Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh kiên giang luận văn thạc sĩ 2015
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.09 MB, 127 trang )
BỘ TÀI CHÍNH
TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI CHÍNH - MARKETING
---------------------------
NGÔ SÊ AL
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH KIÊN GIANG
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
Chuyên ngành: Tài Chính – Ngân Hàng
Mã số: 60.34.02.01
TP. HCM, tháng 8 năm 2015
BỘ TÀI CHÍNH
TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI CHÍNH-MARKETING
---------------
NGÔ SÊ AL
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH KIÊN GIANG
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng
Mã số: 60.34.02.01
GVHD: TS. NGUYỄN THỊ MỸ LINH
TP HCM, tháng 8 năm 2015
LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là Ngô Sê Al học viên lớp cao học Tài chính - Ngân hàng, Trường Đại
học Tài chính Marketing.
Tôi xin cam đoan như sau:
Đây là luận văn do bản thân tôi trực tiếp thực hiện dưới sự hướng dẫn của TS.
Nguyễn Thị Mỹ Linh.
Công trình nghiên cứu này không trùng lắp với bất kỳ nghiên cứu nào khác đã
được công bố tại Việt Nam.
Các số liệu và thông tin trong nghiên cứu là hoàn toàn chính xác, trung thực và
khách quan, đã được xác nhận và chấp thuận của Sở Tài chính tỉnh Kiên Giang.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước pháp luật về những cam kết này./
Kiên Giang, ngày 23 tháng 6 năm 2015
Người cam đoan
Ngô Sê Al
LỜI CẢM ƠN
Luận văn là kết quả của một quá trình học tập, nghiên cứu, kết hợp với kinh
nghiệm thực tiễn trong quá trình công tác và cùng với sự nỗ lực cố gắng của bản thân.
Đạt được kết quả này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành đến quý Thầy, Cô
giáo Trường Đại học Tài chính Marketing đã nhiệt tình truyền đạt các kiến thức quý
báo trong thời gian qua, đã tạo tiền đề và nền tảng vững chắc cho quá trình nghiên cứu.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất đến TS. Nguyễn Thị Mỹ Linh là
người trực tiếp hướng dẫn khoa học và đã dày công giúp đỡ tôi trong suốt quá trình
nghiên cứu và hoàn thành luận văn này.
Tôi cũng chân thành cảm ơn đến tập thể cán bộ, công chức ngành tài chính tỉnh
Kiên Giang đã nhiệt tình hỗ trợ cung cấp thông tin, nguồn số liệu quan trọng để tôi
nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp hữu ích cho luận
văn này.
Cuối cùng, tôi xin cảm ơn gia đình, bạn bè, người thân luôn bên cạnh động
viên, kích lệ tôi trong suốt quá trình học tập và hoàn chỉnh luận văn tốt nghiệp.
Mặc dù bản thân đã rất cố gắng nhưng luận văn không thể không tránh khỏi
những khiếm khuyết, tôi rất mong nhận được sự góp ý chân thành của quý Thầy, Cô
giáo; quý bạn đọc để luận văn được hoàn thiện hơn trong thời gian tới.
Xin chân thành cảm ơn!
Kiên Giang, ngày 23 tháng 6 năm 2015
Học viên thực hiện
Ngô Sê Al
TÓM TẮT LUẬN VĂN
Trong những năm qua, cùng với sự phát triển kinh tế xã hội và với sự đổi mới
sâu sắc của cơ chế quản lý kinh tế thì vai trò và vị trí của chính quyền ĐP các cấp ngày
càng được phân cấp mở rộng. Họ có quyền chủ động hơn trong việc lập, thực thi các
chiến lược và kế họach phát triển kinh tế xã hội của địa phương.
Để đảm bảo tính chủ động và đủ nguồn lực tài chính thực thi chiến lược phát
triển kinh tế xã hội của địa phương thì NSNN có vai trò rất quan trọng, trong đó phải
kể đến là tính hiệu quả của việc phân cấp quản lý NSNN của từng cấp ngân sách. Vì
phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp ngân sách là nội dung cốt lõi, quan trọng của
Luật NSNN. Phân cấp quản lý NSNN liên quan không những đến công tác quản lý
ngân sách mà còn liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước và các vấn đề kinh tế xã hội.
Tỉnh Kiên Giang phân cấp quản lý ngân sách đã thực hiện từ khá sớm và ở mức độ
khác nhau trong mỗi thời kỳ, nhưng kể từ khi Luật NSNN năm 1996 được ban hành,
việc phân cấp quản lý ngân sách đã tuân thủ theo nguyên tắc cơ bản và tương đối ổn
định, rõ ràng, công khai, minh bạch, đảm bảo tính chủ động của chính quyền các cấp ở
ĐP.
Tuy nhiên trong phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên Giang vẫn còn
can thiệp vào công việc của NS cấp dưới (cấp huyện, cấp xã), từ đó cho thấy chính
sách phân cấp quản lý còn chưa trọn vẹn, vừa trao quyền, song vừa can thiệp đã làm
hạn chế quyền NS cấp dưới. Mặt khác, nhiều định mức, chế độ phát sinh do tỉnh ban
hành, đôi lúc NS tỉnh không cân đối nguồn chi, NS cấp dưới tự cân đối thêm nhiệm vụ
chi của cấp trên… Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo của NS cấp dưới vừa
là nguyên nhân dẫn đến sự thỏa hiệp, thương lượng trong quá trình lập dự toán và quản
lý NSNN đối với từng cấp NS. Để góp phần giải quyết những hạn chế, tồn tại nêu trên,
tôi lựa chọn đề tài “Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh
Kiên Giang” làm luận văn tốt nghiệp.
