Các nhân tố tác động đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã: trường hợp tỉnh vĩnh long

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

HỒ VĂN ĐƯỜNG

CÁC NHÂN TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KHẢ NĂNG TỰ
CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH CẤP XÃ: TRƯỜNG HỢP
TỈNH VĨNH LONG

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

HỒ VĂN ĐƯỜNG

CÁC NHÂN TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KHẢ NĂNG TỰ
CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH CẤP XÃ: TRƯỜNG HỢP
TỈNH VĨNH LONG

CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH SÁCH CÔNG
MÃ SỐ: 60340402

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN:
PGS, TS.NGUYỄN HỒNG THẮNG

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2015


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và kết
quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ
công trình nghiên cứu nào khác.
Ngày 20 tháng 07 năm 2015
Tác giả

Hồ Văn Đường


ii

LỜI CẢM ƠN
Xin chân thành cảm ơn Quý thầy cô Trường Đại học Kinh tế TPHCM đã dành
nhiều tâm huyết và thời gian giảng dạy tôi trong suốt chương trình cao học.
Đặc biệt, xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS, TS. Nguyễn Hồng Thắng,
người thầy đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ và động viên tôi trong suốt thời gian học
tập và thực hiện luận văn tốt nghiệp. Những ý kiến và hướng dẫn của thầy luôn làm
cho đề tài hoàn chỉnh hơn.
Xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc, các anh/chị đồng nghiệp tại Sở Tài
chính tỉnh Vĩnh Long đã tạo mọi điều kiện thuận lợi về thời gian và công tác để tôi
hoàn thành chương trình cao học.
Xin cảm ơn Lãnh đạo phòng Tài chính – kế hoạch các huyện, thị xã, thành phố
trực thuộc tỉnh Vĩnh Long; UBND các xã, phường, thị trấn tại tỉnh Vĩnh Long đã
giúp đỡ, cung cấp nhiều thông tin quý báu giúp tôi hoàn thành luận văn này.

Ngày 20 tháng 07 năm 2015
Tác giả

Hồ Văn Đường


iii

CÁC TỪ VIẾT TẮT
ĐBSCL

Đồng bằng sông Cửu Long

HĐND

Hội đồng nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nước

NPM

Học thuyết quản lý công mới (New public Management)

NSNN

Ngân sách Nhà nước

UBND

Ủy ban nhân dân


iv

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ ii
CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................................................. iii
DANH MỤC CÁC BẢNG....................................................................................... vii
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ................................................................................. viii
Chương 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ............................................................. 1
1.1. Sự cần thiết của vấn đề nghiên cứu ......................................................................1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu .............................................................................................2
1.2.1. Mục tiêu chung ..................................................................................................2
1.2.2. Mục tiêu cụ thể ..................................................................................................2
1.3. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu ................................................................3
1.4. Bố cục của luận văn .............................................................................................3
Chương 2. KHUNG LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ........ 5
2.1. VAI TRÒ CỦA NGÂN SÁCH CẤP XÃ ............................................................5
2.1.1. Ngân sách nhà nước ..........................................................................................5
2.1.2. Hệ thống NSNN ................................................................................................6
2.1.3. Đặc điểm, vai trò của ngân sách xã ...................................................................7
2.1.4. Cân đối ngân sách cấp xã ..................................................................................9
2.2. CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI .....................................15
2.3. MÔ HÌNH NGHIÊN CỨU ................................................................................22
2.3.1. Các biến trong nghiên cứu ..............................................................................22
2.3.2. Các giả thuyết và mô hình nghiên cứu ............................................................23
2.4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ DỮ LIỆU NGHIÊN CỨU....................26

2.4.1. Thiết kế nghiên cứu .........................................................................................26


v

2.4.2. Phương pháp chọn vùng nghiên cứu ...............................................................27
2.4.3. Dữ liệu nghiên cứu ..........................................................................................28
2.5. TÓM TẮT CHƯƠNG 2 .....................................................................................32
Chương 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ................................. 33
3.1. TỔNG QUAN VỀ KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH VĨNH LONG ..........................33
3.1.1. Đặc điểm tự nhiên ...........................................................................................33
3.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội tỉnh Vĩnh Long ......................................................34
3.2. THỰC TRẠNG TỰ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH CẤP XÃ Ở TỈNH VĨNH LONG
GIAI ĐOẠN 2011 - 2013 .........................................................................................35
3.2.1. Tình hình thu, chi ngân sách cấp xã Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013 .........35
3.2.2. Cân đối sách cấp xã Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013 ..................................40
3.2.3. Khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013 .....40
3.2.4. Những khó khăn, thách thức trong công tác quản lý và tự cân đối ngân sách
cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long ............................................................................................43
3.3. ĐẶC ĐIỂM MẪU PHỎNG VẤN .....................................................................46
3.3.1. Cơ cấu mẫu điều tra ........................................................................................46
3.4. PHÂN TÍCH NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN KHẢ NĂNG TỰ CÂN ĐỐI
NGÂN SÁCH CẤP XÃ TẠI TỈNH VĨNH LONG...................................................49
3.4.1. Kiểm định thang đo .........................................................................................49
3.4.2. Phân tích nhân tố .............................................................................................50
3.4.3. Phân tích hồi quy và kiểm định giả thuyết ......................................................53
3.4.4. Mức độ ảnh hưởng của các nhóm nhân tố đến khả năng tự cân đối ngân sách
cấp xã.........................................................................................................................54
3.5. TÓM TẮT CHƯƠNG 3 .....................................................................................56
Chương 4. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ..................................................... 57

