà án nhân dân tối cao. Nhưng không phải tất cả các văn
bản đó, mà chỉ những văn bản chứa các quy phạm pháp luật hành chính nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mới
là nguồn của Luật hành chính.
Trong các loại văn bản quy phạm pháp luật nói trên, có văn bản vừa chứa quy

phạm pháp luật hành chính đồng thời với các quy phạm của các ngành luật khác,
nhưng có văn bản chỉ chứa quy phạm pháp luật hành chính.
2. Phân loại nguồn Luật hành chính
Có nhiều cách phân loại nguồn của Luật hành chính. Mỗi cách phân loại có ý
nghĩa lý luận và thực tiễn nhất định.
- Theo cấp độ hiệu lực pháp lý của văn bản có:
+ Văn bản luật.
+ Văn bản dưới luật.
- Theo phạm vi hiệu lực có:
+ Văn bản do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành.
+ Văn bản do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành.
- Theo chủ thể ban hành văn bản có:
+ Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp).
+ Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, các Bộ, cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý đối với ngành, lĩnh vực
Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân).
+ Văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản
lý hành chính nhà nước khi được Nhà nước uỷ quyền.
8


+ Văn bản liên tịch (giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhà
nước với cơ quan, tổ chức xã hội...).
+ Văn bản do Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân Tối cao, Chánh án Toà án
nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao ban hành trực tiếp
liên quan tới hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
3. Một số văn bản quy phạm pháp luật - nguồn đặc biệt quan trọng của
Luật hành chính
- Hiến pháp là đạo luật cơ bản của toàn bộ hệ thống pháp luật, là nguồn cơ

bản của Luật hành chính Việt Nam. Trong Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi bổ
sung năm 2001) nhiều quy phạm Hiến pháp là cơ sở, nền tảng hoặc trực tiếp, là
quy phạm gốc của Luật hành chính Việt Nam. Ví dụ, chương 1 Hiến pháp 1992 về
chế độ chính trị, trong đó có những quy định về những nguyên tắc cơ bản về tổ
chức, hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị của nước ta,
chúng đồng thời cũng là các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, nguyên tắc
tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước (Điều 4 về vai trò lãnh đạo
của Đảng đối với Nhà nước, đối với xã hội; Điều 5 về quyền bình đẳng giữa các
dân tộc; Điều 6 về nguyên tắc tập trung dân chủ; Điều 7, 8, 9, 10, 11 về dân chủ
XHCN và thu hút rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà
nước, xã hội; Điều 12 về pháp chế XHCN; Chương III về văn hoá, giáo dục, khoa
học, công nghệ; Chương IV về bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa là
những căn cứ để ban hành các văn bản, các văn bản về quản lý hành chính nhà
nước trong các lĩnh vực nói trên. Chương V về quyền và nghĩa vụ của công dân là
cơ sở của quy chế pháp lý của công dân. Luật hành chính cụ thể hoá và bổ sung các
quy định nêu trên tạo thành chế định Luật hành chính về địa vị pháp lý hành chính
của công dân. Chương VIII về Chính phủ, Chương IX về Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân, quy định những nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động và thẩm
quyền của Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, của Thủ tướng
Chính phủ, của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, và của Uỷ ban, Chủ tịch Uỷ ban nhân
dân các cấp.
- Luật tổ chức Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông
9


qua ngày 25 tháng 12 năm 2002, công bố ngày 07 tháng 01 năm 2002 có vị trí đặc
biệt quan trọng trong hệ thống nguồn của Luật hành chính Việt Nam. Căn cứ vào
chương III của Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi bổ sung từ Điều 109 đến Điều
117), Luật tổ chức Chính phủ quy định cụ thể các nguyên tắc tổ chức và hoạt động
của Chính phủ, trình tự thành lập, cơ cấu tổ chức, hình thức làm việc, thẩm quyền

của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà
nước, về quan hệ giữa Thủ tướng với Phó Thủ tướng, với các Bộ trưởng, với Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh, nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ của Bộ trưởng, Thủ tướng
cơ quan ngang Bộ và nhiều vấn đề khác liên quan tới địa vị chính trị - pháp lý của
Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ.
Luật tổ chức Chính phủ thực chất là cơ sở tổ chức và hoạt động của toàn bộ
nền hành chính nhà nước ở nước ta.
- Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (được Quốc hội khoá
XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003) có ý nghĩa quan trọng đối
với tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn
của Uỷ ban nhân dân. Các quy định trong luật này về Uỷ ban nhân dân chủ yếu tập
trung tại Chương IV đã cụ thể hoá các quy định tương ứng của Hiến pháp 1992 (từ
Điều 118 đến Điều 125). Luật này quy định về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban
nhân dân, về nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân trong các lĩnh vực quản lý
hành chính nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, nhiều
vấn đề thuộc địa vị pháp lý của Uỷ ban nhân dân, về các cơ quan chuyên môn
thuộc Uỷ ban nhân dân về mối quan hệ giữa Uỷ ban, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân với
các cơ quan nhà nước khác và với các tổ chức xã hội, tổ chức đoàn thể nhân dân ở
địa phương.
- Các luật, bộ luật về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực
như Bộ luật hàng hải, Luật báo chí, Luật xuất bản, Luật nghĩa vụ quân sự, Luật sĩ
quan quân đội nhân dân Việt Nam, v.v. là nguồn quan trọng của Luật hành chính,
là cơ sở pháp luật hành chính để quản lý các ngành và lĩnh vực thuộc phần riêng
của Luật hành chính.
- Pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (hoặc của Hội đồng
Nhà nước), Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước (hoặc Sắc lệnh, Sắc luật của Chủ
10