Mục tiêu của luận văn là nghiên cứu để hoàn thiện về mặt nhận thức lý luận,
thực tiễn cũng như tìm ra những giải pháp để góp phần hoàn thiện cơ chế phân cấp
quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên Giang. Bằng phương pháp thu thập, thống kê,
phân tích thực trạng, so sánh các thông tin, số liệu thu thập được. Luận văn đã giải
quyết được một số nội dung cơ bản sau:
Thứ nhất, về mặt lý luận, luận văn đã hệ thống hoá một số vấn đề cơ bản về
NSNN và phân cấp quản lý NSNN, kinh nghiệm quản lý NSNN ở một số quốc gia trên
thế giới và một số địa phương ở nước ta là tiền đề cho việc phân tích nội dung cần
nghiên cứu.
Thứ hai, về thực tiễn, luận văn đã nêu khái quát thực trạng cơ chế phân cấp
quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên Giang trong thời kỳ ổn định NS giai đoạn từ năm
2011-2015, những tác động tích cực và những tồn tại, vướng mắc. Rút ra những bài
học kinh nghiệm để hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý NSNN ở ĐP trong thời gian
tới.
Thứ ba, xuất phát từ quan điểm chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh đến năm
2020. Luận văn nêu lên một số vấn đề chung về quan điểm, mục tiêu và giải pháp hoàn
thiện cơ chế phân cấp quản lý các cấp NS ở ĐP trong giai đoạn tới. Các giải pháp được
xây dựng trên cơ sở yêu cầu của thực tiễn khách quan và trên cơ sở kết quả của nghiên
cứu như: Sớm khắc phục chồng chéo thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp; hoàn
T
3
6
thiện phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi NS; hoàn thiện qui định tỷ lệ phần trăm (%)
phân chia các khoản thu phân chia giữa NS các cấp ở địa phương; hoàn thiện hệ thống
chính sách chế độ quản lý và tiêu chuẩn, định mức chi; hoàn thiện một số qui định còn
hạn chế, chưa phù hợp (như: mức huy động đầu tư cơ sở hạ tầng; về sử dụng dự phòng
ngân sách; về cơ chế hỗ trợ hụt thu cho ngân sách cấp dưới,…); tăng cường tính minh
bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật
tài khóa; đổi mới quy trình lập, phân bổ ngân sách; nâng cao trình độ cán bộ quản lý
ngân sách. Đồng thời tác giả có nêu một số kiến nghị đối với Trung ương và chính
quyền địa phương nhằm hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh
Kiên Giang trong thời gian tới, đặc biệt là tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp lý, các
T
3
6
chính sách quản lý NS theo hướng phân cấp nhiều hơn cho địa phương nhằm phát huy
quyền làm chủ, năng động, sáng tạo của địa phương.
Thứ tư, luận văn cũng khẳng định quan điểm phân cấp quản lý NSNN phải phù
hợp với phân cấp kinh tế xã hội ở địa phương, nó có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.
NS cấp trên phải giữ vai trò chủ đạo, chi phối, điều hoà; NS cấp dưới phát huy được
tính chủ động, sáng tạo.
MỤC LỤC
Trang
PHẦN MỞ ĐẦU ..................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ...................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài................................................................................. 2
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài ........................................................................... 2
4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu ....................................................................... 3
4.1. Phạm vi nghiên cứu ............................................................................... 3
4.2. Đối tượng nghiên cứu ............................................................................ 3
5. Phương pháp nghiên cứu ..................................................................................... 3
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ............................................................ 3
7. Bố cục của đề tài nghiên cứu .............................................................................. 4
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC............................................ 5
1.1. Cơ sở lý luận về Ngân sách Nhà nước ............................................................. 5
1.1.1. Khái niệm về Ngân sách Nhà nước .................................................... 5
1.1.2. Bản chất của Ngân sách Nhà nước ..................................................... 5
1.1.3. Chức năng của Ngân sách Nhà nước .................................................. 6
1.1.4. Vai trò của Ngân sách Nhà nước ........................................................ 7
1.1.5. Tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước .............................................. 7
1.1.5.1. Nguyên tắc tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước......................... 7
1.1.5.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước ........................................................ 8
1.2. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước................................. 9
1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ............................. 9
1.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước......................... 9
1.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước .......................... 10
1.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước .... 11
1.2.5. Nội dung phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước............................. 12
1.2.5.1. Phân cấp chi Ngân sách Nhà nước ................................................ 12
1.2.5.2. Phân cấp thu ngân sách nhà nước .................................................. 13
1.2.5.3. Các khoản chuyển giao giữa chính quyền Nhà nước trung
ương và chính quyền Nhà nước địa phương ......................................................... 14
1.2.5.4. Vay nợ của chính quyền địa phương. ............................................ 15
1.2.6. Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý Ngân sách Nhà
nước ....................................................................................................................... 16
1.2.6.1. Bối cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương ........... 16
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
1.2.6.2. Tính chất cung cấp hàng hóa công cộng....................................... 16
1.2.6.3. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền ở
địa phương ............................................................................................................. 17
1.2.6.4. Mức độ phân cấp về quản lý hành chính - kinh tế - xã hội giữa
các cấp chính quyền .............................................................................................. 17
1.3. Bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ở một số
Quốc gia và một số địa phương tại Việt Nam ....................................................... 18
1.3.1. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ở một số Quốc gia .............. 18
1.3.1.1. Căn cứ pháp lý cho việc phân cấp quản lý ngân sách ................... 18
1.3.1.2. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ........... 18
