Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở bộ nội vụ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN VĂN KHIÊM

KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Ở BỘ NỘI VỤ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN VĂN KHIÊM

KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Ở BỘ NỘI VỤ

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số
: 60380101

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. Phạm Hồng Thái

Hà Nội – 2015

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo
vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƢỜI CAM ĐOAN

Trần Văn Khiêm


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện viết Luận văn, mặc dù còn gặp nhiều khó khăn về
thời gian, tƣ liệu, song, đƣợc sự giúp đỡ tận tình của các thầy, cô giáo Khoa Luật –
Đại học Quốc gia Hà Nội, Học viện Hành chính Quốc gia, Cục Kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật – Bộ Tƣ pháp cũng nhƣ các cán bộ, công chức Bộ Nội vụ, học
viên đã hoàn thành Luận văn “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ
Nội vụ”, theo đúng thời gian và yêu cầu của nhà Trƣờng. Với tình cảm trân trọng
và biết ơn, tôi xin trân thành cảm ơn đến:
- Ban chủ nhiệm Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, các thầy, cô giáo,
cán bộ, viên chức các Phòng của Khoa.
- Đặc biệt, tôi xin cám ơn GS.TS Phạm Hồng Thái đã tận tình hƣớng dẫn,
giúp đỡ tôi hoàn thành Luận văn;
- Các đồng nghiệp công tác tại Bộ Tƣ pháp, Bộ Nội vụ đã tạo điều kiện giúp
đỡ tôi hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu này;

Trong quá trình làm đề tài, bản thân tôi đã cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi
kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá. Tuy nhiên, Luận văn không tránh khỏi những
hạn chế, rất mong nhận đƣợc sự góp ý của các thầy, cô giáo, các anh, chị và các
bạn.
Trân trọng!


MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài........................................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ..................................................... 3
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................................. 5
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................................... 6
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn....................................... 6
6. Điểm mới của luận văn ................................................................................................. 7
7.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ...................................................................... 7
8. Kết cấu của luận văn ..................................................................................................... 7

Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ................................................................ 8
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành

VBQPPL của

Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ) ......................................................................................... 8
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm VBQPPL ................................................................................. 8
1.1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội vụ .................................................... 10
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL ............................... 13
1.2. Nội dung hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............................. 18

1.2.1. Sự hình thành cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ........................ 18
1.2.2. Nguyên tắc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ............................................................. 24
1.2.3. Phƣơng thức kiểm tra văn bản QPPL ..................................................................... 25
1.2.4. Nội dung kiểm tra tra văn bản QPPL ...................................................................... 25

1.2.5. Quy trình kiểm tra văn bản QPPL ................................................................ 28
1.2.6. Các hình thức xử lý văn bản trái pháp luật................................................... 35
1.3 Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................... 36
1.3.1. Chất lƣợng hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................. 36
1.3.2. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL .............. 37
1.3.3. Bảo đảm hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật về kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................. 38

1.3.4. Ý thức pháp luật của công chức .................................................................. 39

Kết luận chƣơng 1........................................................................................ 40
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY
PHẠM
PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN CỦA BỘ NỘI VỤ ................... 41


2.1. Khái quát chung về Bộ Nội vụ ................................................................................... 41
2.2. Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND
cấp tỉnh ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội vụ. .............................. 44
2.2.1.VBQPPL không đúng căn cứ pháp lý ...................................................................... 45
2.2.2.VBQPPL không đúng thẩm quyền .......................................................................... 47

2.2.3.VBQPPL không phù hợp với văn bản đƣợc áp dụng làm
căn cứ ban hành .......................................................................................................52
2.2.4.VBQPPL không đƣợc ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức,

kỹ thuật trình bày ................................................................................................... 56
2.3. Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội vụ từ
năm 2007 đến nay ............................................................................................................. 59
2.3.1. Xây dựng, hoàn thiện thể chế.................................................................................. 59
2.3.2. Tổ chức tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ và kiện toàn tổ chức biên chế,
xây dựng đội ngũ cộng tác viên ........................................................................................ 61
2.3.3. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra VBQPPL .......................................... 61
2.3.4. Bố trí kinh phí, nhân lực cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL. ....................... 61
2.4. Những kết quả đạt đƣợc và những hạn chế trong kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội vụ......................................................................... 64
2.4.1. Kết quả và nguyên nhân .......................................................................................... 64

2.4.1.1. Kết quả đạt đƣợc........................................................................................ 64
2.4.1.2. Nguyên nhân của kết quả ......................................................................... 71
2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ......................................................................................... 72

