Nâng cao năng lực giám sát và quyết định ngân sách nhà nước của hội đồng nhân dân tỉnh nghệ an

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
-----------------

NGUYỄN KỲ THANH

NÂNG CAO NĂNG LỰC GIÁM SÁT VÀ QUYẾT ĐỊNH
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
TỈNH NGHỆ AN

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐINH
HƢỚNG THỰC HÀNH
̣

Hà Nội – 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
-----------------

NGUYỄN KỲ THANH

NÂNG CAO NĂNG LỰC GIÁM SÁT VÀ QUYẾT ĐỊNH
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
TỈNH NGHỆ AN
Chuyên ngành: Quản lý Kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

CHƢƠNG TRÌNH ĐINH
HƢỚNG THƢ̣C HÀNH
̣

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. Lê Xuân Đình

Hà Nội - 2015


CAM KẾT
Tôi xin cam đoan bản luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học,
độc lập của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn này là trung thực và
có nguồn gốc rõ ràng.
Tác giả luận văn

Nguyễn Kỳ Thanh


LỜI CẢM ƠN
Đầu tiên cho phép tôi được bày tỏ lòng biết ơn chân thành nhất đến thầy
giáo hướng dẫn PGS.TS. Lê Xuân Đình, người đã hướng dẫn, giúp đỡ cho tôi
trong quá trình nghiên cứu khoa học và tạo mọi điều kiện thuận lợi để tôi có
thể hoàn thành luận văn này.
Tôi cũng xin chân thành gửi lời cảm ơn đến tất cả các Thầy, Cô giáo
khoa Kinh tế chính trị và các thầy cô Phòng Đào tạo Trường Đại học Kinh tế,
Đại học Quốc gia Hà Nội đã trực tiếp giảng dạy, hướng dẫn và truyền đạt kiến
thức cho tôi trong suốt quá trình học tập.
Chân thành gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè cùng các anh chị em học
viên lớp cao học và các đồng nghiệp đã giúp đỡ, khuyến khích tôi trong quá
trình học tập và thực hiện luận văn này.

Xin chân thành cảm ơn!


TÓM TẮT
Nghệ An là một tỉnh rộng, dân số đông, được phân chia nhiều vùng
miền khác nhau, kinh tế - xã hội của tỉnh có nhiều biến động theo xu thế
chung của cả nước, nhưng đồng thời cũng có những đặc thù riêng, đặc biệt
Nghệ An chưa có bước đột phá lớn về thu - chi ngân sách, cân đối ngân sách
địa phương vẫn còn phụ thuộc rất lớn vào bổ sung từ ngân sách trung ương.
Điều này đòi hỏi chính quyền tỉnh Nghệ An, trong đó có HĐND tỉnh cần đề
ra những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa
phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc
phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân
dân địa phương đối với cả nước. Để làm được điều đó, HĐND tỉnh Nghệ An
cần có những giải pháp để nâng cao chất lượng, năng lực giám sát và quyết
định các vấn đề liên quan đến lĩnh vực ngân sách nhà nước.
Xuất phát từ những lý do trên, việc nghiên cứu đề tài “Nâng cao năng
lực giám sát và quyết định ngân sách Nhà nước của Hội đồng nhân dân
tỉnh Nghệ An” là cấp thiết và có ý nghĩa quan trọng cả về mặt lý luận và thực
tiễn.
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn hoạt động trong lĩnh vực
ngân sách nhà nước, luận văn đưa ra các giải pháp nâng cao năng lực giám sát
và quyết định ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An.


MỤC LỤC
Trang
Danh mục các ký hiệu viết tắt

i

Danh sách hình

ii

MỞ ĐẦU

1

Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ GIÁM SÁT VÀ
QUYẾT ĐỊNH NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HĐND

5

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu

5

1.2. Những vấn đề lý luận cơ bản về năng lực giám sát và quyết định
ngân sách nhà nƣớc của HĐND cấp tỉnh

6

1.2.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến giám sát và năng lực
giám sát của HĐND

6

1.2.2. Đối tượng, mục tiêu và nội dung công tác giám sát, quyết định
ngân sách nhà nước của HĐND

10

1.2.3. Các yếu tố ảnh hướng đến năng lực giám sát và quyết định
ngân sách nhà nước của HĐND.

13

1.2.4. Tiêu chí đánh giá năng lực giám sát và quyết định ngân sách
nhà nước của HĐND.

16

1.2.5. Vai trò của HĐND trong giám sát và quyết định ngân sách nhà
nước

19

1.2.6. Mối quan hệ giữa quyết định và giám sát ngân sách nhà nước
của HĐND

20

1.3. Kinh nghiệm giám sát và quyết định ngân sách nhà nƣớc của
HĐND một số tỉnh trong nƣớc và bài học cho HĐND tỉnh Nghệ An