1.3.1.3. Cơ chế bổ sung (điều hòa) từ ngân sách trung ương cho địa
phương ................................................................................................................... 20
1.3.1.4. Kinh nghiệm cho Việt Nam ........................................................... 21
1.3.2. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ở một số địa phương tại
Việt Nam ............................................................................................................... 22
1.3.2.1. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ở tỉnh Vĩnh Phúc ............. 22
1.3.2.2. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ở tỉnh An Giang .............. 23
1.3.2.3. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ở thành phố Đà Nẵng ...... 24
1.3.2.4. Kinh nghiệm cho Kiên Giang ........................................................ 25
CHƯƠNG 2:.......................................................................................................... 27
THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH KIÊN GIANG TRONG THỜI GIAN QUA ............................. 27
2.1. Đặc điểm tự nhiên và tình hình kinh tế xã hội tỉnh Kiên Giang .................... 27
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên ............................................................................. 27
2.1.2. Đặc điểm kinh tế xã hội .................................................................... 28
2.2. Thực trạng về công tác phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước trên địa
bàn tỉnh Kiên Giang trong thời gian qua ............................................................... 29
2.2.1. Hệ thống văn bản về chế độ, chính sách của địa phương ................. 29
2.2.2. Chu trình quản lý ngân sách tỉnh Kiên Giang .................................. 30
2.2.3. Phân cấp quản lý nguồn thu của ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương ..................................................................................................... 31
2.2.3.1. Nguồn thu của ngân sách trung ương ............................................ 31
2.2.3.2. Nguồn thu của ngân sách địa phương ............................................ 33
2.2.3.3. Nhận xét về phân cấp thu ngân sách .............................................. 37
2.2.4. Phân cấp nhiệm vụ chi các cấp ngân sách của địa phương .............. 37
2.2.4.1 Nhiệm vụ chi của ngân sách tỉnh .................................................... 37
2.2.4.2. Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp huyện ......................................... 38
2.2.4.3. Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã ............................................... 39
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
2.2.5. Quy định tỷ lệ phần trăm (%) các khoản thu phân chia giữa
ngân sách các cấp của địa phương ........................................................................ 40
2.2.6. Phân cấp ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên
của các cấp ngân sách trong giai đoạn ổn định ngân sách từ năm 2011 - 2015 ... 41
2.2.6.1. Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách cho
các sở, ban, ngành, cơ quan cấp tỉnh ..................................................................... 41
2.2.6.2. Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp
huyện ..................................................................................................................... 44
2.2.6.3. Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp xã ... 50
2.2.6.4. Mức chi lập quỹ thi đua khen thưởng ........................................... 51
2.2.6.5. Dự phòng ngân sách....................................................................... 51
2.2.6.6. Các tiêu chí xác định ...................................................................... 51
2.3. Tình hình thu, chi ngân sách tỉnh Kiên Giang giai đoạn từ năm 2010 đến
2014 ....................................................................................................................... 52
2.3.1. Thu ngân sách tỉnh Kiên Giang ........................................................ 52
2.3.2. Chi ngân sách tỉnh Kiên Giang ......................................................... 56
2.3.3. Đánh giá khái quát kết quả thu, chi NSNN. ..................................... 60
2.4. Một số kết quả quan trọng đạt được trong phân cấp quản lý Ngân sách
Nhà nước trên địa bàn tỉnh Kiên Giang ................................................................ 68
2.5. Một số tồn tại chủ yếu trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước trên
địa bàn tỉnh Kiên Giang ........................................................................................ 70
2.5.1. Hệ thống ngân sách hiện nay còn chồng chéo .................................. 70
2.5.2. Một số nguồn thu và nhiệm vụ chi phân cấp chưa hợp lý ................ 72
2.5.2.1. Về nguồn thu ngân sách ................................................................. 72
2.5.2.2. Về nhiệm vụ chi ngân sách ........................................................... 73
2.5.3. Qui định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia
giữa NS các cấp ở địa phương còn phân tán, chưa đồng đều ............................... 74
2.5.4. Việc ban hành định mức phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi còn chưa phù hơp ............................................................................ 75
2.5.5. Mối quan hệ giữa quản lý ngân sách theo ngành, lĩnh vực và
chính quyền địa phương chưa chặt chẽ ................................................................. 77
2.5.6. Một số qui định còn hạn chế chưa phù hợp với tình hình thực tế
tại địa phương ........................................................................................................ 78
2.5.7. Tính minh bạch, chế độ giải trình, công khai chưa được chú
trọng....................................................................................................................... 80
2.5.8. Quy trình lập, phân bổ dự toán ngân sách còn hạn chế .................... 81
2.6. Nguyên nhân của tồn tại ................................................................................. 81
2.6.1. Nguyên nhân chủ quan ..................................................................... 82
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
2.6.2. Nguyên nhân khách quan .................................................................. 82
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH KIÊN GIANG .............................. 84
3.1. Mục tiêu, quan điểm chiến lược phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Kiên
Giang đến năm 2020 ............................................................................................. 84
3.1.1. Mục tiêu tổng quát ............................................................................ 84
3.1.2. Mục tiêu cụ thể đến năm 2020 .......................................................... 84