tịch nước ban hành trước khi có Hiến pháp 1980) cũng là nguồn quan trọng của

Luật hành chính. Trong đó quan trọng đặc biệt là Pháp lệnh. Các Pháp lệnh về tổ
chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước như Pháp lệnh về thanh tra Nhà nước,
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh cán bộ, công chức, Pháp lệnh về đo
lường, tiêu chuẩn chất lượng v.v... là những pháp lệnh tiêu biểu cho nguồn của
Luật hành chính.
- Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng
Chính phủ (Nghị định, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Hội đồng Bộ
trưởng, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước khi
có hiến pháp 1992) là nguồn phổ biến của Luật hành chính Việt Nam. Trong đó các
văn bản quan trọng nhất là những Nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và
trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ và các Nghị
định hoặc Quyết định về thành lập, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, cơ
quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ...). Các Nghị định của Chính phủ về xử
phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cùng với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành
chính nên chế định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính - một chế định rất lớn
của Luật hành chính.
- Các quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang
Bộ, (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) là công cụ chủ yếu của Bộ trưởng để tổ chức
và chỉ đạo thống nhất các ngành và lĩnh vực quản lý nền kinh tế quốc dân trong
phạm vi cả nước.
Trong các văn bản của Bộ trưởng thì văn bản liên tịch của các Bộ trưởng có ý
nghĩa quan trọng.
- Các nghị quyết, thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với
tổ chức chính trị - xã hội ban hành cũng là nguồn của Luật hành chính, trong một
số trường hợp.
- Quyết định, chỉ thị, thông tư của Chánh án toà án nhân dân tối cao, Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có liên quan chặt chẽ đến quản lý hành
chính nhà nước v.v...
- Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân
11

dân các cấp, có chứa đựng các quy phạm pháp luật hành chính cũng là nguồn của
Luật hành chính. Ngoài ra các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà
nước theo quy định của Hiến pháp năm 1992, còn có những văn bản ban hành
trước Hiến pháp vẫn còn hiệu lực pháp lý, thậm chí cả một số sắc luật, sắc lệnh của
Chủ tịch nước, Chính phủ Cách mạng Lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam.
Phạm vi hiệu lực pháp lý các nguồn của Luật hành chính Việt Nam phụ thuộc
vào địa vị chính trị - pháp lý của các chủ thể ban hành văn bản, vào nội dung pháp
lý của từng văn bản giới hạn về thời gian, về lãnh thổ và về đối tượng thi hành của
văn bản đó.
4. Hệ thống hoá nguồn Luật hành chính
Luật hành chính ngành luật có khối lượng quy phạm lớn nhất trong hệ thống
pháp luật Việt Nam. Thực tế này không chỉ do sự phức tạp và phạm vi điều chỉnh
rộng của Luật hành chính, mà còn do rất nhiều cơ quan nhà nước ở các cấp khác
nhau có quyền ban hành văn bản chứa đựng các quy phạm của Luật hành chính. Từ
thực tế đó dẫn đến tình trạng là các văn bản - nguồn của Luật hành chính chồng
chéo, mâu thuẫn, thiếu đồng bộ, hoặc bỏ trống nhiều vấn đề không được điều
chỉnh. Điều này làm ảnh hưởng tới thực hiện, áp dụng chúng, gây ra nhiều khó
khăn, vướng mắc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, công tác
hệ thống hoá nguồn của luật hành chính là vô cùng cấp thiết.
Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính là hoạt động nhằm chấn chỉnh các
quy định của Luật hành chính, đưa chúng vào một hệ thống nhất định.
Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính nhằm: Tạo ra một hệ thống văn bản
pháp luật hành chính hoàn chỉnh, thống nhất, trong đó vai trò của các đạo luật,
pháp lệnh ngày càng quan trọng đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh
trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; khắc phục tình trạng lỗi thời, mâu
thuẫn và những lỗ hổng của pháp luật hành chính; làm cho nội dung các quy định
của pháp luật hành chính phù hợp với những nhu cầu của quản lý hành chính nhà
nước trong nền kinh tế thị trường, có hình thức rõ ràng, dễ hiểu và dễ áp dụng.

