hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH
----------

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT KHÓA 37
NIÊN KHÓA 2011-2015
Đề Tài:

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

Giảng viên hướng dẫn:
TS. Phan Trung Hiền
Bộ môn Luật Hành chính

Sinh viên thực hiện:
Trần Bùi Quang Duy
MSSV: 5115967
Lớp: Luật Hành chính khóa 37

Cần Thơ, tháng 11 năm 2014



Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

NHẬN XÉT CỦA THÀNH VIÊN HỘI ĐỒNG
----------

............................................................................

..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
..................................................................................
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

SVTH: Trần Bùi Quang Duy
1
..................................................................................
..................................................................................


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

MỤC LỤC
---------LỜI MỞ ĐẦU
1.

Lý do chọn đề tài .................................................................................................................... 1

2.

Mục đích nghiên cứu của đề tài ............................................................................................ 2

3.

Phạm vi nghiên cứu của đề tài .............................................................................................. 3

4.

Phương pháp nghiên cứu ....................................................................................................... 3

5.

Kết cấu của đề tài ................................................................................................................... 3

CHƯƠNG 1
CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1. Các khái niệm liên quan ........................................................................................................ 5
1.1.1.

Khái niệm thanh tra...................................................................................................... 5

1.1.2.

Khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai .................................................................. 6

1.1.3.

Phân biệt sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh ra chuyên ngành
trong lĩnh vực đất đai ................................................................................................... 8

1.2. Đặc điểm, vai trò, mục đích của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai .................... 10
1.2.1.

Đặc điểm hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai ................................................ 10

1.2.2.

Vai trò của thanh tra trong công tác quản lý và sử dụng đất .................................... 11

1.2.3.

Mục đích của hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai ......................................... 13

1.3. Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra ............................................................ 14
1.4. Hình thức hoạt động thanh tra và công cụ trong công tác thanh tra đất đai ................. 16
1.4.1.

Hình thức hoạt động thanh tra đất đai ....................................................................... 16

1.4.2.

Công cụ trong công tác thanh tra đất đai .................................................................. 17

1.5. Phân biệt thanh tra, kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai ....................................... 18
1.5.1.

Thanh tra đất đai và kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất............................................ 18

1.5.2.

Thanh tra đất đai và giám sát việc quản lý, sử dụng đất ........................................... 20

CHƯƠNG 2
CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN THANH TRA TRONG
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
2.1. Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai . 23
2.1.1.

Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường ................................................................... 25

2.1.2.

Thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường ....... 28

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

2

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai
2.1.3.

Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường .................................................................... 30

2.2. Nội dung thanh tra trong lĩnh vực đất đai ......................................................................... 32
2.2.1.

Thanh tra việc chấp hành pháp luật về đất đai của Uỷ ban nhân dân các cấp ......... 32

2.2.2.

Nội dung thanh tra về việc chấp hành pháp luật liên quan đến lĩnh vực đất đai
của người sử dụng đất ................................................................................................ 33

2.2.3.

Nội dung thanh tra việc chấp hành các quy định về chuyên môn, nghiệp vụ trong
lĩnh vực đất đai ........................................................................................................... 34

2.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của chủ thể thanh tra chuyên ngành đất đai ............................ 37
2.3.1.

Đoàn thanh tra và nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra ........................ 37

2.3.2.

Nhiệm vụ và quyền hạn của thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm
vụ thanh tra chuyên ngành đất đai ............................................................................ 38

2.4. Quy trình tiến hành thanh tra chuyên ngành đất đai ....................................................... 39
2.4.1.

Chuẩn bị thanh tra ..................................................................................................... 40

2.4.2.

Tiến hành thanh tra .................................................................................................... 42

2.4.3.

Kết thúc thanh tra ....................................................................................................... 42

CHƯƠNG 3
THỰC TRẠNG THANH TRA TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI HIỆN NAY VÀ GIẢI PHÁP
3.1. Đánh giá thực trạng thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay ....................................... 45
3.1.1.

Đánh giá hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay .................................. 45

3.1.2.

Đánh giá quy định pháp luật ảnh hưởng đến hoạt động thanh tra đất đai................ 51

3.2. Nguyên nhân dẫn đến thực trạng của thanh tra chuyên ngành đất đai ......................... 55
3.2.1.

Nguyên nhân xuất phát từ quy định pháp luật về thanh tra ....................................... 55

3.2.2.

Nguyên nhân xuất phát từ chủ thể thanh tra .............................................................. 57

3.2.3.

Nguyên nhân xuất phát từ thực tiễn xã hội hoạt động thanh tra................................ 58

3.3. Giải pháp nhằm tăng cường hoạt động và hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên
ngành đất đai hiện nay ......................................................................................................... 59
3.3.1.

Các biện pháp nhằm tăng cường hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai ........... 59

3.3.2.

Các biện pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh
vực đất đai .................................................................................................................. 62

KẾT LUẬN ............................................................................................................................ 64
TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................................... 65

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

3

SVTH: Trần Bùi Quang Duy



Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

LỜI MỞ ĐẦU
---------1.

Lý do chọn đề tài

Đất đai là một tư liệu vô cùng quý giá, nó có ảnh hưởng rất lớn đến mọi mặt đời
sống. Bên cạnh đó để sử dụng tư liệu đó một cách hiệu quả, chúng ta phải biết quản lý
chặt chẽ những vấn đề liên quan và những vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý và sử
sụng đất đai. Quản lý đất đai không chỉ thực hiện bởi cơ quan quyền lực Nhà nước và cơ
quan hành chính nhà nước, mà còn có một phần đóng góp không nhỏ của cơ quan thanh
tra Nhà nước. Thanh tra là một giai đoạn của quản lý Nhà nước nhằm phát hiện những sai
phạm trong quá trình quản lý và sử dụng đất, nhằm xem xét; đánh giá; xử lý các vụ việc
cụ thể. Góp phần tăng cường và đảm bảo pháp chế trong quản lý hành chính Nhà nước.
Qua thực tiễn cho thấy, vấn đề quản lý và sử dụng đất ngày càng phức tạp, các sai
phạm ngày càng nhiều và đa dạng không chỉ bởi người dân mà còn cả các cơ quan quản
lý Nhà nước, cơ quan quản lý đất đai. Các sai phạm điển hình về quản lý và sử dụng đất
tại các Tỉnh, Thành phố là minh chứng cho việc quản lý lỏng lẻo, không phát hiện hết các
sai phạm, từ đó làm phát sinh các hệ lụy làm ảnh hưởng đến chất lượng của quản lý hành
chính Nhà nước. Đặc biệt trong các năm gần đây, các sai phạm về đất đai ngày càng phức
tạp, gây ồn ào trong dư luận xã hội thời gian qua và hiện vẫn còn nhiều sai phạm về quản

lý và sử dụng đất của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vẫn đang hiện hữu chưa được phát
hiện gây ảnh hưởng đến xã hội cần có sự vào cuộc của lực lượng thanh tra. Hơn thế nữa
theo thông tin tại buổi hợp báo công tác thanh tra quý IV năm 2013 Phó Tổng thanh tra
Chính phủ Trần Đức Lượng cho biết năm 2014 sẽ tập trung vào công tác thanh tra quản
lý và sử dụng đất tại các Tỉnh, Thành phố trong cả nước. Vì vậy để nhìn nhận lại thực
trạng thanh tra đất đai, đánh giá tác động của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai và
để có cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác thanh tra đặc biệt là thanh tra chuyên ngành
đất đai, bên cạnh đó thực hiện tốt mặt quản lý và sử dụng đất, chúng ta nên làm tốt công
tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai nhằm xem xét, đánh giá, xử lý và ngăn ngừa sai phạm
trong lĩnh vực đất đai.
Công tác thanh tra của nước ta hiện nay ngày càng được hoàn thiện, chúng ta có
Luật Thanh tra năm 2004, sau quá trình sử dụng chúng ta phát hiện các điều khoản không
phù hợp với thực tiễn đề ra và chúng ta đã ban hành Luật Thanh tra năm 2010 cùng các
văn bản hướng dẫn như Nghị định 86/2011/ NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi
hành Luật Thanh tra năm 2010 hay Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định về cơ quan được
giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành…
Đặc biệt trong lĩnh vực đất đai với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2013 cũng nhấn mạnh
và hoàn thiện hơn quy định về thanh tra đất đai, điều đó chứng tỏ thanh tra trong lĩnh vực
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