3.2. Mục tiêu, quan điểm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước........ 85
3.2.1. Mục tiêu ............................................................................................ 85
3.2.2. Quan điểm ......................................................................................... 86
3.3. Một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên
địa bàn tỉnh Kiên Giang ........................................................................................ 86
3.3.1. Sớm khắc phục chồng chéo thẩm quyền, trách nhiệm giữa các
cấp ......................................................................................................................... 86
3.3.2. Hoàn thiện phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách ............ 87
3.3.2.1. Về phân cấp nguồn thu .................................................................. 88
3.3.2.2. Về phân cấp nhiệm vụ chi.............................................................. 89
3.3.3. Hoàn thiện qui định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản
thu phân chia giữa NS các cấp ở địa phương ........................................................ 90
3.3.4. Hoàn thiện hệ thống chính sách chế độ quản lý và tiêu chuẩn,
định mức chi .......................................................................................................... 91
3.3.6. Hoàn thiện một số qui định còn hạn chế, chưa phù hợp................... 93
3.3.6.1. Về kinh phí uỷ quyền ..................................................................... 93
3.3.6.2. Mức huy động đầu tư cơ sở hạ tầng............................................... 93
3.3.6.3. Về sử dụng dự phòng ngân sách .................................................... 93
3.3.6.4. Về sử dụng Quỹ dự trữ tài chính ở địa phương ............................. 94
3.3.6.5. Về cơ chế hỗ trợ hụt thu cho ngân sách cấp dưới .......................... 94
3.3.6.6. Về sử dụng tăng thu ngân sách ...................................................... 94
3.3.6.7. Về điều hành ngân sách địa phương để đối phó với những
biến động bất thường về tài chính – ngân sách nhà nước ..................................... 94
3.3.6.8. Về điều tiết nguồn thu về ngân sách cấp trên trong trường hợp
thu ngân sách cấp dưới có số tăng thu đột biến trong thời kỳ ổn định ngân
sách ........................................................................................................................ 95
3.3.7. Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài
chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa ................................. 95
3.3.8. Đổi mới quy trình lập và phân bổ dự toán ngân sách ....................... 95
3.3.9. Nâng cao trình độ cán bộ quản lý ngân sách .................................... 97
3.4. Kiến nghị ........................................................................................................ 97
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
3.4.1. Đối với Trung ương .......................................................................... 97
3.4.2. Đối với địa phương ........................................................................... 98
3.4.2.1. Đối với Hội đồng nhân dân tỉnh .................................................... 98
3.4.2.2. Đối với Ủy ban nhân dân tỉnh ........................................................ 99
3.4.2.4. Ủy ban nhân dân cấp huyện ......................................................... 100
KẾT LUẬN ......................................................................................................... 101
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 103
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
T
3
6
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CSHT
: Cơ sở hạ tầng
DN
: Doanh nghiệp
ĐP
: Địa phương
GTGT
: Giá trị gia tăng
HĐND : Hội đồng nhân dân
KBNN : Kho bạc Nhà nước
KT-XH : Kinh tế - xã hội
NS
: Ngân sách
NSĐP
: Ngân sách địa phương
NSNN : Ngân sách Nhà nước
NSTW : Ngân sách trung ương
QLNN : Quản lý nhà nước
TNCN : Thu nhập cá nhân
TNDN : Thu nhập doanh nghiệp
TP
: Thành phố
TTĐB
: Tiêu thụ đặc biệt
TW
: Trung ương
TX
: Thị xã
UBND : Ủy ban nhân dân
XDCB : Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Trang
Bảng 2.1: Tỷ trọng thu NSTW trong thu NSNN tỉnh Kiên Giang
T
3
T
3
từ năm 2010- 2014 ......................................................................................... 32
Bảng 2.2: Các khoản thu NSTW trên địa bàn tỉnh Kiên Giang ..................................... 32
T
5
7
Bảng 2.3: Thu từng cấp NSĐP được hưởng từ năm 2010-2014 của tỉnh Kiên Giang ... 36
Bảng 2.4: Tỷ trọng chi các cấp NSĐP từ năm 2010-2014 của tỉnh Kiên Giang ............ 39
Bảng 2.5: Tình hình thu NSNN theo tỷ lệ phần trăm phân chia các
T
3
cấp NSĐP từ năm 2010-2014 tỉnh Kiên Giang ............................................. 40
T
3
T
3
T
3
Bảng 2.6: Định mức chi hoạt động đối với quản lý hành chính
nhà nước, Đảng, Đoàn thể cấp tỉnh ............................................................... 41
Bảng 2.7: Định mức chi hoạt động đối với quản lý hành chính
Nhà nước, Đảng, Đoàn thể cấp huyện ........................................................... 45
Bảng 2.8: Định mức phân bổ chi sự nghiệp văn hóa thông tin,
thể dục thể thao, phát thanh truyền hình ........................................................ 48
Bảng 2.9: Định mức phân bổ chi sự nghiệp đảm bảo xã hội.......................................... 48
Bảng 2.10: Định mức phân bổ chi quốc phòng .............................................................. 49
Bảng 2.11. Tỷ lệ huy động NSNN vào GDP trên địa bàn tỉnh Kiên Giang ................... 52
Bảng 2.12: Thu NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên Giang từ năm
2010–2014 (chi tiết theo từng khu vực) ....................................................... 53
Bảng 2.13. Tổng hợp chi NSĐP từ năm 2010-2014 của tỉnh Kiên Giang ..................... 58
Bảng 2.14: Thu bổ sung từ NSTW trong tổng chi NSĐP tỉnh Kiên Giang ................... 61
T
5
7
T
5
7
T
5
7
Bảng 2.15: Bảng cân đối NSĐP giai đoạn 2010-2014 của tỉnh Kiên Giang ................. 62
T
3
T
3
T
3
Bảng 2.16: Cân đối NS cấp tỉnh và cấp huyện, TX, TP từ
năm 2010-2014 của tỉnh Kiên Giang ........................................................... 63
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
Trang
Biểu đồ 2.1: Tỷ trọng thu từng cấp NSĐP trong tổng thu NSĐP được
T
5
7
T
5
7
hưởng từ năm 2010-2014 của tỉnh Kiên Giang ..................................... 36
Biểu đồ 2.2: Thu NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên Giang từ năm 2010–2014 ................ 61
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, cùng với sự phát triển KT-XH và với sự đổi mới sâu sắc
của cơ chế quản lý kinh tế thì vai trò và vị trí của chính quyền ĐP các cấp ngày càng
được phân cấp mở rộng. Họ có quyền chủ động hơn trong việc lập, thực thi các chiến
lược và kế họach phát triển KT-XH của ĐP.