2.4.2.1. Hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................. 72
2.4.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý
VBQPPL .................................................................................................................74

Kết luận chƣơng 2........................................................................................ 80
Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG
KIỂM TRA, XỬ LÝ VBQPPL CỦA BỘ NỘI VỤ ................................... 82
3.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL4 ...................... 82
3.2. Tăng cƣờng năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác
kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội vụ4 ........................................................................... 87
3.3. Tăng cƣờng sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động kiểm tra,
xử lý VBQPPL4 ................................................................................................................ 88

3.4. Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các tổ chức chính trị - xã hội, của các

phƣơng tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân 4 ............................ 88


3.5. Củng cố, kiện toàn tổ chức, biên chế và thực hiện chế độ đãi ngộ thích hợp
đối với ngƣời làm công tác kiểm tra văn bản4 ................................................................. 89
3.6. Thực hiện tốt việc xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ
cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong phạm vi thẩm quyền đƣợc giao4 .................. 91
3.7. Bố trí kinh phí kiểm tra và thực hiện tốt chế độ báo cáo công
tác kiểm tra VBQPPL4 .................................................................................................... 93

Kết luận chƣơng 34 ................................................................................................. 91

KẾT LUẬN4 ................................................................................................ 95
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO14 ............................................... 99


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND

Hội đồng nhân dân

QPPL

Quy phạm pháp luật

UBND

Ủy ban nhân dân

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Hiến pháp năm 2013 khẳng định Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì
Nhân dân (Điều 2). Xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền đòi hỏi thực hiện quản lý đời
sống xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cƣờng pháp chế. Đảng và Nhà
nƣớc ta xác định: "quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật ( Điều 8). Để quản lý
xã hội bằng pháp luật, các cơ quan Nhà nƣớc đã ban hành nhiều Bộ luật, Luật và các
văn bản quy phạm pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống nhà nƣớc và xã
hội, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý và hội nhập quốc tế. Đảng và Nhà nƣớc ta luôn
xác định: “Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nƣớc theo pháp luật,
tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cƣơng” [13, tr.247].
Xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nƣớc, đặc điểm, điều kiện địa lý, kinh
tế, văn hóa khác nhau ở các địa phƣơng nên các văn bản quy phạm pháp luật do các
cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng ban hành có nhiều quy định mang tính “định
hƣớng”, “khung” để các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền quy định cụ thể cho phù
hợp, theo tinh thần phân cấp quản lý nhà nƣớc. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích
cực của các quy định mang tính định hƣớng cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất
định. Dựa trên các tiêu chí mang tính “đặc thù” của mình, nhiều Bộ, ngành, Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp đã ban hành văn bản có một số nội dung
không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.
Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn những
văn bản chất lƣợng chƣa cao; văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành chậm đi
vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những văn bản mới ban
hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ... Điều này phản ánh tình trạng không

triệt để tuân thủ quy định về thẩm quyền, cơ sở pháp lý, trình tự, thủ tục trong việc
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Yêu cầu của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải
đảm bảo tính pháp chế, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Cơ quan, ngƣời có thẩm
quyền ban hành VBQPPL phải tuân thủ trình tự, thủ tục, thẩm quyền, bảo đảm hợp
1


hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Do vậy, kiểm
tra, xử lý VBQPPL chính là tăng cƣờng pháp chế trong xây dựng và ban hành
VBQPPL của các Bộ, ngành, HĐND và UBND các cấp, đồng thời còn có vai trò
quan trọng trong việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cƣơng trong xây dựng và ban hành
VBQPPL, từng bƣớc hoàn thiện hệ thống VBQPPL, bảo đảm VBQPPL đƣợc xây
dựng, thực hiện đồng bộ, thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng, góp phần xây
dựng nhà nƣớc pháp quyền của dân, do dân và vì dân.
Thực hiện chủ trƣơng đổi mới, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, hội nhập
quốc tế, cùng với yêu cầu phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế thì yêu cầu quan
trọng đặt ra là phải xây dựng một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, thống
nhất và đồng bộ. Việc xây dựng một hệ thống pháp luật nhƣ trên đòi hỏi không chỉ
quan tâm đến công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà việc xây
dựng, tạo ra một cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản đã đƣợc ban hành cũng cần đƣợc
quan tâm đúng mức. Cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền trong quá trình xây
dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền đã vô tình hay
cố ý ban hành những văn bản không đúng thẩm quyền, trình tự do pháp luật quy
định, làm cho hệ thống pháp luật không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống
nhất và đồng bộ. Những nội dung sai trái trong các văn bản của các Bộ, ngành, địa
phƣơng ban hành nếu không đƣợc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời sẽ cản trở sự
nghiệp đổi mới, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và hội nhập quốc tế, làm chậm tiến
độ của việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Mặt khác, những
văn bản sai trái cũng làm ảnh hƣởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nƣớc, tổ