1

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

đất đai ngày càng phát huy hiệu quả của nó. Thực tiễn trong năm 2012 toàn ngành Tài
nguyên và Môi trường đã tiến hành 433 cuộc thanh tra, kiểm tra về đất đai, qua thanh tra
đã kiến nghị thu hồi 14.500 ha đất sử dụng sai mục đích, chậm sử dụng đất…, xử phạt vi

phạm hành chính gần 2 tỷ đồng1. Đến năm 2013, theo Báo cáo của Bộ Tài nguyên và
Môi trường thì Sở Tài nguyên và Môi trường của 63 tỉnh, thành có 585 cuộc thanh tra và
kiểm tra về đất đai của 1307 tổ chức và cá nhân; Bộ Tài nguyên và Môi trường triển khai
9 đợt thanh tra (trong đó có 1 cuộc thanh tra chuyên đề diện rộng), trong đó theo báo cáo
thì có 535 tổ chức, cá nhân có vi phạm các quy định về lĩnh vực đất đai chiếm hơn 40%.2
Qua đó ta thấy công tác thanh tra đã góp phần không nhỏ vào việc phát hiện các sai
phạm, các bất thường trong sử dụng và quản lý đất đai, giúp điều chỉnh và xử lý kịp thời
các sai phạm đó. Nhưng bên cạnh đó công tác thanh tra hiện nay, qua 3 năm thực hiện
Luật Thanh tra năm 2010, các quy định về thanh tra chuyên ngành còn nhiều hạn chế, đặc
biệt là thanh tra chuyên ngành đất đai vẫn còn nhiều bất cập về quy định của pháp luật, cả
về tổ chức và hoạt động của thanh tra trong lĩnh vực đất đai. Giữa quy định của pháp luật
và thực tiễn áp dụng còn nhiều khoảng cách; nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể thanh
tra còn chồng chéo; công tác tổ chức và hoạt động của thanh tra trong lĩnh vực đất đai
chưa rõ ràng. Bên cạnh đó đều đáng quan tâm là công tác thanh tra lĩnh vực đất đai hiện
nay chưa thực sự được đẩy mạnh, chưa chú trọng vào việc hoàn thiện công tác này.
Chính đều đó đã làm cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai gặp nhiều khó khăn
vướng mắc, thực trạng hoạt động mờ nhạt chưa phát huy hết vai trò của công tác thanh
tra đất đai.
Vì những lý lẽ trên, người viết quyết định chọn đề tài: “Hoàn thiện pháp luật về
thanh tra trong lĩnh vực đất đai” để làm đề tài nghiên cứu của mình.
2.

Mục đích nghiên cứu của đề tài

Trọng tâm của đề tài người viết xác định là các quy định của pháp luật liên quan đến
lĩnh vực thanh tra đất đai, tìm hiểu, phân tích để làm rõ các quy định pháp luật liên quan,
đánh giá thực trạng hoạt động thanh tra đất đai. Giúp nhận thấy được vai trò, tầm quan
trọng của thanh tra trong lĩnh vực đất đai hiện nay. Đồng thời nhận biết và đánh giá
những khó khăn, vướng mắc trong quy định của pháp luật liên quan và thực tiễn trong
công tác thanh tra liên quan đến lĩnh vực đất đai của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Qua đó

tìm ra nguyên nhân và giải pháp hữu hiệu để giải quyết bất cập trong công tác thanh tra,
nhằm tăng cường hoạt động và hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai
hiện nay. Bên cạnh đó, nhằm hoàn thiện và kiện toàn các quy định pháp luật liên quan
1

Lê Quốc Trung: Đổi mới công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, Tạp chí Tài nguyên và Môi
trường, số 2, năm 2013, trang 24.
2
Theo Báo Người lao động online: Đất đai: đụng đâu sai đó, [truy cập ngày 11/6/2014].

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

2

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

đến thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai, giúp nâng cao hoạt động thanh tra đất
đai, tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài

3.

Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan đến công tác thanh
tra trong lĩnh vực đất đai như Luật Đất đai, Luật Thanh tra, Luật Xử lý vi phạm Hành
chính và các văn bản Luật có liên quan chủ yếu đến các quy định về hệ thống cơ quan có
thẩm quyền thanh tra trong lĩnh vực đất đai, về phương thức và hoạt động thanh tra; cũng
như hình thức và quy trình tiến hành cuộc thanh tra. Đồng thời người viết phân tích và

đánh giá thực trạng của công tác thanh tra qua nghiên cứu tìm hiểu. Xem xét các quy
định pháp luật và thực tiễn áp dụng các quy định đó của các cơ quan có thẩm quyền, các
cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong thực tiễn.
Phương pháp nghiên cứu

4.

Nhằm hoàn thiện đề tài một cách tốt nhất, người viết vận dụng một số phương pháp
nghiên cứu khoa học cơ bản phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài như:
- Phương pháp tổng hợp các kiến thức liên quan, sau đó phân tích, nghiên cứu lý luận
trên tài liệu, sách vở liên quan đến công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai.
- Phương pháp phân tích luật viết, nhằm so sánh, đối chiếu, phân tích các quy định pháp
luật hiện hành. Mục đích nắm rõ các quy định liên quan đến thanh tra lĩnh vực đất đai.
- Phương pháp so sánh, đối chiếu sự khác nhau giữa quy định pháp luật và thực tiễn áp
dụng các quy định đó. Bằng cách so sánh, qui chiếu các quy định pháp luật về cùng một
vấn đề và đặt chúng vào thực tiễn áp dụng, để nhìn nhận hai mặt của vấn đề bàn đến.
- Phương pháp tổng hợp, thống kê các số liệu của các báo cáo trong cả nước về các vần
đề liên quan, nhằm đánh giá khách quan về công tác thanh tra lĩnh vực đất đai hiện nay.
Kết cấu của đề tài

5.

Trong bài luận văn này ngoài Lời mở đầu, Kết luận, Mục lục, Danh mục tài liệu tham
khảo thì kết cấu về nội dung gồm 3 chương như sau:
-

Chương 1: Tập trung vào các vấn đề lý luận về thanh tra trong lĩnh vực đất đai như
các khái niệm, phân tích vai trò, mục đích, của hoạt động thanh tra nói chung và
thanh tra lĩnh vực đất đai nói riêng. Đồng thời phân tích các nguyên tắc trong hoạt
động thanh tra, hình thức và công cụ trong hoạt động thanh tra đất đai. Bên cạnh

đó cho thấy sự khác nhau giữa hoạt động thanh tra và các hoạt động khác trong
lĩnh vực đất đai.

-

Chương 2: Đi sâu phân tích các quy định của pháp luật hiện hành, đánh giá các
quy định đó, so sánh đối chiếu với thực tiễn áp dụng nhằm hoàn thiện pháp luật về
thanh tra trong lĩnh vực đất đai.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

3

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

-

Chương 3: Với nội dung nghiên cứu và đánh giá thực trạng của công tác thanh tra
lĩnh vực đất đai, bằng cách tìm hiểu, nghiên cứu thực trạng nhằm tìm ra nguyên
nhân của vấn đề và giải pháp nhằm tăng cường hoạt động, hoàn thiện pháp luật về
thanh tra trong lĩnh vực đất đai.

Do có phần hạn chế về kiến thức, kỹ năng viết, không tránh khỏi các thiếu sót trong
quá trình tìm tài liệu đến hoàn thành luận văn, nên rất mong sự đóng góp ý kiến của quý
Thầy, Cô và các Bạn nhằm giúp người viết hoàn thiện hơn về đề tài nghiên cứu trên và
bổ sung vào phần kiến thức còn thiếu sót của người viết.
Qua quá trình học gần 4 năm Đại học, các Thầy, các Cô đã cung cấp cho em không

chỉ kiến thức chuyên môn mà còn cung cấp cho em nhiều kiến thức cuộc sống giúp em có
thêm tự tin, có thêm động lực để học tập. Qua đây em xin chân thành cảm ơn tất cả Thầy
Cô khoa Luật đã tận tình giảng dạy chúng em, chỉ dẫn cho chúng em tất cả các vấn đề
trong cuộc sống. Đặc biệt em xin gửi lời tri ân và cảm ơn sâu sắc đến Thầy Phan Trung
Hiền, Thầy đã giúp đỡ em rất nhiều trong quá trình làm luận văn từ khi tìm đề tài đến khi
hoàn thành luận văn. Những kiến thức truyền đạt của Thầy đã giúp em nhiều điều bổ ích.
Em xin khắc ghi.
Chúc Thầy Phan Trung Hiền cùng các Thầy Cô khoa Luật sức khỏe và công tác tốt!
Em xin trân trọng cảm ơn Thầy!