Hoạt động hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính được thực hiện theo hai
phương thức: Tập hợp hoá và pháp điển hoá.
12


- Trước kia, theo Quyết định số 200/TTg ngày 28-12-1992 của Thủ tướng
Chính phủ về việc xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam và Thông tư số 145/BT ngày 28-12-1992 của Bộ trưởng, Chủ
nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn việc xuất bản và phát hành Công báo nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ở nước ta văn bản được đăng trên Công báo
có giá trị như văn bản chính thức. Công báo đăng các loại văn bản: - Các luật, nghị
quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Biên
bản tóm tắt các kỳ họp của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội;
- Các lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
- Các tuyên bố quan trọng của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ;
- Các nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng,
quyết định, chỉ thị, thông tư của các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ
trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý hành chính nhà nước đối với
ngành, lĩnh vực trong cả nước;
- Các hiệp định, điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia;
- Các quyết định về nhân sự cấp cao của Nhà nước; về tặng thưởng các danh
hiệu vinh dự của Nhà nước. Công bố việc phân vạch địa giới hành chính cho một
xã, phường hay một huyện, một tỉnh v.v... Công báo không đăng các văn bản có
nội dung bí mật quốc gia.
Công báo được phát hành theo định kỳ phù hợp với thời gian ban hành văn
bản, đăng những văn bản có phạm vi hiệu lực rộng đối với nhiều chủ thể và một số
loại văn bản cá biệt cụ thể quan trọng do Thủ tướng ban hành. Công báo được xuất
bản mỗi tháng 6 số và một số mục lục công báo cuối năm, được phát hành rộng rãi
phục vụ tất cả các cơ quan, đoàn thể, lực lượng vũ trang, tổ chức kinh tế - xã hội và

công dân, các cơ quan ngoại giao, tổ chức quốc tế, tổ chức kinh tế nước ngoài tại
Việt Nam. Nhưng Công báo không phải là kết quả công tác tập hợp hoá. Đó chỉ là
hình thức công bố chính thức văn bản pháp luật. Hiện nay, Công báo được quy
định tại Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23-3-2004 của Chính phủ về Công
báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo nghị định này thì Công báo
13


được hiểu là:
"ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam do Chính phủ thống nhất quản lý; có chức năng công bố các văn
bản pháp luật và thời điểm có hiệu lực của các văn bản đó theo quy định của pháp
luật, các Điều ước quốc tế các bên thoả thuận không công bố hoặc không được
phép công bố theo quyết định của các cơ quan có thẩm quyền; thông tin, phổ biến
văn bản pháp luật do các cơ quan, tổ chức và người có thẩm quyền của Nhà nước
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành (sau đây gọi tắt là cơ quan có thẩm
quyền) (Điều 2 của Nghị định 104/2004/NĐ-CP).
Công báo được xuất bản ở Trung ương và ở các tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương (sau đây gọi là cấp tỉnh); được phát hành rộng rãi cho mọi đối tượng
sử dụng.
Công báo bao gồm: Công báo in và Công báo điện tử. Công báo xuất bản ở
Trung ương có Phụ trương Công báo.
Nguyên tắc đăng văn bản trên Công báo bao gồm:
- Công báo đăng toàn văn, chính xác, đầy đủ, kịp thời các văn bản pháp luật
do cơ quan có thẩm quyền ban hành.
- Công báo không đăng những văn bản bí mật nhà nước thuộc danh mục bí
mật nhà nước theo quy định của pháp luật.
Các văn bản đăng trên Công báo ở Trung ương gồm có:
- Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương
ban hành.

- Các quyết định của cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật; các
văn bản cá biệt; văn bản có giá trị pháp lý khác do cơ quan có thẩm quyền quyết
định.
- Các Điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam như quy định tại khoản 1 Điều 2 của Nghị định này.
- Phụ trương Công báo được phát hành kèm Công báo, đăng các dự thảo văn
bản pháp luật khi được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đăng để
14


lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Các văn bản đăng trên Công báo xuất bản ở cấp tỉnh gồm có:
- Các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
cấp tỉnh, cấp huyện ban hành.
- Các quyết định của cơ quan có thẩm quyền xử lý các văn bản trái pháp luật;
các văn bản cá biệt; văn bản có giá trị pháp lý khác do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
cấp tỉnh, cấp huyện quyết định.
- Được đăng lại các văn bản pháp luật đã công bố trên Công báo nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban
hành về địa phương mình.
Về giá trị pháp lý của văn bản trên Công báo, Nghị định 104/2004/NĐ-CP
quy định: "Văn bản pháp luật đăng trên Công báo có cùng giá trị với các văn bản
gốc; là văn bản chính thức duy nhất cùng văn bản gốc để đối chiếu và sử dụng
trong mỗi trường hợp khi có sự khác biệt giữa văn bản đăng trên Công báo và văn
bản có từ các nguồn khác hoặc khi có sự tranh chấp về pháp lý" (Điều 7 Nghị định
104/2004/NĐ-CP).
Như vậy, các văn bản pháp luật do các nhà xuất bản, các cơ quan thông tin đại
chúng in, xuất bản không có cùng giá trị pháp lý khi được đăng trên Công báo mà
chỉ có giá trị tham khảo.
Việc đăng Công báo do các cơ quan Công báo chịu trách nhiệm.

