Bài giảng quản trị trong khu vực công nguyễn hồng thắng

Good Governance
và
Quản lý chi tiêu công
(Theo Rob Laking, PSPNZ)

Nguyễn Hồng Thắng


Quản trị trong khu vực công
• Quản trị công – cách thức chính phủ quyết
định chính sách và thực hiện chính sách
• Quản trị tài khóa – cách thức chính phủ quản
trị các nguồn lực
• Quản lý nguồn
• Quản lý công chi
• Quản lý bảng cân đối (Balance sheet management:

management of public assets and liabilities)


Quản trị trong khu vực công
Quản trị công

Quản lý nguồn
Quản trị tài khóa
(Fiscal management -the budget)
Quản lý công chi (PEM)


Bốn cột trụ (pillar) của good governance

Giải trình
(accountability)

Tiên liệu
(prediction)

Chính phủ báo cáo đầy
đủ những hoạt động
cho người dân

Chính phủ phải dự
báo về tương lai

Minh bạch
(transparency)

Thu hút
(participation)

Chính phủ phải công
khai những việc làm của
mình để người dân biết

Chính phủ phải thu hút
người dân tham gia
những chương trình,
dự án của mình như 1
partner.

Những ý tưởng nền tảng (basic ideas)
•

Quản trị tài khóa tốt phụ thuộc vào quản trị công tốt

•

Quản trị công tốt phụ thuộc vào
• Năng lực thích hợp (right capability)
• Hệ thống động viên thích hợp (right incentive)

•

Năng lực thích hợp gồm:
• Trình độ công chức;
• Hệ thống ra quyết định, ủy quyền, giám sát hoạt động và giải

trình kết quả

•

Hệ thống động viên (khích lệ) thích hợp gồm:
• Mục tiêu thưởng, phạt rõ ràng
• Luật lệ, nguyên tắc rõ ràng và nhất quán
• Sự đồng cảm và cam kết của công chức


Chu trình hoạch định và quản trị
nguồn lực

Đánh giá
chính sách
(Reviewing
policy)

Đánh giá
kết quả
(Evaluating
results)

Xây dựng
chủ
trương
(Setting
policy)

Phân bổ
nguồn lực
(Allocating
resources)

Hành động
(Implementing
activities)
Giám sát tiến
trình(Monitori
ng progress)


Chu trình hoạch định và quản trị

nguồn lực
Xây dựng
chủ trương
Đánh giá
chính sách

Mục tiêu chính sách
Chiến lược tài khóa
Ưu tiên công chi

Phân tích ngân
sách và đưa ra
quyết định

Đánh giá chính
sách dựa vào kết
quả

Đánh giá
kết quả
Đánh giá hiệu
quả; Kiểm toán
tuân thủ

Phân bổ
nguồn lực

Giám sát hoạt
động; Hạch
toán công chi

Giám sát tiến
trình

Hành động
Hướng dẫn
chính sách,
ủy quyền chi


Chu trình hoạch định và quản lý
công
Xác lập chủ trương

Kỷ luật tài khóa; Rủi ro tài khóa
Tư duy chiến lược

Phân bổ nguồn lực

Phân định vai trò giữa các cấp ngân sách
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF)
Ngân sách đầu ra

Thực thi

Ủy quyền và kiểm soát
Phi tập trung tài khóa

Giám sát tiến trình

Đo lường và quản trị kết quả
Định rõ outputs và outcomes
Hệ thống kế toán và kiểm soát quản trị

Đánh giá kết quả

Kiểm toán
Đánh giá hiệu quả dựa vào outcome

Đánh giá chính sách

Đánh giá công chi (Public expenditure reviews)


Nền tảng của PEM (PEM foundations)
Mục tiêu quản lý công chi Yêu cầu về ngân sách
Ngân sách nhà nước ổn
1. Kỷ luật tài khóa tổng thể định về mặt kinh tế trong
(Aggregate fiscal discipline)
trung hạn
Kế hoạch chi phải thể hiện
2. Hiệu suất phân bổ
những ưu tiên chính sách
(Allocative efficiency)
và phù hợp mức trần chi
Cần thực hiện những kế
hoạch cụ thể nhằm đạt kết
3. Hiệu suất hoạt động
(Operational efficiency)
quả mong muốn về mặt

kinh tế


Kỷ luật tài khóa tổng thể
• Xây dựng một hệ thống ngân sách toàn diện
• Nhận thức và định rõ hiệu ứng của ngân sách
lên kinh tế vĩ mô.
• Xác lập các mục tiêu trung hạn bền vững về:
• Cân bằng ngân sách
• Tổng thu ngân sách
• Tổng chi ngân sách

• Nhận diện rủi ro tài khóa: những nhân tố có
thể xảy ra và làm sai lệch thu, chi ngân sách


Chính phủ và nền kinh tế vĩ mô
Thực tiễn
Tiêu dùng
Đầu tư
Xuất khẩu
Nhập khẩu
Khu vực bên ngoài

TK vãng lai
Xuất khẩu
Nhập khẩu

CP trung ương

Chi
Thường xuyên
Đầu tư (Capital)

Cân bằng tổng thể
Tài trợ trong nước
HT ngân hàng
Kv phi ngân hàng

Tài trợ ngoài nước (ròng)

Dịch vụ nhân tố
Chuyển giao chính phủ
Chuyển giao tư nhân

Tài khoản vốn

Khu vực tiền tệ
Monetary authorities
Deposit money banks

Đầu tư trực tiếp
 Net foreign assets

Nguồn: Rob Laking, PSPNZ


Hiệu suất phân bổ
•

Phân bổ nguồn lực hạn hẹp cho những nhu cầu mang
tính cạnh tranh dựa theo những mục tiêu chiến lược.