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

4

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

CHƯƠNG 1
CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA CHUYÊN
NGÀNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
Với mục đích nắm rõ các vấn đề lý luận về đề thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực
đất đai nhằm mục đích nghiên cứu sâu về đề tài. Chương này người viết tập trung nghiên
cứu các khái niệm liên quan đến thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực đất đai, bên cạnh
đó làm rõ các vấn đề như đặc điểm, vai trò, mục đích, các nguyên tắc cơ bản bên cạnh
đó đề cập đến hình thức và công cụ của hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra trong
lĩnh vực đất đai nói riêng. Đồng thời so sánh hoạt động thanh tra với các hoạt động
khác, cho người đọc có cái nhìn khái quát về công tác thanh tra đất đai.
1.1. Các khái niệm liên quan

1.1.1. Khái niệm thanh tra
Thanh tra là một hoạt động quan trọng trong chuỗi các hoạt động quản lý nhà nước.
Nó góp phần hoàn thiện vào quy trình quản lý hành chính Nhà nước cũng như tạo hiệu
quả tối đa, tăng cường pháp chế cho quản lý Nhà nước. Thuật ngữ thanh tra được hiểu
theo nhiều ý nghĩa khác nhau, cụ thể theo Đại từ điển Tiếng Việt thì thanh tra được hiểu
là “điều tra, xem xét làm rõ sự việc” còn theo Từ điển Luật học thanh tra là “sự tác động
của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện”, còn trong tiếng Latinh thuật ngữ thanh
tra có nghĩa là “nhìn vào bên trong” tức là chỉ một sự kiểm tra, nhìn nhận, xem xét một
chủ thể nhất định. Mặc dù được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau nhưng tóm lại khái
niệm thanh tra được hiểu theo nghĩa khái quát sau:
- Thanh tra là một hoạt động bao hàm cả việc kiểm soát, xem xét từ bên ngoài các
đối tượng cụ thể nhằm phát hiện, làm rõ sự việc, ngăn chặn các hành vi vi phạm. Bao
gồm cả việc xử lý theo thẩm quyền của chủ thể thanh tra.
- Mặt khác, thanh tra là một hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý thường xuyên định
kỳ, mục đích nhằm kiểm soát các hoạt động của chủ thể chịu sự tác động, ở đây cụ thể là
các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Từ đó đưa ra các nhận xét hay kết luận đối
với đối tượng được thanh tra, giúp ngăn chặn các hành vi trái pháp luật, phát hiện các sơ
hở trong công tác của các đối tượng nói riêng và trong hoạt động hành pháp nói chung.
Các nhận xét hay kết luận thanh tra là căn cứ để xử lý các vi phạm của đối tượng thanh
tra.
- Thanh tra bao gồm nhiều loại hình thanh tra như: thanh tra Nhà nước, thanh tra
nhân dân3, thanh tra công vụ4…mỗi loại hình thanh tra có chủ thể, đối tượng và mục đích
khác nhau, trong phạm vi nghiên cứu đề tài người viết chỉ tập trung vào loại hình thanh
3
4

Xem Điều 1, Luật Thanh tra năm 2010.
Xem Điều 74, Điều 75 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

5

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

tra Nhà nước trong lĩnh vực đất đai mà đặc biệt là thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực
đất đai.
Thanh tra Nhà nước theo tinh thần của Luật Thanh tra năm 2010 được hiểu bao gồm
các yếu tố sau5
-

Về mục đích hoạt động thanh tra Nhà nước hay hoạt động thanh tra nói chung là
xem xét, đánh giá, đưa ra các kiến nghị xử lý theo trình tự, thủ tục quy định.

-

Chủ thể thực hiện hoạt động này là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (mang tính
quyền lực Nhà nước).

-

Khách thể là việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của các đối
tượng thanh tra.
- Đối tượng của hoạt động thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Trong hoạt động thanh tra hiện nay, từ khi Luật Thanh tra năm 2004 ra đời hình

thành hai khái niệm mới đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, thực chất

là hai loại hình hoạt động thanh tra của thanh tra nhà nước nói chung. Luật Thanh tra năm
2004 có thể coi là một cột mốc quan trọng nhằm phân định rõ ràng giá trị pháp lý của hai
hoạt động đều mang tên gọi thanh tra, tuy nhiên hai hoạt động này không hẳn là mang
tính chất công việc giống nhau, điều nay người viết sẽ nghiên cứu ở các mục tiếp theo.
1.1.2. Khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai
Trong quản lý Nhà nước không thể thiếu hoạt động thanh tra, trong lĩnh vực đất đai
công tác thanh tra lại càng đóng vai trò quan trọng hơn đặc biệt là trong công tác quản lý
và sử dụng đất, nó là công cụ hữu hiệu để thực hiện chế độ sở hữu đất đai toàn dân và
quyền quản lý thống nhất của nhà nước từ trung ương xuống địa phương, kiện toàn công
tác quản lý và sử dụng đất của các đối tượng.
Từ khái niệm thanh tra nói chung ta có thể suy ra khái niệm thanh tra trong lĩnh vực
đất đai, có thể được xem là khái niệm mở rộng của khái niệm thanh tra Nhà nước.
“Thanh tra Nhà nước trong lĩnh vực đất đai là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền nhằm xem xét một cách khách quan từ đó đánh giá, xử lý các sai phạm theo trình
tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách pháp luật đất đai,
việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đất
đai6”. Thanh tra trong lĩnh vực đất đai gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên
ngành. Khái niệm thanh tra đất đai được đưa vào công tác quản lý đất đai từ khi ban hành
Quyết định 201/CP năm 19807, công tác thanh ra đất đai lúc này được xây dựng theo
5

Xem khoản 1, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010.
Nguyễn Tú Anh: Góp ý dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Bàn về chế định thanh tra đất đai trong dự thảo Luật Đất đai
sửa đổi, Đặc san Khoa học Pháp lý, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 3, năm 2013, tr.33.
7
Theo Quyết định 201/CP: Quy định Cơ quan quản lý ruộng đất có trách nhiệm kiểm tra, thanh tra tình hình sử
dụng ruộng đất trong phạm vi quản lý của mình.
6

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

6

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Hiến pháp năm 1980 và theo cơ chế tập trung bao cấp trong xã hội Việt Nam hiện tại.
Khái niệm thanh tra lúc này được quy định với tên gọi “thanh tra việc chấp hành chế độ
về quản lý và sử dụng ruộng đất”. Công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai trong thời kỳ
này chưa được chú trọng, chưa thấy được tầm quan trọng của công tác thanh tra. Nhưng
đây cũng là mốc đánh dấu sự ra đời của lĩnh vực thanh tra đất đai.
Đến Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 ra đời khái niệm thanh tra đất
đai được hoàn thiện hơn về nội dung nhưng bản chất vẫn như thời kỳ trước đó, khái niệm
thanh tra đất đai được quy định là thanh tra việc chấp hành các chế độ thể lệ về quản lý,
sử dụng đất đai.
Đến Luật Đất đai năm 2003, khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai được quy
định đi kèm với nhiệm vụ kiểm tra, với mục đích kết hợp thanh ra và công tác kiểm tra
giúp đạt hiệu quả tối ưu trong công tác quản lý Nhà nước, đồng thời thanh tra đất đai còn
được giao quyền xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai. Đó là một bước tiến dài về tư duy
nhìn nhận vấn đề thanh tra trong lĩnh vực đất đai, tầm quan trọng của thanh tra dần dần
được hoàn thiện và đúng với bản chất của hoạt động thanh tra. Kèm theo đó là sự ra đời
của Luật Thanh tra năm 2004 càng tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra trong lĩnh
vực đất đai càng phát huy tác dụng hơn, với các vấn đề mới mẻ và quy định rõ về hoạt
động thanh tra là một bước tiến đáng ghi nhận. Luật Đất đai năm 2003 và cả Luật Đất đai
năm 2013, đều xây dựng khái niệm thanh tra đất đai theo sự chỉ đạo của Ban Chấp hành
Trung ương theo Nghị quyết số 26/NQ-TW năm 2003 về đổi mới chính sách, pháp luật
đất đai trong thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa hiện đại hóa, trong đó chủ trương tiếp tục
đổi mới chính sách pháp luật đất đai có chỉ đạo “thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp

luật về đất đai, việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc thực hiện quyền và
lợi ích của người sử dụng đất và hiệu quả sử dụng đất”. Từ công tác chỉ đạo đó, khái
niệm thanh tra đất đai lần đầu tiên được đưa ra và xác định là thanh tra chuyên ngành
trong lĩnh vực đất đai.
Đến Luật Đất đai năm 2013, thì quy định về thanh tra đất đai càng được nhấn mạnh
và hoàn thiện hơn. Luật Đất đai năm 2013 dành một mục để quy định về hoạt động thanh
tra với quy định cụ thể là “thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi
phạm pháp luật về đất đai”. Quy định của Luật Đất đai năm 2013 thấy được vai trò tầm
quan trọng của công tác thanh tra đất đai. Trong quản lý Nhà nước về đất đai, Luật Đất
đai năm 2013 không chỉ nhấn mạnh vai trò của thanh tra đất đai mà còn cho thấy tầm
quan trọng của hoạt động kiểm tra và giám sát trong quản lý và sử dụng đất đai hiện nay.
Kế thừa khái niệm thanh tra đất đai của Luật Đất đai năm 2003 vẫn xác định khái niệm
thanh tra đất đai là thanh tra chuyên ngành và thống nhất quản lý bởi Bộ Tài nguyên và
Môi trường. Qua đó cho thấy, khái niệm về thanh tra đất đai đã hình thành từ lâu và ngày
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

7

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

càng được chỉnh sửa chặt chẽ, hoàn thiện hơn và phù hợp với thực trạng quản lý đất đai
của từng thời kỳ trong xã hội.
1.1.3. Phân biệt sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh ra chuyên ngành
trong lĩnh vực đất đai
Thanh tra trong lĩnh vực đất đai bao gồm thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai
(chỉ hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra Nhà nước được tổ chức theo cấp hành
chính) và thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai (chỉ hoạt động của các cơ quan

có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai). Do vậy, thanh tra trong
lĩnh vực đất đai cần thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật và nhiệm vụ của cơ
quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đất đai và thanh tra cả việc chấp hành pháp luật về
đất đai quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đất đai.
Hai hoạt động thanh tra này tuy là hai hoạt động của thanh tra Nhà nước nhưng khác
nhau về bản chất cũng như nội dung, đối tượng thanh tra và cả chủ thể thực hiện hoạt
động thanh tra.
- Theo quy định tại khoản 2, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 quy định thanh tra
hành chính là hoạt động thanh tra của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với các
cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ,
quyền hạn được giao. Từ đó có thể suy ra, thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai là
hoạt động thanh tra của các cơ quan có thẩm quyền đối với các cơ quan quản lý Nhà
nước về đất đai các cấp và cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ quản lý. Cụ thể trong
lĩnh vực đất đai các cơ quan có thẩm quyền thanh tra hành chính là các cơ quan thanh tra
các cấp như thanh tra Chính phủ; thanh tra Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương (hay
còn gọi là thanh tra Tỉnh); thanh tra Quận, Huyện, Thành phố thuộc tỉnh (hay còn gọi là
thanh tra Huyện). Bên cạnh đó thanh tra Bộ và Sở Tài nguyên và Môi trường quản lý về
đất đai cũng có thẩm quyền thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Từ đó ta thấy, thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai xuất hiện trong công việc
quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan quản lý Nhà
nước có thẩm quyền chuyên môn. Về đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính trong
lĩnh vực đất đai là các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và các công chức nhà nước
công tác trong lĩnh vực đất đai, nhằm xem xét việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm
vụ, quyền hạn được giao cũng như hiệu quả quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Xem xét các vấn đề về quản lý hành chính trong lĩnh vực đất đai như: Tổ chức nhân sự;
quản lý tài chính về đất đai; về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý đất đai;
việc thực hiện các nhiệm vụ, kế hoạch được giao của các cơ quan quản lý đất đai… Tập
trung vào hoạt động kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức
làm lành mạnh bộ máy Nhà nước. Hoạt động thanh tra hành chính được tiến hành bởi
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

8

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Đoàn thanh tra. Ví dụ như thanh tra Chính phủ thực hiện hoạt động thanh tra đối với Ủy
ban nhân dân (UBND) Thành phố Đà Nẵng về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại
Thành phố Đà Nẵng, nhằm xem xét, đánh giá Thành phố Đà Nẵng có thực hiện đúng
chính sách pháp luật, nhiệm vụ và quyền hạn được giao hay chưa. Từ đó thanh tra Chính
phủ sẽ đưa ra các báo cáo, kết luận thanh tra đồng thời đưa ra kiến nghị xử lý và công tác
chỉ đạo thực hiện.
- Thanh tra chuyên ngành đất đai được quy định cụ thể trong Luật Đất đai năm
2013 như sau “thanh tra chuyên ngành đất đai là hoạt động thanh tra của cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền, đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về
đất đai, quy định chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai”8 Luật Đất đai
cũng quy định trách nhiệm cụ thể về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai
được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thống nhất quản lý, tổ chức và chỉ đạo thực
hiện. Hiện nay công tác thanh tra chuyên ngành đất đai được thực hiện bởi: Thanh tra Bộ
Tài nguyên và Môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường9 là cơ quan giúp Bộ Tài
nguyên và Môi trường quản lý Nhà nước về công tác thanh tra, trong đó thanh tra chuyên
ngành về đất đai là một nhiệm vụ quan trọng bên cạnh các nhiệm vụ thanh tra trong các
lĩnh vực liên quan đến Tài nguyên và Môi trường; Phòng thanh tra thuộc các Sở Tài
nguyên và Môi trường ở các địa phương; bên cạnh đó theo Luật Thanh tra năm 2010 việc
thanh tra chuyên ngành còn được thực hiện bởi cơ quan được giao thực hiện chức năng
thanh tra chuyên ngành. Cụ thể trong lĩnh vực thanh tra chuyên ngành về đất đai thì chức
năng thanh tra còn được giao cho Tổng cục Quản lý Đất đai10 và nhiệm vụ này được thực
hiện bởi phòng thanh tra Hành chính và Tổng hợp trực thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai

đảm nhiệm, trong phạm vi quản lý Nhà nước của Tổng cục Quản lý Đất đai và nhiệm vụ
được giao. Các cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai được tổ chức và hoạt động bởi
thanh tra Tài nguyên và Môi trường quy định cụ thể tại Nghị định 35/2009/NĐ-CP quy
định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tài nguyên và Môi trường. Về hoạt động
thanh tra không những được thực hiện bởi Đoàn thanh tra mà còn có thể được giao cho
thanh tra viên hoặc người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành độc lập,
đồng thời trong quá trình hoạt động thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt vi phạm
hành chính các vi phạm về đất đai trong khi thanh tra hành chính chủ yếu chỉ áp dụng các
hình thức xử phạt kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong nội bộ cơ quan.
Thanh tra chuyên ngành nói chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng đều
hướng tới kiểm soát mọi đối tượng liên quan đến lĩnh vực mang tính chuyên sâu về
8

Xem khoản 1, Điều 201, Luật Đất đai năm 2013.
Xem Điều 3, Nghị định 21/2013 Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài
nguyên và Môi trường.
10
Xem khoản 9, Điều 6, Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra
chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành.
9