Cơ quan Công báo bao gồm cơ quan công báo ở Trung ương và cơ quan Công
báo ở cấp tỉnh, là cơ quan được giao nhiệm vụ tiếp nhận, đăng kí, hệ thống, lưu trữ,
phổ biến văn bản pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền ban hành gửi đến; tổ
chức xuất bản, phát hành Công báo.
Các văn bản pháp luật là nguồn của Luật hành chính được tập hợp theo vấn
đề, theo ngành, theo từng cơ quan ban hành v.v... phát hành thành những tuyển tập.
Tuỳ theo mục đích của cơ quan, của người thực hiện việc tập hợp mà số lượng văn
bản, loại văn bản, các phần của từng văn bản được đưa vào các tuyển tập có khác
nhau. Hiện nay có khá nhiều tuyển tập các văn bản nguồn của Luật hành chính.
15


- Pháp điển hoá là hình thức hệ thống hoá pháp luật quan trọng nhất. Pháp
điển hoá gắn liền với tập hợp hoá. Công tác này có ý nghĩa bảo đảm pháp chế, thi
hành và áp dụng đúng đắn pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc đào tạo, bồi
dưỡng cán bộ pháp lý, cán bộ hành chính Nhà nước. Đồng thời công tác này thúc
đẩy sự phát triển của khoa học luật hành chính. Bởi vì kết quả pháp điển hoá là một
bước phát triển, hoàn thiện của pháp luật. Khác với hoạt động tập hợp hoá, pháp
điển hoá chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Do tính đa dạng, phức
tạp, các quan hệ do Luật hành chính điều chỉnh, không thể pháp điển hoá toàn
ngành luật như luật hình sự, dân sự, lao động, v.v..., mà chỉ có thể pháp điển hoá
từng vấn đề, từng loại chế định. Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp
lệnh thanh tra, Luật khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh hải quan, Bộ luật hàng hải, Luật
nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân v.v...
III. Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam
1. Vai trò của Luật hành chính
Trong ba quyền của Nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) thì quyền hành
pháp được thực hiện bằng hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động chấp
hành và điều hành) là một quyền rất quan trọng. Khác với hai loại hoạt động khác,
hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện thường xuyên, liên tục, nó

diễn ra hàng ngày, hàng giờ, được thực hiện chủ yếu bởi một hệ thống cơ quan
đông đảo nhất về số lượng cũng như về biên chế đội ngũ cán bộ, công chức nhà
nước từ cấp Trung ương đến từng xã, phường, đơn vị cơ sở, nhằm đảm bảo quản lý
toàn diện mọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội của đất
nước. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh. Bản
thân điều này đã chứng tỏ Luật hành chính có vị trí, vai trò điều chỉnh quan trọng.
Vai trò của Luật hành chính thể hiện ở tầm quan trọng của các vấn đề mà nó điều
chỉnh:
Thứ nhất, các quy phạm hành chính quy định cụ thể các nguyên tắc quản lý
hành chính nhà nước XHCN Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyên
tắc ấy trong tổ chức và hoạt động quản lý cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắc
ấy.
16


Thứ hai, các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tổ chức
và hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Việc điều chỉnh một
cách khoa học, chính xác các vấn đề về trình tự thành lập, tổ chức bộ máy, giải thể
các cơ quan đó cũng như các yếu tố quan trọng của địa vị pháp lý các cơ quan này
như chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trình tự thành lập, sắp xếp lại, giải thể và
phân cấp quản lý đối với các xí nghiệp, cơ quan tổ chức, cơ sở, quan hệ qua lại
giữa chúng với nhau hoặc với các cơ quan quyền lực xét xử và kiểm sát,... có ý
nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm sự hoạt động nhịp nhàng, đồng bộ, có hiệu quả
của các cơ quan, đơn vị ấy và Nhà nước nói chung.
Thứ ba, Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong việc
thực hiện công vụ. Cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước
là một chủ thể quan trọng của quản lý hành chính nhà nước, trực tiếp hoặc gián tiếp
thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước. Là đội ngũ đông đảo
gấp nhiều lần so với tổng số cán bộ công chức trong biên chế của hệ thống cơ quan
quyền lực, kiểm sát và xét xử. Về cơ bản, thì chế độ phục vụ Nhà nước của đội ngũ

cán bộ này (tức là vấn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, đề bạt, đào tạo bồi dưỡng về
chuyên môn, khen thưởng, chế độ trách nhiệm, v.v...) cũng như của đội ngũ công
chức trong hệ thống cơ quan quyền lực, xét xử và kiểm sát là do Luật hành chính
điều chỉnh.
Thứ tư, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội, thu hút nhân dân tham gia
vào quản lý hành chính nhà nước là một hình thức quan trọng, đồng thời với việc
phải phân định rõ chức năng của Nhà nước và của tổ chức xã hội. Điều đó chỉ có
thể ấn định được bởi những quy định của Luật hành chính.
Thứ năm, Luật hành chính có vai trò cụ thể hoá, chi tiết hoá quy định của
quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời còn quy định bổ sung những
quyền và nghĩa vụ mới trong nhiều lĩnh vực. Mặt khác, luật hành chính còn định ra
cơ chế thực hiện, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản cũng như không cơ bản
của công dân, quy định các biện pháp xử lý hành chính đối với các hành vi xâm
phạm tới quyền tự do của công dân mà chưa tới mức là tội phạm hình sự.
Thứ sáu, Luật hành chính là ngành luật quy định về hành động hành chính. Nó
định ra những giới hạn, những hình thức và phương pháp tác động của các cơ quan
17