Để đảm bảo tính chủ động và đủ nguồn lực tài chính thực thi chiến lược phát
triển kinh tế xã hội của ĐP thì NSNN có vai trò rất quan trọng, trong đó phải kể đến là
tính hiệu quả của việc phân cấp quản lý NSNN của từng cấp NS. Vì phân cấp quản lý
NSNN giữa các cấp NS là nội dung cốt lõi, quan trọng của Luật NSNN. Phân cấp quản
lý NSNN liên quan không những đến công tác quản lý NS mà còn liên quan đến tổ
chức bộ máy nhà nước và các vấn đề kinh tế xã hội. Do đó, căn cứ vào điều kiện cụ
thể ở mỗi ĐP mà có cách thức phân bổ quản lý cho phù hợp, đảm bảo các nguồn lực
tài chính nhà nước được huy động và sử dụng một cách hiệu quả nhất, đồng thời đảm
bảo tính chủ động, sáng tạo, sự hài hòa về quyền lực trong quản lý NS giữa các cấp,
góp phần thúc đẩy phát triển KT-XH của tỉnh; Nâng cao tính hiện thực của dự toán thu
NS hàng năm và cơ cấu chi NSNN trên cả ba lĩnh vực (chi đầu tư phát triển, chi
thường xuyên, chi trả nợ).
Tỉnh Kiên Giang phân cấp quản lý NS đã thực hiện từ khá sớm và ở mức độ
khác nhau trong mỗi thời kỳ, nhưng kể từ khi Luật NSNN năm 1996 được ban hành,
việc phân cấp quản lý NS đã tuân thủ theo nguyên tắc cơ bản và tương đối ổn định, rõ
ràng, công khai, minh bạch, đảm bảo tính chủ động của chính quyền các cấp ở ĐP.
Tuy nhiên trong phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên Giang vẫn còn
chưa trọn vẹn, vừa trao quyền, song vừa can thiệp đã làm hạn chế quyền NS cấp dưới,
cấp dưới không chủ động cân đối nguồn lực để chi cho các hoạt động sự nghiệp, đầu
tư hoặc khi phát sinh nhiệm vụ của cấp dưới, ĐP không chủ động cân đối nguồn lực
của cấp NS mình mà còn trông chờ ỷ lại cấp trên bổ sung. Mặt khác, nhiều định mức,
chế độ phát sinh do tỉnh ban hành, đôi lúc NS tỉnh không cân đối nguồn chi, NS cấp
dưới tự cân đối thêm nhiệm vụ chi của cấp trên… Điều này vừa hạn chế tính chủ động,
sáng tạo của NS cấp dưới vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thỏa hiệp, thương lượng
1
trong quá trình lập dự toán và quản lý NSNN đối với từng cấp NS. Để góp phần giải
quyết những hạn chế, tồn tại nêu trên, tôi lựa chọn đề tài “Giải pháp hoàn thiện phân
cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên Giang” làm luận văn tốt nghiệp với mong
muốn góp một phần ý kiến vào những lợi ích thiết thực và những quan điểm đổi mới
trong quản lý NS, góp phần tăng cường hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực phân
cấp quản lý NS cho những năm tiếp theo.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp quản lý NSNN đối với
tỉnh nói riêng là một vấn đề quan trọng, luôn được quan tâm nghiên cứu.
Phân cấp quản lý NSNN ở nước ta ra đời từ năm 1967 và đã được bổ sung sửa
đổi nhiều lần cho phù hợp với tình hình cùa từng giai đoạn lịch sử. Phân cấp quản lý
NSNN trước khi có Luật NSNN được phân theo các giai đoạn: giai đoạn 1967-1983;
giai đoạn 1984-1989; giai đoạn 1990-1996.
Ngày 20/3/1996, Quốc hội Khóa IX thông qua Luật NSNN (đây là Luật NSNN
đầu tiên của Việt Nam), có hiệu lực thi hành từ năm NS năm 1997. Luật NSNN này đã
được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 1998. Đầu năm 2002, Quốc hội đã thông
qua Luật NSNN (có hiệu lực thi hành từ năm NS 2004) thay thế Luật NSNN ban hành
năm 1996 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật NSNN năm 1998.
Hiện nay, ở nước ta và trên thế giới có nhiều công trình nghiên cứu xung quanh
vấn đề phân cấp quản lý NSNN. Mỗi công trình nghiên cứu đều có mục đích, đối
tượng, phạm vi nghiên cứu và cách tiếp cận riêng về phân cấp quản lý NSNN. Tuy
nhiên, đề cập đến vấn đề phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên Giang thì
chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu. Vì vậy, vấn đề quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh
Kiên Giang cần được nghiên cứu cụ thể.
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Mục tiêu của đề tài nhằm phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa
bàn tỉnh Kiên Giang trong thời gian qua, những khó khăn, hạn chế thường xảy ra, từ
đó xác định các biện pháp nhằm đảm bảo phát huy hiệu quả cao nhất về phân cấp quản
lý NSĐP trong thời gian tới.
Đề tài cũng mong muốn hệ thống hóa các vấn đề lý luận về phân cấp quản lý
NSNN, khái quát sự phát triển của lý luận và thực tiễn trong việc xác định chức năng
2
QLNN về KT-XH, kế hoạch và NS trên cơ sở tổng hợp một số mô hình tổ chức
QLNN, phân tích ưu nhược điểm, các tồn tại và nguyên nhân cơ bản, rút ra một số kết
luận ban đầu và đề xuất một số biện pháp cần thiết và chủ yếu phù hợp với điều kiện
của nền kinh tế thị trường.
4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu
4.1. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của đề tài là tập trung xem xét về phương thức, cơ chế, nội
dung phân cấp quản lý NS của các cấp NS trên địa bàn tỉnh Kiên Giang trong thời kỳ
ổn định NS từ 2011 đến năm 2015 là chủ yếu. Các kiến nghị và giải pháp đề xuất hoàn
thiện cơ chế phân cấp quản lý NS trong thời kỳ ổn định NS từ năm 2015 trở về sau.
4.2. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận và cơ chế, chính
sách, luật pháp cũng như thực tiễn có liên quan đến phân cấp quản lý NS trên địa bàn
tỉnh Kiên Giang.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn được viết theo phương pháp định tính, cụ thể như sau:
- Thu thập, thống kê, phân tích thực trạng, so sánh các thông tin, số liệu thu
thập được, đánh giá, phân tích tổng hợp thông tin phục vụ cho đề tài nghiên cứu.
