Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích

C

Jn-SễỄlS^'0

m

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHỎA LUẬT
BÔ MÔN LUÂT HÀNH CHÍNH
••

80 Bũl G8

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP cử NHÂN LUẬT
KHÓA 33 (2007 - 2011)

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ, sử DỤNG
ĐẤT CÔNG ÍCH

Giảns viên hướns dẫn:
Ths. NGUYỄN THỊ THANH XUÂN
Bộ môn Luật Hành Chính

Sinh viên thưc hiên:
ĐOÀN THỊ KIỀU NGÂN
MSSV: 5075126
Lớp: Luật Hành Chính - k33

=ì_________________1=

Cần Thơ, tháng 4/2011

°,9

o

St


LỜI CẢM ƠN
—oơo—
Em xin chân thành cảm ơn Quý thầy cô Khoa Luật Trường Đại
học Cần Thơ, đã tận tình giảng dạy, truyền đạt cho em những kiến thức
chuyên môn trong suốt 4 năm học tập tại trường.
Đe hoàn thành luận văn này, trước hết em chân thành cảm ơn cô
Nguyễn Thị Thanh Xuân đã tận tình hướng dẫn, bổ sung những kiến
thức còn thiếu trong thời gian làm luận văn tốt nghiệp này.
Sau nữa, em xin chân thành cảm ơn các bạn trong lớp, trong
khoa đã động viên tinh thần cũng như giúp đỡ cho em trong suốt quá
trình làm luận văn.
Do thòi gian thực hiện đề tài có hạn và kiến thức bản thân còn
nhiều hạn chế nên việc nghiên cứu và trình bày đề tài khó tránh khỏi
những thiếu sót. Người viết kính mong nhận được sự thông cảm và
đóng góp ý kiến của quý thầy cô, cùng các bạn cho đề tài được hoàn
thiện hơn.
Cuối lời, em xin kính chúc quý thầy cô và các bạn dồi dào sức
khỏe và gặt hái nhiều thắng lợi trong thòi gian tới.

Em xin chân thành cảm ơn!

m

NHẶN XÉT CỦA QUÝ THẦY CÔ


NHẬN XÉT CỦA QUÝ THẰY CÔ
'SkBQI^gs'


MỤC LỤC
'SSŨŨI^ỄS'

Trang
LỜI NÓI ĐẦU..............................................................................................................1
1. Lý do chọn đề tài ...................................................................................................1
2. Mục đích nghiên cứu .............................................................................................2
3. Phạm vi nghiên cứu ...............................................................................................2
4. Phưomg pháp nghiên cứu.......................................................................................2
5. Bố cục đề tài ..........................................................................................................2
CHƯƠNG 1: Sơ LƯỢC VỀ ĐẤT CÔNG ÍCH.........................................................4
1.1.................................................................................................................................Đ
ất công ích - ý nghĩa của quỹ đất công ích..........................................................4
1.1.1................................................................................................................................. K
hái niệm đất công ích.....................................................................................................4
1.1.2. Mục đích của đất công ích ................................................................................6
1.1.3................................................................................................................................. Ý
nghĩa của đất công ích...................................................................................................7
1.1.3.1............................................................................................................................ Ý
nghĩa về mặt kinh tể của đất công ích...........................................................................7
1.1.3.2............................................................................................................................ Ý
nghĩa về mặt xã hội của đất công ích............................................................................8

1.1.3.3............................................................................................................................ Ý
nghĩa về mặt chính trị của đất công ích........................................................................9
1.2.................................................................................................................................L
ược sử về đất công ích.......................................................................................... 10
1.2.1. Sự xuất hiện của đất công ích 5% trước khi có Luật Đất đai 1987.................10
1.2.2. Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất đai.......11
1.3.................................................................................................................................P
hân biệt đất công ích với các loại đất khác.........................................................12
1.3.1. Phân biệt đất công ích và đất phi nông nghiệp.................................................12
1.3.1.1............................................................................................................................ K
hái niệm đất phi nông nghiệp........................................................................................12
1.3.1.2............................................................................................................................ P
hân biệt đất công ích và đất phi nông nghiệp...............................................................14
1.3.2. Phân biệt đất công ích và đất công....................................................................15
1.3.2.1............................................................................................................................ K
hái niệm đất công .........................................................................................................15
1.3.2.2. Phăn biệt đất công và đẩt công ích................................................................16
CHƯƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT cụ THẺ VỀ QUẢN LÝ, sử DỤNG ĐẤT
CÔNG ÍCH...................................................................................................................18
2.1...........................................................................................................................Q
uy định pháp luật về tạo lập quỹ đất công ích............................................. 18
2.1.1. Căn cứ thành lập quỹ đất công ích....................................................................18


2.1.2. Thẩm quyền ra quyết định tạo lập quỹ đất công ích......................................19
2.2..........................................................................................................................Q
uy định pháp luật trong quản lý đất công ích.............................................20
2.2.1. Thầm quyền quản lý đất công ích...................................................................20
2.2.1.1. Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp Trung ương đổi với đẩt
công ích ........................................................................................................................20

2.2.1.2. Thẩm quyền quản lý của cơ quan nhà nước cấp địa phương đối với đất
công ích .........................................................................................................................21
2.2.2. Phương pháp quản lý đất công ích.................................................................22
2.2.2.1. Quản lý đất công ích theo phương pháp chung của Luật Đất đai.................22
2.2.2.2. Quản lý đất công ích theo chính sách riêng củatừng cấp xã........................23
2.2.2.3. Quản lý đất công ích bằng việc thu tài chính ...............................................24
2.2.3. Thu hồi đất công ích.........................................................................................27
2.2.3.1. Thẩm quyền thu hồi đất công ích...................................................................27
2.2.3.2. Thủ tục thu hồi đất công ích..........................................................................29
2.2.3.3. Vẩn đề đền bù khi thu hồi đất công ích..........................................................30
2.3......................................................................Quy định về sử dụng đất công ích
..........................................................................................................................32
2.3.1. Quy định về đối tượng sử dụng đất công ích..................................................33
2.3.1.1. Đổi tượng sử dụng đất công ích là ủy ban nhân dân cẩp xã..........................33
2.3.1.2. Đổi tượng sử dụng đất công ích là hộ gia đình, cá nhân ..............................34
2.3.2. Quy định về hình thức sử dụng đất công ích..................................................35
2.3.2.1............................................................................................................................ H
ình thức sử dụng quỹ đất công ích của ủy ban nhân dân..............................................35
2.3.2.2. Hình thức sử dụng đất công ích của hộ gia đình, cá nhân thông qua hợp
đồng thuê.......................................................................................................................36
2.3.3. Các quy định khácvề sử dụng đất công ích.....................................................38
2.3.3.1. Quy định về thời gian sử dụng đất công ích ..................................................38
2.3.3.2. Quy định về diện tích đẩt công ích được sử dụng..........................................39
2.3.3.3. Quy định về giá đất khi hộ gia đĩnh, cá nhân thuê đất công ích ...................41
2.3.4. Quyền và nghĩa vụ cửa chủ thể sử dụng đất công ừh....................................42
2.3.4.1. Quyền của chủ thể sử dụng đẩt công ích ......................................................42
2.3.4.2............................................................................................................................ N
ghĩa vụ của chủ thể sử dụng đất công ích.....................................................................44

CHƯƠNG 3: THựC TRẠNG QUẢN LÝ, sử DỤNG ĐẮT CÔNG ÍCH ..............48
3.1................................................................................................................................ Th
ực trạng áp dụng pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích .......................48
3.1.1. Tình hình thực tế về việc để lại, quản lý, sử dụng quỹ đất công ích theo pháp
luật đất đai........................................................................................................................48
3.1.2................................................................................................................................ T
hực trạng về quản lý, sử dụng đất công ích.................................................................53
3.2................................................................................................................................Nh
ững hạn chế - sai phạm trong quản lý, sử dụng đất công ích..........................56
3.3................................................................................................................................Ng
uyên nhân dẫn đến sai phạm trong quản lý, sử dụng đất công ích................58
3.3.1. Nguyên nhân từ công tác quản lý đất công ích ..............................................58
3.3.2................................................................................................................................ N
guyên nhân trong quá trình sử dụng đất công ích .....................................................59
3.4................................................................................................................................Gi
ải pháp khắc phục và kiến nghị ........................................................................ 60
KẾT LUẬN ................................................................................................................64
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


1

Khoản 1 Điều 5 Luật Đất đai năm 2003.

Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
LỜI NÓI ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Đất đai là một tài sản vô giá và quan trọng nhất của một quốc gia, về mặt lịch
sử, văn hóa, kinh tế và cả chính trị, là cột mốc khẳng định ranh giới lãnh thổ của nước

nhà. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, trong đó Nhà nước là đại diện chủ sở
hữu1, thay mặt toàn thể công dân quản lý bằng những quy tắc xử sự chung, nhằm bảo
tồn gìn giữ và phát huy tốt các tiềm năng của đất.
Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường, nhu cầu sử dụng
đất ngày càng đa dạng và trở nên là vấn đề cấp thiết, cần có một cơ chế quản lý hiện
đại, thích hợp và sử dụng tiết kiệm hơn nguồn nguyên liệu quý giá này. Tuy nhiên, với
diện tích đất rộng khắp trên cả nước, với nhiều loại đất được phân chia khác nhau, thì
đội ngũ quản lý, các cơ quan chức năng về đất đai hiện nay là chưa cân bằng, chưa đủ
để làm tốt công tác kiểm tra, giám sát về khai thác và sử dụng đất. Bên cạnh đó, còn có
nhiều nguyên nhân khác nữa tác động đến việc quản lý và sử dụng đất ở nước ta hiện
nay, do đó mà pháp luật đất đai còn nhiều sơ hở, trong một số lĩnh vực, một số khâu,
của hoạt động quản lý, sử dụng còn nhiều thiếu sót và hạn chế. Được coi là nguồn gốc
chính làm phát sinh tình trạng các vụ khiếu nại về đất đai gia tăng nhanh như hiện nay.
Đất công ích cũng là một vấn đề nằm trong số còn nhiều bất cập đó, là loại đất
được hình thành, với sự tự chủ trong việc xin giao, tự chịu trách nhiệm quản lý và sử
dụng đất công ích, của chính quyền địa phương. Diện tích đất để lại, chủ yếu nhằm
giải quyết tốt việc cải tạo và chỉnh trang diện mạo nông thôn, làm cơ sở hạ tầng phát
triển mọi mặt của địa phương. Bên cạnh những mục đích có lợi cho địa phương, cho
đất nước như vậy, đất công ích trở thành một chính sách hữu ích và quan trọng của
Nhà nước trong chủ trương bảo vệ quỹ đất nông nghiệp. Song vói những ưu điểm đó,
vẫn tồn tại một số điểm yếu, làm tiền đề cho hàng loạt các hành vi sai phạm phát sinh
như: tình hình tham nhũng cộng thêm lãng phí gia tăng, tình trạng để lại không đúng
diện tích, quản lý, sử dụng không đúng thẩm quyền, không đúng mục đích,... diễn ra
ngày càng nhiều, có nơi không có đất công ích, trong khi nơi khác quỹ đất này được để
lại và nhiều hơn hạn mức quy định, hơn nữa còn có tình trạng để trống không sử dụng,
hoang hóa lãng phí đất đai. Những ưu điểm của đất công ích là không nhỏ, tuy nhiên
nhược điểm cũng khá lớn, ảnh hưởng nhiều đến chính sách đất đai và tình hình phát
triển chung của cả nước. Khi đi vào nghiên cứu về vấn đề này, sẽ thấy rõ hơn những
ưu điểm, cũng như những thiếu sót trong quá trình quản lý, sử dụng đất đai nói chung

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

1

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
và đất công ích nói riêng, của các chủ thể khi tham gia vào quan hệ Pháp luật đất đai,
từ đó tìm ra hướng giải quyết để cân bằng giữa lợi ích và nhược điểm khi sử dụng đất
công ích, dần đi đến loại bỏ những hạn chế, trong việc quản lý sử dụng đó phát huy
triệt để các mặt tốt mà đất công ích đem lại theo đúng tiêu chí ban đầu của Nhà nước.
Đó là lý do người viết chọn đề tài “pháp luật về quăn lý, sử dụng đất công ích” làm
đề tài nghiên cứu luận văn tốt nghiệp của mình.
2. Mục đích nghiên cứu
Từ kết quả của quá trình nghiên cứu, người viết hy vọng sẽ góp phần bổ sung
cũng như hoàn thiện các quy định của pháp luật trong công tác quản lý, sử dụng đất
đai và việc áp dụng các quy định đó vào thực tế cuộc sống. Mà cụ thể là đối với quỹ
đất công ích, một loại đất được xem là chính sách đặc biệt của Nhà nước vừa bảo vệ
được quỹ đất nông nghiệp, vừa tạo cơ sở phục vụ nhu cầu công ích cho địa phương.
Nhằm hạn chế phần nào các hành vi sai trái, giảm bớt các trường hợp khiếu nại, khiếu
kiện, tranh chấp và cả vấn đề tham nhũng, diễn ra trong lĩnh vực đất đai như hiện nay
ở nước ta.
3. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài chủ yếu tìm hiểu về các quy định pháp luật, thực ữạng áp dụng các quy
định, chỉ ra các sai phạm, thiếu sót trong việc quản lý, sử dụng đất công ích và đưa ra
các giải pháp hạn chế các thiếu sót và sai phạm đó. Tuy nhiên, do không tìm thấy
nhiều quy định về loại đất này trong các văn bản pháp luật về đất đai, cho nên đề tài
chủ yếu được phân tích đang xen giữa kiến thức xã hội, kết hợp với những quy định
của pháp luật. Trong việc khảo sát thực tế, do không có điều kiện nên đề tài đã sử dụng

các số liệu thống kê, khảo sát sẵn có từ đề tài nghiên cứu khoa học, kết hợp với số liệu
ở các trang thông tin điện để làm tư liệu cho đề tài này .
4. Phương pháp nghiên cứu
Áp dụng chủ yếu các phương pháp đã được hướng dẫn trong quá trình học tập
như phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, vận dụng các quan điểm chính sách
pháp luật của Nhà nước, cùng với việc tham khảo các sách báo, giáo trình và các công
trinh nghiên cứu luật học, mà người viết đã hoàn thành luận văn.
5. Bố cục đề tài
Bố cục của luận văn được người viết trình bày như sau: phần lời nói đầu, phần
nội dung và phần kết luận. Trong phần nội dung gồm có ba chương:
Chương 1. Sơ lược về đất công ích: chương này chủ yếu trình bày các vấn
đề cơ bản của đất công ích trên phương diện lý luận, về khái niệm, mục đích và ý
nghĩa của đất công ích. Cũng như quá trình khẳng định vị trí của quỹ đất công ích
ữong hệ thống pháp luật đất đai nước ta.

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

2

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
Chương 2. Quy định pháp luật cụ thể về quản lý, sử dụng đất công ích: nội
dung ở đây chủ yếu đề cập đến các quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng đất
công ích. Đồng thời đi sâu, phân tích các quy định đó làm tiền đề cho việc nghiên cứu
thực trạng quản lý, sử dụng quỹ đất này.
^ Chương 3. Thực trạng quản lý, sử dụng đất công ích: vấn đề được tìm hiểu
trong chưomg này chủ yếu là tình hình thực tế trong công tác quản lý, sử dụng đất công
ích từ khi quỹ đất này được pháp luật đất đai ghi nhận cho đến nay, tìm ra các nguyên

nhân, những sai phạm phát sinh trong quản lý, sử dụng loại đất này. Song, người viết
đề ra các giải pháp và kiến nghị nhằm hạn chế các vấn đề còn tồn tại đó.

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

3

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


2
3

Điều 72 Luật Đất đai năm 2003.
Điều 8 Luật Đất đai năm 1987.

Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
CHƯƠNG 1
Sơ LƯỢC VỀ ĐẤT CÔNG ÍCH

Trong Chương 1, người viết chủ yếu đi tìm hiểu về cơ sở hình thành ban đầu,
cũng như quá trình xuất hiện và phát triển của chế định về quỹ đất công ích, các khái
niệm cơ bản, ý nghĩa về các mặt của đất công ích, phân biệt đất công ích với một số
loại đất khác. Dựa vào các quy định pháp luật đất đai về quản lý và sử dụng đất công
ích, từ đó đối chiếu với thực tế áp dụng, để giải quyết các vướng mắc trong quản lý, sử
dụng, đất công ích nói riêng, cũng như đất đai nối chung.
1.1.

