Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã trên địa bàn tỉnh cà mau

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

DƯƠNG HỮU TẢNG

PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN KHẢ NĂNG
TỰ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH CẤP XÃ TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH CÀ MAU

CHUYÊN NGÀNH: TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG
MÃ SỐ: 60340201

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS PHAN THỊ BÍCH NGUYỆT

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2016


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và
kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chƣa từng đƣợc ai công bố trong
bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác.
Ngày 20 tháng 02 năm 2016
Tác giả

Dƣơng Hữu Tảng

ii

CÁC TỪ VIẾT TẮT
ĐBSCL

ĐBSCL

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

HĐND

Hội đồng nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nƣớc

NSNN

Ngân sách Nhà nƣớc

TPHCM

Thành phố Hồ Chí Minh

UBND

Ủy ban nhân dân


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i
CÁC TỪ VIẾT TẮT ......................................................................................... ii
DANH MỤC CÁC BẢNG............................................................................... vi
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ ......................................................................... vi
Chƣơng 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU .................................................... 1
1.1. SỰ CẦN THIẾT CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ...................................... 1
1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU ....................................................................... 3
1.3. CÂU HỎI NGHIÊN CỨU .......................................................................... 3
1.4. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................... 3
1.4.1. Đối tƣợng nghiên cứu.............................................................................. 3
1.4.2. Phạm vi nghiên cứu ................................................................................. 3
1.4.3. Phƣơng pháp nghiên cứu......................................................................... 3
1.5. BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN ...................................................................... 4
Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT ................................................................... 5
2.1. NGÂN SÁCH CẤP XÃ ............................................................................. 5
2.1.1. Ngân sách nhà nƣớc ................................................................................ 5
2.1.2. Hệ thống NSNN ...................................................................................... 6
2.1.3. Đặc điểm, vai trò của ngân sách xã ......................................................... 8
2.1.4. Cân đối ngân sách cấp xã ........................................................................ 9
2.1.5. Các nhân tố ảnh hƣởng đến cân đối NSNN xã ..................................... 13
2.1.6. Khả năng tự cân đối và lợi ích của tự cân đối ngân sách cấp xã .......... 16
2.2. CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ........................... 17
2.3. TÓM TẮT CHƢƠNG 2 .......................................................................... 25
Chƣơng 3. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................. 27

3.1. KHUNG LÝ THUYẾT VÀ MÔ HÌNH NGHIÊN CỨU ........................ 27
3.1.1. Khung nghiên cứu ................................................................................. 27


iv

3.1.2. Mô hình nghiên cứu .............................................................................. 28
3.2. DỮ LIỆU NGHIÊN CỨU........................................................................ 30
3.2.1. Phƣơng pháp thu thập dữ liệu ............................................................... 30
3.2.2. Phƣơng pháp phân tích dữ liệu ............................................................. 31
3.3. TÓM TẮT CHƢƠNG 3 ........................................................................... 31
Chƣơng 4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ........................ 32
4.1. THỰC TRẠNG TỰ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH CẤP XÃ Ở TỈNH CÀ
MAU GIAI ĐOẠN 2012 - 2014 ..................................................................... 32
4.1.1. Tình hình thu, chi ngân sách cấp xã tỉnh Cà Mau giai đoạn 2012 - 2014
......................................................................................................................... 32
4.1.2. Khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã Cà Mau giai đoạn 2012 - 2014 37
4.1.3. Những khó khăn, hạn chế trong công tác quản lý và tự cân đối ngân
sách cấp xã ở tỉnh Cà Mau .............................................................................. 39
4.2. PHÂN TÍCH YẾU TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN KHẢ NĂNG TỰ CÂN ĐỐI
NGÂN SÁCH CẤP XÃ TẠI TỈNH CÀ MAU ............................................... 42
4.2.1. Thống kê mô tả về các biến trong mô hình nghiên cứu ........................ 42
4.2.2. Kết quả phân tích hồi quy các yếu tố đến khả năng tự cân đối ngân sách
cấp xã trên địa bàn tỉnh Cà Mau...................................................................... 44
4.2.3. Ảnh hƣởng của các yếu tố đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp
xãtrên địa bàn tỉnh Cà Mau ............................................................................. 47
4.3. TÓM TẮT CHƢƠNG 4 ........................................................................... 49
Chƣơng 5. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ............................................ 50
5.1. KẾT LUẬN .............................................................................................. 50
5.1.1. Về khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã ở tỉnh Cà Mau ..................... 50

5.1.2. Về các yếu tố ảnh hƣởng đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã tỉnh
Cà Mau ............................................................................................................ 50
5.2. ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO NĂNG LỰC TỰ CÂN ĐỐI


v

NGÂN SÁCH CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CÀ MAU ......................... 51
5.2.1. Tiếp tục thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế ..................................... 51
5.2.2. Đổi mới công tác quản lý nguồn thu ..................................................... 52
5.2.3. Tăng cƣờng đổi mới công tác quản lý chi ngân sách cấp xã ................ 55
5.2.4. Đẩy mạnh phát triển sản xuất, kinh doanh trên địa bàn để phát triển
kinh tế bền vững .............................................................................................. 57
5.2.5. Hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN cấp xã ......................................... 58
5.2.6. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ - thông tin vào công tác quản lý thuế 59
5.3. HẠN CHẾ CỦA ĐỀ TÀI VÀ HƢỚNG NGHIÊN CỨU TIẾP THEO ... 60
5.4. TÓM TẮT CHƢƠNG 5 ........................................................................... 61
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ ix
PHỤ LỤC ......................................................................................................... xi
PHỤ LỤC 1: TỔNG QUAN VỀ KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH CÀ MAU ........ xi
PHỤ LỤC 2: KẾT QUẢ XỬ LÝ SỐ LIỆU NGÂN SÁCH TỈNH CÀ MAU
GIAI ĐOẠN 2012 - 2014 .............................................................................. xix


vi

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1: Các biến trong mô hình phân tích .................................................. 29
Bảng 4.1: Thu ngân sách xã tỉnh Cà Mau giai đoạn 2012 - 2014 ................... 32
Bảng 4.2: Tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã Cà Mau 2012– 2014 ... 34