quản lý hành chính nhà nước đối với những đối tượng bị quản lý. Các quy định này
là kết quả của sự tìm kiếm các phương án tác động tối ưu, có ý nghĩa rất quan trọng
bảo đảm hiệu quả hoạt động của mọi mắt xích trong cơ chế quản lý hành chính nhà
nước về kinh tế, văn hoá - xã hội và hành chính - chính trị.
Luật hành chính cũng quy định có tính chất bắt buộc chung (như quy tắc bảo
vệ sức khoẻ, vệ sinh dịch tễ, bảo vệ thiên nhiên, môi trường, giao thông, phòng
cháy chữa cháy...) có ý nghĩa to lớn bảo đảm sự hoạt động đúng đắn của các đối
tượng bị quản lý như xí nghiệp, cơ quan, tổ chức cơ sở; bảo vệ tính mạng và sức
khoẻ cho con người, bảo vệ và bảo tồn môi trường, tạo điều kiện sống và làm việc
bình thường cho người lao động. Luật hành chính còn điều chỉnh hoạt động kiểm
tra, giám sát thực hiện các quy tắc bắt buộc chung ấy và quy định các biện pháp xử

lý hành chính đối với người vi phạm chúng, trình tự và thủ tục xử phạt. Trường
hợp vi phạm nghiêm trọng các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự.
Hoạt động hành chính và hoạt động của đối tượng bị quản lý phải tuân theo thủ tục
do Luật hành chính quy định. Do vậy, ngành luật này có vai trò lớn trong cải cách
thủ tục hành chính nhà nước.
Thứ bảy, Luật hành chính còn quy định về tổ chức và hoạt động quản lý hành
chính trong các ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội.
Luật hành chính quy định trình tự kế hoạch hoá quá trình phát triển kinh tế xã hội, phân phối các nguồn dự trữ vật chất, điều chỉnh công tác vật giá, tiêu chuẩn
đo lường chất lượng và kỹ thuật nhà nước, quá trình áp dụng các thành quả tiến bộ
khoa học - kỹ thuật và điều chỉnh bản thân hoạt động nghiên cứu khoa học, phát
triển công nghệ.
Ngoài những vấn đề có tính liên ngành kể trên thì Luật hành chính là công cụ
điều chỉnh chủ yếu trong nhiều ngành kinh tế, văn hoá - xã hội, hành chính - chính
trị cụ thể, trong một số vấn đề ở một số ngành còn là công cụ duy nhất (ví dụ: Chế
độ phục vụ nhà nước của lực lượng vũ trang nhân dân chỉ do những văn bản của
Luật hành chính quy định như: Luật sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, Luật
nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân Việt Nam, v.v...). Luật hành chính
đặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự xã hội (như quy
chế biên giới quốc gia, quy chế bảo vệ tài liệu bí mật Nhà nước, quy chế sử dụng
18


vũ khí, súng săn, chế độ quản lý hộ khẩu, quy chế người nước ngoài và người
không có quốc tịch, v.v...). Từ đó càng thấy rõ vai trò quan trọng của Luật hành
chính trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nói chung và bảo vệ đất nước, giữ gìn
an ninh chính trị và trật tự xã hội nói riêng.
Tóm lại, phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính rất rộng lớn, bao gồm các
lĩnh vực của đời sống xã hội. Bằng phương pháp điều chỉnh bắt buộc và cấm đoán
kết hợp với trao quyền, tạo khuôn khổ pháp lý, Luật hành chính có vai trò to lớn
bảo đảm trật tự hoá các quan hệ xã hội và hoạt động phục vụ công cho đời sống

công dân.
2. Quan hệ của Luật hành chính với các ngành luật khác trong hệ thống
pháp luật
a) Luật hành chính có liên quan mật thiết với Luật nhà nước (còn gọi là
Luật Hiến pháp)
Luật nhà nước có vị trí chủ đạo trong hệ thống pháp luật Nhà nước ta, vì các
quan hệ xã hội mà Luật nhà nước điều chỉnh là cơ bản nhất, quan trọng nhất. Luật
nhà nước quy định các chính sách cơ bản của Nhà nước trong lĩnh vực đối nội và
đối ngoại, chế độ kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội, các nguyên tắc tổ chức và
hoạt động của hệ thống chính trị xã hội Việt Nam, cơ sở quan hệ giữa Nhà nước và
công dân (quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quốc tịch), thiết lập hệ thống bộ
máy nhà nước, những nét cơ bản của địa vị pháp lý của chúng (vị trí, chức năng,
thẩm quyền), chế độ bầu cử đại biểu của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và
Hội đồng nhân dân các cấp). Như vậy, đối tượng điều chỉnh của Luật nhà nước
rộng hơn đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính. Hiến pháp là văn bản cơ bản
chứa các quy phạm pháp luật nhà nước. Hiến pháp và các văn bản khác của Luật
nhà nước quy định những vấn đề có tính nguyên tắc làm cơ sở, nền tảng cho hoạt
động quản lý. Luật hành chính cụ thể hoá, chi tiết hoá và bổ sung các quy định của
Luật nhà nước, đặt ra cơ chế bảo đảm thực hiện chúng, đặc biệt là những quy định
về tổ chức, hoạt động bộ máy hành chính nhà nước, về các quyền, tự do của công
dân.