Đất công ích - ý nghĩa của quỹ đất công ích

1.1.1. Khái niệm đất công ích
Trong các quy định của pháp luật đất đai trước kia, cũng như Luật Đất đai hiện
hành không có một khái niệm cụ thể nào cho đất công ích, nhưng có thể rút ra từ các
quy định đó một cách khái quát: đất công ích là diện tích đất mà mỗi xã, phường, thị
trấn căn cứ vào quỹ đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, mà được giữ lại không
quá năm phần trăm (5%) trong tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu
năm và đất nuôi trồng thủy sản của địa phương để thực hiện các mục đích công ích tại
xã, phường, thị trấn thuộc địa phương đó2.
Từ khái niệm trên nên hiểu rằng, đất công ích là loại đất thuộc nhóm đất nông
nghiệp, trích ra nhằm sử dụng vào mục đích công ích và chỉ được giữ lại trong giới
hạn pháp luật cho phép là từ 5% hoặc ít hơn, so với tổng diện tích đất sản xuất nông
nghiệp có trong phạm vi địa bàn địa phương.
Tìm hiểu về nhóm đất nông nghiệp: theo quan niệm truyền thống của người
Việt Nam, thì đất nông nghiệp thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu
như: ngô, khoai, sắn và các loại cây khác được coi là lương thực. Tuy nhiên, việc sử
dụng đất nông nghiệp trên thực tế không chỉ phục vụ gói gọn trong các hoạt động sản
xuất đó, còn một số mục đích khác mà đất nông nghiệp là phương tiện thực hiện, như
chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản và trồng các loại cây lâu năm và cả đất
làm muối, tùy theo từng quy định, từng căn cứ khác nhau mà có sự phân loại đất khác
nhau. Luật Đất đai năm 1987 căn cứ vào mục đích sử dụng đã phân đất đai thành năm
loại3:
3. Đất nông nghiệp;
4. Đất lâm nghiệp;
5. Đất khu dân cư;

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

1

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân

4

Điều 13 Luật Đất đai năm 2003.

Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
6. Đất chuyên dùng;
7. Đất chưa sử dụng.
Theo đó đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai nhóm
khác nhau, nên đất nông nghiệp chỉ bao gồm trồng cây ngắn ngày, và nuôi gia súc,
nuôi trồng thủy sản. Đất công ích trong giai đoạn này chưa được khẳng định nhưng
nếu có tồn tại thì quỹ đất này sẽ cơ bản không bao gồm đất trồng các loại cây lâu năm
như trồng rừng mà đúng theo khái niệm chỉ đơn lẽ là loại đất nông nghiệp.
Luật Đất đai năm 1993, tuy đã phân chia đất đai thành sáu loại và khác hơn
cách phân loại của Luật Đất đai năm 1987, xét cho cùng vẫn có sự tách biệt giữa đất
nông nghiệp và đất lâm nghiệp, đất công ích đã được ghi tên trong văn bản này nhưng
vẫn còn ít đa dạng, khi chỉ được quy định là đất nông nghiệp không có sự góp mặt của
loại đất lâm nghiệp. Sau gần mười (10) năm được cụ thể hóa trong quy định của pháp
luật đất đai, đất công ích vẫn giữ vị trí và tính chất như cũ, cho đến năm 2003 Luật Đất
đai mới, đã thể hiện cái mới hơn trong cách phân loại đất khi gom các loại đất lại và
chia thành ba nhóm chính4:
8. Nhóm đất nông nghiệp;
9. Nhóm đất phi nông nghiệp;
10. Nhóm đất chưa sử dụng.
Và từ đó đất nông nghiệp bao gồm cả đất lâm nghiệp trồng các loại cây lâu
năm, đất rừng sản xuất, rừng đặc dụng và rừng phòng hộ thêm nữa còn có đất dùng
trong diêm nghiệp. Như vậy, có thể thấy đất nông nghiệp là loại đất sử dụng vào mục
đích sản xuất, nghiên cứu, thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy
sản, làm muối và mục tiêu bảo vệ, phát triển rừng, bao gồm các loại đất sản xuất nông

nghiệp, đất lâm nghiệp, trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy
sản. Ngoài ra, còn có đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Như vậy, đất
công ích được khẳng định trong Luật Đất đai năm 2003, được chỉ rõ là quỹ đất được
lập với ba loại cụ thể là đất trồng cây hàng năm, cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy
sản không nói đến các loại đất nông nghiệp khác mà Chính phủ quy định, dùng để
phục vụ nhu cầu công ích của địa phương. Tuy qua nhiều lần Luật Đất đai được sửa
đổi, bổ sung, đất nông nghiệp đã bước ra khỏi cái giới hạn trước đó và mang nội hàm
rộng hơn, có thêm nhiều loại đất khác góp mặt vào nhóm đất này. Nhưng nhìn chung,
thì đất công ích không thay đổi, vẫn giữ nguyên cái bản chất ban đầu, là được sinh ra
từ đất sản xuất nông nghiệp tại cấp xã.

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

2

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
1.1.2. Mục đừh của đất công ích
Mỗi một loại đất có tên gọi khác nhau, sẽ có những tính chất, đặc điểm riêng
đáp ứng các mục đích sử dụng khác nhau. Với tên gọi, cũng như những quy định của
Luật Đất đai về đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, thì đất công ích chủ
yếu chỉ nhằm phục vụ vào các hoạt động công cộng của các xã, phường, thị trấn. Mục
đích công ích mà quỹ đất này được để lại, nhằm đáp ứng nhu cầu gồm các công trình
văn hóa, thể dục thể thao, y tế, vui chơi giải trí công cộng, nghĩa trang, nghĩa địa và
các công trình khác theo quyết định sử dụng của ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương.
Bên cạnh đó, còn dùng đất vào việc xây dựng nhà tình thương, nhà tình nghĩa
cho những gia đình nghèo, neo đơn hoặc gia đình có công với cách mạng, bồi thường

khi sử dụng đất khác để xây dựng các công trình nói trên. Có nghĩa là, thời điểm khi
tiến hành xây dựng các công trình công ích theo quyết định của chính quyền cấp xã,
thì quỹ đất công ích chưa được hình thành, chưa có quyết định về diện tích được để lại
cũng như chưa xác định vị trí rõ ràng, nên ủy ban nhân dân đã tiến hành xây dựng trên
đất khác thuộc quỹ đất chung của Nhà nước quản lý, đến khi có đất công ích rồi thì sử
dụng diện tích đất công ích đó trả vào quỹ đất công đã sử dụng.
Hoặc trong trường hợp, đã xác định được phần đất công ích thuộc quyền sử
dụng của địa phương đó, tại thời điểm thực hiện dự án, nhưng vị trí và điều kiện thổ
nhưỡng lại không phù hợp với nhu cầu xây dựng các công trình, mà cần một nơi khác
thuận lợi hơn, có thể là đất cần sử dụng lại rơi vào diện tích mà hộ gia đình, cá nhân
đang sử dụng, thì khi đó ủy ban nhân dân xã quyết định sử dụng luôn đất của hộ gia
đình, cá nhân đó để hoàn tất mục đích công ích, về sau sẽ bồi thường lại cho họ phần
đất công ích tương xứng, tất nhiên đất được nhắc đến trong các trường hợp trên là
thuộc về quỹ đất nông nghiệp. Còn các trường hợp rơi vào các loại đất khác ví dụ như
đất ở, thì có thể Nhà nước cũng sẽ sử dụng đất, sau khi hoàn thành thì cũng bồi thường
bằng đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích. Nhưng ở đây, vì là đất ở nên sẽ
rất khó sử dụng và bồi thường, trường hợp người dân đồng ý giao lại đất ở của mình
cho ủy ban nhân dân xã và đổi lại sẽ lấy đất nông nghiệp để sản xuất thì không có gì
khó khăn, vấn đề chỉ nảy sinh, có thể người ta không cần đất nông nghiệp chỉ cần đất
ở, khi đó họ không giao diện tích đất cần sử dụng cho chính quyền thì công việc sẽ trở
nên khó khăn hơn do không có một quy định rõ ràng về vấn đề này. Nếu theo quy định
chung của pháp luật đất đai, có thể giải quyết theo hướng thu hồi đất ở của người dân,
sau đó chuyển mục đích sử dụng của đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích
thành đất ở và bồi thường lại cho họ. Vì thuộc vào quỹ đất sản xuất nông nghiệp nên
khi chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp như đất ở thì cần phải có sự