- Phân tích tài liệu thu thập được từ cơ quan Tài chính, Kế hoạch, thống kê,
thuế các cấp và các cơ quan có liên quan của ĐP.
- Nghiên cứu lý thuyết và vận dụng các văn bản quy phạm pháp luật đã ban
hành, đồng thời dựa trên lý thuyết tài chính và số liệu thực tiễn về phân cấp quản lý
NSNN tỉnh Kiên Giang, qua đó làm sáng tỏ các nội dung cần nghiên cứu.
T
1
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Về ý nghĩa khoa học: Luận văn đã hệ thống hóa, phân tích và bổ sung nhận
thức, ý nghĩa, vai trò, nội dung của NSNN, bản chất của phân cấp quản lý NSNN và
những nhân tố ảnh hưởng. Từ đó đề xuất các giải pháp, nguyên tắc cần quán triệt trong
quá trình hoạch định chính sách, phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt là các vấn đề liên
quan đến phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp NS ở ĐP.
Về ý nghĩa thực tiễn: Phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế, chính sách hiện
hành trong phân cấp quản lý NSNN mà đặc biệt là cơ chế phân cấp quản lý NS giữa
3
NSTW, NS tỉnh, NS cấp huyện và cấp xã trên địa bàn tỉnh Kiên Giang để làm sáng tỏ
những ưu điểm, hạn chế, tồn tại, vướng mắc; nguyên nhân và rút ra bài học kinh
nghiệm, từ đó đề xuất những giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN giữa các
cấp NS trên địa bàn tỉnh.
7. Bố cục của đề tài nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu ngoài các phần mục lục, mở đầu, kết luận và danh mục tài
liệu tham khảo được thể hiện chủ yếu ở ba chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về NSNN và phân cấp quản lý NSNN.
Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên Giang
trong thời gian qua.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Kiên
Giang.
4
CHƯƠNG 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Cơ sở lý luận về Ngân sách Nhà nước
1.1.1. Khái niệm về Ngân sách Nhà nước
Trong thực tế, thuật ngữ thu - chi NS đã được khái quát hóa, trong đó thu được
hiểu là tất cả các nguồn tiền được huy động cho Nhà nước còn chi bao gồm các khoản
chi và các khoản trả khác của Nhà nước, đồng thời hoạt động thu - chi NS được tiến
hành rất đa dạng và phong phú trên hầu hết các lĩnh vực, tác động đến mọi chủ thể
KT-XH. Như vậy, có thể nói đằng sau hoạt động thu, chi của NS đơn thuần là sự thể
hiện các quan hệ kinh tế, xã hội giữa Nhà nước với các chủ thể.
Từ những nội dung trên, ta có thể rút ra khái niệm chung về NS như sau: Xét
trên phương diện nội dung bên trong có thể coi NSNN là sự biểu hiện các quan hệ tiền
tệ phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của
Nhà nước về cơ bản theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp.
1.1.2. Bản chất của Ngân sách Nhà nước
Trong quá trình phân phối giá trị tổng sản phẩm quốc dân đã làm xuất hiện hệ
thống các quan hệ tài chính. Hoạt động thu chi NSNN cũng là hoạt động tài chính và
cũng làm nảy sinh các quan hệ tài chính. Hệ thống các quan hệ tài chính tạo nên bản
chất của NSNN được thể hiện dưới hình thức cụ thể, đó là các mối quan hệ sau:
Một là, quan hệ tài chính giữa Nhà nước và các DN hoạt động sản xuất kinh
doanh. Nhóm quan hệ tài chính này phát sinh trong quá trình động viên nguồn lực tài
chính của NSNN, dưới nhiều hình thức động viên khác nhau từ tất cả các DN thuộc
mọi thành phần kinh tế. Ngoài ra Nhà nước còn đầu tư lại cho DN hoạt động trong một
số ngành mà Nhà nước thấy cần thiết. Đồng thời Nhà nước có thể kiểm tra thường
xuyên toàn diện về mặt tài chính đối với DN theo chính sách và pháp luật tài chính.
Hai là, quan hệ tài chính giữa NSNN với các đơn vị QLNN nằm trong các lĩnh
vực sự nghiệp văn hóa xã hội, hành chính và an ninh quốc phòng, phát sinh trong quá
trình phân phối lại các khoản thu nhập bằng việc NSNN cấp phát kinh phí theo dự toán
5
hàng năm và các đơn vị này quản lý, sử dụng quỹ NSNN.
Ba là, quan hệ kinh tế giữa NSNN với hộ gia đình và dân cư. Mối quan hệ này
được thể hiện thông qua quan hệ phân phối lại, dân cư làm nghĩa vụ tài chính với Nhà
nước thông qua các khoản thuế, lệ phí ủng hộ tự nguyện, đồng thời một bộ phận dân
cư khác nhận từ NSNN các khoản trợ cấp xã hội theo chính sách được qui định của
Nhà nước và được hưởng các lợi ích xã hội từ việc Nhà nước đầu tư CSHT như đầu tư
đường giao thông, trường học, bệnh viện,...
Bốn là, quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trường tài chính.
Xuất phát từ thị trường tiền tệ, từ cung cầu về vốn trên thị trường, Nhà nước có
thể tham gia trên thị trường tài chính bằng việc phát hành các loại chứng khoán
KBNN, nhằm huy động vốn của các chủ thể trong xã hội đáp ứng yêu cầu cân đối vốn
của NSNN và mối quan hệ kinh tế này trong quá trình phân phối lại các nguồn vốn của
xã hội luôn luôn gắn liền với yêu cầu sinh lợi và hiệu quả sử dụng vốn.