chức và công dân.
Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện và xử lý
những văn bản không hợp hiến, hợp pháp của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã
đƣợc quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 và hiện nay là
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ. Khác với thẩm định
văn bản quy phạm pháp luật (đƣợc thực hiện trƣớc khi văn bản đƣợc ban hành), hoạt
động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đƣợc tiến hành sau khi văn bản
đƣợc ban hành nhƣng cũng góp phần đảm bảo tính minh bạch, đồng bộ, thống nhất
của hệ thống pháp luật.
2


Những năm qua, công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ
Nội Vụ, tuy mới triển khai nhƣng đã đạt đƣợc một số kết quả, nhất là công tác kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền. Hàng năm, Bộ Nội Vụ tiến
hành kiểm tra, xử lý và tổ chức các đoàn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do
các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ƣơng ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Đồng thời, Bộ Nội
Vụ cũng chỉ đạo các đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ tăng cƣờng công tác tự kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ.
Qua công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của ngành nội vụ nói
chung và Bộ Nội Vụ nói riêng đã phát hiện nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật,
trái với văn bản quy phạm của cấp trên, nhất là các văn bản quy phạm pháp luật quy
định về chế độ, chính sách đối với cán bộ công chức và công tác quản lý, phân cấp
quản lý cán bộ, công chức...Tuy nhiên, do tổ chức pháp chế của Bộ mới đƣợc thành
lập từ năm 2006, Sở Nội vụ các địa phƣơng chƣa có tổ chức pháp chế hoặc chƣa bố
trí công chức chuyên trách thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản, nên công tác kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và
UBND cấp tỉnh ban hành thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ còn
bất cập, khó khăn cả về năng lực thực thi và nghiệp vụ công tác kiểm tra.

Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật nói chung và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Nội Vụ nói riêng, học viên chọn đề tài: “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật ở Bộ Nội Vụ” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Những năm gần đây, đã có nhiều bài báo khoa học, luận văn, đề tài nghiên
cứu về hoạt động xây dựng và ban hành cũng nhƣ việc nâng cao chất lƣợng ban
hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là chủ đề thu hút nhiều nhà khoa học khác
nhau nhƣ luật học, văn bản học, hành chính học…tiếp cận vấn đề dƣới nhiều góc độ,
cách nhìn khác nhau nhƣ các công trình sau:

3


- Đề tài: "Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và giải
pháp hoàn thiện" của Viện khoa học pháp lý - Bộ Tƣ pháp (năm 2003).
- “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan
nhà nước cấp bộ” của tác giả Nguyễn Văn Tuấn (Luận văn thạc sỹ luật học, Học
viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2010).
- “Thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt
Nam” của tác giả Phạm Văn Dũng (Luận văn thạc sỹ luật học, Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2011).
- TS Lê Hồng Sơn, “Vai trò của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thông pháp luật”, Tạp chí Dân chủ
pháp luật, số chuyên đề năm 2007.
- TS Đinh Trung Tụng, “Nhìn lại bốn năm triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Dân chủ pháp luật, số chuyên đề
năm 2007.
Các công trình dƣới dạng cẩm nang nghiên cứu pháp luật mang tính nghiệp vụ và
có giá trị ứng dụng cao của Dự án VIE/2005 “Hỗ trợ thực thi Chiến lược phát triển hệ
thống pháp luật đến năm 2010”, dƣới sự giúp đỡ của một số tổ chức quốc tế, Bộ Tƣ pháp

biên soạn một số quyển sách phục vụ công tác nghiên cứu pháp luật: Quy trình soạn thảo
văn bản quy phạm pháp luật (1998); Hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản
quy phạm pháp luật (2002); Hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản quy
phạm pháp luật (2003); Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2005);
Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân các cấp (2010)…Những cẩm nang lập pháp trên đã nghiên cứu để
đƣa ra những vấn đề có tính lý thuyết và nguyên tắc đối với công tác soạn thảo, ban hành,
kiểm tra VBQPPL.
Các bài báo, bài nghiên cứu trên các tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật, tạp chí
Luật học, trên các website, nhƣ: Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và
các biện pháp xử lý khiếm khuyết của nó của PGS.TS. Vũ Thƣ (Tạp chí Nhà nƣớc
và pháp luật, số 1, năm 2003); Văn bản QPPL và xử lý VBQPPL của Thạc sĩ Bùi
Thị Đào (Tạp chí Luật học, số 10, 2007)…đã phân tích rất sâu sắc và cụ thể về các
4


tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản nói chung và văn bản quy
phạm pháp luật nói riêng; đồng thời bình luận khá logic, rõ ràng về từng biện pháp
xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết.
Bên cạnh đó cũng có một số nghiên cứu riêng về hoạt động kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nhƣ: Cơ chế kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật – thực trạng và giải pháp hoàn thiện – Viện khoa
học pháp lý Bộ tƣ pháp; Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính
quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay của Thạc sỹ Trƣơng Thị Phƣơng
Lan - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007; Luận văn tiến sĩ Kiểm tra và
xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay của tác giả Đoàn Thị Tố
Uyên – Đại học Luật Hà Nội; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận Ba Đình thành phố Hà Nội của tác giả Phạm
Hùng Phƣơng – Cao học khóa 12 – Học viện Hành chính; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ của tác giả Nguyễn Văn Đằng – Cao

học khóa 15 – Học viện Hành chính.
Những đề tài, công trình, bài viết nêu trên đã nghiên cứu và làm sáng tỏ một
số vấn đề lý luận và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật, về thực hiện pháp luật trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản. Nhìn chung các
công trình đều đề cập đến công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở
diện rộng và nghiên cứu về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói
chung, chƣa có công trình nào nghiên cứu dƣới góc độ lý luận và thực trạng công
tác kiểm tra, lý giải các nguyên nhân ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đề ra các giải pháp nâng cao chất lƣợng về kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ. Mặc dù vậy, những công
trình trên là nguồn tài liệu quan trọng đƣợc tham khảo, sử dụng trong quá trình viết
luận văn.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích:
Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời đánh giá thực trạng về kiểm tra, xử lý văn

5


bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ thời gian qua, chỉ ra nguyên nhân của
những hạn chế trong công tác này; trên cơ sở đó đề xuất giải pháp góp phần nâng
cao hiệu qủa công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ
trong thời gian tới.
- Nhiệm vụ:
+ Phân tích cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật;
+ Đánh giá thực trạng về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và
công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ;
+ Trên cơ sở phân tích thực trạng, luận văn đƣa ra một số giải pháp nhằm
nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ

Nội Vụ trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ bao
gồm các văn bản quy phạm pháp luật ban hành theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ; các
văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành thuộc thẩm quyền quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ.
- Phạm vi nghiên cứu:
Phạm vi nghiên cứu đƣợc giới hạn dƣới góc độ luật học; nghiên cứu về công
tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ từ
năm 2007 đến năm 2013.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận:
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ
Chí Minh, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà nƣớc và pháp luật, nhất
là các quan điểm, chủ trƣơng xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nƣớc
pháp quyền và tăng cƣờng pháp chế.
- Phương pháp nghiên cứu:
Để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu đƣợc đặt ra các phƣơng pháp
nghiên cứu cụ thể đƣợc sử dụng gồm: Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, thống kê,
kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, khảo sát thực tiễn nhằm đánh giá, kết luận và đƣa
6


ra những giải pháp, phƣơng hƣớng cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra của luận
văn.
6. Điểm mới của luận văn
Luận văn là công trình nghiên cứu cơ bản, có hệ thống về cơ sở lý luận và
thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt khoa học và

thực tiễn nhƣ sau:
Thứ nhất, hệ thống hóa vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật.
Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng, những thành tựu và hạn chế, tồn tại
trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ.
Thứ ba, đề xuất một số giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả công
tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ trong thời gian tới.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần giải đáp một số vấn đề về lý luận
cũng nhƣ thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ;
góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức về công tác kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật; phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo trong công tác
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ
Nội Vụ.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc
kết cấu thành 3 chƣơng:
- Chƣơng I: Cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
- Chƣơng II: Thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
của Bộ Nội Vụ.
- Chƣơng III: Giải pháp nâng cao chất lƣợng, hiệu quả của công tác kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ.