Bảng 4.3: Tỷ trọng các khoản thu phân chia cho ngân sách cấp xã tỉnh Cà
Mau giai đoạn 2012 - 2014 ............................................................................. 34
Bảng 4.4: Thu ngân sách xã theo địa bàn huyện giai đoạn 2012 - 2014 ........ 36
Bảng 4.5: Tỷ trọng chi thƣờng xuyên theo địa bàn huyện giai đoạn 2012 2014 ................................................................................................................. 37
Bảng 4.6: Số lƣợng xã đạt tự cân đối khi thay đổi tỷ lệ (%) phân chia .......... 38
Bảng 4.7: Thống kê mô tả các biến trong mô hình phân tích định lƣợng ...... 43
Bảng 4.8: Kết quả phân tích hồi quy các yếu tố ảnh hƣởng đến khả năng tự
cân đối ngân sách cấp xã tỉnh Cà Mau 2012 - 2014 ....................................... 46
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ
Hình 2.1: Hệ thống NSNN ở Việt Nam ............................................................ 7
Hình 3.1: Quy trình nghiên cứu ...................................................................... 27
Hình 4.1: Cơ cấu các nguồn thu ngân sách cấp xã Cà Mau 2012 - 2014 ....... 33
Hình 4.2: Chi thƣờng xuyên cấp xã trên địa bàn tỉnh Cà Mau 2012 - 2014 ... 36
Hình 4.3: Cơ cấu GDP của Cà Mau 2004 - 2013 ........................................... 39


1

Chƣơng 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
1.1. SỰ CẦN THIẾT CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
Ở Việt Nam, chính quyền cấp xã là chính quyền cơ sở nơi trực tiếp nắm
bắt, giải quyết các nguyện vọng của nhân dân, trực tiếp tổ chức và lãnh đạo
nhân dân triển khai thực hiện các chủ trƣơng, chính sách, pháp luật của Nhà
nƣớc. Để thực hiện đƣợc chức năng, nhiệm vụ của mình, chính quyền cấp xã
đòi hỏi nguồn lực tài chính đáp ứng rất lớn và có ý nghĩa tiên quyết mà chủ
yếu do ngân sách nhà nƣớc (NSNN) đảm bảo. Chính vì thế việc quản lý ngân
sách và tài chính cấp xã một cách tiết kiệm, hiệu quả, công khai, minh bạch
và khoa học rất cần thiết.
Là ngân sách cấp cơ sở ngoài việc chấp hành theo Luật NSNN, ngân
sách cấp xã còn đƣợc chịu sự chi phối bởi các nghị quyết và chính sách của

nhà nƣớc cấp tỉnh (Luật NSNN, 2002). Do vậy, công tác quản lý ngân sách
cấp xã đƣợc thực hiện tốt, đặc biệt là tăng cƣờng khả năng tự cân đối có vai
trò quan trọng, góp phần thực hiện thắng lợi công tác quản lý nhà nƣớc tại địa
phƣơng.
Kể từ khi thực hiện Luật NSNN 2002 đến nay, tỉnh Cà Mau đặc biệt
quan tâm đến việc tăng cƣờng khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã. Tính đến
hết năm 2015, chỉ có 15 trong tổng số 101 xã, phƣờng, thị trấn, tƣơng đƣơng
với tỷ lệ 15% ngân sách cấp xã, trên địa bàn tỉnh đạt tự cân đối. Nhƣ vậy còn
đến 85% tổng số xã, phƣờng, thị trấn trên địa bàn chƣa thể đạt tự cân đối.
Vấn đề đặt ra là cần phải xác định đƣợc những yếu tố nào có ảnh hƣởng
đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã trên địa bàn tỉnh Cà Mau và tác
động mạnh, yếu của từng yếu tố ra sao để có có những giải pháp phù hợp
nhằm tăng cƣờng năng lực tự cân đối ngân sách cho cấp xã trên địa bàn tỉnh


2

Cà Mau. Đó là lý do tác giả chọn đề tài“Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến
khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã trên địa bàn tỉnh Cà Mau” làm luận
văn thạc sĩ.