1.1.3. Chức năng của Ngân sách Nhà nước
Qua phân tích về bản chất của NSNN và tính tất yếu khách quan của NSNN có
thể thấy NSNN bao gồm hai chức năng chủ yếu sau đây:
1.1.3.1. Chức năng phân phối NSNN
Bộ máy Nhà nước muốn thực hiện được sự hoạt động của mình một cách bình
thường và ổn định để thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ là quản lý mọi mặt của
đời sống xã hội của một quốc gia thì nhất thiết phải có nguồn NSNN đảm bảo.
Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước sử dụng các công cụ, các biện pháp
bắt buộc các thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính cần
thiết. Nhưng cơ sở để hình thành nguồn lực tài chính đó là từ sự phát triển kinh tế, phát
triển sản xuất kinh doanh. Vì vậy, muốn động viên được nguồn thu NSNN ngày càng
tăng và có hiệu quả thì nền kinh tế nói chung, sản xuất kinh doanh nói riêng phải được
phát triển với tốc độ nhanh, bền vững và có hiệu quả cao
1.1.3.2. Chức năng giám đốc quá trình huy động các nguồn thu và thực
hiện các khoản chi tiêu
Thực hiện chức năng này, Nhà nước thông qua NSNN để biết được nguồn thu chi nào là cơ bản của từng thời kỳ, từng giai đoạn và do đó có những giải pháp để làm
6
tốt công tác quản lý thu – chi NSNN. Nhà nước định ra cơ cấu thu - chi hợp lý; theo
dõi các phát sinh và những nhân tố ảnh hưởng đến thu - chi.
Tóm lại, NSNN có hai chức năng cơ bản là chức năng phân phối và chức năng
giám đốc. NSNN không thể cân đối được nếu như không thực hiện đầy đủ hai chức
năng đó, bởi vì: nếu không có sự giám đốc trong việc động viên khai thác hợp lý các
nguồn thu và do đó sẽ dẫn đến tình trạng thất thu dưới nhiều hình thức. Nếu không
thực hiện tốt chức năng phân phối thì cũng không thể động viên được nguồn thu cho
NSNN.
1.1.4. Vai trò của Ngân sách Nhà nước
Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng và trên cơ sở các
nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn. Với quan điểm đó, có thể khẳng định
NSNN có các vai trò sau:
Một là, huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.
Huy động nguồn lực tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước là một trong
những vai trò quan trọng có tính chất truyền thống của NSNN. Vai trò đó bắt nguồn từ
nhu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy QLNN. Để tồn tại và phát triển bộ máy Nhà
nước, điều hiển nhiên là Nhà nước phải tập trung được một nguồn lực tài chính nhất
định. NSNN chính là một trong những công cụ thực hiện yêu cầu đó.
Hai là, vai trò quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Xuất phát từ điều kiện cụ thể,
trong giai đoạn hiện nay, NSNN có vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã
hội của Nhà nước. Vai trò này rất quan trọng, vì trong cơ chế kinh tế thị trường ở Việt
Nam, cần phải có sự điều chỉnh vĩ mô từ phía Nhà nước. Song, Nhà nước cũng chỉ có
thể thực hiện điều chỉnh thành công khi có nguồn tài chính đảm bảo, khi sử dụng triệt
để và có hiệu quả công cụ NSNN.
1.1.5. Tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước
1.1.5.1. Nguyên tắc tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước
Một là, nguyên tắc thống nhất. Quốc gia chỉ có một hệ thống NSNN được quản
lý thống nhất từ cấp TW đến cấp ĐP. Sự thống nhất trong quản lý NSNN bằng pháp
luật, bằng chế độ, chính sách và bằng kế hoạch NS hàng năm.
Hai là, nguyên tắc tập trung và dân chủ. Sự tập trung quyền lực của Quốc hội
trong việc quyết định NSNN. Quyền quyết định tập trung vào Quốc hội và Chính phủ
7
điều hành, đồng thời cũng đề cao trách nhiệm của chính quyền các cấp. Theo điều 6
Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy định: “Quốc hội,
HĐND và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập
trung dân chủ”.
Ba là, nguyên tắc công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều được biết,
minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý NS phải công khai minh
bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà
nước.
Bốn là, nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về
thu, chi còn là sự hài hòa hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh
vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ).
Tuy nhiên, theo điều 3 Luật NSNN năm 2002 thì “NSNN được quản lý thống
nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân
cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm.
Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW, phê chuẩn quyết toán
NSNN”.
1.1.5.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước
Trong một quốc gia, NSNN được tổ chức và quản lý theo hệ thống gồm nhiều
cấp NS. Có thể quan niệm hệ thống NSNN là tổng thể các cấp NS có quan hệ hữu cơ
với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm
vụ chi của mỗi cấp NS.
Hệ thống NSNN được tổ chức tương ứng với hệ thống chính quyền nhà nước
cụ thể. Tuy nhiên, điều đó không không có ý nghĩa là cứ tương ứng với một cấp chính
quyền Nhà nước là một cấp NS khi đáp ứng được các điều kiện: nhiệm vụ giao cho
cấp chính quyền đó tương đối toàn diện, không chỉ bao gồm nhiệm vụ chính trị, phát
triển hành chính xã hội mà còn cả nhiệm vụ phát triển kinh tế trên phạm vi của ĐP;
nguồn thu NS được phân định cho cấp chính quyền về cơ bản đáp ứng nhu cầu chi tiêu
của chính quyền trên địa bàn. Những cấp chính quyền nào không đáp ứng đầy đủ hai
điều kiện đó gọi là đơn vị dự toán thuộc NS cấp trên.
Giữa các cấp NS có sự tương tác lẫn nhau trong quá trình thu, chi NSNN. Sự
tương tác này được hình thành trên cơ sở có sự thống nhất về thể chế chính trị, thống
8
nhất về cơ sở kinh tế và sự ràng buộc bởi các nguyên tắc tổ chức hệ thống chính
quyền. Hệ thống NSNN được điều hành tốt vừa là kết quả vừa là nguyên nhân của một
nền KT-XH ổn định. Một cấp NS điều hành tốt không chỉ liên quan đến việc ổn định,
thúc đẩy phát triển KT-XH trong phạm vi của cấp chính quyền tương ứng quản lý mà
còn góp phần vào việc điều hành NS cấp khác, ĐP khác thuận lợi hơn và ngược lại.