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành văn

bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ)
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật
Theo nghĩa rộng, văn bản đƣợc hiểu là một phƣơng tiện để ghi nhận và
truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký
hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài
liệu, giấy tờ.
Theo nghĩa hẹp, văn bản đƣợc hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý
nhất định, đƣợc sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức
chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế,...
Ngày nay với sự phát triển của công nghệ thông tin, văn bản điện tử đƣợc sử
dụng rộng rãi. Hiện nay, văn bản điện tử đƣợc sử dụng trong giao dịch giữa các cơ
quan nhà nƣớc. Theo quy định của pháp luật hiện hành, văn bản điện tử phù hợp với
pháp luật về giao dịch điện tử có giá trị pháp lý tƣơng đƣơng với văn bản giấy trong
giao dịch giữa các cơ quan nhà nƣớc.
Việc ghi chép văn bản trên giấy hay trên các file điện tử chỉ thuần túy là cách
thức ghi nhận các thông tin. Dù tồn tại dƣới dạng trên giấy hay trên file điện tử thì
cũng không ảnh hƣởng đến bản chất của văn bản "là phƣơng tiện ghi nhận và truyền
đạt các thông tin".
a) Khái niệm, đặc điểm VBQPPL: Sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật đƣợc ban hành thì “văn bản quy phạm pháp luật” trở thành một thuật ngữ
pháp lý đƣợc sử dụng rộng rãi, thống nhất trong nghiên cứu và thực tiễn ban hành
văn bản.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản
quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban
hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, trong đó có

8


quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện

để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [27, Điều 1].
Nhƣ vậy, từ khái niệm này, chúng ta có thể thấy, văn bản quy phạm pháp luật
là văn bản có những đặc điểm sau đây:
Một là, do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm
quyền.
Hai là, đƣợc ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục quy định đối
với từng hình thức văn bản.
Ba là, có chứa các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần, đối với
mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc
từng địa phƣơng. Văn bản quy phạm pháp luật không chỉ đích danh một sự việc cụ
thể mà chỉ dự liệu trƣớc những điều kiện, hoàn cảnh xảy ra, khi đó con ngƣời tham
gia các quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh phải tuân theo quy tắc xử sự nhất
định.
Bốn là, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện bằng biện pháp nhƣ tuyên
truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế.
Trong trƣờng hợp cần thiết, Nhà nƣớc có thể áp dụng biện pháp cƣỡng chế bắt buộc
thi hành và quy định chế tài đối với ngƣời vi phạm (chế tài hình sự, chế tài hành
chính, chế tài dân sự,...).
b) Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.
Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định hệ
thống VBQPPL hiện nay gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh,
nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc;
Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ; Nghị quyết của
Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tƣ của Chánh án Tòa án nhân
dân tối cao; Thông tƣ của Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tƣ của
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà
nƣớc; Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ
với cơ quan trung ƣơng của tổ chức chính trị - xã hội; Thông tƣ liên tịch giữa Chánh

9

án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ
trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện
trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan
ngang bộ; Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
(gồm: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân
dân).
Đối với Bộ, cơ quan ngang bộ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 quy định: Chỉ có Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm
quyền ban hành VBQPPL. Đây là thẩm quyền của ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan
ngang bộ. Hình thức VBQPPL do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban
hành là thông tƣ (Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ) và thông tƣ
liên tịch (Thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh
án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ).
Tuy nhiên, có thể thấy định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng nhƣ VBQPPL
của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ nói riêng chƣa thực sự đáp ứng yêu
cầu của việc thực thi pháp luật. Bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhƣng vẫn
thƣờng gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay
không vì, chƣa có tiêu chí xác định thế nào là quy tắc xử sự chung. Đây là vấn đề
thƣờng gặp khi tiến hành kiểm tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND
và UBND cấp tỉnh.
1.1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội Vụ
Thẩm quyền ban hành VBQPPL đƣợc hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật
quy định cho chủ thể ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm thẩm
quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức,

trình tự, thủ tục đƣợc quy định Trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc

10


xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc đảm bảo thực hiện để điều
chỉnh các quan hệ xã hội [27, Điều 1].
* Thẩm quyền hình thức là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc
lựa chọn, sử dụng đúng tên loại VBQPPL theo quy định của pháp luật. Pháp luật
quy định, mỗi cá nhân, cơ quan trong thẩm quyền của mình chỉ đƣợc ban hành một
hoặc một số hình thức VBQPPL (ví dụ: Chính phủ ban hành Nghị định, Thủ tƣớng
Chính phủ ban hành Quyết định; Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành
Thông tƣ, Thông tƣ liên tịch…).
Theo quy định tại Khoản 8 Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 thì Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đƣợc ban hành
VBQPPL bằng hình thức thông tƣ hoặc thông tƣ liên tịch.
Nhƣ vậy, chỉ có Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm quyền
ban hành VBQPPL. Đây là thẩm quyền của ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ.
Đồng thời, ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ không đƣợc ban hành VBQPPL
bằng các hình thức nhƣ công văn, thông báo hoặc các văn bản hành chính khác. Về
nguyên tắc, văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ tuy bản thân nó
có chứa đựng QPPL nhƣng nếu không đƣợc ban hành theo hình thức luật định thì sẽ
không có hiệu lực thi hành vì đã vi phạm các quy định của pháp luật ban hành
VBQPPL về hình thức văn bản.
Về hình thức VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ cần đề cập đến một vấn đề
là mối quan hệ giữa văn bản chính và văn bản kèm theo. Trên thực tế, không ít
VBQPPL đƣợc hợp thành từ hai loại: Văn bản có hình thức là VBQPPL và văn bản
kèm theo. Đó là: Thông tƣ ban hành kèm theo một văn bản khác nhƣ quy chế, quy
định…Ví dụ: Thông tƣ số 16/2012/TT-BNV ngày 28/12/2012 của Bộ trƣởng Bộ