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

3

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


5

6

Điều 86 Luật Đất đai năm 2003.
Viện Khoa Học Đo Đạc và Bàn Đồ: Nghiên

Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích cứu thực trạng quỹ đất công ích và cắc giải pháp

nhằm nâng cao
hiệu quả quản lý, sử dụng đất công ích, 2002, tr.13.

chấp thuận của Nhà nước. Vậy ở đây, người chịu hách nhiệm xin phép chuyển mục
đích sử dụng là ủy ban nhân dân vì là người sử dụng đất trực tiếp nhất, mọi vấn đề về
thu hồi đất và các chi phí phát sinh sẽ do Nhà nước chi trả vì nhìn chung các hoạt động
đều nhằm phát triển đất nước, phục vụ nhân dân.
Ngoài ra, đất công ích còn được sử dụng như là cơ sở hạ tầng, nhằm phục vụ
cho Nhà nước trong việc chỉnh trang, phát triển các khu dân cư nông thôn 5. Cùng các
mục đích khác phát sinh trực tiếp trong nhu cầu sử dụng tại địa phương như trường
họp cho người dân diện tích đất công ích làm nhà ở theo dạng cấp đất dãn dân 6 hoặc
do Chính phủ quy định.
1.1.3. Ý nghĩa của đất công ích
1.1.3.1. Ý nghĩa về mặt kinh tế của đất công ích
Là một tư liệu sản xuất quan trọng trên tất cả các lĩnh vực, ngành nghề, đất đai
giữ một vai trò đặc biệt và chính yếu trong đời sống và phát triển chung của xã hội, mà
điển hình là về kinh tế. Như đã biết nước ta phát triển chủ yếu về nông nghiệp, chiếm
khoảng 70% dân số sống bằng nghề làm nông. Từ đó cho thấy, có xuất phát từ đất

nông nghiệp và bản thân cũng là đất nông nghiệp, đất công ích được nhận định là một
tài sản giá trị của toàn dân mà Nhà nước đã giao lại cho từng xã, phường, thị trấn quản
lý, sử dụng nhằm góp phần cải thiện đời sống hộ gia đình, cá nhân thuê đất. Kinh tế
người dân ổn định, thì kinh tế của chính xã, phường, thị trấn đó cũng sẽ được cải thiện
hơn.
Có thể ở đây sẽ phát sinh một vấn đề, đó là nếu sử dụng đất nông nghiệp vào
các công trình công ích của cấp xã, thì diện tích sản xuất nông nghiệp sẽ ít hơn, vì khi
đó đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích sẽ hiển nhiên trở thành đất phục vụ
mục đích phi nông nghiệp, bởi tính chất của các công trình đã xây dựng trên đất. Thay
vì trích ra diện tích 5% cho quỹ đất này, thì việc để lại phần đất công ích nằm lại trong
đất nông nghiệp cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao trực tiếp cho người dân, sẽ
mang lại hiệu quả kinh tế cao hơn, giúp cho hộ gia đình, cá nhân có đất canh tác nhiều
hơn. Nhận xét theo cách đó là không sai, có thể nói đó là cách tốt để đảm bảo việc
quản lý, sử dụng đất đúng mục đích, tính chất theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên,
cũng không có nghĩa là phủ nhận vị trí của đất công ích, vì không có một quy định nào
là không cần thiết, ít nhiều thì cũng thể hiện một hiệu quả nhất định. Nếu giữ đất công
ích trong quỹ đất nông nghiệp giao cho người dân, thì có thể đất sản xuất này lại rơi
vào tay những nhà đầu tư kinh doanh, trong khi lập ra một diện tích cho ủy ban nhân

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

4

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
dân cấp xã quản lý sử dụng, sẽ đảm bảo đất được duy trì là đất nông nghiệp, vì chính
quyền cấp xã hay người dân đi thuê đất công ích không được phép dùng đất này trong
bất cứ giao dịch nào về đất. Dù có xây dựng công trình công ích, thì ít ra nó vẫn mang

cái tên đất nông nghiệp dùng vào mục đích công ích. Hom nữa phần diện tích đất công
ích cho hộ gia đình cá nhân thuê là diện tích đất chỉ sử dụng để sản xuất nông nghiệp
nên nó vẫn nằm trong quỹ đất nông nghiệp. Tóm lại, dù giải pháp này không mấy
thuyết phục nhưng cũng có ý nghĩa trong việc góp phần nhỏ bảo vệ quỹ đất nông
nghiệp.
Tuy nguồn thu từ quỹ này chưa cao, nhưng đã tạo điều kiện cho chính quyền
cấp xã chủ động hom trong vấn đề sử dụng tài chính, cho xây dựng cơ sở hạ tầng và
các công trình kiến trúc công cộng khác. Trên nền tảng có sẵn đất trống thuộc thẩm
quyền sử dụng, cộng thêm tiền có được từ việc cho thuê đất công ích, việc thực hiện
xây dựng, phát triển các công trình không cần chờ đợi. Nếu không có quỹ đất này, thì
khi mà chính quyền cấp xã muốn xây dựng công trình công ích của địa phương mình
sẽ phải xin đất, và nếu đất không là đất sạch thì phải chờ thực hiện công tác giải phóng
mặt bằng, huy động vốn trong nhân dân, sẽ gặp nhiều khó khăn về thời gian, về cả vấn
đề tài chính, vì mỗi nhà mỗi cảnh đâu phải ai cũng có tiền, và đóng góp ngay được,...
Là một đom vị hành chính nhỏ, nhưng lại là tế bào góp phần quan trọng tạo nên nền
móng của bộ máy hành chính trên cả nước, việc chậm tiến độ phát triển của các xã,
phường, thị trấn sẽ gây ảnh hưởng lớn dẫn đến trì truệ trong sự phát triển chung của cả
nền kinh tế nước nhà.
Tóm lại, đất công ích như là một giải pháp hữu ích đáp ứng kịp thời, chủ động
cho địa phương, trong việc xây dựng các công trình công ích, chủ động phát triển về
mọi mặt, phục vụ đắt lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế của địa phương nói riêng và
của đất nước nói chung.
1.1.3.2. Ý nghĩa về mặt xã hội của đất công ích
Ngoài các ưu điểm về kinh tế, đất công ích đóng một vai trò không kém trong
xã hội. Khi hình thành được quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích cho
địa phương, sẽ giúp cho nơi đó có đủ cơ sở, tư liệu sản xuất kinh tế phục vụ, cải tạo
đời sống cho người dân trên địa bàn xã, phường, thị trấn. Các công trình công cộng
như trường học, bệnh viện các khu vui chơi giải trí được xây dựng lên đáp ứng đầy đủ
tất cả các nhu cầu vui chơi lành mạnh, sức khỏe và văn minh cho địa bàn địa phương
đang quản lý quỹ đất công ích.

Bên cạnh đó, đất công ích còn góp phần tạo việc làm tăng thu nhập, xóa đói
giảm nghèo cho người dân, thông qua việc họ có thêm đất canh tác, sản xuất khi được