1.2. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đều
được phân giao những nhiệm vụ nhất định. Để thực hiện những nhiệm vụ đó, mỗi cấp
lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính và NS.
Sự phân giao về NS cho các cấp chính quyền làm nảy sinh khái niệm về phân cấp
quản lý NSNN. Có thể hiểu về phân cấp quản lý NSNN như sau:
Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của
các cấp chính quyền nhà nước từ TW tới ĐP trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng
NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
Phân cấp quản lý NSNN chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp NS, phân cấp NS thể hiện
mối quan hệ giữa các cấp chính quyền ĐP.
1.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
Một là, phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền các cấp, nhằm phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển kinh tế, đảm bảo an
ninh quốc phòng, xóa đói giảm nghèo, thúc đẩy nền kinh tế thị trường định hướng xã
hội chủ nghĩa phát triển, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, đẩy mạnh tiến
trình cải cách hành chính.
Hai là, tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy phạm
pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm của các
đơn vị cơ sở. Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực để đảm bảo khả
năng điều tiết vĩ mô nền kinh tế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN, thúc đẩy phát
triển kinh tế ở từng ĐP.
Ba là, làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các cấp
chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài chính giữa
9
các ngành và địa bàn lãnh thổ, khắc phục những chồng chéo hoặc thiếu sót trong từng
nội dung quản lý.
Bốn là, tạo ra mối liên kết đồng thuận giữa các cơ quan Tài chính, cơ quan Kế
hoạch đầu tư và các ngành chức năng liên quan với chính quyền các cấp trong quản lý
NSNN.
1.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
Một là, đối với quản lý hành chính nhà nước: Việc phân cấp quản lý NSNN là
công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có
tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ trung ương đến địa
phương.
NSNN cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ
trung ương đến địa phương hoạt động. Tuy nhiên phân cấp quản lý NSNN không phụ
thuộc hoàn toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc
thực hiện mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ chế phân cấp quản lý
ngân sách hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt các chức
năng, nhiệm vụ của mình. Ngược lại phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở, khó khăn
đối với quá trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước.
Hai là, Đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế: Phân cấp quản lý NSNN hợp lý
không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển hoạt động của các
cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương mà còn tạo điều kiện phát
huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng địa phương trong cả nước. Nó cho phép
quản lý và kế hoạch hóa NSNN tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trò là công cụ
điều chỉnh vĩ mô NSNN.
Cơ chế phân cấp quản lý NSNN có tác động quan trọng đến hoạt động điều
hành vĩ mô nền kinh tế của nhà nước thông qua chính sách tài khóa, vì mức độ phân
cấp giữa trung ương và địa phương có tác động lớn đối với mục tiêu điều chỉnh kinh tế
bằng chính sách tài khóa của nhà nước. Chính sách tài khóa là công cụ quan trọng nhất
trong tay nhà nước để điều hành kinh tế vĩ mô. Chủ trương và định hướng thu, chi
NSNN theo hướng “nới lỏng” hay “thắt chặt” là những biện pháp cốt yếu của Chính
phủ để ứng phó với những diễn biến của nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng
10
trưởng, ổn định và phát triển bền vững. Nếu mức độ phân cấp tập trung về phía trung
ương lớn thì quá trình điều chỉnh được thực thi nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ
phân cấp tập trung về phía địa phương nhiều hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm
hơn bởi vì khi địa phương được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi ngân sách
địa phương được mở rộng và linh hoạt hơn. Chính vì vậy cần xây dựng một phương án
phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của chính sách tài khóa vừa
tránh được việc tập trung quá cao.
1.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
Để đảm bảo phân cấp quản lý NSNN đem lại kết quả tốt cần quán triệt đầy đủ
các nguyên tắc cơ bản sau:
Một là, phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH, quốc phòng, an ninh của nhà
nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Phân cấp quản lý NS của các cấp
chính quyền không tách rời phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Mỗi đơn vị hành chính
có chức năng và nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội theo phân cấp phù hợp với đặc điểm
của mỗi cấp chính quyền. Do đó cần phải xem xét về chức năng thực tế và quy mô
nhiệm vụ từng cấp hành chính để có quy định phân thành một cấp NS hay chỉ là một
đơn vị dự toán. Phân cấp quản lý NS phải gắn với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước,
phải phù hợp và tương ứng với mô hình tổ chức các cơ quan công quyền, gắn với thực
trạng nền kinh tế và phải được đánh giá trên các khía cạnh chủ yếu như cơ cấu kinh tế,
cơ cấu ngành nghề, tốc độ tăng trưởng, năng suất, hiệu quả thu nhập và phân phối thu
nhập... Thực trạng kinh tế mỗi địa phương sẽ quyết định đến nguồn lực tài chính ở địa
phương đó. Phân cấp nguồn lực tài chính ở mỗi địa phương phải quan hệ chặt chẽ với
phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn. Vì vậy phân cấp quản lý NS phải phù
hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả.
Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của Trung ương và vị trí độc lập của NSĐP
trong hệ thống NSNN thống nhất. Trong nền kinh tế thị trường, NSTW ngoài việc
thực hiện các nhiệm vụ lớn, quan trọng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, đầu tư
phát triển còn phải tổ chức quản lý và điều tiết mọi hoạt động kinh tế, thực hiện ổn
định kinh tế vĩ mô. Chính quyền cấp trên cũng có nhiệm vụ quan trọng lớn hơn chính
quyền cấp dưới. Để thực hiện nhiệm vụ, mỗi cấp chính quyền cần có trong tay nguồn
lực tài chính nhất định, chính quyền cấp trên cần có nguồn lực tài chính lớn hơn cấp
11