3

1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
Phân tích các yếu tố ảnh hƣởng đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp
xã ở tỉnh Cà Mau, từ đó đề xuất giải pháp tăng cƣờng năng lực tự cân đối
ngân sách cấp xã trên địa bàn tỉnh trong thời gian tới.
1.3. CÂU HỎI NGHIÊN CỨU
Yếu tố nào ảnh hƣởng đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã trên địa

bàn tỉnh Cà Mau?
Những yếu tố này ảnh hƣởng nhƣ thế nào đến khả năng tự cân đối ngân
sách cấp xã trên địa bàn tỉnh Cà Mau?
Các giải pháp nào là phù hợp để tăng cƣờng năng lực tự cân đối ngân
sách cấp xã trên địa bàn tỉnh Cà Mau?
1.4. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
1.4.1. Đối tƣợng nghiên cứu

Ngân sách cấp xã, khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã và các yếu tố
ảnh hƣởng đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã là đối tƣợng nghiên cứu
của đề tài.
1.4.2. Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi không gian: bao gồm 101 xã, phƣờng, thị trấn thuộc huyện tỉnh
Cà Mau, chiếm tỷ lệ 100% tổng số xã, phƣờng, thị trấn của tỉnh.
Phạm vi về thời gian: các dữ liệu thứ cấp sử dụng trong đề tài đƣợc giới
hạn trong khoảng thời gian 3 năm từ năm 2012 đến năm 2014. Đề tài không
sử dụng dữ liệu sơ cấp.
1.4.3. Phƣơng pháp nghiên cứu


4

Luận văn sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu định lƣợng bằngkỹ thuật
phân tích hồi quy đa biến.
1.5. BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN
Luận văn bao gồm 5 chƣơng:
Chƣơng 1: Giới thiệu.
Chƣơng 2: Cơ sở lý thuyết.
Chƣơng 3: Phƣơng pháp nghiên cứu.

Chƣơng 4: Kết quả nghiên cứu và thảo luận.
Chƣơng 5: Kết luận và hàm ý chính sách.


5

Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT
2.1. NGÂN SÁCH CẤP XÃ
2.1.1. Ngân sách nhà nƣớc
2.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước

Theo Điều 1, Luật NSNN năm 2002 thì “NSNN là toàn bộ các khoản
thu, chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Ngân sách nhà nƣớc gồm hai phần là
thu và chi.
Thu ngân sách nhà nƣớc là tổng thể các quan hệ kinh tế phát sinh trong
quá trình phân phối nhằm tạo lập quỹ ngân sách nhà nƣớc.
Chi ngân sách nhà nƣớc là tập hợp các quan hệ kinh tế gắn liền với quá
trình sử dụng ngân sách nhà nƣớc nhằm thực hiện các chức năng quản lý kinh
tế - xã hội của nhà nƣớc.
2.1.1.2. Vai trò của NSNN

Vai trò huy động nguồn tài chính của NSNN để đảm bảo nhu cầu chi tiêu
của nhà nƣớc. Sự hoạt động của nhà nƣớc trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế,
xã hội luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục
đích xác định. Các nhu cầu chi tiêu của nhà nƣớc phải đƣợc thỏa mãn của các
nguồn thu bằng hình thức thuế và thu ngoài thuế (phí, lệ phí, các nguồn thu từ
hoạt động kinh tế, đi vay). Đây là vai trò cơ bản quan trọng nhất của NSNN.
Vai trò điều tiết, quản lý vĩ mô nền kinh tế xã hội của NSNN. Bằng quá

trình phân phối, huy động và sử dụng các nguồn tài chính bằng cơ chế hoạt
động NSNN tác động trực tiếp đến việc thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô


6

và tác động đến sự hoạt động của các quan hệ hàng hoá tiền tệ trong nền kinh
tế theo quỹ đạo của nhà nƣớc. Nhà nƣớc sử dụng NSNN là công cụ để điều
tiết quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội theo 3 nội dung cơ bản là (1) kích thích
sự tăng trƣởng kinh tế theo định hƣớng xã hội; (2) Điều tiết thi trƣờng giá cả
và chống lạm phát; (3) Điều tiết thu nhập dân cƣ góp phần thực hiện công
bằng xã hội.
2.1.1.3. Trạng thái NSNN

NSNN đƣợc biểu hiện qua ba trạng thái sau:
Một là, NSNN cân bằng: nghĩa là, nhà nƣớc huy động nguồn thu vừa đủ
để trang trải nhu cầu chi tiêu.
Hai là, NSNN bội thu (thặng dƣ): nghĩa là thu NSNN lớn hơn chi NSNN.
Nguyên nhân của tình trạng này có thể là do nhà nƣớc đã huy động nguồn lực
quá mức cần thiết, hoặc không xây dựng đƣợc chƣơng trình chi tiêu tƣơng
ứng với khả năng tạo nguồn thu; nhƣng cũng có thể là do kinh tế đang rất
thịnh vƣợng, thu NSNN dồi dào và chính quyền cấp xã chủ động sắp xếp
thặng dƣ NSNN cho những tài khóa tiếp theo.
Ba là, NSNN bội chi (thâm hụt): nghĩa là chi NSNN lớn hơn thu NSNN.
Trong trƣờng hợp này, thu NSNN không đáp ứng đƣợc nhu cầu chi. Nguyên
nhân có thể là do nhà nƣớc không sắp xếp đƣợc nhu cầu chi cho phù hợp với
khả năng; cơ cấu chi tiêu dùng và đầu tƣ không hợp lý gây lãng phí; không có
biện pháp thích hợp để khai thác đủ nguồn lực và nuôi dƣỡng nguồn thu;
nhƣng cũng có thể là do nền kinh tế suy thoái theo chu kỳ hoặc ảnh hƣởng bởi
thiên tai, thu NSNN giảm sút tƣơng đối so với nhu cầu chi.