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

5

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
ủy ban nhân dân xã cho thuê diện tích đất công ích mà xã không có nhu cầu sử dụng
đến, cải thiện phần nào về vật chất, về tinh thần cho từng xã, phường, thị trấn.
Có thể nhìn xa hơn trong vấn đề xã hội này, đó là đất công ích cũng góp phần
trong việc bình ổn mật độ dân số và tỷ lệ lao động trong từng địa phương, cũng như
trên phạm vi toàn quốc. Có thể lý giải rằng, trong điều kiện phát triển theo kinh tế thị
trường của nước ta hiện nay, xu hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa được đẩy mạnh,
các khu công nghiệp, nhà cao tầng... ồ ạt mộc lên đẩy giá đất tăng cao, diện tích đất bị
thu hẹp, nhất là đất sản xuất nông nghiệp dẫn đến tình trạng thất nghiệp. Yì trong khi
trình độ lao động công nghiệp phát triển chưa cao, chưa bắt kịp nhịp sóng của môi
trường khoa học công nghệ, dân ta chủ yếu làm nghề nông, tạo nên sự mất cân bằng
trong phát triển giữa công nghiệp và nông nghiệp, trong khi một bên là việc làm nhiều
thì không có đủ lao động lành nghề, một bên lại thiếu việc để thừa người lao động.
Đó là chưa kể đến việc do tốc độ công nghiệp hóa nhanh chóng, đưa các công
ty, xí nghiệp về đến tận thôn, làng, bản, ấp, xây dựng hàng loạt các hạn mục đầu tư,
kinh doanh, chi nhánh và đất để thực thi kế hoạch không chỉ là các loại đất họ được
phép sử dụng mà còn lên trên cả các khu đất ruộng, đất lúa. Thiếu đất sản xuất nông
nghiệp, thất nghiệp ở nông thôn diễn ra và kéo dài, dẫn đến tình trạng nhiều người lên
đô thị lớn tìm việc làm, gây mất cân bằng về mật độ dân số, xã hội thiếu ổn định...
Trên thực tế đó, khi có được quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, với

phạm vi không vượt hạn mức 5%, trong tổng diện tích đất nông nghiệp của xã,
phường, thị trấn có thể coi là giải pháp góp một phần nhỏ vào tạo dựng thế cân đối của
xã hội.
1.1.33. Ý nghĩa về mặt chính trị của đất công ích
Ngoài tác dụng mang đặc tính chung của đất, trong vai trò là tư liệu sản xuất
quan trọng, đất đai còn là cơ sở vật chất hữu hiệu trong việc vạch định ranh giới lãnh
thổ, khẳng định chủ quyền quốc gia. Đất còn có ý nghĩa riêng trong từng lĩnh vực,
kinh tế, xã hội như đã được phân tích trên, là đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích
công ích của địa phương, đất công ích cũng vậy, thể hiện đầy đủ vai trò của đất.
Một đất nước phát triển, thì điều đầu tiên là phải có được một chế độ chính trị
vững mạnh, đường lối chính sách phát triển rõ ràng, và để đạt được như vậy thì cần
nhất là một nền kinh tế ổn định, xã hội cân bằng, văn minh. Từ đó cho thấy, đất công
ích đủ điều kiện để góp phần đưa đất nước tiến nhanh trên con đường phát triển.
Đất công ích là loại đất đặc biệt ở nước ta, nó như là một chế định riêng, nhằm
nói lên đường lối, chính sách của một nước đang phát triển và khẳng định sở hữu toàn
dân về đất đai của Việt Nam, thể hiện sự chăm lo của Nhà nước đối với đời sống cho
từng người dân, từng địa phương, khi chính quyền cấp xã có quyền tự quyết trên diện

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

6

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


7

Nguyễn Đức Khả: Lịch sử quản lý đất đai, Nxb. Đại học quốc gia, Hà Nội, 2003, tr. 156.

Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích

tích 5% đất sản xuất nông nghiệp. Với sự phát triển công nghiệp như hiện tại, đất công
ích cũng có thể được xem như là một cách bảo vệ tốt quỹ đất nông nghiệp, vì ủy ban
nhân dân cấp xã chỉ được phép quản lý, sử dụng loại đất này vào mục đích công ích,
không được kinh doanh hoặc nhằm thực hiện các mục tiêu khác, tránh được trường
hợp đất nông nghiệp lại roi vào tay nhà đầu tư công nghiệp hoặc các doanh nghiệp
không hoạt động sản xuất nghề nông, mua lại quyền sử dụng đất từ quỹ đất này. Góp
phần thực thi chính sách an ninh lương thực, giữ vững vị trí thứ hai trên thế giới về
xuất khẩu lúa gạo của nước ta hiện nay.
1.2.
Lược sử về đất công ích
Bất kì một quy định pháp luật nào, cũng có sự bắt đầu từ thực tế cuộc sống, gắn
liền với sự hình thành và phát triển lâu dài, tạo thành vấn đề mà Nhà nước và xã hội
cần quan tâm, trong quản lý và thực thi. Là một chế định mang nhiều ý nghĩa, đất công
ích cũng có của riêng mình cái nguồn gốc và bước định hình riêng trong lịch sử phát
triển của đất nước, của pháp luật về đất đai ở Việt Nam.
1.2.1. Sự xuất hiện của đất công ích 5% trước khi có Luật Đất đai năm 1987
Như một chế định đặc thù, đất công ích của xã, phường, thị trấn hiện diện từ rất
sớm trong đời sống của nhân dân ta. Tuy tên gọi khác nhau nhưng về ý nghĩa thì
không khác nhiều, cũng chỉ chủ yếu phục vụ cho nhu cầu của nhân dân ở địa phương,
làng xã. Trước hết, có thể bắt đầu từ loại đất công làng xã có từ thời phong kiến, nó
được chia cấp cho những người trong làng xã đó sử dụng theo quy định của Nhà nước
trên nguyên tắc “ruộng làng nào làng đó hưởng”. Ruộng công làng xã đã được hình
thành từ thời Lý - Trần - Hồ (1010 - 1407) 7 và nó tồn tại cho đến năm 1953, và bị xóa
bỏ khi có Luật cải cách ruộng đất được ban hành ngày 04/02/1953. Trong suốt thời
gian tồn tại đó đất công làng xã như là tiền thân, là điểm khởi phát đầu tiên của đất
công ích.
Luật cải cách ruộng đất năm 1953 ra đời, được Chủ tịch nước Việt Nam Dân
chủ cộng hòa công bố tại sắc lệnh số 197/SL ngày 19/12/1953, như một bước phát
triển mới về chính sách ruộng đất ở Việt Nam thời bấy giờ. Nhưng trong quy định này
không tìm thấy chi tiết nào dành cho loại đất liên quan đến đất công ích, chỉ đề cập rất

ít đến diện tích đất công mà còn được gọi là công điền, công thổ.
Năm 1959, với bản điều lệ tóm tắt của hợp tác xã sản xuất nông nghiệp bậc
thấp, thuật ngữ đất 5% bắt đầu xuất hiện, tuy không hoàn toàn giống với đất công ích
5% như hiện nay nhưng có thể ghi nhận đó như là một quy định tương tự, làm nền cho
các định chế sau này về đất công ích.

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

1

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
Bắt đầu từ năm 1980, Nhà nước ta chính thức xác lập chế độ sở hữu toàn dân
đối với đất đai trong bản Hiến pháp năm 1980, ở giai đoạn này lại không tìm thấy có
quy định cụ thể nào hình thành nên đất công ích, mặc dù có sự tồn tại của loại đất này
và nó hiện diện dưới dạng đất công thuộc về nhân dân.
Như vậy, đất công ích trong giai đoạn trước khi có sự ra đời của Luật Đất đai là
một quy định không rõ ràng, tồn tại dưới dạng trộn lẫn với tổng thể đất đai rộng lớn
của cả nước, không có sự phân chia, nên nó được định hình một cách mờ nhạt ở thời
điểm trước, rồi lại không xuất hiện ở thời gian này dù vẫn có sự hiện hữu của đất công
ích với tên gọi khác trong đời sống người dân.
1.2.2. Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất đài
Sau quyết định công nhận chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, năm 1987
Luật Đất đai đầu tiên ra đời, trở thành một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật
Việt Nam, được coi như là bước luật hóa các chính sách về chế độ ruộng đất, văn bản
luật này đã đặt nền móng đầu, bền vững cho hệ thống địa chính nước ta. Tuy vậy,
những quy định của luật trong giai đoạn này vẫn còn ở mức sơ khai, cho nên đất đai
tiếp tục vận hành theo cơ chế Nhà nước bao cấp về đất, do đó đất không có giá và càng

không được giao dịch tự do hên thị trường. Đất công ích cũng chưa được định hình
riêng, vẫn tiếp tục hiểu theo nghĩa chung và chưa tách khỏi cái tổng thể của loại đất
công thuộc toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu.
Được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, quy định tại Điều 17 “đất đai, rừng
núi sông hồ, nguồn nước [...] đều thuộc sở hữu toàn dân”, một lần nữa được khẳng
định, cũng như những quy định trước, đất đai vẫn thuộc sở hữu chung của toàn dân,
của cả nước không phân ra diện tích cho từng địa phương riêng và chưa có loại nào
mang cái tên riêng là đất công ích.
Dựa trên chế độ sở hữu đất đai, được ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lý
cao nhất của cả nước (Hiến pháp năm 1992), Luật Đất đai năm 1993, là văn bản luật
thứ hai ra đời quy định về đất ở Việt Nam, được Quốc hội thông qua năm 1993 (sửa
đổi, bổ sung năm 1998, 2001), tiếp thu những tinh hoa của Luật Đất đai năm 1987, kết
họp với sự đổi mới cho phù hợp với thực tiễn, Luật Đất đai năm 1993 đã thay thế và
trong đó có nhiều bước tiến bộ hơn so với văn bản trước. Một số nội dung đổi mới
quan họng có thể kể đến là đất đai có giá và giá đất do Nhà nước quy định, hộ gia
đình, cá nhân sử dụng đất có năm quyền chuyển dịch đất đai trên thị trường, và đây coi
như là cột mốc đầu tiên, đánh dấu sự hình thành quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục
đích công ích của xã, phường, thị trấn. Luật Đất đai bắt đầu có sự phân biệt và tách
loại đất công ích ra khỏi hệ thống đất công của cả nước thuộc sở hữu toàn dân, hao về
tay chính quyền cấp xã, được tự chủ trong việc quản lý và sử dụng vào mục đích công