4.1. KẾT LUẬN ........................................................................................................57


vi

4.1.1. Về khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long ..........................57
4.1.2. Về các yếu tố ảnh hưởng đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã tỉnh Vĩnh
Long ..........................................................................................................................57
4.2. ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO NĂNG LỰC TỰ CÂN ĐỐI NGÂN
SÁCH CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH VĨNH LONG ..........................................58
4.2.1. Hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN cấp xã....................................................58
4.2.2. Đẩy mạnh phát triển sản xuất, kinh doanh trên địa bàn để phát triển kinh tế
bền vững nhằm tăng nguồn thu .................................................................................60
4.2.3. Tăng cường quản lý ngân sách cấp xã ............................................................61
4.2.4. Tăng cường quản lý thu thuế, phí ...................................................................63
4.2.5. Chính sách khen thưởng ..................................................................................63
4.3. KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ......................................................................64
4.4. HẠN CHẾ CỦA ĐỀ TÀI VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU TIẾP THEO .............64
4.5. TÓM TẮT CHƯƠNG 4 .....................................................................................65
TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... ix
PHỤ LỤC .................................................................................................................. xi


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1: Các yếu tố ảnh hưởng đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã ...........23
Bảng 2.2: Các biến quan sát sử dụng trong mô hình nghiên cứu .............................28
Bảng 3.1: Thu ngân sách xã tỉnh Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013 ........................36
Bảng 3.2: Tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã Vĩnh Long 2011 - 2013 ........37

Bảng 3.3: Tỷ trọng các khoản thu phân chia cho ngân sách cấp xã tỉnh Vĩnh Long
giai đoạn 2011 - 2013 ................................................................................................37
Bảng 3.4: Thu ngân sách xã theo địa bàn huyện giai đoạn 2011 - 2013 ..................39
Bảng 3.5: Chi ngân sách xã theo địa bàn huyện giai đoạn 2011 - 2013 ...................40
Bảng 3.6: Danh sách xã đạt tự cân đối tương ứng với các tỷ lệ (%) phân chia cho
ngân sách cấp xã........................................................................................................42
Bảng 3.7: Cơ cấu mẫu điều tra theo đối tượng phỏng vấn........................................47
Bảng 3.8: Phân bổ mẫu phỏng vấn theo địa bàn .......................................................48
Bảng 3.9: Kết quả kiểm định thang đo......................................................................50
Bảng 3.10: Kết quả kiểm định KMO và kiểm định Bartlett .....................................51
Bảng 3.11: Bảng tính phương sai trích các yếu tố ....................................................51
Bảng 3.12: Kết quả phân tích nhân tố (Factor analysis) ...........................................52
Bảng 3.13: Kết quả phân tích hồi quy .......................................................................53
Bảng 3.14: Kết quả kiểm định giả thuyết..................................................................54


viii

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ
Hình 2.1: Hệ thống NSNN ở Việt Nam ......................................................................6
Hình 2.2: Vai trò của ngân sách cấp xã.......................................................................8
Hình 2.3: Mô hình nghiên cứu đề xuất .....................................................................25
Hình 2.4: Khung nghiên cứu .....................................................................................26
Hình 3.1: Bản đồ tỉnh Vĩnh Long..............................................................................33
Hình 3.2: Cơ cấu các nguồn thu ngân sách cấp xã Vĩnh Long 2011 - 2013 .............36
Hình 3.3: Sơ đồ hệ thống 3 cấp ngân sách địa phương (tỉnh - huyện - xã) ..............45
Hình 3.4: Cơ cấu mẫu điều tra theo địa bàn (tỉnh - huyện - xã) ...............................49