19


b) Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật dân sự
Luật hành chính cũng như Luật dân sự điều chỉnh các quan hệ tài sản. Nhưng
quan hệ tài sản do Luật hành chính điều chỉnh bằng phương pháp quyền lực - phục
tùng vì tài sản trong quản lý hành chính nhà nước là cộng sản, còn quan hệ tài sản
trong Luật dân sự có tính chất bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật

dân sự.
Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ
tài sản bằng cách ra quyết định mang tính chất quyền lực nhà nước để phân phối tài
sản cho các cơ quan quản lý cấp dưới, các tổ chức kinh tế, quyết định chuyển giao
tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết
định tịch thu, kê biên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong điều kiện đổi mới cơ chế
quản lý hiện nay thì các cơ quan quản lý nhà nước thường điều chỉnh quan hệ tài
sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn chất
lượng, về cơ chế định giá... Trên cơ sở các quyết định quản lý hành chính nhà nước
(mà hình thức, trình tự xây dựng và ban hành chúng do Luật hành chính điều
chỉnh) đối tượng bị quản lý ký kết các hợp đồng dân sự về sản xuất, mua bán sản
phẩm, v.v... Trong hoạt động này công dân cũng có thể tham gia, nhất là trong nền
kinh tế nhiều thành phần như hiện nay. Các hợp đồng dân sự về sử dụng điện,
nước, nhà ở và các dịch vụ công cộng khác giữa các cơ quan quản lý với công dân
hay với các cơ quan, tổ chức khác cũng căn cứ vào các quy định của Luật hành
chính.
Trong nhiều trường hợp, như trên đã nói, các cơ quan quản lý hành chính nhà
nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ
quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng Nhà nước,
không phải là chủ thể của hoạt động chấp hành và điều hành, mà với tư cách một
pháp nhân - chủ thể của pháp luật dân sự. Ví dụ, cơ quan quản lý có thể ký kết hợp
đồng thuê hoặc cho thuê nhà cửa, địa điểm, điện thoại, mua thiết bị máy móc và
các hàng tiêu dùng, v.v...
c) Luật hành chính quan hệ hữu cơ với Luật lao động
Nhiều quy phạm của Luật hành chính và Luật lao động xen kẽ, phối hợp để
20


điều chỉnh cùng một vấn đề cá biệt, cụ thể, đặc biệt là những vấn đề liên quan tới
hoạt động công vụ, lao động của cán bộ, công chức nhà nước.

Nội dung của văn bản cá biệt của các cơ quan quản lý trong lĩnh vực quan hệ
lao động do Luật lao động quy định, còn trình tự ban hành chúng thuộc về Luật
hành chính. Ví dụ, người công dân có một số điều kiện cần thiết có thể ký hợp
đồng lao động với cơ quan nhà nước (các điều kiện đó và trình tự ký hợp đồng, nội
dung hợp đồng lao động do Luật lao động quy định), nhưng thủ trưởng cơ quan là
người ra quyết định cuối cùng về việc nhận người vào làm việc (hình thức quyết
định, trình tự ban hành quyết định do Luật hành chính quy định). Cán bộ, công
chức, người lao động nói chung có quyền nghỉ ngơi theo quy định của Luật lao
động, nhưng quyền đó được thực hiện nhờ có quyết định của thủ trưởng cơ quan,
giám đốc xí nghiệp... Vì vậy, nhiều khi quan hệ pháp luật hành chính là phương
tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động. Nhưng ngược lại, có khi quan hệ pháp
luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính. Ví dụ, người công
dân ký hợp đồng lao động với xí nghiệp, là thành viên của tập thể lao động xí
nghiệp, được quyền tham gia vào quản lý xí nghiệp, quản lý hành chính nhà nước
với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó.
Nhà nước thông qua các cơ quan của mình tiến hành kiểm tra, giám sát công
tác bảo hộ lao động và quy tắc an toàn lao động. Hoạt động này do Luật hành chính
quy định, nhưng bản thân các quy tắc bảo hộ và an toàn lao động là thuộc phạm vi
điều chỉnh của Luật lao động.
Luật hành chính và Luật lao động cũng điều chỉnh chế độ phục vụ, hoạt động
công vụ nhà nước. ở đây rất khó phân biệt các quy phạm của hai ngành luật, chúng
đan xen vào nhau. Dù là cán bộ, công chức nhà nước nhưng trong nhiều trường
hợp vẫn có thể ký những hoạt động lao động. Các điều kiện cơ bản để được tuyển
dụng và biên chế Nhà nước, quyền được nghỉ ngơi, được trả lương phù hợp với
thành quả lao động, được dưỡng bệnh, trách nhiệm bồi thường khi gây thiệt hại cho
tài sản nhà nước hoặc trách nhiệm khi vi phạm kỷ luật lao động... do Luật lao động
điều chỉnh. Nhưng trình tự thực hiện các vấn đề này do quy phạm luật hành chính
quy định. Trong nhiều trường hợp, các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ
quan quản lý ban hành quy định điều kiện và thủ tục cụ thể thực hiện các quyền và
21