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

8

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


8

Điều 14, 15 Bản quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào
mục đích sản xuất nông nghiệp, ban hành
Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích kèm theo Nghị định số 64/1993/NĐ-CP của chính phủ
ngày
27/9/1993.
9
Điều 8, Nghịích của địa phương mình, được ghi nhận ở Điều 45 Luật Đất đai năm 1993. Cụ thể hơn định số 85/1999/NĐ-CP
của Chính
phủ ngày 28/8/1999 sửa
về quản lý, sử dụng loại đất này với bản quy định về việc giao đất cho hộ gia đình, cá sung một số điều của
đổi,
bổ
bản
quynhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, ban hành kèm theo
định về việcNghị định số 64/1993/NĐ-CP ngày 27/9/1993 8, sau đó lại được sửa đổi, bổ sung tronggiao đất nông nghiệp
cho hộ gia
đình, cá nhân sử dụng
Nghị định số 85/1999/NĐ-CP9.
ổn định lâu
dài vào mục đích sản
Luật Đất đai năm 2003, tiếp thu và hoàn thiện hơn về sự tồn tại của loại đất
xuất nông
nghiệp, vàcông ích tại Điều 72, được hướng dẫn thi hành tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, do bổ sung việc giao đất
làm muốiChính phủ ban hành ngày 29/10/2004 10. Nhìn chung thì giai đoạn này đất công ích cho hộ gia đình và cá
nhân
sử
ổn định lâu dài.
được quy định không khác gì so với Luật Đất đai năm 1993. Cụ thể là nếu như ở Luật dụng
10
Điều 74, Nghị

định số 181/2004/NĐCP
củaĐất đai năm 1993, quy định đất công ích mà mỗi xã giữ lại là không quá 5% trongChính
phủ
ngày
29/10/2004 tổng diện tích đất nông nghiệp của địa phương, thì Luật Đất đai năm 2003 lại quy định về thi hành Luật Đất
đai.
rằng giới hạn không quá 5% đó thuộc tổng diện tích của loại đất trồng cây lâu năm, đất

trồng cây hàng năm và đất nuôi trồng thủy sản. Tuy nhiên khi nhìn lại về tổng thể thì
điểm khác biệt này không đáng kể, sở dĩ nói như vậy là vì, về bản chất thì hai điều luật
ở hai giai đoạn của Luật Đất đai (Điều 45 Luật Đất đai năm 1993 và Điều 72 Luật Đất
đai năm 2003) đều khẳng định đất công ích là đất nông nghiệp, chỉ là Điều 72 cụ thể
hóa đất nông nghiệp tại Điều 45 Luật Đất đai năm 1993 ra thành từng loại mà thôi, đó
cũng chỉ vì tiêu chí phân loại đất được thể hiện khác nhau, theo cách phân loại đất của
Luật Đất đai năm 1993 thì đất nông nghiệp cũng bao gồm trong đó các loại đất trồng
cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản.
1.3.
Phân biệt đất công ích với các loại đất khác
Diện tích đất trong cả nước, là tương đối rộng lớn và được pháp luật phân ra
thành nhiều loại khác nhau, dựa vào các đặc tính riêng của đất cùng các tính năng mà
mỗi loại đất được xếp vào các nhóm riêng nhằm sử dụng đúng, tiết kiệm đất và có hiệu
quả hơn. Do vậy, việc phân biệt đất công ích và các loại đất khác là cần thiết, và nhất
là khi các loại đất khác đó so với đất công ích có một số tính chất về mục đích sử dụng
dễ gây nên sự nhầm lẫn.
1.3.1. Phân biệt đất công ích và đất phi nông nghiệp
1.3.1.1. Khái niệm đẩt phi nông nghiệp
Trên cơ sở tìm hiểu về đất nông nghiệp ở trên, có thể thấy rằng đất phi nông
nghiệp là một khái niệm ra đời chỉ từ khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, trước

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

9

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


11

Điều 4 Nghị định số
một số điều của Luật Đất đai.

04/2000/NĐ-CP

của

Chính

phủ

ngày

11/02/2000

về

việc

thi

hành

Luật

sửa

Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích

khoảng thời gian này, nhóm đất phi nông nghiệp được phân bố rải rác trong các phân
loại khác của đất.
Theo đó, nhóm đất này bao gồm nhiều loại đất phục vụ các mục đích khác
nhau, nhưng không mang tính nông nghiệp và có tính chất sử dụng ổn định lâu dài hơn
đất nông nghiệp. Sở dĩ nói như vậy, là vì điển hình các loại như đất ở; đất xây dựng trụ
sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp; đất sử dụng vào mục đích quốc phòng an
ninh,... phần lớn là các công trình kiên cố, có tính chất bền vững, thời gian sử dụng sẽ
dài và ổn định hơn chỉ khi có trường họp đặc biệt cần thiết sự chuyển đổi mục đích sử
dụng thì mới có sự thay đổi. Ngoài ra, theo quy định còn phân nhóm đất phi nông
nghiệp thành các loại như đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp gồm đất xây dựng
khu công nghiệp, đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh, đất do các cơ
sở tôn giáo sử dụng, phục vụ vào mục đích công cộng... và các loại đất phi nông
nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Vậy đất phi nông nghiệp là nhóm đất bao
gồm nhiều loại đất khác nhau phục vụ các nhu cầu sử dụng khác nhau, đa dạng nhưng
lại không sử dụng vào các mục đích có tính chất sản xuất nông nghiệp. Nhìn chung thì
đất phi nông nghiệp, chủ yếu là cơ sở để tạo lập các công trình với các mục đích công
cộng, kinh doanh nhiều hơn vì nó mang tính chất như tên gọi là đất phi nông nghiệp.
Khái niệm đất sử dụng vào mục đích công cộng: đất sử dụng vào mục đích
công cộng, là các loại đất đáp ứng các nhu cầu xây dựng thiết lập nên các công trình,
với quy mô rộng lớn phục vụ cho tất cả mọi người có ý muốn sử dụng mang tính chất
cộng đồng. Tùy theo mục đích sử dụng, quy mô của hạn mục công trình đó và chủ thể
tạo lập hay chủ thể sử dụng, mà quyết định công trình công cộng đó có thu tiền sử
dụng không hay là nó thuộc dạng công ích không cần thu phí sử dụng.

Có thể liệt kê các mục đích công cộng bao gồm: đất để xây dựng các công trình
chung sử dụng chung cho cả cộng đồng dân tộc, xây dựng đường giao thông, cầu
cống, vĩa hè, hệ thống cấp thoát nước, sông hồ, đê, đập, trường học, bệnh viện, công
viên, chợ, vườn hoa, khu vui chơi trẻ em, quảng trường, sân vận động, sân bay bến
cảng, đất xây dựng nhà máy điện, trạm biến thế điện, đường ống dẫn xăng dầu, đường
ống dẫn khí, đài khí tượng thủy văn, các trạm quan trắc phục vụ nghiên cứu và dịch vụ
công cộng, công trình thủy lợi, bến tàu, bến xe, bến phà, sân ga, vườn quốc gia, khu an
dưỡng, khu nuôi dưỡng trẻ em có hoàn cảnh khó khăn, nghĩa trang, nghĩa địa,... 11
Theo Tờ trình Quốc hội về quy hoạch sử dụng đẩt đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

10

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân

đổi,

bổ

sung


12

Tờ trinh Quốc hội về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đến năm 2005 của cả
nước, Hà Nội, tháng 5 năm 2004, Sđd, tr.
Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích 8 (tài liệu này được dẫn từ Giáo trình Luật Đất đai,
Trường
Đại

học Luật Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2008, tr. 426).