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

9

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

chuyên môn nghiệp vụ của ngành. Nhìn chung đối tượng của thanh ra chuyên ngành có
đối tượng rộng lớn hơn thanh tra hành chính. Trong lĩnh vực đất đai thanh tra chuyên
ngành với mục đích xem xét đánh giá việc thực hiện pháp luật về đất đai, quy định về
chuyên môn, kỹ thuật, quản lý trong lĩnh vực đất đai qua đó đưa ra kết luận, báo cáo
nhằm xử lý các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đảm bảo cho các quy định pháp
luật về đất đai được thực hiện đúng quy định của pháp luật. Chẳng hạn như Tổng cục
Quản lý Đất đai thực hiện thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai đối với các dự án
đầu tư xây dựng khu đô thị mới tại các tổ chức kinh tế theo kế hoạch thanh tra, kiểm tra
năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường giao cho thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai
thực hiện.
Các quy định về hoạt động thanh tra trong Luật được xây dựng dựa trên nguyên tắc
quản lý kết hợp theo ngành với lãnh thổ. Mặc dù đã có sự phân cấp trong quản lý nhưng
bản thân hoạt động quản lý theo ngành, theo lãnh thổ cũng chưa khắc phục được sự
chồng chéo, trùng lắp. Do đó, việc phân định hoạt động thanh tra hành chính và hoạt
động thanh tra chuyên ngành đất đai chỉ mang tính tương đối, sự giao thoa phạm vi hoạt
động của hai loại hình này là khó tránh khỏi11.
1.2. Đặc điểm, vai trò, mục đích của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai
1.2.1. Đặc điểm hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai
Thanh tra ngành đất đai mang đặc điểm chung của hoạt động thanh tra nói chung
bên cạnh đó còn có đặc điểm mang tính chuyên ngành. Đặc điểm hoạt động thanh tra đất
đai bao gồm các đặc điểm như: Thanh tra đất đai gắn liền với quản lý Nhà nước về đất
đai, mang tính quyền lực Nhà nước trong quá trình hoạt động, hoạt động của thanh tra đất
đai mang tính độc lập nhưng chỉ là tương đối và hoạt động thanh tra mang tính khách
quan chỉ tuân theo pháp luật.
+ Sở dĩ hoạt động thanh tra đất đai gắn với quản lý Nhà nước về đất đai là vì thanh tra và
quản lý là hai hoạt động không thể tách rời nhau, quản lý phải có thanh tra và ngược lại.
Mọi hoạt động của thanh tra đất đai phụ thuộc vào cơ chế, chính sách, nội dung, quyền
hạn của cơ quan quản lý đất đai. Nói cách khác, hoạt động thanh tra là công cụ, phương
tiện nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai đạt hiệu quả cao. Các cơ
quan quản lý đất đai đề ra chương trình, đường lối, chủ trương cho công tác thanh tra

đồng thời quy định thẩm quyền của thanh tra đất đai. Ngược lại cơ quan quản lý đất đai
sử dụng thông tin, kết quả thu thập được trong công tác thanh tra để có sự điều chỉnh, xử
lý các yếu tố tiêu cực, hạn chế, sai phạm trong quản lý do thanh tra phát hiện.
+ Hoạt động thanh tra đất đai mang tính quyền lực Nhà nước. Công tác thanh tra đất đai
do các cơ quan thanh tra Nhà nước đảm nhiệm vì vậy hoạt động thanh tra mang tính
11

Theo Báo cáo giải trình một số nội dung Dự án Luật Thanh tra sửa đổi của thanh ra Chính phủ.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

10

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

quyền lực. Tính quyền lực này được thể hiện qua quyền hạn của chủ thể thanh tra trong
hoạt động như: thanh tra đất đai có quyền hạn xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm
quyền; kiến nghị xử lý trách nhiệm người có lỗi trong quản lý như cán bộ, công chức có
sai phạm được thanh tra phát hiện; hay quyết định thanh tra bắt buộc thi hành với đối
tượng thanh tra; yêu cầu các cơ quan giải quyết kiến nghị của cơ quan thanh tra; trong
trường hợp cần thiết cơ quan thanh tra có quyền ra quyết định cưỡng chế Nhà nước; hoặc
có quyền chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra để truy tố khi phát hiện vi phạm.
+ Hoạt động thanh tra mang tính độc lập tương đối, tính độc lập ở thanh tra đất đai thể
hiện trong hoạt động của mình chỉ tuân theo pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, còn tuân
theo các đường lối, chủ trương, chính sách của cơ quan quản lý. Trong công tác tự bản
thân các cơ quan thanh tra đất đai thực hiện kế hoạch thanh tra đã đề ra và tự chịu trách
nhiệm trong công tác của mình, từ khâu ra quyết định thanh tra tới khâu thực hiện các

quyết định đó, trong quá trình đó có quyền ra kiến nghị hay quyết định xử lý theo thẩm
quyền và tự chịu trách nhiệm trong việc ra các quyết định. Tuy nhiên tính độc lập này chỉ
mang tính tương đối vì trong quá trình thanh tra không chỉ dựa vào các quy định của
pháp luật mà còn phải xem xét tình hình thực tế, xem xét các vấn đề thanh tra trong các
tình huống cụ thể. Bên cạnh đó, tính độc lập tương đối của công tác thanh tra một phần là
do ảnh hưởng của sự phụ thuộc vào các cơ quan quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai,
hay chịu ảnh hưởng từ quyền lực của cơ quan thanh tra cấp trên.
+ Thanh tra đất đai mang tính khách quan là vì thanh tra đất đai được tổ chức theo hệ
thống cơ quan độc lập nên khi tiến hành đánh giá, xem xét việc thực hiện pháp luật
chuyên ngành trong quản lý và sử dụng đất phải mang tính khách quan, đứng trên một lập
trường nhất định, đúng trình tự, thẩm quyền, đúng pháp luật để có nhìn nhận đúng đắn về
vấn đề thanh tra trong hiện thực cuộc sống.
1.2.2.

Vai trò của thanh tra trong công tác quản lý và sử dụng đất

Cùng với cơ chế kiểm tra, giám sát, hoạt động thanh tra ngày càng có vai trò to lớn
trong quản lý Nhà nước. Hiện nay cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra được tổ chức
thuộc các cơ quan hành pháp, đây là một quan điểm đúng đắn vì khi gắn cơ quan thanh
tra vào cơ quan hành pháp thì vai trò của thanh tra mới phát huy hiệu quả to lớn, phù hợp
với tính chất nhanh chóng, kịp thời của hoạt động hành chính12. Bởi vì trong các hệ thống
cơ quan, cơ quan hành pháp dễ xảy ra tình trạng lạm quyền, các sai phạm chủ yếu trong
quản lý hành chính là thường xuyên và phổ biến nhất. Chính vì điều đó, cần phải có hệ
thống cơ quan thanh tra đặt bên cạnh các cơ quan hành chính thì hoạt động thanh tra vừa

12

Nguyễn Huy Hoàng: Vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra Nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước Pháp
quyền XHCN của dân, do dân và vì dân theo Hiến pháp năm 2013, Tạp chí thanh tra, thanh tra Chính phủ, số 4, năm
2014, trang 4.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

11

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

phát huy vai trò to lớn vừa phát huy hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính Nhà
nước.
Hiện nay, nước ta đang trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước,
nhiều vấn đề to lớn đặt ra trong quá trình quản lý Nhà nước, đặc biệt trong lĩnh vực quan
trọng như lĩnh vực quản lý đất đai rất cần vai trò to lớn của hoạt động thanh tra. Để làm
tốt vấn đề này trong hoạt động quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng, cần
phải phát huy vai trò, vị trí của hoạt động thanh tra. Dưới góc độ của quản lý Nhà nước,
công tác thanh tra có các vai trò to lớn sau:
- Thứ nhất: Thanh tra trong lĩnh vực đất đai là biện pháp đảm bảo thực hiện việc sở hữu
toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước. Với vai trò là vị trí thiết
yếu của hoạt động quản lý Nhà nước, công tác thanh tra thể hiện được vị trí làm chủ của
nhân dân, mọi hoạt động thanh tra đều nhằm phục vụ cho người dân trong xã hội. Các cơ
quan thanh tra với công việc cụ thể là thanh tra, tham mưu trong việc giải quyết khiếu
nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai và thực hiện quản lý trong
các công việc đó, từ đó cho thấy tất cả mọi hoạt động của công tác thanh tra đều nhằm
phục vụ nhân dân, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân, tạo điều kiện cho nhân dân
tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội.
- Thứ hai: Qua công tác thanh tra giúp tìm ra căn nguyên của các vấn đề khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp về đất đai, từ đó tìm ra được giải pháp nhằm giải quyết triệt để các khiếu nại,
tố cáo, tranh chấp liên quan đến đất đai, thanh tra còn có vai trò xem xét một cách khách