21

1.3.1. Kinh nghiệm nâng cao năng lực giám sát và quyết định ngân
sách nhà nước của HĐND ở một số tỉnh.

21

1.3.2. Một số bài học, kinh nghiệm rút ra có thể áp dụng vào thực tiễn
HĐND tỉnh Nghệ An.
Chƣơng 2: PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CƢ́U

28

2.1. Phƣơng pháp luận

29

29


2.2. Các phƣơng pháp cụ thể đƣợc sử dụng để thực hiện luận văn

30

2.3. Phƣơng pháp thu thập và xử lý số liệu

33

Chƣơng 3: THỰC TRẠNG NĂNG LỰC GIÁM SÁT VÀ QUYẾT
ĐỊNH NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HĐND TỈNH NGHỆ AN

35

3.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội của tỉnh Nghệ An ảnh

hƣởng tới hoạt động giám sát và quyết định ngân sách nhà nƣớc

35

3.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội của tỉnh Nghệ An.

35

3.1.2. Những thuận lợi và khó khăn của tỉnh Nghệ An về điều kiện tự
nhiên, kinh tế, xã hội đối với công tác giám sát và quyết định ngân
sách nhà nước.

37

3.2. Phân tích thực trạng năng lực giám sát và quyết định ngân sách
nhà nƣớc của HĐND tỉnh Nghệ An

40

3.2.1. Thực trạng năng lực giám sát ngân sách nhà nước của HĐND
tỉnh Nghệ An.

40

3.2.2. Thực trạng năng lực quyết định ngân sách nhà nước của HĐND
tỉnh Nghệ An.

43

3.2.3. Đánh giá thực trạng thực trạng giám sát và quyết định ngân

sách nhà nước của HĐND tỉnh Nghệ An

45

Chƣơng 4: ĐỊNH HƢỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO
NĂNG LỰC GIÁM SÁT VÀ QUYẾT ĐỊNH NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC CỦA HĐND TỈNH NGHỆ AN

54

4.1. Định hƣớng nâng cao năng lực giám sát và quyết định ngân sách
nhà nƣớc của HĐND tỉnh Nghệ An

54

4.2. Giải pháp nhằm nâng cao năng lực giám sát và quyết định ngân
sách nhà nƣớc của HĐND tỉnh Nghệ An

57

4.3. Kiến nghị

63

KẾT LUẬN

68

TÀI LIỆU THAM KHẢO

69


DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT

Nguyên nghĩa

Ký hiệu

1

HĐND

Hội đồng nhân dân

5

NSĐP

Ngân sách địa phương

3

NSNN

Ngân sách nhà nước

4

NSTW

Ngân sách trung ương

2

UBND

Uỷ ban nhân dân

6

UBTVQH

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

i


DANH SÁCH HÌNH

STT

Hình

Nội dung

Trang

1

Hình 1.2

Đối tượng giám sát về ngân sách của HĐND

11

ii


MỞ ĐẦU
1. Về tính cấ p thiế t của đề tài:
Trong bộ máy nhà nước, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do
Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và
cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do
luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và
việc thực hiện các nghị quyết của HĐND.
Trong lĩnh vực kinh tế, HĐND có nhiệm vụ quyết định dự toán thu
NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp
mình; phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trương, biện pháp
triển khai thực hiện NSĐP; điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần
thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. Quyết
định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa
phương theo quy định của Luật NSNN.
Thông qua phê duyệt quyết toán NSĐP, HĐND tỉnh đánh giá những
mặt làm được, chưa được và những bất hợp lý trong quá trình thực hiện
NSĐP, từ đó có các chủ trương, giải pháp phát huy ưu điểm, khắc phục nhược
điểm và điều chỉnh những bất hợp lý trong việc xây dựng dự toán ngân sách

năm sau. Tuy nhiên, có những khoản thu - chi ngân sách không nằm trong
danh mục dự toán ngân sách do HĐND tỉnh quyết định nhưng vẫn được đưa
vào nội dung quyết toán. Hầu hết vốn các chương trình mục tiêu quốc gia,
vốn Trái phiếu Chính phủ... Trung ương phân bổ có mục tiêu sau khi HĐND
tỉnh thông qua dự toán ngân sách năm và được UBND tỉnh quyết định việc
quản lý, sử dụng nguồn vốn này. Việc phân bổ, sử dụng các nguồn vốn này
không thông qua HĐND tỉnh, nhưng khi quyết toán lại thông qua HĐND tỉnh.