đất đến năm 2005 của cả nước12: cho đến năm 2008 thì nước ta có gần 896.162 ha đất
sử dụng vào mục đích công cộng (không bao gồm đất có mặt nước sử dụng vào mục
đích chuyên dùng).
13.1.2. Phân biệt đất công ích và đất phỉ nông nghiệp
Đất phi nông nghiệp và đất nông nghiệp là hai dạng được phân ra từ quỹ đất
công, cùng nằm trong sự quản lý, sử dụng của toàn dân. Đất công ích hay còn gọi là
đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích, khi đem so với đất phi nông nghiệp,
nhìn vào có thể dễ nhận dạng và phân biệt vì nó thuộc hai nhóm đất theo luật định, một
là nông nghiệp, một thuộc nhóm không là nông nghiệp. Nhưng khi xem xét lại, nhất là
về phạm vi cũng như mục đích sử dụng, đặt chúng kế cạnh với nhau sẽ có sự khác biệt
mà không dễ thấy, nếu không có sự phân biệt rõ ràng, trong việc sử dụng các loại đất
này vào các công trình công cộng sẽ tạo nên sự nhầm lẫn, nhập nhằng, do đó cần được
xem xét.
Trước hết, cần phân biệt mục đích công cộng và mục đích công ích. Thuật từ
công cộng hầu như luôn gắn liền với đời sống của mọi người, có thể nói rằng ai cũng
sử dụng các dịch vụ công cộng ít nhất một lần trong đời, một số dịch vụ cơ bản như
điện thoại công cộng, nhà vệ sinh công cộng, trường học bệnh viện, sân bay, bến xe,...
Từ đó cho thấy, mục đích công cộng mang tính toàn dân và bao hàm các mục đích nhỏ
khác nhau. Trong đó, có thể là các lợi ích kinh doanh của các chủ đầu tư vào công
trình đó hoặc nó chỉ đơn thuần là sự đầu tư của Nhà nước, phục vụ lợi ích chung cho
cộng đồng. Trái lại, mục đích công ích có phạm vi nhỏ hơn, nó chỉ là các công trình,
dịch vụ công cộng phục vụ lợi ích công tại địa phương mà không có thu lợi nhuận từ
việc sử dụng các mục đích đó. Đất để xây dưng, thực hiện các mục đích công cộng hay
công ích đó cũng vậy, về công dụng đều là đất dùng để xây dựng các công trình sử
dụng mang tính chất chung cho nhiều người, đem lại sự thuận lợi cho người sử dụng
nhưng nó không tuyệt đối là giống nhau bởi như đã phân chia ban đầu, đất công ích
chỉ phục vụ mục đích công ích là duy nhất, có nghĩa là không có yếu tố kinh doanh và
lợi nhuận, nếu có thì cũng là cái lợi chung cho cả đất nước. Còn đất công cộng thuộc

nhóm đất phi nông nghiệp thì khác, loại đất này vừa mang tính công ích lại vừa có bản
chất của hoạt động kinh doanh phi nông nghiệp.
Dựa vào những liệt kê ở trên về mục đích công cộng của đất phi nông nghiệp có
thể thấy trường hợp điển hình là loại đất xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa. Đây là công
trình xuất hiện trên nhiều loại đất khác nhau, nó được xếp vào mục đích của đất công

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

11

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


13
14

Nguyễn Đức Khả: Lịch sử quản lý đẩt đai, Nxb. Đại học quốc gia, Hà Nội, 2003, tr. 143.
Trường Đại học Luật Hà Nội: Giáo trình
Pháp luật về quản lý, sử dụng đất
tr. 56.

công ích

Luật đất đai, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2008,

ích và cùng nằm trong các loại đất thuộc nhóm đất phi nông nghiệp. Dù được hình
thành trên mảnh đất nào đi nữa thì nghĩa ữang, nghĩa địa cũng là nơi an nghỉ cuối cùng
của những người đã khuất, nhưng cần phân biệt, vì hiện nay xuất hiện mục đích kinh
doanh từ các khu nghĩa trang nghĩa địa này. Có thể dễ dàng nhận thấy rằng, các công
trình nhằm an táng những người đã mất mà thuộc khu đất công ích, thì sẽ chỉ là công

ích nhằm tưởng niệm các anh hùng đã hy sinh của đất nước hoặc giúp cho những
người nghèo khó một nơi để chôn thân mà không thu tiền đất và phí xây dựng. Trái lại
các nghĩa trang, nghĩa địa xây dựng trên đất phi nông nghiệp thì có hai mục đích, thứ
nhất nếu được xây dựng theo chính sách đền ơn đáp nghĩa, để đáp ứng nhu cầu công
cộng đền đáp cho những chiến sĩ đã hy sinh, thì giống như các nghĩa trang liệt sĩ hiện
nay là không lợi nhuận, thứ hai khi các khu nghĩa địa được xây lên với sự có mặt của
chủ đầu tư, thì đó là hình thức kinh doanh trên đất phi nông nghiệp.
1.3.2. Phân biệt đất công ích và đất công
1.3.2.1. Khái niệm đất công
Thuật ngữ đất công đã ra đời từ rất lâu, khi Nhà nước ta đi theo con đường xã
hội chủ nghĩa và công nhận đất đai thuộc sở hữu toàn dân, mà Nhà nước là đại diện
cho quyền sở hữu đó. Hơn thế nữa, dù không rõ ràng, nhưng từ thời kì phong kiến, đất
công cũng đã được định hình dưới các hình thức, mức độ khác nhau. Dần chứng cụ thể
nhất cho nhận định này, là chính sách ruộng đất thời đại nhà nước Văn Lang - Âu Lạc
“toàn bộ đất đai, sông ngòi, đầm ao của đất nước đều thuộc quyền sở hữu và quản lý
của công xã”13. Chế độ ruộng đất công được nhà nước phong kiến bảo hộ và phát triển
mạnh mẽ nhất trong thời Lê sơ 14. Trãi qua các giai đoạn lịch sử và các biến đổi, thăng
trầm của đất nước, đất đai càng trở nên quan trọng và được quy định cụ thể hơn qua
các văn bản pháp luật về đất đai.
Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 sửa đổi bổ sung năm 1998,
2001, cũng như Luật Đất đai năm 2003 không có quy định cụ thể nào về khái niệm đất
công, nhưng trong thực tế có thể hiểu: nước ta theo chế độ xã hội chủ nghĩa, công hữu
về tư liệu sản xuất, trong khi đó đất đai là một tư liệu sản xuất chính yếu, là tài liệu đầu
vào không thể thiếu ữong tất cả các hoạt động sản xuất kinh doanh, tất cả các ngành
nghề lĩnh vực, giữ vai trò quan trọng trong đời sống xã hội. Từ đó có thể thấy, đất đai
thuộc chế độ công hữu, là đất của toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý.
Đất công còn có thể xem như là phần diện tích đất trống mà Nhà nước còn thay
mặt toàn dân quản lý, chưa cho thuê hoặc giao cho bất cứ tổ chức, cá nhân, hộ gia đình
nào sử dụng mà vẫn còn nằm ữong tổng thể đất đai của toàn dân nếu theo cách phân

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

12

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân: Giáo trình Luật đất đai, truờng Đại học cần Thơ, 2009, tr. 14.
Điều 9 Chương 3, Thông tư số 449-TTg của
Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công
hành
điều
lệ
mẫu Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp bậc thấp.
17
Khoản 1 Điềuloại của Luật Đất đai năm 2003 thì nó thuộc về nhóm đất
1987.
15

16

ích Thủ

tướng Chính Phủ ngày 17/12/1959 về việc ban

chưa sử dụng. Nhóm đất 27
chưa sử dụng bao gồm các loại đất chưa xác định được mục đích sử dụng như15:
- Đất bằng chưa sử dụng;
- Đất đồi núi chưa sử dụng;
- Núi đá không có rừng cây.