quan việc thực hiện các quy định pháp luật đất đai của các cơ quan quản lý đất đai và các
đối tượng sử dụng đất, đảm bảo các quy định pháp luật đất đai được thực hiện nghiêm
chỉnh, giúp quản lý Nhà nước hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và người dân tuân thủ
Hiến pháp và pháp luật trong lĩnh vực đất đai.
- Thứ ba: Vai trò của thanh tra nói chung và thanh tra trong lĩnh vực đất đai nói riêng
được thể hiện trong việc thực hiện nhiệm vụ công tác của mình là quản lý về công tác
thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng. Từ đó thanh tra cùng với
kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai có vai trò tăng cường và nâng cao hiệu lực, hiệu
quả của quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, thanh tra là giai đoạn cuối cùng của
quản lý Nhà nước với vai trò kiểm định, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý, thanh tra
như một cánh tay đắc lực cho các cơ quan quản lý. Công tác quản lý sẽ không được thực
hiện tốt nếu không làm tốt công tác thanh tra, đặc biệt trong quản lý Nhà nước là cơ quan
dễ xảy ra sai phạm vì vậy hoạt động thanh tra và hoạt động quản lý Nhà nước trong lĩnh
vực đất đai có mối quan hệ chặt chẽ, bổ trợ cho nhau. Thực tiễn cho thấy địa phương nào
thực hiện tốt hoạt động thanh tra thì sẽ hoàn thành tốt nhiệm vụ quản lý của mình, ít xảy

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

12

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

ra tình trạng khiếu nại, tố cáo. Ngược lại không chú trọng đúng mức đến công tác thanh
tra dẫn đến nơi đó không hoàn thành nhiệm vụ chính trị của mình13.
- Thứ tư: Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai là hoạt động quản lý Nhà nước có
thẩm quyền trong việc thiết lập các cơ chế, chính sách, các công cụ quản lý, các biện
pháp quản lý và việc vận hành cơ chế đó nhằm quản lý và sử dụng đất đai hợp lý, tiết

kiệm và đạt hiệu quả kinh tế cao. Vai trò này của công tác thanh tra thể hiện rõ qua mục
đích hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai sẽ được phân tích cụ thể ở phần sau, qua
đó cho thấy được vai trò to lớn không thể thiếu của công tác thanh tra trong quản lý Nhà
nước.
1.2.3.

Mục đích của hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Mục đích của hoạt động thanh tra đất đai nói riêng đã được nhìn nhận đúng đắn từ
trong các văn bản về thanh tra trong các giai đoạn trước đó. Kế thừa và phát huy các mục
đích đúng đắn đó và áp dụng trong thực tiễn xã hội có nhiều biến động về kinh tế, xã
hội… trong giai đoạn hiện nay của Việt Nam từ đó mục đích hoạt động thanh tra cũng
thay đổi theo hướng nhằm đáp ứng nhu cầu của công tác quản lý. Luật Thanh tra năm
2010 ra đời đã hoàn thiện về mục đích của thanh tra trong giai đoạn hiện nay và được quy
định tại Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010 như sau: “Mục đích thanh tra nhằm phát hiện sơ
hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp
luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng các quy định pháp luật; phát huy
nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước; bảo
vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”
Qua mục đích của hoạt động thanh tra ta có thể thấy mục đích hoạt động của thanh
tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai cũng vì các mục đích nêu trên:
Thứ nhất: Thanh tra trong lĩnh vực đất đai giúp biết được kết quả tác động của Nhà
nước về đất đai đến chủ thể quản lý tốt hay chưa, các yếu tố tích cực và hạn chế của hoạt
động quản lý. Điều đó khẳng định hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra đất đai nói
riêng không có mục đích tự thân của nó mà nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý 14, giúp
công tác quản lý ngày càng hiệu quả hơn chính vì vậy thanh tra tập trung vào đánh giá
việc thực hiện cơ chế, chính sách và việc hiện thực hóa các cơ chế chính sách đó là một
điều cực kỳ quan trọng và cần thiết, từ đó phát hiện ra những yếu kém của công tác quản
lý đất đai. Thông qua đó giúp biết được các chủ trương, chính sách, Nghị quyết của Đảng

được thực hiện đến đâu, thực hiện như thế nào.
13

Thanh tra Bộ Tư pháp: Thanh tra và pháp luật về thanh tra, Đặc san tuyên truyền pháp luật, Hà Nội, số 06/2012,
năm 2012, trang 13.
14
Thanh tra Bộ Tư pháp: Thanh tra và pháp luật về Thanh tra, Đặc san tuyên truyền pháp luật, Hà Nội, số 06/2012,
năm 2012, trang 11.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

13

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

-

Thứ hai: Công tác thanh tra đất đai giúp đảm bảo cho tư liệu sản xuất quan trọng là

đất đai được sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả (không bỏ hoang,
bỏ hóa, lãng phí hoặc sử dụng không đúng mục đích) và quan trọng là đúng chủ trương,
chính sách của Nhà nước trong quy hạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là mục đích có ý
nghĩa quan trọng trong tình hình hiện nay của nước ta chỉ đáng tiếc các sai phạm về đất
đai thường thấy và phổ biến lại là việc sử dụng đất không đúng mục đích, không hiệu
quả, sử dụng không đúng với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được duyệt là tình trạng
thường thấy của các Tỉnh, Thành phố trong cả nước gây thất thoát về mặt quản lý, gây
ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế.

-

Thứ ba: Thanh tra xem xét về việc chấp hành các quy định pháp luật về đất đai

trong quản lý đối với đất đai, của các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và xem xét
việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các đối tượng sử dụng đất. Đảm bảo pháp luật về
đất đai được chấp hành nghiêm chỉnh, tăng cường kỹ cương trong công tác quản lý đất
đai và đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thông qua thanh tra giúp cho người quản lý
phát hiện ra các sai phạm, sơ hở trong cơ chế, chính sách quản lý để kịp thời sửa đổi,
hoặc kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi bổ sung cho hoàn thiện, bên cạnh đó
kịp thời chấn chỉnh, uốn nắn những thiếu sót của cơ quan quản lý về đất đai.
-

Thứ tư: Thanh tra có mục đích phát hiện, ngăn ngừa và xử lý kịp thời những sai

phạm, hành vi vi phạm pháp luật đất đai qua đó tăng cường trách nhiệm của cơ quan
quản lý đối với các đối tượng sử dụng đất, bảo vệ được lợi ích nhà nước và quyền, lợi ích
hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức sử dụng đất thông qua việc giải quyết khiếu nại,
tố cáo phát hiện ra các quyết định hành chính hay hành vi hành chính có vi phạm pháp
luật để chỉnh sửa, thay thế, bổ sung từ đó giúp ổn định, củng cố niềm tin trong nhân dân,
đoàn kết trong nội bộ nhân dân.
Thứ năm: hoạt động thanh tra không những chỉ dừng lại ở mức phát hiện các yếu
kém trong hoạt động quản lý hay phát hiện, ngăn ngừa vi phạm mà công tác thanh tra còn
giúp phát hiện ra các cơ chế, chính sách chưa phù hợp. Các nhà lãnh đạo, quản lý có
được thông tin phản hồi từ thực tế cuộc sống thông qua thanh tra, từ đó làm cơ sở kiến
nghị chủ trương, chính sách đúng với thực tế cuộc sống. Nhằm sửa đổi bổ sung, để hoàn
chỉnh văn bản pháp luật về đất đai cho phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội, hoàn thiện
cơ chế, chế độ…trong quản lý và sử dụng đất đai.
1.3. Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra
Bất kỳ hoạt động nào trong quá trình quản lý Nhà nước đều hoạt động trong khuôn

khổ pháp luật và trong các nguyên tắc nhất định. Hoạt động thanh tra cũng phải hoạt
động trong các nguyên tắc hoạt động của mình. Các nguyên tắc này được quy định trong

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

14

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

luật tại Điều 7 Luật Thanh tra năm 2010 là cơ sở pháp lý quan trọng trong hoạt động của
thanh tra đất đai.
-