1


Nhìn chung, việc phê chuẩn quyết toán NSĐP của HĐND tỉnh thời gian
qua còn hình thức: cơ sở kiểm chứng số liệu hầu như không có; việc kiểm
toán ngân sách của Kiểm toán Nhà nước thường công bố kết quả sau khi
HĐND tỉnh phê chuẩn quyết toán và không thường xuyên. Rất ít đại biểu
tham gia góp ý hoặc chất vấn về các nội dung trong dự thảo Nghị quyết phê
chuẩn quyết toán. Ngoài ra, việc cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ giám sát,
khảo sát theo chuyên đề, xử lý các vấn đề phát sinh của UBND tỉnh và một số
cơ quan, đơn vị liên quan có khi chưa đầy đủ, kịp thời; quỹ thời gian quá eo
hẹp gây khó khăn trong việc bố trí, sắp xếp và tổ chức thực hiện chương trình
cũng ảnh hưởng đến chất lượng, kết quả hoạt động thẩm tra, giám sát, quyết
định các vấn đề liên qua đến ngân sách nhà nước.
Để góp phần luận giải vấn đề này từ góc nhìn về quản lý nhà nước lĩnh
vực ngân sách, luận văn đề cập đến “Nâng cao năng lực giám sát và quyết
định ngân sách nhà nước của HĐND tỉnh Nghệ An”. Với câu hỏi nghiên cứu:
Giải pháp nâng cao năng lực giám sát và quyết định ngân sách nhà nước của
HĐND tỉnh Nghệ An là gì?
2. Mục đích và nhiệm vu ̣ nghiên cƣ́u:
2.1. Mục đích nghiên cứu:
Làm rõ được một số vấn đề lý luận về ngân sách Nhà nước và hoạt

động giám sát, quyết định NSNN cũng như vấn đề năng lực giám sát của
HĐND cấp tỉnh. Đánh giá thực trạng năng lực giám sát và quyết định NSNN
của HĐND tỉnh Nghệ An, chỉ ra được những tồn tại, hạn chế và khó khăn, bất
cập cũng nhưng nguyên nhân của thực trạng đó. Đồng thời đề xuất các
phương hướng và giải pháp khả thi nhằm nâng cao năng lực giám sát và quyết
định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:

2


+ Hệ thống hoá và làm rõ cơ sở lý luận về ngân sách và hoạt động giám
sát và quyết định NSNN của HĐND cấp tỉnh, năng lực của HĐND trong giám
sát và quyết định NSĐP. Các nhân tố ảnh hưởng đến năng lực giám sát, chất
lượng quyết định NSNN của HĐND…).
+ Làm rõ và đánh giá đúng thực trạng năng lực giám sát và quyết định
NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An. Xác định được những vấn đề còn tồn tại,
hạn chế và khó khăn, bất cập trong công tác giám sát và quyết định NSSN của
HĐND tỉnh Nghệ An. Chỉ rõ nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế và
những khó khăn, bất cập.
+ Xác định được phương hướng và đề xuất các giải pháp khả thi nhằm
Nâng cao năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cƣ́u:
3.1. Đối tượng nghiên cứu:
Năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An (bao
gồm: bản thân các hoạt động giám sát và quyết định NSNN của HĐND; các
nhân tố tác động đến chất lượng của những hoạt động này như: chất lượng
chuẩn bị báo cáo của UBND tỉnh; trình độ, năng lực của đại biểu HĐND, cơ
cấu, số lượng đại biểu chuyên trách; thời gian thẩm định; sự phối hợp giữa
HĐND và UBND tỉnh trong quá trình chuẩn bị tài liệu trình kỳ họp; chất

lượng triển khai thực hiện dự toán ngân sách đã được HĐND quyết định…).
3.2. Phạm vi nghiên cứu:
+ Địa điểm: trên địa bàn tỉnh Nghệ An.
+ Thời gian: từ năm 2009 đến năm 2014.
+ Nội dung tiếp cận/vấ n đề nghi ên cứu : năng lực giám sát và quyết
định NSNN.
4. Cấu trúc luận văn: gồm 4 chương

3


Chương 1. Cơ sở lý lu ận và thực tiễn về năng lực giám sát và quyết
định ngân sách nhà nước của HĐND.
Chương 2. Phương pháp và thiế t kế nghiên cứu.
Chương 3. Thực trạng năng lực giám sát và quyết định ngân sách nhà
nước của HĐND tỉnh Nghệ An.
Chương 4. Định hướng và các giải pháp nâng cao năng lực giám sát và
quyết định ngân sách nhà nước của HĐND tỉnh Nghệ An.