1

Chương 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
1.1. Sự cần thiết của vấn đề nghiên cứu
Ở Việt Nam, chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp nắm bắt, giải quyết các yêu
cầu của người dân, trực tiếp tổ chức và lãnh đạo nhân dân triển khai thực hiện các
chủ trương, chính sách và pháp luật của nhà nước. Công việc của chính quyền cấp
xã đòi hỏi phải có một nguồn lực tài chính chủ động do ngân sách nhà nước đảm
bảo. Chính vì thế việc quản lý ngân sách và tài chính cấp xã một cách tiết kiệm,
hiệu quả, công khai, minh bạch và khoa học có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.
Tổ chức hệ thống ngân sách ở Việt Nam được chia ra thành 2 cấp là ngân sách
trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương gồm ngân sách các cấp
chính quyền tỉnh, huyện và xã. Ngân sách cấp xã là cấp cuối cùng trong hệ thống
phân cấp ngân sách nhà nước.
Ngoài việc chấp hành theo Luật Ngân sách Nhà nước, ngân sách cấp xã còn
được hướng dẫn riêng và chịu sự chi phối bởi các nghị quyết và chính sách của
chính quyền cấp tỉnh. Do vậy, công tác quản lý ngân sách cấp xã nếu được thực
hiện tốt theo hướng tự cân đối là góp phần thực hiện thành công công tác điều hành
ngân sách địa phương nói riêng và quản lý nhà nước địa phương nói chung.
Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước (Quốc hội, 2002), có hiệu lực từ
năm ngân sách 2004 thì: “… sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương
phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần
số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp
về ngân sách cấp trên.”
Ngân sách tỉnh Vĩnh Long hiện nay gồm: ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp
huyện thuộc 8 đơn vị hành chính cấp huyện và ngân sách cấp xã thuộc 107 đơn vị
hành chính cấp xã. Tuy nhiên sau khi đã trải qua 2 giai đoạn ổn định ngân sách và
hiện đang ở những năm cuối của giai đoạn ổn định thứ 3, phần lớn các xã của tỉnh
vẫn tiếp tục nhận bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên.

2

Là một tỉnh đang còn bị động nguồn lực tài chính từ ngân sách trung ương, thì
vấn đề giải quyết nguồn lực tài chính cho ngân sách cấp xã còn đang gặp nhiều khó
khăn. Vấn đề đặt ra cần phải có những giải pháp gì để tăng cường năng lực tự cân
đối ngân sách cho cấp xã trên địa bàn tỉnh Vĩnh Long nhằm đảm bảo thực hiện tốt
công tác quản lý nhà nước, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu về dịch vụ, hàng hoá
công cho người dân, góp phần quan trọng để thúc đẩy kinh tế xã hội toàn tỉnh Vĩnh
Long phát triển hơn nữa trong thời gian tới. Do vậy, cần thiết phải có một nghiên
cứu thực nghiệm để tìm ra các yếu tố ảnh hưởng đến khả năng tự cân đối ngân sách
cấp xã trên địa bàn tỉnh Vĩnh Long. Từ lý do trên đã thôi thúc tác giả chọn đề tài
“Các nhân tố tác động đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã: trường hợp
tỉnh Vĩnh Long” để nghiên cứu.

1.2. Mục tiêu nghiên cứu
1.2.1. Mục tiêu chung
Tìm ra các nhân tố tác động đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã ở tỉnh
Vĩnh Long, từ đó đề xuất một số giải pháp nâng cao năng lực tự cân đối ngân sách
cấp xã mà trong đó chính quyền cấp xã thực sự chủ động về nguồn lực tài chính
trong thời gian tới.
1.2.2. Mục tiêu cụ thể
- Mục tiêu 1: Nhận diện một số yếu tố ảnh hưởng của các yếu tố chính đến
khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long.
- Mục tiêu 2: Xác định mức độ ảnh hưởng của các yếu tố chính đến khả năng
tự cân đối ngân sách cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long.
- Mục tiêu 3: Đề xuất các giải pháp nâng cao năng lực tự cân đối ngân sách
cấp xã trên địa bàn tỉnh Vĩnh Long.
Ba mục tiêu trên nhằm trả lời cho ba câu hỏi nghiên cứu:
- Những yếu tố nào ảnh hưởng đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã ở
tỉnh Vĩnh Long?

3

- Những yếu tố này tác động như thế nào đến khả năng tự cân đối ngân sách
cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long?
- Các giải pháp nâng cao năng lực tự cân đối và hiệu quả quản lý ngân sách
cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long là gì?

1.3. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu ngân sách cấp xã và khả năng cân đối ngân sách cấp xã trên
địa bàn tỉnh Vĩnh Long.
Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của đề tài bao gồm 107 xã, phường, thị trấn thuộc tỉnh
Vĩnh Long - chiếm tỷ lệ 100% trên tổng số xã, phường toàn tỉnh - bao gồm quản lý
các nguồn thu, chi; thực hiện và quyết toán ngân sách cấp xã.
Trong nghiên cứu này chỉ tập trung nghiên cứu các chủ thể chính trực tiếp
tham gia vào quá trình thực hiện và quyết toán ngân sách cấp xã bao gồm: (1) Cán
bộ quản lý tài chính tại xã; (2) Cán bộ quản lý tài chính tại Phòng Tài chính huyện;
(3) Cán bộ quản lý tài chính tại Sở tài chính tỉnh.
Các chủ thể khác như doanh nghiệp, người dân tham gia đóng góp ngân sách;
Hội đồng nhân dân, cơ quan quản lý nhà nước tham gia xây dựng, quyết toán ngân
sách ở các công đoạn khác không phải là đối tượng của nghiên cứu này.
Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định lượng bằng kỹ thuật phân
tích nhân tố (Factor analysis).