2.1.2. Hệ thống NSNN

Hệ thống NSNN là tổng thể ngân sách của các cấp chính quyền từ trung


7

ƣơng xuống đến cơ sở. Hệ thống ngân sách chịu tác động bởi nhiều yếu tố mà
trƣớc hết đó là chế độ xã hội của nhà nƣớc và phân chia lãnh thổ hành chính.
Ở nƣớc ta hệ thống ngân sách đƣợc tổ chức theo hai cấp: ngân sách trung
ƣơng và ngân sách địa phƣơng, trong đó ngân sách địa phƣơng gồm ngân
sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.
Cơ cấu hệ thống NSNN đƣợc mô tả theo hình 2.1. Giữa các cấp ngân
sách gắn với nhau bởi hệ thống các quan hệ tài chính. Ngân sách trung ƣơng
với ngân sách địa phƣơng và giữa các cấp trong ngân sách địa phƣơng có mối
quan hệ với nhau thông qua các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho
ngân sách cấp dƣới. Các khoản bổ sung này bảo đảm cân đối ngân sách địa
phƣơng, giúp địa phƣơng khắc phục những khó khăn do điều kiện lịch sử,
điều kiện tự nhiên xã hội tạo ra.
Hệ thống ngân sách nhà nƣớc
Ngân sách trung ƣơng

Ngân sách địa phƣơng
Ngân sách cấp tỉnh
(Bao gồm tỉnh, thành phố thuộc trung ƣơng)

Ngân sách cấp huyện
(bao gồm quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh)
Ngân sách cấp xã
(bao gồm xã, phƣờng, thị trấn)

Hình 2.1: Hệ thống NSNN ở Việt Nam
Nguồn: Luật NSNN (Quốc hội năm 2002)
Quan hệ giữa các cấp ngân sách:


8

Ngân sách mỗi cấp đƣợc phân định nhiệm vụ chi và nguồn thu cụ thể.
Thực hiện cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới
để đảm bảo tính công bằng và yêu cầu phát triển cân đối giữa các vùng, các
địa phƣơng. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dƣới.
Trƣờng hợp cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan
quản lý nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình
thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dƣới để thực hiện
nhiệm vụ đó.
Ngoài cơ chế bổ sung nguồn thu và cơ chế uỷ quyền không đƣợc dùng
ngân sách của cấp này để chi cho các nhiệm vụ của cấp khác, trừ trƣờng hợp
đặc biệt theo qui định của Chính phủ.
2.1.3. Đặc điểm, vai trò của ngân sách xã

Ngân sách xã là nguồn tài chính chủ yếu để đảm bảo cho chính quyền
cấp xã thực thi các nhiệm vụ kinh tế xã hội trên địa bàn. Do vậy khả năng
đảm bảo nguồn tài chính từ ngân sách xã nhƣ thế nào sẽ có ảnh hƣởng không
nhỏ đến mức độ thực hiện các nhiệm vụ về kinh tế, xã hội của chính quyền
cấp xã.
Ngân sách xã là công cụ tài chính quan trọng để giúp chính quyền cấp xã
khai thác thế mạnh về kinh tế, xã hội trên địa bàn, tạo thế chủ động cho cấp xã
trong quá trình xây dựng và phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn.
Ngân sách xã là công cụ tài chính giúp chính quyền cấp trên giám sát

hoạt động của chính quyền xã. Bởi hầu hết các xã đều có một phần nguồn thu
đƣợc tạo lập từ số chi bổ sung từ ngân sách cấp trên, nhờ đó sự kiểm soát của
chính quyền cấp trên đối với hoạt động của chính quyền cấp xã trở nên thuận
tiện.


9

Ngân sách xã là nguồn lực để để đáp ứng đƣợc sự thoả mãn về khối
lƣợng, chất lƣợng các hàng hoá, dịch vụ công cho ngƣời dân. Chính quyền
cấp xã chủ động đƣợc nguồn lực tài chính thì hoạt động của chính quyền cấp
xã sẽhiệu quả hơn. Điều đó đƣợc đo lƣờng bởi số lƣợng, chất lƣợng hàng hoá,
dịch vụ công cung cấp cho xã hội và đƣợc thể hiện qua mức độ hài lòng của
công chúng. Chính vì thế nó có tác động ảnh hƣởng gia tăng nguồn thu cho
ngân sách cấp xã.
Trong lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam, Luật NSNN năm 2002 ra
đờiđánh dấu một bƣớc chuyển biến quan trọng trong công tác đổi mới quản
lý NSNN theo hƣớng dânchủ, công khai, minh bạch và phân cấp ngày
càng lớn hơn cho chính quyền địa phƣơng. Đồng thời tạo điều kiện cho chính
quyền cấp tỉnh chủ động phân định nhiệm vụ thu, chi và phân cấp ngân sách
cho các cấp chính quyền địa phƣơng.
Tuy nhiên, để Luật NSNN đƣợc thực thi hữu hiệu trong công tác quản lý
ngân sách địa phƣơng,cùng với tiến trình cải cách ngân sách đƣợc thực hiện
đòi hỏi có sự cam kết hỗ trợ của lãnh đạo và phải thƣờng xuyên nâng cao
năng lực của các cấp chính quyền, đặc biệt là chính quyền cơ sở - cấp xã.
2.1.4. Cân đối ngân sách cấp xã
2.1.4.1. Thu ngân sách cấp xã