4


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NĂNG LỰC GIÁM SÁT VÀ
QUYẾT ĐỊNH NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA HĐND

1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1.1. Nghiên cứu về ngân sách nhà nƣớc
Ngân sách nhà nước được chú ý từ lâu, do vậy, đã có một số công trình
nghiên cứu liên qua. Cho đến nay, phần lớn các công trình nghiên cứu các vấn

đề chung về đổi mới NSNN, đổi mới chính sách thu, chi NSNN, về quản lý
NSNN, phân cấp quản lý NSNN trong cơ chế mới. Đó là:
- Đổi mới ngân sách nhà nước, của tác giả Tào Hữu Phùng, Nguyễn
Công nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992.
- Hoàn thiện phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh, Luận văn thạc sỹ kinh tế của Nguyễn Việt Anh, Học viện Tài
chính kế toán, 2010.
- Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên
địa bàn tỉnh Quảng Nghĩa, Luận văn thạc sỹ kinh tế của Dương Ngọc Ánh,
Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2004.
Từ khi có Luật NSNN năm 2002 và Luật tổ chức HĐND và UBND
năm 2003 đến nay, chưa có công trình nghiên cứu nào tập trung đến năng lực
giám sát và quyết định NSNN của HĐND các cấp.
1.1.2. Nghiên cứu về vai trò của HĐND tỉnh trong giám sát và
quyết định ngân sách nhà nƣớc
Giám sát và vấn đề nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của cơ quan
dân cử ở nước ta được đề cập nhiều trên các sách báo, tạp chí, các diễn đàn
khoa học nhưng chủ yếu mới quan tâm đến chức năng giám sát của Quốc hội,

5


còn về HĐND các công trình nghiên cứu đang dừng lại ở mức độ rất hạn chế
như:
- Nguyễn Quốc Tuấn, 2002. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt
động của HĐND và UBND các cấp. Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 6.
- Trương Đắc Linh, 2003. Tổ chức và hoạt động của các ban của
HĐND. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2.
- Đinh Ngọc Quang, 2005. Về đổi mới tổ chức và hoạt động của
HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004-2009. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2.

- Bùi Huyền Mai, 2004. Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và
UBND thành phố Hà Nội. Luận văn thạc sĩ Luật học, Viện Nhà nước và pháp
luật, 2004.
Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu mới chỉ dừng lại ở hoạt động giám
sát chung của HĐND các cấp, rất ít các nghiên cứu sâu về năng lực giám sát
và quyết định NSNN của HĐND cấp tỉnh. Do vậy, cần tiếp tục nghiên cứu
trong điều kiện mới hiện nay.
1.2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NĂNG LỰC
GIÁM SÁT VÀ QUYẾT ĐỊNH NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA
HĐND CẤP TỈNH
1.2.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến giám sát và năng lực
giám sát của HĐND
1.2.1.1. Khái niệm về năng lực
Có nhiều những định nghĩa khác nhau về “năng lực” chẳng hạn như:
- Năng lực là khả năng, điều kiện chủ quan hoặc tự nhiên sẵn có để
thực hiện một hoạt động nào đó; là phẩm chất tâm sinh lí và trình độ chuyên
môn tạo cho con người khả năng hoàn thành một loại hoạt động nào đó với
chất lượng cao.

6


- Năng lực là sự tổng hợp những thuộc tính của cá nhân con người, đáp
ứng những yêu cầu của hoạt động và đảm bảo cho hoạt động đạt được những
kết quả cao
- Gần nhất với các cơ quan dân cử thì Chương trình phát triển Liên hợp
quốc đã định nghĩa năng lực là khả năng bền vững của cá nhân, tổ chức và xã
hội trong việc thực thi chức năng, tháo gỡ vấn đề và đặt ra mục tiêu và đạt
mục tiêu đó.
Dựa trên định nghĩa này, có thể coi năng lực giám sát và quyết định Ngân

sách nhà nước của HĐND và đại biểu HĐND là khả năng của HĐND và đại
biểu HĐND trong việc lựa chọn phương án hợp lý nhất để hướng tới hoàn thành
chức năng giám sát và quyết định được hiến định của mình. Cụ thể, đó là năng
lực giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực
hiện nghị quyết của HĐND. Năng lực đó của đại biểu HĐND được thể hiện khi
tham gia xây dựng chương trình ban hành Nghị quyết, tham gia thẩm tra, xem
xét, thảo luận và thông qua các Nghị quyết trình HĐND.
1.2.1.2. Khái niệm về ngân sách nhà nước
- Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và lịch sử; là một thành
phần trong hệ thống tài chính. Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà
nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ
trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước của từng cộng
đồng. Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách
nhà nước.
Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống
kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại
chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước
tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu
7