1.4. Bố cục của luận văn
Luận văn bao gồm các chương dưới đây:

- Chương 1: Tổng quan nghiên cứu.


4

- Chương 2: Khung lý thuyết và phương pháp nghiên cứu.
- Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận.
- Chương 4: Kết luận và hàm ý chính sách.


5

Chương 2. KHUNG LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP
NGHIÊN CỨU
2.1. VAI TRÒ CỦA NGÂN SÁCH CẤP XÃ
2.1.1. Ngân sách nhà nước
2.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Theo Điều 1, Luật NSNN năm 2002 thì “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi
của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định
và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước”. Ngân sách nhà nước gồm hai phần là thu và chi.
Thu ngân sách nhà nước là tổng thể các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá
trình phân phối nhằm tạo lập quỹ ngân sách nhà nước.
Chi ngân sách nhà nước là tập hợp các quan hệ kinh tế gắn liền với quá trình
sử dụng ngân sách nhà nước nhằm thực hiện các chức năng quản lý kinh tế - xã hội
của nhà nước.
2.1.1.2. Vai trò của NSNN
Vai trò huy động nguồn tài chính của NSNN để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của
nhà nước. Sự hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội
luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định.

Các nhu cầu chi tiêu của nhà nước phải được thỏa mãn của các nguồn thu bằng hình
thức thuế và thu ngoài thuế (phí, lệ phí, các nguồn thu từ hoạt động kinh tế, đi vay).
Đây là vai trò cơ bản quan trọng nhất của NSNN.
Vai trò điều tiết, quản lý vĩ mô nền kinh tế xã hội của NSNN. Bằng quá trình
phân phối, huy động và sử dụng các nguồn tài chính bằng cơ chế hoạt động NSNN
tác động trực tiếp đến việc thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô và tác động đến sự
hoạt động của các quan hệ hàng hoá tiền tệ trong nền kinh tế theo quỹ đạo của nhà
nước. Nhà nước sử dụng NSNN là công cụ để điều tiết quản lý vĩ mô nền kinh tế -


6

xã hội theo 3 nội dung cơ bản là (1) kích thích sự tăng trưởng kinh tế theo định
hướng xã hội; (2) Điều tiết thi trường giá cả và chống lạm phát; (3) Điều tiết thu
nhập dân cư góp phần thực hiện công bằng xã hội.
2.1.2. Hệ thống NSNN
Hệ thống NSNN là tổng thể ngân sách của các cấp chính quyền từ trung ương
xuống đến cơ sở. Hệ thống ngân sách chịu tác động bởi nhiều yếu tố mà trước hết
đó là chế độ xã hội của nhà nước và phân chia lãnh thổ hành chính. Ở nước ta hệ
thống ngân sách được tổ chức theo hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương, trong đó ngân sách địa phương gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp
huyện và ngân sách cấp xã.
Hệ thống ngân sách nhà nước
Ngân sách trung ương

Ngân sách địa phương
Ngân sách cấp tỉnh
(Bao gồm tỉnh, thành phố thuộc trung ương)
Ngân sách cấp huyện
(bao gồm quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh)

Ngân sách cấp xã
(bao gồm xã, phường, thị trấn)

Hình 2.1: Hệ thống NSNN ở Việt Nam
Nguồn: Luật NSNN (Quốc hội năm 2002)
Cơ cấu hệ thống NSNN được mô tả theo hình 2.1. Giữa các cấp ngân sách gắn
với nhau bởi hệ thống các quan hệ tài chính. Ngân sách trung ương với ngân sách
địa phương và giữa các cấp trong ngân sách địa phương có mối quan hệ với nhau
thông qua các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Các


7

khoản bổ sung này bảo đảm cân đối ngân sách địa phương, giúp địa phương khắc
phục những khó khăn do điều kiện lịch sử, điều kiện tự nhiên xã hội tạo ra.
Quan hệ giữa các cấp ngân sách:
- Ngân sách mỗi cấp được phân định nhiệm vụ chi và nguồn thu cụ thể.
- Thực hiện cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để
đảm bảo tính công bằng và yêu cầu phát triển cân đối giữa các vùng, các địa
phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới.
- Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản
lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải
chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.
- Ngoài cơ chế bổ sung nguồn thu và cơ chế uỷ quyền không được dùng ngân
sách của cấp này để chi cho các nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt
theo qui định của Chính phủ .
2.1.3. Đặc điểm, vai trò của ngân sách xã
Ngân sách xã là nguồn tài chính chủ yếu để đảm bảo cho chính quyền cấp xã
thực thi các nhiệm vụ kinh tế xã hội trên địa bàn. Do vậy khả năng đảm bảo nguồn
tài chính từ ngân sách xã như thế nào sẽ có ảnh hưởng không nhỏ đến mức độ thực

hiện các nhiệm vụ về kinh tế, xã hội của chính quyền cấp xã.
Ngân sách xã là công cụ tài chính quan trọng để giúp chính quyền cấp xã khai
thác thế mạnh về kinh tế, xã hội trên địa bàn, tạo thế chủ động cho cấp xã trong quá
trình xây dựng và phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn.
Ngân sách xã là công cụ tài chính giúp chính quyền cấp trên giám sát hoạt
động của chính quyền xã. Bởi hầu hết các xã đều có một phần nguồn thu được tạo
lập từ số chi bổ sung từ ngân sách cấp trên, nhờ đó sự kiểm soát của chính quyền
cấp trên đối với hoạt động của chính quyền cấp xã trở nên thuận tiện.
Ngân sách xã là nguồn lực để để đáp ứng được sự thoả mãn về khối lượng,