Nội Vụ ban hành quy chế thi tuyển, xét tuyển viên chức; quy chế thi thăng hạng
chức danh nghề nghiệp đối với viên chức và Nội quy kỳ thi tuyển, thi thăng hạng
chức danh nghề nghiệp đối với viên chức…
Hiện nay, chƣa có quy tắc chung về việc sử dụng loại văn bản nói trên. Việc
lựa chọn tên gọi của văn bản đƣợc ban hành kèm theo là “quy chế” hay “quy
định”… là tùy thuộc vào cơ quan ban hành.
11


* Thẩm quyền nội dung là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc
xem xét và quyết định thể hiện trong VBQPPL những QPPL điều chỉnh quan hệ xã
hội thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó. Về thực chất, đó
là giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nƣớc mà pháp luật đã đặt ra đối với mỗi
cá nhân, cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc.
Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định:
“Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đƣợc ban hành để quy định
các vấn đề sau:
1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị
quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị
định của Chính phủ, quyết định của Thủ tƣớng chính phủ;
2. Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của
ngành, lĩnh vực do mình phụ trách;
3. Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do
mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao”.
Nhƣ vậy, việc ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ gắn với việc
thực hiện chức năng của cơ quan quản lý nhà nƣớc ở Trung ƣơng, để thực hiện
VBQPPL của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, gắn với việc thực hiện quản lý nhà nƣớc
đối với ngành, lĩnh vực đƣợc phân công.
* Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ: Bộ Nội
Vụ là một trong 22 Bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Bộ Nội Vụ thực hiện các

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy theo Nghị định số 36/2012/NĐCP ngày 18/4/2012 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và
cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ và Nghị định số 61/2012/NĐ-CP ngày
10/8/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của Bộ Nội Vụ. Theo đó, Bộ Nội Vụ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức
năng quản lý nhà nƣớc về các ngành, lĩnh vực: Tổ chức hành chính, sự nghiệp nhà
nƣớc; chính quyền địa phƣơng, địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức
nhà nƣớc; hội, tổ chức phi chính phủ; thi đua, khen thƣởng; tôn giáo; văn thƣ, lƣu

12


trữ nhà nƣớc; thanh niên và quản lý nhà nƣớc đối với các dịch vụ công thuộc lĩnh
vực quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật.
Theo Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 và Nghị định số
61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012 của Chính phủ, Bộ Nội Vụ thực hiện chức năng
quản lý nhà nƣớc về các ngành, lĩnh vực, cụ thể nhƣ sau:
- Trình Chính phủ dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp
lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, dự thảo nghị quyết, nghị
định của Chính phủ theo chƣơng trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của
Bộ đã đƣợc phê duyệt và các dự án, đề án theo sự phân công của Chính phủ, Thủ
tƣớng Chính phủ; chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, năm năm,
hàng năm và các dự án, công trình quan trọng quốc gia thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ
Nội Vụ quản lý.
- Trình Thủ tƣớng Chính phủ dự thảo quyết định, chỉ thị và các văn bản khác
thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ Nội Vụ quản lý hoặc theo phân công;
- Ban hành thông tƣ, thông tƣ liên tịch thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ;
hƣớng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các văn bản đó.
- Chỉ đạo, hƣớng dẫn, kiểm tra và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn
bản quy phạm pháp luật, chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, năm
năm, hàng năm và các dự án, công trình quan trọng quốc gia đã đƣợc ban hành hoặc

phê duyệt thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ; thông tin, tuyên truyền, phổ
biến, giáo dục pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ.....
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL
a) Khái niệm kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá
và kết luận của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền về tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất đối với các VBQPPL do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành hoặc liên tịch ban hành và một
số văn bản khác theo quy định của pháp luật, nhằm phát hiện và xử lý kịp thời