- Theo Luật Ngân sách nhà nước ban hành ngày 16/12/2002: “NSNN là
toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyề n quyế t đi ̣nh và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các
chức n ăng, nhiệm vụ của Nhà n ước”. NSNN bao gồ m NSTW và NSĐP .
NSTW là ngân sách của các b ộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ
và các cơ quan khác ở trung ương. NSĐP bao gồ m ngân sách của đơn vi ̣hành
chính các cấp chính quyền.
- NSNN có một số đặc trưng cơ bản sau:
Một là, hoạt đ ộng NSNN là hoa ̣t đ ộng phân phố i la ̣i các nguồ n tài

chính, nó thể hiện ở hai liñ h vực thu và chi của nhà nước.
Hai là, NSNN luôn gắ n ch ặt với sở hữu nhà n ước, luôn chứa đựng
những lơ ̣i ić h chung, lơ ̣i ić h công cộng.
Ba là, NSNN cũng có những đ ặc điể m nh ư các quỹ tiền t ệ khác. Sự
khác biệt của NSNN với t ư cách là m ột quỹ tiề n t ệ tập trung của Nhà n ước,
được chia thành nhiều quỹ nhỏ có tác dụng ri êng, sau đó mới đ ược chi dùng
cho những mu ̣c đić h đã đinh.
̣
Bốn là, hoạt động thu, chi của NSNN đ ược thực hi ện theo nguyên tắ c
không hoàn trả trực tiế p là chủ yế u.
Năm là, tất cả các hoạt đ ộng thu - chi của Nhà nước phải phản ánh vào
NSNN. Đối với các hoạt đ ộng khác của xã h ội như hoạt động của các doanh
nghiệp, tổ chức kinh tế , của dân cư không phản ánh vào thu, chi NSNN.
Luật NSNN quy đinh
̣ : "NSNN gồ m NSTW và NSĐP . NSĐP bao gồ m
ngân sách của đơn vi ̣hành chiń h các chiń h quyề n".
1.2.1.3. Khái niệm về giám sát và quyết định ngân sách nhà nước
a) Khái niệm về giám sát ngân sách nhà nước
“Giám sát” theo Từ điển Tiếng Việt được hiểu là “theo dõi và kiểm tra
xem có thực hiện đúng những điều đã quy định không? ”.
8


Địa vị pháp lý của HĐND theo Hiến pháp và Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 2003 như sau: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do
nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và
cơ quan nhà nước cấp trên”.
HĐND có nhiệm vụ giám sát thường xuyên, chủ động và liên tục để tác
động bằng các biện pháp tích cực vào các đối tượng chịu sự giám sát, nhận

biết những vấn đề nảy sinh trong thực tế hoạt động của Nhà nước. Từ đó kịp
thời sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ những gì không còn phù hợp với thực tế,
làm rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc chấp hành
các quy định của pháp luật.
Giám sát NSĐP bao gồm hai nội dung chính: (1) Giám sát tình hình
chấp hành pháp luật về NSNN; (2) Giám sát việc thực hiện Nghị quyết của
HĐND về quyết định dự toán ngân sách và phân bổ NSĐP, nghị quyết của
HĐND về phê chuẩn quyết toán NSĐP. Đồng thời, thông qua hoạt động giám
sát phát hiện những vấn đề chưa phù hợp, cả về thể chế cũng như tổ chức thực
hiện để kịp thời sửa đổi, bổ sung, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị bổ
sung, sửa đổi để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
cũng như của cả nước.
Giám sát NSĐP góp phần quan trọng vào việc đổi mới và nâng cao hiệu
quả quản lý và sử dụng NSNN. Kết quả giám sát NSĐP chỉ ra mức độ chấp
hành, tuân thủ những quy định của pháp luật, chế độ, chính sách về quản lý tài
chính của Nhà nước. Do đó, có thể định nghĩa: “Giám sát NSĐP là việc theo
dõi, kiểm tra thông qua hệ thống thông tin, báo cáo hoặc làm việc trực tiếp với
các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm đánh giá việc tuân thủ các quy định của
pháp luật về NSNN, xác định tình trạng NSNN trên địa bàn và NSĐP, từ đó
phát hiện sớm các vấn đề và có kiến nghị giải pháp xử lý kịp thời”.
9


b) Khái niệm về quyết định ngân sách nhà nước
Điều 1, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: “HĐND
quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng
của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng
cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần
của nhân dân địa phương đối với cả nước”.
Như vậy, HĐND các cấp nói chung, HĐND cấp tỉnh nói riêng ban hành

các Nghị quyết nhằm quản lý các mặt đời sống ở địa phương theo sự phân cấp
cho chính quyền địa phương, thi hành Hiến pháp, pháp luật…trong đó, đặc biệt
quan trọng là quyết định các vấn đề liên quan đến ngân sách nhà nước.
1.2.2. Đối tƣợng, mục tiêu và nội dung công tác giám sát, quyết
định ngân sách nhà nƣớc của HĐND
1.2.2.1. Đối tượng của công tác giám sát và quyết định ngân sách
nhà nước của HĐND.
Theo quy đinh
̣ của Hiế n pháp và pháp lu