8

chất lượng các hàng hoá, dịch vụ công cho người dân. Chính quyền cấp xã chủ động
được nguồn lực tài chính thì hoạt động của chính quyền cấp xã sẽhiệu quả hơn.
Điều đó được đo lường bởi số lượng, chất lượng hàng hoá, dịch vụ công cung cấp
cho xã hội và được thể hiện qua mức độ hài lòng của công chúng. Chính vì thế nó
có tác động ảnh hưởng gia tăng nguồn thu cho ngân sách cấp xã.
Những điều này phù hợp với quan điểm của học thuyết chính sách công mới
(NPM) theo đó, chính sách công mới cho rằng cần thúc đẩy sự cạnh tranh giữa các
thành phần, khuyến khích các tổ chức công, tổ chức tư và các tổ chức phi lợi nhuận
cạnh tranh trong việc cung cấp các dịch vụ xã hội. Quản lý công mới đo lường hiệu
quả quản lý, chú trọng đến đầu ra thay vì đầu vào của công việc. Quản lý công mới
đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý, khuyến khích các cơ quan trong lĩnh
vực công kiếm tiền thay vì chỉ biết tiêu tiền (Nguyễn Viết Vy, 2013)1.
Nguồn lực tài chính cấp xã (ngân sách cấp xã)

Hiệu quả hoạt động của chính quyền xã

Số lượng, chất lượng dịch vụ, hàng hóa công

Mức độ hài lòng của người dân
Hình 2.2: Vai trò của ngân sách cấp xã
Nguồn: Học thuyết Quản lý công mới (NPM)
Trong lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam, Luật NSNN năm 2002 ra đờiđánh
dấu một bước chuyển biến quan trọng trong công tác đổi mới quản lý NSNN theo
hướng dânchủ, công khai, minh bạch và phân cấp ngày càng lớn hơn cho chính
1

Bài viết “So sánh và phân biệt giữa Quản lý công truyền thống với Quản lý công mới”
tại />

9

quyền địa phương. Đồng thời tạo điều kiện cho chính quyền cấptỉnhchủ động phân
định nhiệm vụ thu, chi và phân cấp ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, để Luật NSNNđược thực thi hữu hiệu trong công tác quản lý ngân sách
địa phương,cùng với tiến trình cải cách ngân sách được thực hiện đòi hỏi có sự cam
kết hỗ trợ của lãnh đạo và phải thường xuyên nâng cao năng lực của các cấp chính
quyền, đặc biệt là chính quyền cơ sở - cấp xã.
2.1.4. Cân đối ngân sách cấp xã
2.1.4.1. Thu ngân sách cấp xã
Thu ngân sách cấp xã được hình thành từ ba nguồn lớn sau:
- Từ các khoản thu phát sinh trên địa bàn xã và ngân sách xã được hưởng
100%, gọi tắt là các khoản thu ngân sách xã được hưởng 100%.
- Từ các khoản thu phát sinh trên địa bàn xã nhưng ngân sách xã chỉ được
hưởng một phần và được tính theo tỷ lệ phần trăm (%) nào đó. Tỷ lệ này thường có
sự thay đổi tùy theo tình hình kinh tế, xã hội và yêu cầu quản lý NSNN, gọi tắt là
các khoản thu điều tiết, hay các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % với ngân sách cấp
trên.

- Từ các khoản thu được hình thành từ số chi của ngân sách cấp trên để đảm
bảo cho cân đối của ngân sách xã, thường gọi là thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.
Theo Luật NSNN năm 2002 các khoản thu dành cho ngân sách xã được hưởng
tùy thuộc vào quyết định của Hội đồng nhân dân tỉnh. Tuy vậy, Bộ Tài chính (2003)
cũng khuyến cáo có thể đưa các khoản thu sau vào danh mục dành cho ngân sách xã
được hưởng. Cụ thể, thu ngân sách cấp xã gồm ba khoản: khoản thu hưởng 100%,
khoản thu phân chia với ngân sách cấp trên và khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp
trên.
Khoản thu ngân sách xã được hưởng 100%: Phí, lệ phí thu vào ngân sách
xã theo quy định; Thu từ các hoạt động sự nghiệp của xã phần nộp vào NSNN theo
chế độ quy định; Thu đấu thầu, thu khoán theo mùa vụ từ quỹ đất công ích và hoa