Nguyên tắc đầu tiên trong hoạt động thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra trong

lĩnh vực đất đai nói riêng là tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung
thực, công khai, dân chủ, kịp thời. Trong đó nguyên tắc tuân theo pháp luật là một
nguyên tắc quan trọng hàng đầu và là kim chỉ nam cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực
thanh tra đất đai. Hoạt động thanh tra phải tuân thủ theo các quy định của pháp luật về
thanh tra từ việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, ra quyết định thanh tra, tiến
hành thanh tra trong thực tế, báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra và xử lý kết
luận thanh tra. Nguyên tắc này đòi hỏi chủ thể thanh tra như người ra quyết định thanh
tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thành viên Đoàn thanh tra, đối tượng được thanh tra và các
cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tuân thủ nhằm đảm bảo pháp luật được thực
thi trong mọi hoạt động của ngành thanh tra đất đai.
Thứ hai đòi hỏi hoạt động thanh tra phải chính xác, chính xác trong tất cả các công
việc đặc biệt là chính xác trong việc ra kết luận thanh tra, đây là căn cứ quan trọng cho

các công việc về sau như xem xét, đánh giá và xử lý chính xác. Ngược lại kết luận không
chính xác, không đúng với hiện thực vấn đề, sẽ dẫn đến sai phạm nghiêm trọng ảnh
hưởng rất lớn đến các khâu tiếp theo, có như vậy thì hoạt động thanh tra sẽ đạt được hiệu
quả, được nhân dân tín nhiệm vào công tác thanh tra.
Tính khách quan trong hoạt động thanh tra đòi hỏi ở việc các cơ quan có thẩm
quyền thanh tra có tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật hay không? Thêm vào đó là tính
trung thực của người làm công tác thanh tra có phụ thuộc vào các yếu tố nào khác hay
không? Yêu cầu của chủ thể thanh tra phải căn cứ vào chính sách pháp luật của Nhà nước
có như vậy mới thực hiện đúng đắn quy định pháp luật liên quan đến thanh tra đất đai.
Tính công khai của hoạt động thanh tra nhằm đảm bảo cơ chế “dân biết, dân làm,
dân kiểm tra” công khai trong hoạt động thanh tra như công khai quyết định thanh tra,
thực hiện và tiếp xúc với đối tượng thanh tra công khai, công bố kết luận thanh tra trên
các phương tiện thông tin đại chúng trừ các trường hợp thuộc bí mật Nhà nước. Bên cạnh
đó nguyên tắc công khai còn nhằm mục đích tuyên truyền, giáo dục, lên án các hành vi
sai trái, gây dư luận xã hội. Đồng thời công tác thanh tra yêu cầu tính dân chủ trong hoạt
động, nói cách khác trong quá trình thanh tra phải tạo điều kiện cho đối tượng được thanh
tra giải trình các nội dung thanh tra, phải biết lắng nghe ý kiến nhân dân tránh tình trạng
lạm dụng uy quyền trong hoạt động của mình. Cuối cùng mọi hoạt động thanh tra nhằm
mục đích phát hiện các sai phạm, khi có đủ căn cứ để tiến hành thanh tra thì phải kịp thời
ra quyết định thanh tra, giúp cho đối tượng thanh tra phát hiện ra các sai phạm của mình
để chấn chỉnh trong hoạt động, hạn chế hành vi tiêu cực, sửa chữa những mặt chưa tốt
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

15

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

trong quản lý. Đồng thời, yêu cầu tất cả các hoạt động trong công tác thanh tra phải tuân
thủ thời gian quy định, đảm bảo đúng tiến độ thực hiện nhiệm vụ, đó là những yêu cầu
của nguyên tắc kịp thời trong hoạt động thanh tra.
- Nguyên tắc thứ hai trong hoạt động thanh tra không làm cản trở hoạt động bình
thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, đây là nguyên tắc thể hiện
mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng thanh tra. Hoạt động thanh tra yêu cầu
không làm cản trở hoạt động thường ngày diễn ra của các đối tượng thanh tra. Trong hoạt
động thanh tra chỉ tiến hành thanh tra trong phạm vi quyền hạn của mình trong kế hoạch
thanh tra đã được duyệt, không vượt thẩm quyền thanh tra hay gây rối loạn, sách nhiễu,
khó khăn, phiền hà cho đối tượng thanh tra gây ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ
quan, tổ chức, cá nhân liên quan trong công tác thanh tra. Từ đó tạo ra sự hợp tác tin cậy
giữa cơ quan thanh tra với đối tượng thanh tra giúp hoạt động thanh tra đạt hiệu quả.
Nguyên tắc này đòi hỏi tránh tình trạng trùng lắp về thẩm quyền thanh tra, tránh để xảy ra
tình trạng trong một năm có nhiều Đoàn thanh kiểm tra thực hiện công tác thanh tra cùng
một vấn đề dẫn đến gây cản trở, phiền hà cho đối tượng thanh tra.
So với Luật Thanh tra năm 2004 thì Luật Thanh tra năm 2010 có sự bổ sung về
nguyên tắc hoạt động thanh tra cho phù hợp với thực tiễn hoạt động thanh tra, để hạn chế
sự chồng chéo, trùng lắp về thẩm quyền thanh tra và đảm bảo phạm vi hoạt động của
công tác thanh tra, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các cơ quan thanh tra, quyền và lợi ích
của đối tượng thanh tra nên Luật Thanh tra năm 2010 bổ sung thêm nguyên tắc “không
trùng lắp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện
chức năng thanh tra”
1.4.

Hình thức hoạt động thanh tra và công cụ trong công tác thanh tra đất đai

1.4.1. Hình thức hoạt động thanh tra đất đai
Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai chủ yếu là hoạt động thanh tra hành chính
và thanh tra chuyên ngành do Bộ Tài nguyên và Môi trường và Sở Tài nguyên và Môi
trường có thẩm quyền thực hiện công tác thanh tra đất đai. Vì vậy trong hoạt động của

thanh tra đất đai phải tuân theo quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tài
nguyên và Môi trường nói chung
Qua đó theo theo quy định của thanh tra ngành Tài nguyên và Môi trường, thanh tra
đất đai được thực hiện bằng các hình thức như thanh tra theo chương trình, kế hoạch và
thanh tra đột xuất15.
Thanh tra theo kế hoạch là hoạt động thanh tra theo đúng chương trình, định hướng,
kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt, theo đúng trình tự thủ tục quy định từ khâu điều tra

15

Xem Điều 21, Nghị định 35/2209/NĐ-CP Về tổ chức và hoạt động thanh tra Tài nguyên và Môi trường.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

16

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

khảo sát nắm tình hình đến khâu ra kết luận và xử lý sau kết luận thanh tra. Trong đó xây
dựng kế hoạch thanh tra là quan trọng nhất bởi vì mọi hoạt động thanh tra phụ thuộc hoàn
toàn vào kế hoạch thanh tra. Vì vậy chương trình, kế hoạch thanh tra của một năm phải
được chú trọng xây dựng, xác định đúng trọng điểm, các vấn đề nổi cộm để thực hiện
thanh tra theo kế hoạch đạt hiệu quả. Thanh tra theo chương trình, kế hoạch giúp các cán
bộ thanh tra chủ động bố trí thời gian, công việc, lực lượng tiến hành trong hoạt động
thanh tra đất đai. Đồng thời đối tượng thanh tra cũng chủ động sắp xếp các công tác liên
quan nhằm phục vụ cho công tác thanh tra đạt hiệu quả.
Còn thanh tra đột xuất là hoạt động thanh tra được tiến hành khi phát hiện cơ quan,

tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật đất đai, theo yêu cầu của việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền giao.
Cuộc thanh tra đột xuất hướng vào giải quyết những vấn đề bức bách, cần xem xét nhanh
chóng và kết luận chính xác, cụ thể trong thời gian tương đối ngắn, nhằm đáp ứng kịp
thời cho nhu cầu lãnh đạo và quản lý. Trong lĩnh vực đất đai, thanh tra cũng thực hiện hai
hình thức trên tuy nhiên còn phụ thuộc vào tình hình thực tế và yêu cầu của công tác
thanh tra đất đai.
1.4.2. Công cụ trong công tác thanh tra đất đai
Trong hoạt động thanh tra, đặc biệt là thanh tra trong lĩnh vực đất đai rất cần các
công cụ thanh tra đó chính là các phương tiện mà các chủ thể thanh tra sử dụng để thực
hiện hoạt động thanh tra, đảm bảo cho hoạt động diễn ra bình thường và đúng pháp luật,
các công cụ thanh tra rất quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động của chủ thể và
nếu thiếu các công cụ này hoạt động thanh tra sẽ không được hoàn chỉnh.
Văn bản pháp luật là công cụ quan trọng hàng đầu của công tác thanh tra. Chính bởi
các văn bản pháp luật này giúp hoạt động thanh tra có cơ sở pháp lý vững chắc, giúp
công tác thanh tra thực hiện nguyên tắc tuân thủ pháp luật. Nếu không có các văn bản này
sẽ không thể thực thi quyền lực Nhà nước hay phân định giữa hành vi đúng sai trong hoạt
động của mình đặc biệt là không thể đưa ra các kết luận thanh tra mang tính thực thi
quyền lực Nhà nước. Trong lĩnh vực đất đai đội ngũ thanh tra cần có các văn bản pháp
luật liên quan đến quản lý và sử dụng đất, cơ chế, chính sách pháp luật trong quản lý và
sử dụng đất. Đồng thời am hiểu các quy định pháp luật về hoạt động thanh tra để có đầy
đủ cơ sở cũng như nền tảng vững chắc để hoạt động thanh tra đạt hiệu quả.
Công cụ quan trọng thứ hai là định hướng chương trình thanh tra16 và kế hoạch
thanh tra17. Kế hoạch hoàn chỉnh cho hoạt động thanh tra, phải đề ra những công việc
phải làm, những yêu cầu, nhiệm vụ chung cho toàn cơ quan thực hiện chức năng thanh
16
17