Thu ngân sách cấp xã đƣợc hình thành từ ba nguồn lớn sau: (1) Từ các
khoản thu phát sinh trên địa bàn xã và ngân sách xã đƣợc hƣởng 100%, gọi tắt

là các khoản thu ngân sách xã đƣợc hƣởng 100%; (2) Từ các khoản thu phát
sinh trên địa bàn xã nhƣng ngân sách xã chỉ đƣợc hƣởng một phần và đƣợc
tính theo tỷ lệ phần trăm (%) nào đó. Tỷ lệ này thƣờng có sự thay đổi tùy theo
tình hình kinh tế, xã hội và yêu cầu quản lý NSNN, gọi tắt là các khoản thu
điều tiết, hay các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % với ngân sách cấp trên; (3)


10

Từ các khoản thu đƣợc hình thành từ số chi của ngân sách cấp trên để đảm
bảo cho cân đối của ngân sách xã, thƣờng gọi là thu bổ sung từ ngân sách cấp
trên.
Theo Luật NSNN năm 2002 các khoản thu dành cho ngân sách xã đƣợc
hƣởng tùy thuộc vào quyết định của Hội đồng nhân dân tỉnh (HĐND). Tuy
vậy, Bộ Tài chính (2003) cũng khuyến cáo có thể đƣa các khoản thu sau vào
danh mục dành cho ngân sách xã đƣợc hƣởng. Cụ thể, thu ngân sách cấp xã
gồm ba khoản: khoản thu hƣởng 100%, khoản thu phân chia với ngân sách
cấp trên và khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.
Khoản thu ngân sách xã đƣợc hƣởng 100%: Phí, lệ phí thu vào ngân
sách xã theo quy định; Thu từ các hoạt động sự nghiệp của xã phần nộp vào
NSNN theo chế độ quy định; Thu đấu thầu, thu khoán theo mùa vụ từ quỹ đất
công ích và hoa lợi công sản khác theo quy định của pháp luật do xã quản lý;
Khoản thu huy động đóng góp của các tổ chức cá nhân gồm: các khoản đóng
góp theo pháp luật quy định, các khoản đóng góp theo nguyên tắc tự nguyện
để đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng do HĐND xã quyết định đƣa vào ngân sách
xã quản lý và các khoản đóng góp tự nguyện khác; Viện trợ không hoàn lại
của các tổ chức và cá nhân ở nƣớc ngoài trực tiếp cho ngân sách xã; Thu kết
dƣ ngân sách năm trƣớc; Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Khoản thu ngân sách xã đƣợc hƣởng theo tỷ lệ % phân chia cho xã:
Thuế sử dụng đất nông nghiệp từ hộ gia đình; Thuế chuyển quyền sử dụng đất

(nay là thuế thu nhập cá nhân); Thuế nhà, đất (nay là thuế sử dụng đất phi
nông nghiệp); Lệ phí trƣớc bạ nhà, đất.
Các khoản thu, tỷ lệ ngân sách xã đƣợc hƣởng tối thiểu 70%. Căn cứ vào
nguồn thu và nhiệm vụ chi của xã, HĐND cấp tỉnh có thể quyết định tỷ lệ
ngân sách xã đƣợc hƣởng cao hơn đến tối đa 100%.


11

Ngoài các khoản thu phân chia theo quy định trên, ngân sách xã còn
đƣợc HĐND cấp tỉnh cấp bổ sung thêm các nguồn thu phân chia sau khi các
khoản thuế, phí, lệ phí phân chia theo Luật NSNN đã dành 100% cho các xã
và các khoản thu ngân sách xã đƣợc hƣởng 100% nhƣng vẫn chƣa cân đối
đƣợc nhiệm vụ chi.
Tỷ lệ % phân chia các khoản thu trên đây cho ngân sách xã do HĐND
tỉnh quy định ổn định từ 3 đến 5 năm phù hợp với tình hình ngân sách địa
phƣơng.
Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên. Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách xã gồm: (i) Thu bổ sung để cân đối ngân sách là mức chênh
lệch giữa dự toán chi đƣợc giao và dự toán thu từ các nguồn thu đƣợc phân
cấp (các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm). Số
bổ sung cân đối này đƣợc xác định từ năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách
và đƣợc giao ổn định từ 3 đến 5 năm. (ii) Thu bổ sung có mục tiêu là các
khoản bổ sung theo từng năm để hỗ trợ xã thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể.
Các cấp NSNN có mối quan hệ hữu cơ với nhau và mỗi cấp phải tự cân
đối thu chi ngân sách. Tuy nhiên trong những hoàn cảnh cụ thể nếu cấp ngân
sách nào không tự cân đối đƣợc thì ngân sách cấp trên có trách nhiệm cấp bổ
sung cho cấp đó để đảm bảo cân đối thu chi ngay từ khâu xây dựng dự toán.
Từ đó hình thành khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp
dƣới. Trong điều kiện hiện nay ở nƣớc ta phần lớn ngân sách cấp xã chƣa tự

cân đối đƣợc thu chi, nên ngân sách cấp trên phải cấp bổ sung và hình thành
nguồn thu thứ ba cho ngân sách xã.
2.1.4.2. Chi ngân sách cấp xã

Chi ngân sách cấp xã bao gồm 2 nhóm lớn là chi thƣờng xuyên và chi
đầu tƣ phát triển. Theo quy định tại Nghị định 60/2003/NĐ-CP thì:


12

Chi thƣờng xuyên bao gồm chi cho hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc
(tiền lƣơng của cán bộ công chức xã, chi hoạt động văn phòng, mua sắm sữa
chữa trụ sở, phƣơng tiện làm việc); Kinh phí hoạt động của cơ quan đảng;
Kinh phí hoạt động của tổ chức chính trị xã hội của xã sau khi trừ các khoản
thu theo điều lệ và các khoản thu khác (nếu có); Đóng bảo hiểm xã hội
(BHXH), bảo hiểm y tế (BHYT) cho cán bộ xã và các đối tƣợng khác theo
chế độ hiện hành; Chi công tác dân quân tự vệ, trật tự an toàn xã hội; Chi sự
nghiệp giáo dục; Chi sự nghiệp y tế; Chi sữa chữa, cải tạo các công trình phúc
lợi các công trình hạ tầng cơ sở do xã quản lý; Hỗ trợ khuyến khích phát triển
các sự nghiệp kinh tế nhƣ khuyến nông, khuyến ngƣ, khuyến lâm, nuôi dƣỡng
phát triển nguồn thu ngân sách xã; Các khoản chi thƣờng xuyên khác theo
quy định của pháp luật.
Chi đầu tƣ phát triển bao gồm chi đầu tƣ xây dựng công trình kết cấu hạ
tầng kinh tế xã hội của xã hội của xã không có khả năng thu hồi vốn theo
phân cấp của cấp tỉnh; Chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng
kinh tế xã hội của xã hội của xã từ nguồn huy động đóng góp của các tổ chức
cá nhân cho từng dự án nhất định theo qui định pháp luật, do Hội đồng nhân
dân (HĐND) xã quyết định đƣa vào ngân sách xã quản lý; Các khoản chi đầu
tƣ phát triển khác theo quy định của pháp luật.
2.1.4.3. Cân đối ngân sách cấp xã

Cân đối NSNN cấp xã là yêu cầu khách quan đối với phân bổ và điều
hòa thu, chi NSNN cấp xã trong sự vận động của điều tiết tài chính để tiến
hành kiểm soát và điều hòa sự phân phối nguồn lực tài nguồn lực tài chính do
chính quyền cấp xã thực hiện. Về bản chất, cân đối NSNN là cân đối giữa
nguồn lực tài chính mà chính quyền cấp xã huy động và tập trung đƣợc vào
quỹ NSNN trong một năm, với nguồn lực đƣợc phân phối, sử dụng để thỏa


13

mãn nhu cầu của chính quyền cấp xã cũng trong năm đó.
Xét trên góc độ tổng thể, cân đối NSNN cấp xã phản ánh mối tƣơng quan
giữa thu và chi NSNN cấp xã trong một tài khóa. Nó không chỉ bao gồm
tƣơng quan chặt chẽ giữa tổng thu và tổng chi mà còn ở sự hài hòa, hợp lý
trong cơ cấu giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN, để qua đó thực hiện
các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ
thể.
Xét trên phƣơng diện phân cấp quản lý NSNN, cân đối NSNN cấp xã là
cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa NSNN cấp xã và cấp trên
(huyện, tỉnh), để cấp chính quyền cấp xã thực hiện chức năng, nhiệm vụ đƣợc
giao.
Từ những phân tích trên, có thể rút ra khái niệm tổng quát về cân đối
NSNN cấp xã nhƣ sau. Cân đối NSNN cấp xã là quá trình điều chỉnh những
khoản thu, chi thuộc ngân sách cấp xã nhằm tạo đủ nguồn lực tài chính cho
chính quyền cấp xã hoàn thành nhiệm vụ và chức năng luật định.
2.1.5. Các nhân tố ảnh hƣởng đến cân đối NSNN xã
2.1.5.1. Các yếu tố ngoại biên

Theo Tô Thiện Hiền (2012) thì các yếu tố bên ngoài ảnh hƣởng đến cân

đối NSNN gồm:
Yếu tố kinh tế - xã hội: Ngân sách nhà nƣớc chịu sự tác động của các
mối quan hệ kinh tế - xã hội, cũng nhƣ các chính sách về phát triễn kinh tế xã hội và cơ chế quản lý, điều hành của Nhà nƣớc . Khi kinh tế ổn định, tăng
trƣởng và phát triển bền vững là cơ sở đảm bảo vững chắc của nền tài chính,
mà trong đó NSNN là khâu trung tâm, giữ vai trò trọng yếu trong phân phối
các nguồn lực tài chính quốc gia.


14

Kinh tế càng phát triển nền tài chính càng ổn định và phát triển, thì vai
trò của NSNN càng ngày càng đƣợc nâng cao, thông qua các chính sách tài
khóa, thực hiện việc phân bổ các nguồn lực cho phát triển kinh tế và ổn định
xã hội. Hai yếu tố này luôn vận động trong mối quan hệ hữu cơ. Xã hội ổn
định bởi chế độ chính trị ổn định. Sự ổn định về chính trị - xã hội là cơ sở để
động viên mọi nguồn lực và nguồn tài nguyên quốc gia cho sự phát triển. Mặt
khác, chính trị - xã hội cũng hình thành nên môi trƣờng và điều kiện để thu
hút các nguồn vốn đầu tƣ trong nƣớc và quốc tế; thúc đẩy quá trình tăng
trƣởng kinh tế cũng nhƣ tăng cƣờng các nguồn lực tài chính.
Sự ổn định chính trị - xã hội ở Việt Nam hiện nay đang là nhân tố tác
động tích cực để kinh tế Việt Nam vƣợt qua khủng hoảng kinh tế những năm
2008