•

Hỗ trợ bằng một thể chế tích cực
• Kết dính các hoạt động chính trị với tầm nhìn rõ ràng về

tương lai phát triển của đất nước.
• Một quy trình đơn giản, toàn diện và mang tính hệ thống cho

quyết định những ưu tiên chiến lược.
• Cơ chế ủy quyền cho từng người lãnh đạo ngành trong việc

quyết định các chương trình cụ thể.

•

Thông tin đáng tin cậy về chi phí trung hạn và kết quả
của những chính sách.

•

Giám sát và đánh giá thích hợp của cơ quan lập pháp


Điều kiện để ưu tiên hóa hữu hiệu
•

Mục tiêu tài khúa tổng thể

•

Mục tiêu chiến lược và kế hoạch ngành

•

Giới hạn ngân sách cứng

•

Buộc quyết định đưa ra phải có đủ kinh phí, mang lại kết quả dự kiến
và có tính ưu tiên tương đối

•

Chi phí trung hạn để hoàn thành chính sách

•

Diễn đàn để các chính sách có thể cạnh tranh và phối hợp – thảo luận
trong nội các, giữa các bộ

•

Đánh giá trước và sau (ex-ante and ex-post) khi thực hiện

•

Khả năng và mong muốn tái ưu tiên hoá và tái phân bổ

•

Khuyến khích các bộ tái ưu tiên hoá trong khuôn khổ hạn mức ngân
sách


Hiệu suất hoạt động
•

Những quyết định rõ ràng và được chấp nhận về các
chính sách và nguồn lực

•

Tài trợ có dự báo trong trung hạn (khả năng đáp ứng
các nguồn lực trong 3 – 5 năm cho những chương
trình, dự án?)

•

Ủy quyền hợp lý cho cấp dưới (line manager) trong
quá trình chấp hành ngân sách

•

Giới hạn ngân sách “cứng” (“hard” budget constraint) trong
quá trình chấp hành ngân sách.

Những thành phần chính của PEM
•

Medium-Term Expenditure Framework (MTEF)

•

Organizational Performance Indicator Framework
(OPIF)

•

Accountability/Flexibility Mechanism

•

Performance Incentives Consequences

•

Support Mechanism


PEM và good governance

Kỷ luật tài khóa

Hiệu suất phân bổ

Hiệu suất hoạt động

Không vượt quyền
về ngân sách

Đạt kết quả mong muốn
từ chương trình, dự
án,…

Cân bằng hợp lý giữa ủy
quyền và kiểm soát

Minh
bạch

Chi tiết các kế
hoạch và ngân
sách theo mục tiêu

Công khai dự toán, mục
tiêu và đầu ra của các
chương trình

Kiểm toán và đánh giá về
hiệu quả và tuân thủ

Tiên liệu

Dự báo kinh tế
trung hạn và mục
tiêu tài khóa

Nhận diện và quản trị rủi
ro tài khóa

Kiểm soát chi phí và tiền
mặt ở đầu vào

Tư vấn các bên liên
quan về mục tiêu
tài khóa

Tư vấn về chiến lược
quốc gia; cho phép địa
phương quyết định các
dự án địa phương

Cho phép công dân khiếu
kiện và nhận bồi thường

Giải
trình

Thu hút


Rủi ro tài khóa (Fiscal risk)
• Liên quan đến mục tiêu tài khóa trung hạn của
chính phủ
• Nguồn gây rủi ro tài khóa:
• Khiếm khuyết trong dự báo: dự báo thu, dự báo

chi,…;
• Những cam kết hôm nay của chính phủ có thể tạo

ra những gánh nặng mai sau. VD: cam kết giảm
thuế nhằm thu hút đầu tư, cam kết chi cho chương
trình, dự án,…


Rủi ro tài khóa – Lỗi trong dự báo
•

Biến động giá đầu vào:
• Lãi suất tín dụng
• Hối suất
• Lạm phát trong ươớc
• Lương công chức

•

Biến động về cầu dịch vụ công:
• Lượt người sử dụng (đường, cầu, trung tâm văn hóa, chợ,…)
• Lượt người khám, điều trị tại bệnh viện công,…

•

Biến động số thu ngân sách
• Nguồn có thể đánh thuế (Tax base; Taxable resource)
• Hiệu quả quản lý

Rủi ro tài khóa

Trực tiếp
(will happen)

Hiện

Ẩn

(legal, contractual)

(moral, political)

Nợ chính phủ

Dự án đầu tư công

Quyền đòi hỏi về tiền
lương và hưu bổng

Tài trợ chăm sóc sức khỏe và bảo
hiểm xã hội

Chi ngân sách

Bất ngờ
(may happen)

Bảo lãnh

Sự yếu kém của hệ thống tài chính

Chương trình bảo
hiểm nhà nước về
tiền gửi ngân hàng,
hiểm họa thiên
nhiên,…

Sự yếu kém của chính quyền địa
phương cấp thấp
Mất ổn định tiền tệ
Thiên tai