10

lợi công sản khác theo quy định của pháp luật do xã quản lý; Khoản thu huy động
đóng góp của các tổ chức cá nhân gồm: các khoản đóng góp theo pháp luật quy
định, các khoản đóng góp theo nguyên tắc tự nguyện để đầu tư xây dựng cơ sở hạ
tầng do Hội đồng nhân xã quyết định đưa vào ngân sách xã quản lý và các khoản
đóng góp tự nguyện khác;Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức và cá nhân ở
nước ngoài trực tiếp cho ngân sách xã; Thu kết dư ngân sách năm trước; Các khoản
thu khác theo quy định của pháp luật.
Khoản thu ngân sách xã được hưởng theo tỷ lệ % phân chia cho xã: Thuế
sử dụng đất nông nghiệp từ hộ gia đình; Thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay là
thuế thu nhập cá nhân); Thuế nhà, đất (nay là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp); Lệ
phí trước bạ nhà, đất.
Các khoản thu, tỷ lệ ngân sách xã được hưởng tối thiểu 70%. Căn cứ vào
nguồn thu và nhiệm vụ chi của xã, Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh có thể
quyết định tỷ lệ ngân sách xã được hưởng cao hơn đến tối đa 100%.
Ngoài các khoản thu phân chia theo quy định trên, ngân sách xã còn được

HĐND cấp tỉnh cấp bổ sung thêm các nguồn thu phân chia sau khi các khoản thuế,
phí, lệ phí phân chia theo Luật NSNN đã dành 100% cho các xã và các khoản thu
ngân sách xã được hưởng 100% nhưng vẫn chưa cân đối được nhiệm vụ chi.
Tỷ lệ % phân chia các khoản thu trên đây cho ngân sách xã do HĐND tỉnh quy
định ổn định từ 3 đến 5 năm phù hợp với tình hình ngân sách địa phương.
Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên. Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho
ngân sách xã gồm: (i) Thu bổ sung để cân đối ngân sách là mức chênh lệch giữa dự
toán chi được giao và dự toán thu từ các nguồn thu được phân cấp (các khoản thu
100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm). Số bổ sung cân đối này
được xác định từ năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách và được giao ổn định từ 3
đến 5 năm. (ii) Thu bổ sung có mục tiêu là các khoản bổ sung theo từng năm để hỗ
trợ xã thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể.
Trong hệ thống NSNN các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau và


11

mỗi cấp phải tự cân đối thu chi ngân sách. Tuy nhiên trong những hoàn cảnh cụ thể
nếu cấp ngân sách nào không tự cân đối được thì ngân sách cấp trên có trách nhiệm
cấp bổ sung cho cấp đó để đảm bảo cân đối thu chi ngay từ khâu xây dựng dự toán.
Từ đó hình thành khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới.
Trong điều kiện hiện nay ở nước ta phần lớn ngân sách cấp xã chưa tự cân đối được
thu chi, nên ngân sách cấp trên phải cấp bổ sung và hình thành nguồn thu thứ ba cho
ngân sách xã.
2.1.4.2. Chi ngân sách cấp xã
Chi ngân sách cấp xã bao gồm 2 nhóm lớn là chi thường xuyên và chi đầu tư
phát triển. Theo quy định tại Nghị định 60/2003/NĐ-CP thì:
Chi thường xuyên bao gồm chi cho hoạt động của các cơ quan nhà nước (tiền
lương của cán bộ công chức xã, chi hoạt động văn phòng, mua sắm sữa chữa trụ sở,
phương tiện làm việc); Kinh phí hoạt động của cơ quan đảng; Kinh phí hoạt động

của tổ chức chính trị xã hội của xã sau khi trừ các khoản thu theo điều lệ và các
khoản thu khác (nếu có); Đóng bảo hiểm xã hội (BHXH), bảo hiểm y tế (BHYT)
cho cán bộ xã và các đối tượng khác theo chế độ hiện hành; Chi công tác dân quân
tự vệ, trật tự an toàn xã hội; Chi sự nghiệp giáo dục; Chi sự nghiệp y tế; Chi sữa
chữa, cải tạo các công trình phúc lợi các công trình hạ tầng cơ sở do xã quản lý; Hỗ
trợ khuyến khích phát triển các sự nghiệp kinh tế như khuyến nông, khuyến ngư,
khuyến lâm, nuôi dưỡng phát triển nguồn thu ngân sách xã; Các khoản chi thường
xuyên khác theo quy định của pháp luật.
Chi đầu tư phát triển bao gồm chi đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng
kinh tế xã hội của xã hội của xã không có khả năng thu hồi vốn theo phân cấp của
cấp tỉnh; Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội của xã
hội của xã từ nguồn huy động đóng góp của các tổ chức cá nhân cho từng dự án
nhất định theo qui định pháp luật, do Hội đồng nhân dân (HĐND) xã quyết định
đưa vào ngân sách xã quản lý; Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định
của pháp luật.