chế độ khác do pháp luật lao động quy định.
Có một số vấn đề trong chế độ phục vụ Nhà nước chỉ do Luật hành chính điều
chỉnh. Ví dụ, thủ tục phong quân hàm, cấp bậc, ngạch bậc trong một số lĩnh vực,
ngành quản lý hành chính nhà nước; hoặc chế độ phục vụ Nhà nước của đại bộ
phận các cán bộ, chiến sĩ trong các lực lượng vũ trang thuộc Bộ Quốc phòng, Bộ
Công an hay khi bổ nhiệm các chức vụ lãnh đạo trong bộ máy hành chính.
d) Luật hành chính quan hệ rất chặt chẽ với Luật tài chính
Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt
động tài chính của Nhà nước, trước hết là quan hệ về thu chi ngân sách, phân phối
nguồn vốn của Nhà nước (chủ yếu mang tính chất tiền tệ) tức là nguồn thu nhập
quốc dân.
Luật tài chính và Luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính công,
một bộ phận hoạt động chấp hành và điều hành và đều sử dụng phổ biến phương
pháp mệnh lệnh. Do đó, có quan điểm cho rằng, Luật tài chính là một bộ phận của
Luật hành chính nhưng do tính chất quan trọng đặc biệt của nhóm quan hệ xã hội
về hoạt động tài chính nên được tách ra thành một ngành độc lập.
Nhưng thực chất, Luật tài chính có nguồn gốc không chỉ từ Luật hành chính,
mà còn từ Luật nhà nước và một phần nhỏ từ Luật dân sự. Luật nhà nước quy định
các chính sách và những vấn đề cơ bản về hoạt động tài chính của Nhà nước. Các
nguyên tắc của Luật dân sự được áp dụng trong bản thân một số hoạt động tài
chính như tín dụng, thuế... còn Luật tài chính đa phần là điều chỉnh bản thân các
quan hệ tài chính (như tín dụng, ngân sách, thuế, v.v...) một dạng đặc biệt của quan
hệ kinh tế liên quan đến việc sử dụng nguồn tiền của Nhà nước.
Các quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền của các cơ quan quản lý công
tác tài chính (ví dụ: Bộ Tài chính) đồng thời là quy phạm của Luật hành chính và
của Luật tài chính. Cho nên, để phân biệt, thì cần xem xét quy phạm cụ thể nào xác
định nội dung các quyết định của các cơ quan tài chính - đó là quy phạm Luật tài
chính. Còn quy phạm nào quy định vấn đề tổ chức cơ cấu bộ máy và tổ chức công

tác của các cơ quan đó - thì đó là quy phạm luật hành chính - một loại cơ quan
quản lý hành chính nhà nước.
22


Ngoài ra Luật hành chính còn quy định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo sự
đúng đắn trong các quan hệ tài chính do Luật tài chính điều chỉnh.
e) Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật hình sự
Luật hình sự xác định hành vi nào là tội phạm và quy định biện pháp hình
phạt tương ứng được áp dụng đối với tội phạm ấy, điều kiện và thủ tục áp dụng.
Còn Luật hành chính quy định nhiều quy tắc có tính bắt buộc chung (quy tắc
giao thông, vệ sinh, phòng cháy chữa cháy), quy tắc quản lý hành chính nhà nước,
lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm. Trong một số trường hợp khi vi phạm các quy
tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của Luật hình sự (do tái
phạm, vi phạm nhiều lần, hoặc vi phạm đã gây ra hay có thể gây ra hậu quả nghiêm
trọng).
Quy phạm luật hành chính quy định hành vi nào là vi phạm hành chính, nhưng
nhiều hành vi trong số đó rất khó phân biệt với tội phạm. Vì vậy, muốn xác định
hành vi nào là tội phạm hay hành vi nào là vi phạm hành chính thì cần phân tích
đồng thời các quy phạm tương ứng của cả hai ngành luật. Cần lưu ý rằng, tội phạm
khác với vi phạm hành chính ở mức độ và tính chất nguy hiểm cho xã hội cao hơn.
Do đó, hình phạt khác với những hình thức phạt và biện pháp cưỡng chế khác mà
Luật hành chính quy định áp dụng đối với chủ thể thực hiện vi phạm hành chính.
Trình tự thủ tục xử lý và chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và tội
phạm cũng khác nhau.
g) Luật hành chính cũng có mối liên hệ với Luật đất đai
Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước, với tư cách là
chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai, và người sử dụng đất đai. Đó là những quan hệ
liên quan đến đất đai - khách thể của quyền sở hữu, sử dụng và bảo vệ của Nhà
nước.