ật hiện hành , HĐND là c ơ

quan quyề n lực nhà n ước ở địa ph ương, trực tiế p đa ̣i di ện cho ý chí , nguyện
vọng và quyền làm chủ của nh ân dân ở điạ ph ương, nên chức n ăng giám sát
của HĐND là m ột trong 2 chức n ăng chiń h và đ ặc biệt quan tro ̣ng của
HĐND. Hiế n pháp và pháp lu ật hiện hành quy đinh
̣ đố i t ượng thu ộc quyề n
giám sát của HĐND , các hình thức thực hi ện quyề n giám sát này và cá c chế
tài HĐND có quyền áp dụng đối với các đối t ượng thuộc quyề n giám sát của
HĐND.
Đối t ượng giám sát của HĐND có phạm vi r ộng. Theo quy đinh
̣ của
Khoản 2, Điề u 11 Luật tổ chức HĐND và UBND n ăm 2003, HĐND giám sát
việc tuân theo pháp lu ật của c ơ quan nhà n ước, tổ chức kinh tế , tổ chức xã
hội, đơn vi ̣vũ trang nh ân dân và của c ông dân ở điạ ph ương. Như vậy có thể
biể u hiện dưới sơ đồ sau:
10


Hình 1.2: Đối tƣợng giám sát về ngân sách của HĐND

HĐND giám sát

Cơ quan
nhà nước
(ở địa
phương

Tổ chức
kinh tế (ở
địa
phương)

Tổ chức
xã hội (ở
địa
phương)

Đơn vị vũ
trang nhân
dân (ở địa
phương)

Công dân
(ở địa
phương)

1.2.2.2. Nội dung của công tác giám sát và quyết định ngân sách nhà
nước của HĐND.
- Nội dung của công tác giám sát ngân sách nhà nước của HĐND:
Việc theo dõi tiến độ và giám sát tình hình triển khai thực hiện nhiệm

vụ kinh tế - xã hội và dự toán thu chi ngân sách để có ý kiến trực tiếp hoặc
thông qua Thường trực HĐND với UBND và các sở, ngành là rất cần thiết.
Đối với việc giám sát thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội, tập trung vào
tình hình cụ thể hóa các chỉ tiêu giao xuống cơ sở và tình hình triển khai các
biện pháp chủ yếu mà Nghị quyết HĐND đã đề ra ở các sở, ngành, quận,
huyện; tiến độ và kết quả thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ.
Đối với việc giám sát thực hiện dự toán thu chi ngân sách, tập trung vào
việc giám sát tình hình phân bổ các chỉ tiêu thu - chi ngân sách và giao chỉ
tiêu xuống các sở, ngành, quận, huyện; tình hình và tiến độ triển khai các dự
án đầu tư, trước hết là các dự án trọng điểm; tình hình chấp hành các thủ tục
đầu tư theo quy định của Nhà nước. Việc giám sát ngay từ đầu tình hình triển
khai thực hiện dự toán ngân sách không chỉ nhằm đảm bảo dự toán ngân sách
được triển khai đúng theo tinh thần Nghị quyết HĐND mà điều quan trọng

11


hom là sớm phát hiện những thiếu sót, mất cân đối, bất hợp lý trong chủ
trương cũng như trong chỉ đạo của UBND để điều chỉnh kịp thời.
- Nội dung của công tác quyết định ngân sách nhà nước của HĐND:
HĐND xây dựng chương trình ban hành Nghị quyết năm tiếp theo vào
kỳ họp cuối năm, trong đó có các Nghị quyết liên quan đến lĩnh vực ngân
sách nhà nước.
Trước mỗi kỳ họp, HĐND tổ chức cho các Ban HĐND tiến hành thẩm
tra các báo cáo, dự thảo Nghị quyết trình kỳ họp, trong đó Ban Kinh tế và
Ngân sách phụ trách việc thẩm tra các báo cáo, dự thảo Nghị quyết liên quan
đến lĩnh vực ngân sách nhà nước để có báo cáo trình HĐND tỉnh xem xét,
thảo luận và thông qua các Nghị quyết.
1.2.2.3. Mục tiêu và nguyên tắc của công tác giám sát và quyết định
ngân sách nhà nước của HĐND.