12

2.1.4.3. Cân đối ngân sách cấp xã
Cân đối NSNN cấp xã là yêu cầu khách quan đối với phân bổ và điều hòa thu,
chi NSNN cấp xã trong sự vận động của điều tiết tài chính để tiến hành kiểm soát
và điều hòa sự phân phối nguồn lực tài nguồn lực tài chính do chính quyền cấp xã
thực hiện. Về bản chất, cân đối NSNN là cân đối giữa nguồn lực tài chính mà chính
quyền cấp xã huy động và tập trung được vào quỹ NSNN trong một năm, với nguồn
lực được phân phối, sử dụng để thỏa mãn nhu cầu của chính quyền cấp xã cũng
trong năm đó.
Xét trên góc độ tổng thể, cân đối NSNN cấp xã phản ánh mối tương quan giữa
thu và chi NSNN cấp xã trong một tài khóa. Nó không chỉ bao gồm tương quan chặt
chẽ giữa tổng thu và tổng chi mà còn ở sự hài hòa, hợp lý trong cơ cấu giữa các

khoản thu và các khoản chi NSNN, để qua đó thực hiện các mục tiêu phát triển kinh
tế - xã hội ở trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể.
Xét trên phương diện phân cấp quản lý NSNN, cân đối NSNN cấp xã là cân
đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa NSNN cấp xã và cấp trên (huyện,
tỉnh), để cấp chính quyền cấp xã thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.
Từ những phân tích trên, có thể rút ra khái niệm tổng quát về cân đối NSNN
cấp xã như sau. Cân đối NSNN cấp xã là quá trình điều chỉnh những khoản thu, chi
thuộc ngân sách cấp xã nhằm tạo đủ nguồn lực tài chính cho chính quyền cấp xã
hoàn thành nhiệm vụ và chức năng luật định.
Cân đối ngân sách cấp xã được biểu hiện qua ba trạng thái sau:
- NSNN cân bằng: nghĩa là, nhà nước huy động nguồn thu vừa đủ để trang
trải nhu cầu chi tiêu.
- NSNN bội thu (thặng dư): nghĩa là thu NSNN lớn hơn chi NSNN. Nguyên
nhân của tình trạng này có thể là do chính quyền cấp xã đã huy động nguồn lực quá
mức cần thiết, hoặc không xây dựng được chương trình chi tiêu tương ứng với khả
năng tạo nguồn thu; nhưng cũng có thể là do kinh tế đang rất thịnh vượng, thu


13

NSNN dồi dào và chính quyền cấp xã chủ động sắp xếp thặng dư NSNN cho những
tài khóa tiếp theo.
- NSNN bội chi (thâm hụt): nghĩa là chi NSNN lớn hơn thu NSNN. Trong
trường hợp này, thu NSNN không đáp ứng được nhu cầu chi. Nguyên nhân có thể là
do chính quyền cấp xã không sắp xếp được nhu cầu chi cho phù hợp với khả năng;
cơ cấu chi tiêu dùng và đầu tư không hợp lý gây lãng phí; không có biện pháp thích
hợp để khai thác đủ nguồn lực và nuôi dưỡng nguồn thu; nhưng cũng có thể là do
nền kinh tế suy thoái theo chu kỳ hoặc ảnh hưởng bởi thiên tai, thu NSNN giảm sút
tương đối so với nhu cầu chi.
2.1.4.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến cân đối ngân sách cấp xã

Cân đối ngân sách cấp xã phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Tiềm năng về vị trí địa
lý và tài nguyên thiên nhiên của xã, phường có ảnh hưởng đến cân đối ngân sách
cấp xã. Tiếp theo thu nhập GDP bình quân đầu người phản ánh tốc độ tăng trưởng
và phát triển kinh tế của một xã, phường; phản ánh khả năng tiết kiệm, tiêu dùng và
đầu tư. Khi GDP bình quân đầu người cao thì tiêu dùng và đầu tư trên địa bàn tăng
cao, chính quyền địa phương có thêm nguồn thu, tăng cường cân đối ngân sách.
Theo Học viện Tài chính (2007) thì một số nhân tố ảnh hưởng đến khả năng tự cân
đối ngân sách cấp xã gồm:
Tổ chức bộ máy thu nộp: tổ chức bộ máy thu nộp gọn nhẹ, đạt hiệu quả cao,
chống được thất thu do trốn, lậu thuế. Cơ chế quản lý NSNN mà trọng tâm là phân
cấp quản lý ngân sách, phân định thu - chi giữa các cấp ngân sách, mở rộng quyền
chi phối quỹ dự trữ tài chính và quỹ dự phòng, nâng cao quyền tự quyết của NSNN
cấp xã trong hệ thống NSNN.
Chính sách thuế đa dạng, đảm bảo tính công bằng, người có thu nhập cao hơn
thì nộp thuế nhiều, người có thu nhập thấp hơn thì nộp thuế ít hơn. Sẽ có tác dụng
khuyến khích và động viên được nguồn thu vào NSNN.
Phân cấp quản lý ngân sách: phân chia nguồn thu giữa ngân sách cấp trên và
ngân sách cấp dưới thông qua phân chia số lượng khoản thu và tỷ lệ phân chia (%)