Các quan hệ đó xuất hiện do kết quả của quá trình quốc hữu hoá đất đai đúng
mục tiêu, hợp lý và có hiệu quả kinh tế cao.
Trong quan hệ Luật đất đai, Nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu vừa là
người thực hiện quyền lực nhà nước. Quan hệ đất đai chỉ xuất hiện, thay đổi hoặc
23


chấm dứt khi có quyết định của cơ quan quản lý hành chính nhà nước giao đất cho
người sử dụng.
Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước giám sát người sử dụng đất đai
đúng mục đích, bảo đảm hiệu quả kinh tế, giữ gìn độ phì nhiêu của đất trồng trọt,
v.v.. Trong những trường hợp do luật định có quyền đơn phương thu hồi đất, xử
phạt hành chính người sử dụng đất vi phạm quy định của Luật đất đai. Người sử
dụng trong quan hệ đất đai là người chấp hành quyền lực nhà nước. Như vậy, Luật
hành chính là phương tiện thực hiện Luật đất đai, bảo đảm, bảo vệ các quan hệ do
Luật đất đai điều chỉnh...
Tóm lại, là một bộ phận trong hệ thống pháp luật, Luật hành chính có mối liên
hệ chặt chẽ với các ngành luật khác; đồng thời nó cũng được phân biệt với các cơ
cấu thành hệ thống pháp luật bởi tính chất quan hệ xã hội và cách thức mà nó điều
chỉnh. Đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt Luật hành chính với các ngành luật khác
là tính chất quyền lực - phục tùng của quan hệ xã hội do Luật hành chính điều
chỉnh. Và từ đó, các quy phạm luật hành chính nhằm buộc và cấm đoán, cho phép
và định hướng cho hành vi quản lý và hành vi phục tùng sự quản lý. Tuy nhiên, từ
hành chính cai trị chuyển sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ công cho xã hội là
tiền đề để bổ sung cho Luật hành chính những quy phạm mới mang tính chất hợp
đồng hành chính trong dịch vụ công.
B - Khoa học luật hành chính Việt Nam
I - Quan niệm về khoa học luật hành chính Việt Nam
Khoa học Luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành gồm
một hệ thống những luận thuyết khoa học, những khái niệm, phạm trù, quan niệm

về ngành Luật hành chính, được phân bổ, sắp xếp theo một trình tự lôgic nhất định
cấu thành khoa học Luật hành chính. Khoa học Luật hành chính cũng giống như
mọi ngành khoa học khác luôn biến đổi phát triển.
1. Đối tượng nghiên cứu Khoa học Luật hành chính
Khoa học Luật hành chính có đối tượng nghiên cứu rộng lớn, nhưng chủ yếu
là:
24


- Những vấn đề của Lý luận quản lý hành chính nhà nước có liên quan chặt
chẽ tới ngành Luật hành chính (như nội dung, vị trí của quản lý hành chính nhà
nước trong cơ chế quản lý xã hội; quan hệ của quản lý hành chính nhà nước với
quyền lực nhà nước và các dạng hoạt động khác của nhà nước; cơ cấu, bản chất,
chức năng, phương pháp thực hiện, các nguyên tắc chính trị và tổ chức của quản lý
hành chính nhà nước, v.v...);
- Hệ thống quy phạm luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong các
ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; các vấn đề hoàn thiện các chế định
pháp luật hành chính, hệ thống hoá và pháp điển hoá Luật hành chính; vấn đề hiệu
quả của quy phạm Luật hành chính;
- Vấn đề nội dung pháp lý, cơ cấu, tương quan giữa các yếu tố nội tại của các
quan hệ pháp luật hành chính (như bản chất quyền lực, tính đơn phương, tính trực
thuộc, chiều ngang của quan hệ pháp luật hành chính...), quan hệ và cơ chế bảo
đảm quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính.
- Nghiên cứu các chủ thể của Luật hành chính trên cơ sở những quy định của
Luật hành chính (quy chế pháp lý hành chính của các chủ thể), cũng đồng thời là
các chủ thể của quản lý hành chính, vấn đề phân chia địa giới hành chính, phân cấp
quản lý.
- Các hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, quyết định
quản lý hành chính nhà nước, thủ tục hành chính, cưỡng chế hành chính nhà nước,
trách nhiệm hành chính;

- Các phương thức kiểm soát đối với hoạt động hành chính nhà nước.
- Cơ sở pháp luật hành chính đối với tổ chức và hoạt động quản lý hành chính
nhà nước trong các ngành và lĩnh vực như hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội.
- Tài phán hành chính.
Trên cơ sở nghiên cứu và phát hiện những quy luật điều chỉnh pháp luật hành
chính đối với các quan hệ trong lĩnh vực nhà nước, khoa học Luật hành chính đề
xuất những kiến nghị khoa học đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động
của bộ máy hành chính nhà nước, đáp ứng những nhiệm vụ ngày càng to lớn và
25