- Mục tiêu công tác giám sát và quyết định ngân sách nhà nước của HĐND:
+ Việc xây dựng , quyế t đinh
̣ , thực hiện dự toán và quyế t toán NSĐP
theo đúng quy đinh
̣ của pháp luật (Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn);
+ Việc xây dựng , thực hi ện dự toán theo đúng chủ tr ương, đường lối
của Đảng; mục tiêu, nhiệm vu ̣ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng
– an ninh của điạ phương cho năm kế hoa ̣ch;
+ Bảo đảm vi ệc sử du ̣ng ng ân sách hi ệu quả , tiế t ki ệm; việc tổ chức
thực hiện dự toán phải theo đúng dự toán được quyết định và phân bổ ;
+ Việc quyế t toán ng ân sác h phải theo đúng quá triǹ h thực hi ện, theo
đúng dự toán đ ược quyết định và các ti êu chuẩ n , chế đ ộ được cấp có thẩm
quyề n quy đinh.
̣
- Nguyên tắc công tác giám sát và quyết định ngân sách nhà nước
của HĐND:

12


+ Tuân theo các quy đinh
̣ củ

a pháp lu ật (về quy triǹ h , thủ tục , về

thẩ m quyề n ...);
+ Nắ m rõ n ội dung cầ n giám sát (các quy định của pháp lu ật về n ội
dung cu ̣ thể cầ n giám sát , tình hình triển khai thực hi ện – kế t quả đa ̣t đ ược,
những tồ n ta ̣i, vướng mắc...);
+ Khách quan, trung thực, có tinh thần trách nhiệm cao;

+ Chuẩ n bi ̣tố t các điề u kiện để phu ̣c vu ̣ việc giám sát;
+ Kế t quả giám sát phải cu ̣ thể, gắ n với trách nhiệm của tổ chức, cá nhân.
1.2.3. Các yếu tố ảnh hƣớng đến năng lực giám sát và quyết định
ngân sách nhà nƣớc của HĐND.
1.2.3.1. Các yếu tố khách quan
- Các quy định pháp luật về hoạt động thẩm tra, giám sát ngân sách
của HĐND:
Đây là yếu tố đầu tiên tác động rất lớn đến hiệu quả thẩm tra, giám sát
ngân sách của HĐND, bởi các quy định của pháp luật về thẩm tra, giám sát là
cơ sở pháp lý cho HĐND thực hiện quyền năng của mình.
Thực tế cho thấy, trong hoạt động giám sát nếu luật không quy định cụ
thể về thủ tục, trách nhiệm, quyền hạn.... của các đối tượng liên quan đến hoạt
động thẩm giám sát thì việc ghi nhận chức năng giám sát của HĐND trong
Hiến pháp cũng chỉ là hình thức. Điều này đã được chứng minh trong thực
tiễn phát triển của Luật tổ chức HĐND và UBND. Nhưng từ năm 2003, Luật
tổ chức HĐND và UBND đã cụ thể, chi tiết hoá chức năng giám sát của
HĐND nên trong thời gian vừa qua đã đem lại nhiều kết quả đáng kể.
- Điều kiện vật chất, kinh phí cho các hoạt động thẩm tra, giám sát của
HĐND. Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm tra, giám sát của HĐND,
cần phải đầu tư chi phí và điều kiện vật chất cho các hoạt động đó, đặc biệt là

13


hoạt động khảo sát lấy ý kiến nhân dân, thu thập thông tin trước khi tổ chức
thẩm tra.
1.2.3.2. Các yếu tố chủ quan
- Con người: Con người đóng một vai trò vô cùng quan trọng, quyết
định trực tiếp đến hiệu quả của hoạt động thẩm tra, giám sát ngân sách. Nếu
có hệ thống pháp luật đủ mạnh, nhưng không có những con người có đủ năng

lực, trình độ, kinh nghiệm thực hiện thì cũng rất khó phát huy được hết hiệu
lực pháp luật. Để thực hiện tốt chức năng của mình, đặc biệt là chức năng
giám sát, đòi hỏi HĐND phải có một bộ máy làm việc đủ mạnh và năng động.
Bởi thực tế cho thấy bất kỳ một cơ quan nào, nếu có tổ chức hợp lý và đồng
bộ sẽ tạo nên bộ máy làm việc nhịp nhàng và sẽ mang lại hiệu quả.
- Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát của
đại biểu HĐND.
Đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liên quan đến chất lượng
và hiệu quả quyết định, giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa
phương. Do vậy, bên cạnh đảm bảo về mặt số lượng, trình độ am hiểu pháp
luật, người đại biểu cần phải có năng lực bản lĩnh và trách nhiệm khi tiến
hành các hoạt động giám sát. Các đại biểu dân cử phải có đủ tâm và đủ tài.
Bởi người làm công tác giám sát, ngoài công nhận cái đúng còn phải chỉ rõ và
đề ra các kiến nghị, những biện pháp hữu hiệu để loại bỏ cho được cái tiêu
cực, trái pháp luật; để phát hiện cái sai của người khác, của các ngành chức
năng. Như vậy, người đại biểu HĐND phải có quan điểm trình độ, bản lĩnh
vững vàng, có cánh nhìn sáng suốt và phương pháp làm việc khoa học, hợp
lý. Phải có bản lĩnh giám nói thắng, nói thật, không nể nang, né tránh, phải vì
lợi ích của nhân dân, của Nhà nước.
- Việc xây dựng được nội dung, chương trình, kế hoạch thẩm tra hiệu quả,
phù hợp với định hướng phát triển cũng như các điều kiện hiện có của HĐND.
14