–

2011 và mở ra những cơ hội và điều kiện thuận lợi cho quá trình hội nhập
kinh tế toàn cầu.
Chính sách và thể chế kinh tế: Chính sách kinh tế - xã hội và thể chế
kinh tế phù hợp với xu thế phát triển, có ý nghĩa quyết định đến việc khai
thông các nguồn lực và tiềm năng quốc gia cũng nhƣ thu hút nhiều nguồn lực

từ bên ngoài. Ở Việt Nam trong thời gian qua, tiếp theo sau chính sách đổi
mới kinh tế, phát triển kinh tếnhiều thành phần, chính phủ đã liên tục thực
hiện các chính sách kinh tế mở“Đa phƣơng hóa, đa diện hóa” đi đôi với hoàn
thiện thể chế kinh tế, chính sách điều hành kinh tế vĩ mô, đã thúc đẩy mạnh
mẽ nền kinh tế phát triển vƣợt bậc và đã đƣa kinh tế Việt Nam từ nằm trong
nhóm các nƣớc nghèo nhất sang các nƣớc có thu nhập trung bình của thế giới.
Theo đó nguồn lực gia tăng, chính sách tài khóa phát huy đƣợc hiệu lực thúc
đẩy tăng trƣởng và phát triển kinh tế bền vững.


15

Cơ chế quản lý ngân sách nhà nƣớc: Đổi mới cơ chế quản lý hệ thống
NSNN, mà trọng tâm là hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách, phân định thu
– chi giữa các cấp ngân sách, mở rộng quyền chi phối quỹ dự trữ tài chính và
quỹ dự phòng, nâng cao quyền tự quyết của ngân sách cấp dƣới trong hệ
thống NSNN đã tạo ra những chuyển biến tích cực trong quản lý hệ thống
ngân sách quốc gia. Trong hơn 20 năm qua, việc liên tục đổi mới cơ chế quản
lý ngân sách đã đem lại những chuyển biến tích cực và hiệu quả trong quản lý
hệ thống ngân sách quốc gia. Nhờ đó nguồn thu NS không ngừng tăng lên,
đầu tƣ công ngày càng có vị thế, NSNN từng bƣớc đi vào thế cân đối tích cực,
trong quá trình phát triển kinh tế theo xu thế hội nhập.
2.1.5.2. Các yếu tố nội sinh

Theo Học viện Tài chính (2007) thì một số nhân tố nội sinh ảnh hƣởng
đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã gồm:
Tổ chức bộ máy thu nộp: tổ chức bộ máy thu nộp gọn nhẹ, đạt hiệu quả
cao, chống đƣợc thất thu do trốn, lậu thuế. Cơ chế quản lý NSNN mà trọng
tâm là phân cấp quản lý ngân sách, phân định thu - chi giữa các cấp ngân
sách, mở rộng quyền chi phối quỹ dự trữ tài chính và quỹ dự phòng, nâng cao

quyền tự quyết của NSNN cấp xã trong hệ thống NSNN.
Chính sách thuế đa dạng, đảm bảo tính công bằng, ngƣời có thu nhập cao
hơn thì nộp thuế nhiều, ngƣời có thu nhập thấp hơn thì nộp thuế ít hơn. Sẽ có
tác dụng khuyến khích và động viên đƣợc nguồn thu vào NSNN.
Phân cấp quản lý ngân sách: phân chia nguồn thu giữa ngân sách cấp trên
và ngân sách cấp dƣới thông qua phân chia số lƣợng khoản thu và tỷ lệ phân
chia (%) cho ngân sách cấp dƣới.
Cơ chế kiểm tra, giám sát. Cùng với sự phát triển kinh tế xã hội, nhu cầu
chi NSNN sẽ không ngừng tăng lên cả về số lƣợng và cơ cấu đầu tƣ. Để sử


16

dụng có hiệu quả nguồn vốn ngân sách, để tăng trƣởng kinh tế, phải tăng thêm
tổng mức chi ngân sách, và đây là nhân tố quyết định đối với tăng trƣởng kinh
tế. Tuy nhiên, đi cùng với tăng chi ngân sách có cơ chế kiểm tra, giám sát chặt
chẽ nhằm chống thất thoát, lãng phí gây ảnh hƣởng đến chất lƣợng đầu tƣ.
Chính sách khuyến khích khai thác các nguồn lực tài chính. Hệ thống các
chính sách trích thƣởng thu vƣợt kế hoạch và ngân sách đối với các cấp ngân
sách địa phƣơng, quyền chi phối kết dƣ ngân sách cuối năm và sử dụng quỹ
dự trữ tài chính, quỹ dự phòng đã tạo động lực phát triển mạnh mẽ cho các
cấp chính quyền địa phƣơng đặc biệt là chính quyền cấp xã phát huy tính
năng động sáng tạo trong khai thác các nguồn thu hiện hữu và các nguồn thu
tiềm năng ở địa phƣơng. Đây là nguồn lực rất quan trọng cho mở rộng nguồn
thu, tăng thu ngân sách và đảm bảo cân đối bền vững của hệ thống NSNN.
2.1.6. Khả năng tự cân đối và lợi ích của tự cân đối ngân sách cấp xã

Trong quản lý NSNN, vấn đề quan trọng là quản lý thu, thực hiện nhiệm
vụ chi và cân đối ngân sách. Tự cân đối ngân sách cấp xã là chính quyền cấp
xã chủ động tất cả các khoản thu, chi trong thời kỳ ngân sách trung dài hạn.