13


những văn bản trái pháp luật, đồng thời, xử lý trách nhiệm đối với các cơ quan,
ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản sai trái đó [20, tr.3].
Kiểm tra, xử lý VBQPPL là hoạt động đƣợc tiến hành sau khi văn bản đƣợc
ban hành, nằm trong hệ thống các hoạt động nhằm nâng cao chất lƣợng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật bằng cách loại bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo,
làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch. Việc đặt ra nhiệm vụ kiểm tra, xử lý
VBQPPL trong khi văn bản đó đã đƣợc thẩm định, thẩm tra trƣớc khi ban hành và
đƣợc rà soát, giám sát sau khi ban hành là vì:
- Kiểm tra VBQPPL giúp phát hiện, xử lý những quy định mâu thuẫn, chồng
chéo, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra
có thể không hoặc chƣa phát hiện đƣợc hết. Hơn nữa, hoạt động thẩm định, thẩm tra
chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn,
chồng chéo trong dự thảo VBQPPL (nếu những đề nghị của cơ quan thẩm định
không đƣợc cơ quan soạn thảo tiếp thu).
- Sau khi VBQPPL đƣợc ban hành và tổ chức thực hiện trong thực tế, tình
hình kinh tế - xã hội có thể thay đổi hoặc cơ quan nhà nƣớc cấp trên ban hành
VBQPPL mới làm cho nội dung của văn bản đó không còn phù hợp, nếu không

đƣợc phát hiện và xử lý kịp thời sẽ gây ra những hậu quả nhất định.
- Hoạt động kiểm tra văn bản có thể phát hiện và xử lý nhanh chóng, kịp thời
những văn bản trái pháp luật vì hoạt động này đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, ngay
sau khi văn bản đƣợc ban hành với sự tham gia đồng thời của nhiều chủ thể (khác
với hoạt động định kỳ, không thƣờng xuyên của hoạt động giám sát, rà soát văn
bản).
Ngoài ra, kiểm tra, xử lý văn bản góp phần thực hiện nhiệm vụ đổi mới quy
trình xây dựng, ban hành VBQPPL, vì thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản,
công tác này chỉ ra đƣợc những thiếu sót, khiếm khuyết trong quy trình ban hành
văn bản, để có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng và ban
hành VBQPPL. Hoạt động kiểm tra văn bản còn có ý nghĩa đối với việc duy trì trật
tự quản lý nhà nƣớc và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Thực tế cho thấy, một số VBQPPL trái pháp luật đã xâm phạm đến trật tự quản lý,
14


làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nƣớc và ảnh hƣởng tới
quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức, công dân, nếu không đƣợc kiểm tra, xử lý
kịp thời sẽ ảnh hƣởng đến lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nƣớc.
Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL cũng góp phần tạo dựng môi trƣờng
pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế. Bởi vì
các nhà đầu tƣ và các đối tác nƣớc ngoài luôn quan tâm tới những rủi ro về chính
sách, pháp luật; muốn giảm thiểu rủi ro, thì trƣớc hết cần phải loại bỏ mâu thuẫn,
chồng chéo, trái pháp luật, và đó chính là nhiệm vụ của hoạt động kiểm tra, xử lý
văn bản.
Do tính chất và tầm quan trọng nhƣ vậy, nên ở nƣớc ta trƣớc đây, hoạt động
kiểm tra văn bản cũng đã đƣợc đặt ra và giao cho hệ thống Viện kiểm sát nhân dân.
Qua thời gian thực hiện, bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, hoạt động kiểm sát văn
bản của Viện kiểm sát nhân dân đã bộc lộ những khiếm khuyết, hạn chế, chƣa đáp
ứng đƣợc yêu cầu của thực tiễn. Từ thực tế đó và nhằm tạo điều kiện cho Viện kiểm

sát nhân dân tập trung thực hiện tốt chức năng công tố, Nghị quyết số
51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội Việt Nam sửa đổi, bổ sung một số
điều của Hiến pháp năm 1992 đã quy định Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành
quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tƣ pháp, không thực hiện chức năng kiểm
sát việc tuân thủ pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan
ngang Bộ, HĐND và UBND các cấp. Đồng thời, trên cơ sở Luật Tổ chức Chính
phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Tổ chức HĐND và UBND,
Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra
và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, hiện nay đƣợc thay thế bằng Nghị định số
40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) đã tạo cơ sở pháp
lý cho việc triển khai hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên
phạm vi toàn quốc.
b) Mục đích của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Mục đích của việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là nhằm phát
hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành,
15


sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xác
định trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp
luật, góp phần nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật [6, Điều 2]. Nhƣ vậy, mục đích kiểm tra văn bản bao gồm:
Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản. Đây là mục
đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra. Ngƣời kiểm tra phải xem xét kỹ, tỷ mỉ toàn bộ
nội dung cũng nhƣ hình thức thể hiện của văn bản đƣợc kiểm tra, từ tiêu ngữ, quốc
hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn
bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi nhận, chữ ký, đóng dấu. Trong
phần nội dung của văn bản, ngƣời kiểm tra phải xem xét kỹ, xác định đƣợc những

điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý, về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng
quy định cụ thể, về ngày có hiệu lực của văn bản đã đƣợc ban hành...;
Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn bản,
ngƣời kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý phù hợp đối với nội dung sai trái đó:
Đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn
bản, đính chính văn bản, đồng thời kiến nghị xử lý cơ quan, ngƣời đã ban hành văn
bản trái pháp luật;
Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra, xử lý văn
bản là: Thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai
trái của các văn bản quy phạm pháp luật đã đƣợc ban hành mà còn góp phần bảo
đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lƣợng cao hơn, nhằm xây dựng một
hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội
chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ
động hội nhập kinh tế quốc tế.
c) Đặc điểm của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Từ những phân tích ở trên và thực tiễn hoạt động kiểm tra văn bản, có thể rút
16


ra một số đặc điểm cơ bản của kiểm tra, xử lý VBQPPL nhƣ sau:
Thứ nhất, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản mang tính quyền lực nhà nước,
trƣớc hết, khi kiểm tra văn bản, tính hợp hiến, tính hợp pháp phải đƣợc đặc biệt coi
trọng. Kiểm tra văn bản luôn luôn là hoạt động mang tính quyền lực nhà nƣớc. Việc
kiểm tra VBQPPL phải do chủ thể là cơ quan công quyền có thẩm quyền riêng đƣợc
pháp luật quy định. Là hoạt động mang tính quyền lực nhà nƣớc, chủ thể thực hiện
quyền kiểm tra phải đƣợc pháp luật quy định.
Thứ hai, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là hoạt động có tính phòng
ngừa, kiểm tra văn bản là hoạt động có tính hệ thống và mang tính phòng ngừa đƣợc
áp dụng với đối tƣợng là một số VBQPPL do cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban

hành, đƣợc pháp luật quy định nhƣ đã nêu ở trên. Hoạt động kiểm tra phải đƣợc tiến
hành thƣờng xuyên, các VBQPPL thuộc đối tƣợng kiểm tra không kể văn bản đã
phát hiện có sai phạm hay không. Thông thƣờng, hoạt động kiểm tra nói chung cũng
nhƣ kiểm tra văn bản nói riêng đều có thể chia thành hai phƣơng thức: Kiểm tra một
cách hệ thống và có tính phòng ngừa từ xa thể hiện vai trò quản lý vĩ mô của một
nhà nƣớc. Kiểm tra VBQPPL là nhằm phát hiện dấu hiệu trái pháp luật của
VBQPPL để kịp thời sửa chữa, khắc phục. Do vậy, ngay cả khi chƣa thấy văn bản
có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chịu trách nhiệm
kiểm tra văn bản vẫn phải thực hiện nhiệm vụ kiểm tra theo quy định của pháp luật.
Thứ ba, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là hoạt động độc lập và có tính
chủ động cao, chủ thể kiểm tra (khác với chủ thể tự kiểm tra) phải là chủ thể độc lập
với đối tƣợng chịu sự kiểm tra. Trong việc kiểm tra VBQPPL, cơ quan kiểm tra độc
lập với cơ quan ban hành văn bản. Tính độc lập này giúp cơ quan kiểm tra có thể
chủ động thực hiện quyền kiểm tra đối với bất kỳ một văn bản nào thuộc thẩm
quyền kiểm tra của mình. Các cơ quan kiểm tra phải đƣợc pháp luật trao cho những
quyền hạn nhất định để thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao. Giống nhƣ hoạt động kiểm
sát, giám sát, cơ quan kiểm tra văn bản có trách nhiệm đƣa ra các biện pháp xử lý cụ
thể và phải trên cơ sở quy định của pháp luật.
Thứ tư, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản đòi hỏi có sự xử lý, giải quyết dứt
điểm, nếu nhƣ hoạt động thẩm định, thẩm tra nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn,

17