Hiệu quả của một công việc phụ thuộc rất nhiều quá trình chuẩn bị thực
hiện nó. Trong quá trình giám sát, xây dựng chương trình kế hoạch và lựa
chọn hình thức giám sát phù hợp là điều kiện bảo đảm thế chủ động cho
HĐND khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
Hơn nữa, thẩm tra, giám sát là những công việc khó khăn và phức tạp
bao gồm nhiều khâu, nhiều công đoạn, đồng thời còn đòi hỏi sự tinh tế và

nhạy bén. Đối với giám sát nếu không có kế hoạch nghiên cứu trước các đối
tượng được giám sát thì rất dễ rơi vào hình thức. Mặt khác, phạm vi giám sát
của HĐND rất rộng nên xây dựng chương trình, lên kế hoạch, lựa chọn hình
thức giảm sát phù hợp là những việc làm hết sức cần thiết. Chương trình giám
sát cần phải có trọng tâm, trọng điểm, nội dung giám sát cần phải tập trung
vào những vấn đề thiết thực, bức xúc và đang được đông đảo cử tri ở địa
phương quan tâm.
- Việc xây dựng được Chương trình giám sát và Chương trình ban hành
Nghị quyết của HĐND tỉnh ngay từ đầu năm đảm bảo tính khả thi cao, phù
hợp với thực tế địa phương và phải dự đoán chính xác được nhu cầu ban hành
nghị quyết cũng như những vấn đề cần giám sát trong năm.
- Về thời gian, đặc biệt trong công tác thẩm tra thì vấn đề thời gian và
chất lượng của các dự thảo báo cáo, đề án, tờ trình là rất quan trọng. Nếu
UBND trình dự thảo các Nghị quyết, báo cáo, đề án, tờ trình đúng thời hạn thì
sẽ rất thuận lợi cho công tác, thẩm tra, khảo sát lấy ý kiến nhân dân.
1.2.4. Tiêu chí đánh giá năng lực giám sát và quyết định ngân sách
nhà nƣớc của HĐND.
1.2.4.1. Tình hình kinh tế - xã hội trước và sau khi có hoạt động
giám sát và quyết định ngân sách nhà nước của HĐND.
Đây là tiêu chí đầu tiên cần phải xem xét bởi tất cả các hoạt động của
cơ quan, tổ chức mục đích cuối cùng nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội địa
15


phương ngày càng phát triển. Đồng thời thông qua giám sát, HĐND không
những chỉ có quyền kiến nghị với UBND, với các ngành có liên quan mà có
thể kiến nghị với Trung ương về việc đưa ra những chủ trương, chính sách
cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của địa phương. Do vậy, muốn biết
hoạt động giám sát của HĐND có mang lại hiệu quả hay không, chúng ta phải
có những biện pháp so sánh tình hình kinh tế - xã hội của địa phương sau khi

có hoạt động giám sát với trước khi hoạt động có giám sát. Nếu sau chương
trình giám sát hàng năm của HĐND, tình hình kinh tế - xã hội trên địa bàn có
những chuyển biến tích cực, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao, thì
điều đó cho thấy, hoạt động giám sát của HĐND đã mang lại hiệu quả và
ngược lại.
Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế - xã hội địa phương không hoàn toàn
chỉ do sự tác động tổng hợp của nhiều yếu tố quan trọng khác. Vì vậy, khi
đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND theo tiêu chí này cũng ở mức độ tương
đối.
1.2.4.2. Mức độ đạt được mục đích yêu cầu giám sát
Cũng giống như các hoạt động giám sát ở các lĩnh vực khác, khi tiến
hành giám sát NSNN, HĐND phải xác định đúng mục đích của hoạt động
giám sát được thể hiện ở nhiều cấp độ phạm vi khác nhau. Ở cấp độ chung,
mục đích của giám sát là việc bảo đảm cho sự hoạt động đúng đắn, minh
bạch, liên tục của từng cá nhân trong bộ máy Nhà nước nói chung, trên cơ sở
tuân thủ thường xuyên, nghiêm chỉnh các quy định về nhiệm vụ, chức năng,
quyền hạn của họ theo luật định. Ở cấp độ thứ hai, tuỳ thuộc vào chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của từng đối tượng bị giám sát, HĐND đề ra những mục
đích giám sát cụ thể khác nhau.
Căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương, HĐND xây dựng chương
trình giám sát hàng năm và thực hiện chương trình đó theo những mục đích
16