Ðể cấp xã chủ động khai thác nguồn thu nhằm tăng thu cho ngân sách, giảm
dần sự trợ cấp của ngân sách cấp trên và thực hiện nhiệm vụ chi một cách tiết
kiệm hiệu quả, để từng buớc tiến tới cân bằng ngân sách.
Mặt khác xã, phuờng, thị trấn là một bộ phận thống nhất trong tổng thể
nền kinh tế, nên sự phát triển của địa phƣơng không thể đi chệch huớng sự
phát triển của đất nuớc. Nhƣ vậy, tự cân đối ngân sách cấp xã là phải tối đa
hoá phân bổ nguồn lực, tức là phải tối đa hoá nguồn thu và kiểm soát đuợc
nhu cầu sử dụng.
Tự cân đối ngân sách cấp xã có nhiều lợi ích, cụ thể:
Thứ nhất, tạo điều kiện cho cấp xã chủ động đuợc nguồn lực trong điều


17

hành và quản lý NSNN, góp phần phát triển kinh tế xã hội của địa phƣơng.
Thứ hai, xoá bỏ dần cơ chế xin - cho trong quản lý NSNN, công tác
quyết toán NSNN ngày càng mang lại hiệu quả cao: tiết kiệm, công khai,
minh bạch, dân chủ.
Thứ ba, xây dựng ngân sách trung hạn ổn định 3 - 5 năm, tiết kiệm đuợc
những chi phí trong công tác soạn thảo ngân sách, từng buớc vận dụng
phƣơng thức soạn thảo ngân sách theo đầu ra trong quản lý chi tiêu công tại
địa phƣơng.
Thứ tƣ, tạo động lực khuyến khích cấp xã khai thác nguồn thu, tăng thu
cho NSNN, tăng chi cho đầu tƣ phát triển. Ðộng viên đuợc nguời dân tham
gia đóng góp nguồn lực vào sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng.
Ðảm bảo đƣợc tính công bằng trong việc thực hiện các chính sách thuế và các
khoản thu khác theo quy định pháp luật.
Thứ năm, đơn giản trong công tác kế toán và quyết toán NSNN, các
nguồn thu đuợc phân định rõ ràng cho từng cấp ngân sách, góp phần thúc đẩy
trong công cuộc cải cách hành chính công.

Thứ sáu, tạo điều kiện nâng cao năng lực quản lý, năng lực công tác của
cán bộ công chức cấp cơ sở, tạo niềm tin của nguời dân đối với các cấp chính
quyền.
2.2. CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
Liên quan đến đề tài có nhiều công trình. Ở đây luận văn lƣợc khảo một
số công trình tiêu biểu nhƣ sau.
Nghiên cứu của Tô Thiện Hiền (2012), “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân
sách nhà nƣớc tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến 2020”.


18

Tác giả đã tổng hợp các cơ sở lý thuyết liên quan đến hệ thống NSNN,
nguyên tắc phân cấp NSNN, quản lý quy trình phân cấp NSNN; kinh nghiệm
của các quốc gia Nhật Bản, Singapore, Trung Quốc, Hoa Kỳ và một số tỉnh
ĐBSCL để rút ra bài học kinh nghiệm cho việc quản lý NSNN cấp tỉnh. Sau
đó nghiên cứu đi sâu phân tích thực trạng về hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An
Giang giai đoạn 2006 – 2010 với trọng tâm là phân tích thu, chi và cân đối
ngân sách; phân cấp thu chi ngân sách địa phƣơng; công tác kiểm tra, thanh
tra về quản lý NSNN tỉnh An Giang. Kết quả nghiên cứu cho thấy kết quả thu,
chi ngân sách và phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách các cấp ở địa phƣơng (tỉnh,
huyện, xã) có sự tiến bộ và phù hợp với ngân sách địa phƣơng. Nguồn thu và
khoản chi đều tăng, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phƣơng.
Cân đối ngân sách địa phƣơng ngày càng đƣợc đảm bảo hơn chi chi thƣờng
xuyên và chi đầu tƣ phát triển ở các cấp. Tuy nhiên, vẫn còn chồng chéo trong
việc lập và phê duyệt dự toán, phê chuẩn quyết toán ở mỗi cấp ngân sách do
cấp trên can thiệp quá sâu vào việc quản lý, điều hành của ngân sách cấp dƣới
mà nguyên nhân cơ bản là do hệ thống pháp luật chƣa hoàn chỉnh, tổ chức hệ
thống ngân sách và cơ chế phân cấp quản lý điều hành ngân sách chƣa phù
hợp với thực tiễn, đội ngũ cán bộ còn hạn chế về trình độ và năng lực trong

quản lý, điều hành NSNN.
Tác giả đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN
tỉnh An Giang bao gồm: (1) Tăng cƣờng quản lý, bồi dƣỡng, khuyến khích
tăng thu; (2) Quản lý nguồn thu tập trung; (3) Quản lý và sử dụng có hiệu quả
các khoản chi NSNN; (4) Hoàn thiện cơ chế tự chủ và tự chịu trách nhiệm về
tài chính đối với cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp; (5) Hoàn thiện, đổi
mới cơ chế phân cấp và quản lý điều hành NSNN các cấp theo hƣớng mở
rộng quyền tự chủ cho ngân sách cấp dƣới; (6) Đổi mới quy trình lập và quyết