Xem khoản 4, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010.
Xem khoản 5, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

17

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

tra cụ thể trong một năm do người có thẩm quyền lập và phê duyệt. Kế hoạch thanh tra
giúp xác định trọng tâm, mũi nhọn của thanh tra nhằm đạt được yêu cầu của hoạt động
thanh tra. Nó vừa là mục tiêu, nhiệm vụ vừa là một công cụ đắc lực, dựa vào đó các cơ
quan thanh tra hoạt động đạt hiệu quả, đúng định hướng, đúng thẩm quyền. Định hướng
chương trình thanh tra là văn bản xác định phương hướng hoạt động đã được người có
thẩm quyền phê duyệt theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ còn kế hoạch thanh tra
là văn bản xác định nhiệm vụ của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong một năm
do Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để thực hiện định hướng
chương trình thanh tra và yêu cầu của cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp. Từ đó giúp
hoạt động thanh tra có công cụ, định hướng chuẩn xác trong công tác của mình.
Như đã nói trên hoạt động thanh tra có đặc điểm là mang tính độc lập nhưng chỉ là
độc lập tương đối do còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Một trong số đó là còn phụ thuộc
vào hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc thanh tra. Thu thập hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc
thanh tra là công tác quan trọng trong hoạt động của ngành thanh tra, nó yêu cầu phải
đúng với tình hình thực tế, đúng bản chất của vấn đề, đặc biệt hồ sơ tài liệu thu thập được
phải lập thành biên bản hay các văn bản nhất định để đảm bảo tính pháp lý của hồ sơ tài
liệu thu thập được. Từ đó giúp hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc trở thành một công cụ hữu
hiệu trong hoạt động thanh tra. Nó giúp cho các chủ thể thanh tra nắm bắt tình hình, thực
tiễn diễn ra như thế nào, giúp hiểu được bản chất, ngọn nguồn của vấn đề thanh tra. Từ
đó đưa ra kết luận đúng đắn, vừa tuân thủ pháp luật vừa đúng bản chất của vụ việc và ra

các quyết định xử lý hay có phương pháp xử lý phù hợp.
1.5. Phân biệt thanh tra, kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai
1.5.1.

Thanh tra đất đai và kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất

Hoạt động kiểm tra nói chung không những làm cho công tác quản lý đất đai đạt
hiệu quả cao mà còn làm trong sạch, vững mạnh và minh bạch trong quản lý. Cùng với
thanh tra và giám sát, cốt lỗi đều nhằm mục đích đảm bảo cho Nhà nước vận hành theo
đúng hệ thống chế độ xã hội chủ nghĩa của nước ta, tăng cường pháp chế, bảo đảm lợi ích
Nhà nước và lợi ích của các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Tùy theo từng trường hợp, bản
chất, đối tượng, chủ thể tổ chức thực hiện mà ta có khái niệm khác nhau để chỉ sự kiểm
tra. Nhìn nhận dưới góc độ giúp hoạt động quản lý đạt hiệu quả thì thanh tra, kiểm tra là
hai khái niệm thường đi kèm nhau, có bản chất giống nhau và để phân biệt hai hình thức
này chỉ mang tính tương đối. Thanh tra là một hình thức đặc biệt của kiểm tra, đôi lúc
trong thanh tra có thực hiện các công việc của hoạt động kiểm tra và ngược lại. Tuy nhiên
hai khái niệm này xét về mục đích, ý nghĩa và tính chất như nhau nhưng khác nhau về
phạm vi (tức là đối tượng của từng hoạt động).

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

18

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”18, để chỉ hoạt động của
chủ thể tác động vào đối tượng. Hoạt động kiểm tra là một khái niệm bao hàm và khái

quát nhiều chủ thể kiểm tra, nó được vận dụng theo hai hướng chủ yếu được áp dụng
trong công tác thanh kiểm tra của nước ta hiện nay19.
Hướng thứ nhất: Hoạt động kiểm tra theo nghĩa hẹp để chỉ hoạt động kiểm tra của
cơ quan Nhà nước cấp trên với cơ quan Nhà nước cấp dưới, của người đứng đầu cơ quan
nhằm mục đích xem xét, đánh giá việc thực hiện hoạt động của các đối tượng phụ thuộc,
một công việc cụ thể hoặc thực hiện một quyết định hành chính trong quá trình thực hiện
nhiệm vụ, xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định. Chủ thể tiến hành
kiểm tra mang quyền lực Nhà nước vì vậy có thể áp dụng các hình thức kỷ luật cán bộ,
công chức hay những người có trách nhiệm liên quan; thực hiện xử lý vi phạm hành
chính hoặc buộc phải thực hiện biện pháp ngăn chặn hành chính khi cần thiết.
Hướng thứ hai: hoạt động kiểm tra là hoạt động của các tổ chức xã hội, như kiểm tra
Đảng, kiểm tra của tổ chức xã hội đối với hành chính Nhà nước, khác với hoạt động kiểm
tra theo hướng thứ nhất ở chỗ kiểm tra của tổ chức xã hội không mang tính quyền lực
Nhà nước nên trong quá trình hoạt động chỉ có thể áp dụng các biện pháp tác động mang
tính xã hội.
Tuy nhiên với tư cách là một hoạt động độc lập, hoạt động kiểm tra có những
điểm khác biệt cơ bản với hoạt động thanh tra
Thanh tra và kiểm tra khác nhau về mức độ thực hiện và cách thức xem xét trong
hoạt động. Nếu kiểm tra chỉ lấy tiêu chuẩn, chính sách, chế độ quy chế làm chuẩn so sánh
xem vấn đề kiểm tra đó có phù hợp với tiêu chuẩn chính sách hay không, từ đó đưa ra các
nhận xét đánh giá và những kiến nghị hoặc quyết định xử lý các chủ thể kiểm tra nếu có
sai phạm. Thanh tra không chỉ làm như kiểm tra mà còn lấy các quy định pháp luật làm
hệ qui chiếu so sánh nhằm tìm ra nguyên nhân của vấn đề và tìm ra biện pháp khắc phục.
Về chủ thể thanh tra và kiểm tra cũng có nhiều khác biệt, chỉ giống nhau một chủ
thể thực hiện là Nhà nước thực hiện cả công tác thanh tra và kiểm tra trong hoạt động
quản lý của Nhà nước. Tuy nhiên, xét ở góc độ rộng thì công tác kiểm tra có chủ thể thực
hiện rộng hơn thanh tra chủ thể kiểm tra có thể là các chủ thể mang thẩm quyền Nhà
nước hay chủ thể phi Nhà nước, hoạt động này mang tính thường xuyên trong hoạt động
quản lý.
Về mục đích kiểm tra hẹp hơn mục đích hoạt động thanh tra, mục đích thanh tra xét

về một khía cạnh nào đó có tầm sâu hơn, giải quyết triệt để vấn đề thanh tra. Đặc biệt là
trong lĩnh vực đất đai sự khác nhau giữa thanh tra và kiểm tra càng rõ nét hơn, thanh tra
18
19

Từ điển Pháp luật Anh- Việt, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1994, trang 203.
Phan Trung Hiền: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam phần 2, Cần Thơ, năm 2009, trang 77.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

19

SVTH: Trần Bùi Quang Duy