14

cho ngân sách cấp dưới.
Cơ chế kiểm tra, giám sát. Cùng với sự phát triển kinh tế xã hội, nhu cầu chi
NSNN sẽ không ngừng tăng lên cả về số lượng và cơ cấu đầu tư. Để sử dụng có
hiệu quả nguồn vốn ngân sách, để tăng trưởng kinh tế, phải tăng thêm tổng mức chi
ngân sách, và đây là nhân tố quyết định đối với tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, đi
cùng với tăng chi ngân sách có cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ nhằm chống thất
thoát, lãng phí gây ảnh hưởng đến chất lượng đầu tư.
Chính sách khuyến khích khai thác các nguồn lực tài chính. Hệ thống các

chính sách trích thưởng thu vượt kế hoạch và ngân sách đối với các cấp ngân sách
địa phương, quyền chi phối kết dư ngân sách cuối năm và sử dụng quỹ dự trữ tài
chính, quỹ dự phòng đã tạo động lực phát triển mạnh mẽ cho các cấp chính quyền
địa phương đặc biệt là chính quyền cấp xã phát huy tính năng động sáng tạo trong
khai thác các nguồn thu hiện hữu và các nguồn thu tiềm năng ở địa phương. Đây là
nguồn lực rất quan trọng cho mở rộng nguồn thu, tăng thu ngân sách và đảm bảo
cân đối bền vững của hệ thống NSNN.
2.1.4.5. Khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã
Trong quản lý NSNN, vấn đề quan trọng là quản lý thu, thực hiện nhiệm vụ
chi và cân đối ngân sách. Tự cân đối ngân sách cấp xã là chính quyền cấp xã chủ
động tất cả các khoản thu, chi trong thời kỳ ngân sách trung dài hạn. Ðể cấp xã chủ
động khai thác nguồn thu nhằm tăng thu cho ngân sách, giảm dần sự trợ cấp của
ngân sách cấp trên và thực hiện nhiệm vụ chi một cách tiết kiệm hiệu quả, để từng
buớc tiến tới cân bằng ngân sách. Mặt khác xã, phuờng, thị trấn là một bộ phận
thống nhất trong tổng thể nền kinh tế, nên sự phát triển của địa phương không thể đi
chệch huớng sự phát triển của đất nuớc.
Như vậy, tự cân đối ngân sách cấp xã là phải tối đa hoá phân bổ nguồn lực, tức
là phải tối đa hoá nguồn thu và kiểm soát đuợc nhu cầu sử dụng.
2.1.4.6. Hiệu quả của tự cân đối ngân sách cấp xã


15

Thứ nhất, tạo điều kiện cho cấp xã chủ động đuợc nguồn lực trong điều hành
và quản lý NSNN, góp phần phát triển kinh tế xã hội của địa phương.
Thứ hai, xoá bỏ dần cơ chế xin - cho trong quản lý NSNN, công tác quyết toán
NSNN ngày càng mang lại hiệu quả cao: tiết kiệm, công khai, minh bạch, dân chủ.
Thứ ba, xây dựng ngân sách trung hạn ổn định 3 - 5 năm, tiết kiệm đuợc
những chi phí trong công tác soạn thảo ngân sách, từng buớc vận dụng phương thức
soạn thảo ngân sách theo đầu ra trong quản lý chi tiêu công tại địa phương.

Thứ tư, tạo động lực khuyến khích cấp xã khai thác nguồn thu, tăng thu cho
NSNN, tăng chi cho đầu tư phát triển. Ðộng viên đuợc nguời dân tham gia đóng
góp nguồn lực vào sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Ðảm bảo được tính
công bằng trong việc thực hiện các chính sách thuế và các khoản thu khác theo quy
định pháp luật.
Thứ năm, đơn giản trong công tác kế toán và quyết toán NSNN, các nguồn thu
đuợc phân định rõ ràng cho từng cấp ngân sách, góp phần thúc đẩy trong công cuộc
cải cách hành chính công.
Thứ sáu, tạo điều kiện nâng cao năng lực quản lý, năng lực công tác của cán
bộ công chức cấp cơ sở, tạo niềm tin của nguời dân đối với các cấp chính quyền.

2.2. CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
Liên quan đến đề tài có nhiều công trình. Ở đây luận văn lược khảo một số
công trình tiêu biểu như sau.
Đầu tiên là công trình của Lê Toàn Thắng (2013), “Phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay”.
Tác giả sử dụng phương pháp phân tích thống kê, so sánh, dự báo và phương
pháp chuyên gia để nghiên cứu. Nội dung nghiên cứu tập trung về phân cấp quản lý
nhà nước trong hoạt động quản lý NSNN ở Việt Nam giai đoạn 2002 - 2012.
Tác giả đã đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN đối với 4 nội dung là