1.3.2.2. Phân biệt đất công và đất công ích
Nếu xét về nguồn gốc, đất công và đất công ích đều xuất phát từ một quỹ đất
chung, là tổng diện tích đất trên cả nước thuộc sở hữu toàn dân. Trong đó, đất công ích
là một phần được trích từ quỹ đất nông nghiệp, gồm đất trồng cây lâu năm, trồng cây
hàng năm và đất nuôi trồng thủy sản, nhằm đáp ứng cho từng xã, phường, thị trấn về
lĩnh vực các nhu cầu công cộng của địa bàn xã, phường, thị trấn đó. Như vậy, nhìn
chung đất công ích thuộc chỉnh thể đất đai nói chung, nghĩa là nằm trong hệ thống đất
công.
Tuy nhiên, điểm khác biệt của hai loại đất này là ở phạm vi sử dụng và tạo lập
nên, đối với đất công thì đây là thuật ngữ bao quát cho đất đai, loại tư liệu sản xuất đặc
biệt quan trọng phục vụ cho toàn dân, cho lợi ích chung của cả dân tộc, cả cộng đồng
hiển nhiên hiện hữu trong toàn quốc, nó bao gồm nhiều loại đất khác nhau nhóm đất
nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp đã có người sử dụng hoặc chưa và cả nhóm
đất chưa sử dụng. Trong khi đất công ích chỉ là quỹ đất nhỏ, được tạo lập dựa vào điều
kiện và nhu cầu phát triển của từng địa phương mà thôi và được Nhà nước chỉ định cụ
thể là diện tích nằm trong nhóm đất nông nghiệp, với sự quản lý, sử dụng trực tiếp của
ủy ban nhân dân cấp xã, vì vậy nó chỉ phục vụ cho các lợi ích chủ yếu của địa phương
lập nên nó. Từ đó cho thấy phạm vi, lợi ích và cả diện tích, đất công đều bao quát và
giữ vai trò như một chủ thể mà đất công ích được phát sinh từ chủ thể đó.
Trong thời gian trước khi có khái niệm và hình thành đất công ích như hiện nay,
như các phần trên đã tìm hiểu, nước ta có sự tồn tại của loại đất gọi là đất phần trăm,
đây là loại đất ra đời từ khi có điều lệ hợp tác xã năm 1959, cho phép mỗi hộ gia đình
xã viên được để lại một ít đất theo mức mỗi nhân khẩu không quá 5% diện tích bình
quân của nhân khẩu trong xã để trồng rau, trồng hoa quả16.
Đến Luật Đất đai năm 1987, đất phần trăm hay còn gọi là đất 5% làm kinh tế
phụ gia đình, được quy định để lại mỗi người không quá 10% đất nông nghiệp 17. Như
vậy khi so sánh giữa đất công ích 5% ngày nay và đất phần trăm của điều lệ hợp tác xã
thì có thể thấy sự giống nhau cơ bản, đó là ở mặt diện tích đều quy định là không quá

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

13

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân

Luật Đất đai năm


Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
5%, nhưng đất phần trăm mỗi xã viên được cho phép sử dụng chỉ để trồng rau và hoa
quả không có diện tích dành cho nuôi trồng thủy sản và cây lâu năm. Còn riêng hai
thuật ngữ đất 5% làm kinh tế phụ gia tình trong Luật Đất đai năm 1987 và đất công
ích đã thể hiện điểm khác nhau điển hình về mục đích sử dụng dù rằng nguồn gốc để
lại hai loại đất này đều được trích từ quỹ đất nông nghiệp ở cấp xã của từng địa
phương. Vì đất công ích đáp ứng nhiều nhu cầu hơn khi vừa được sử dụng làm các
công trình công ích của xã vừa phục vụ cho bà con nông dân trong xã đó canh tác, sản
xuất nông nghiệp, khác hơn, đất phần trăm có phạm vi sử dụng hẹp, chỉ duy nhất có
việc phụ giúp cho gia tình các hộ trong địa phương đó làm kinh tế, trong khi diện tích
giới hạn cho loại đất này được giử lại ở mỗi nơi lên đến 10%, rộng hơn gấp đôi so với
đất công ích 5%.
Qua đó có thể thấy rằng tuy ở các giai đoạn, thời gian khác nhau có những quy
định và chính sách khác nhau. Nhưng nhìn chung lại, thì Nhà nước cũng có các giải
pháp, cũng như tiêu chí ngày càng hoàn thiện hơn, là hình thành nên một quỹ đất công
ích, tạo điều kiện khuyến khích đầu tư phát triển, giúp ổn định đời sống cho người dân
ở từng cấp, từng xã, phường, thị trấn.
Tóm lại, đất công ích không phải là một chế định hoàn toàn mới vì về thực chất
nó đã có mặt từ rất lâu gẳn với đời sổng nhân dân với nhiều hình thức khác nhau, sự
góp mặt của đất công ích cùng một chút khác biệt so với tổng thể đất đai ở Việt Nam
đem lại rất nhiều ý nghĩa và thuận lợi cho sự phát triển của đất nước. Vì vậy, vấn đề
đặt ra là phải quản lý và sử dụng quỹ đất này thật tốt và hiệu quả, phát huy hơn nữa

vai trò và lợi ích của đất công ích.

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân

14

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân


18

Điều 31 Luật Đất đai năm 2003.

Pháp luật về quản lý, sử dụng đất công ích
CHƯƠNG 2
QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT cụ THẺ YỀ QUẢN LÝ, sử DỤNG
ĐẤT CÔNG ÍCH
Trên nền tảng của Chương một, người viết tiếp tục tìm hiểu ở mức độ cụ thể
hơn, về các quy định của pháp luật đất đai trong vấn đề quản lý, sử dụng đất công ích.
Lấy đó làm cơ sở đế nhìn vào thực trạng, mức độ thực hiện và áp dụng các quy định
về đất công ích vào công tác quản lý, sử dụng thực tế của từng địa phương, tìm ra các
giải pháp để chế định này được hoàn thiện hơn.
2.1.

Quy định pháp luật về tạo lập quỹ đất công ích

2.1.1. Căn cứ tạo lập quỹ đất công ích
Căn cứ tạo lập đất là cơ sở xác định thực tế, mà dựa vào đó Nhà nước quyết
định trao cho chủ thể, các quyền sử dụng, khai thác đối với một loại đất, diện tích đất
xác định, về phía người sử dụng đất, con đường chủ yếu nhất mà họ có thể dùng để

tạo lập được đất, đó là xin giao đất và thuê đất của Nhà nước.
Luật Đất đai quy định các loại đất dù là nông nghiệp, phi nông nghiệp hay bất
cứ đất nào, thì để tạo lập nên loại đất đó cũng dựa trên hai căn cứ chủ yếu 18: thứ nhất,
là dựa vào quy hoạch, kế hoạch tổng thể đã được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt.
Thứ hai, là nhìn vào nhu cầu sử dụng đất cụ thể, được thể hiện trong dự án đầu tư đơn
xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Đất công ích vì là diện tích được
trích từ đất sản xuất nông nghiệp nên không nằm ngoài quy định đó, quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất cũng được xem là căn cứ quan trọng nhất, trong việc tạo lập nên
quỹ đất này. Khi cần diện tích đất thực hiện mục đích công ích cho địa phương, các
cán bộ của ủy ban nhân dân cấp xã tiến hành tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất chi tiết của xã, phường, thị trấn, trình lên cơ quan cấp trên có thẩm quyền xét
duyệt, mà cụ thể ở đây là ủy ban nhân dân cấp huyện, nếu được chấp thuận và có
thêm quyết định tỷ lệ đất công ích cho phép để lại của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thì
quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của cấp xã đã được tạo lập, và
đương nhiên nguồn gốc của quỹ đất này, là xuất phát từ tổng diện tích đất nông nghiệp
của chính địa phương có nhu cầu để lại đất công ích.
Khi nhắc đến nguồn gốc hình thành nên diện tích đất công ích, thì ngoài diện
tích được Nhà nước giao, theo nhu cầu trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thì quỹ
đất này còn được góp lại, từ đất không được Nhà nước trực tiếp chuyển giao. Mà nó
vận hành theo con đường ngược lại, tức là các diện tích đất do tổ chức, hộ gia đình cá
nhân tự động trả lại đất hoặc tặng cho quyền sử dụng đất, mà họ không sử dụng hay sử

GVHD: Ths. Nguyễn Thị Thanh Xuân 15

SVTH: Đoàn Thị Kiều Ngân