Đánh giá tính độc lập của ngân hàng trung ương và một số hàm ý chính sách với việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
----

CÔNG TRÌNH THAM GIA XÉT GIẢI THƯỞNG
“TÀI NĂNG KHOA HỌC TRẺ VIỆT NAM”

ĐỀ TÀI:
ĐÁNH GIÁ TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG
VÀ MỘT SỐ HÀM Ý CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI VIỆT NAM.

Hà Nội, 2015


LỜI CAM ĐOAN

Bài nghiên cứu khoa học của nhóm là một công trình nghiên cứu khoa học hoàn toàn
độc lập do nhóm đầu tư công sức nghiên cứu. Bài viết không sao chép từ bất kì nguồn
nào và chưa từng được công bố trước đây. Các số liệu và thông tin trong bài viết đều
được trích dẫn đầy đủ, có nguồn gốc rõ ràng và hoàn toàn minh bạch. Nhóm nghiên cứu
xin cam đoan tất cả những điều trên là đúng sự thật.
Trong bài viết của nhóm nghiên cứu không thể tránh khỏi những thiếu sót, vì vậy
nhóm rất mong nhận được những ý kiến đóng góp từ bạn đọc để có được một công trình
nghiên cứu khoa học hoàn chỉnh nhất.
Nhóm nghiên cứu xin chân thành cảm ơn!

2


TÓM TẮT ĐỀ TÀI

Ngay từ khi mới hình thành, Ngân hàng Trung ương (NHTW) đã có vai trò đặc

biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của các quốc gia. Một Ngân hàng
Trung ương phát triển, thực hiện tốt chức năng của mình sẽ giúp nền kinh tế đi vào
quỹ đạo ổn định và phát triển vững mạnh. Trong suốt một thời gian dài, vấn đề tính
độc lập của Ngân hàng Trung ương cũng như những tác động của tính độc lập của tổ
chức này đã và đang trở thành mối quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu. Có nhiều
nghiên cứu đồng tình nhưng cũng không ít ý kiến phủ nhận về tầm quan trọng của
một mô hình NHTW độc lập.
Bài nghiên cứu chỉ ra vai trò của một NHTW độc lập đối với sự phát triển của quốc
gia và sự cần thiết phải xây dựng một NHTW độc lập đối với trường hợp của Việt Nam.
Nghiên cứu không đi quá sâu vào phân tích tác động của mô hình NHTW độc lập mà
đánh giá mức độ độc lập của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam thông qua
nghiên cứu tình hình thực tế kết hợp sử dụng thang đo của Florin Dumiter bao gồm 38
chỉ tiêu để đo lường tính độc lập của tổ chức này. Sau khi chấm điểm theo các chỉ tiêu
của thang đo, cho ta kết luận NHNN Việt Nam hiện được xếp ở mức độ độc lập thấp.
Nghiên cứu cũng chỉ ra ảnh hưởng của tính độc lập thấp này lên một số chỉ tiêu kinh tế
- xã hội của Việt Nam như: tác động đến lạm phát, thâm hụt ngân sách, tăng trưởng
kinh tế, thất nghiệp và lãi suất thị trường. Mức độ độc lập thấp và sự can thiệp hành
chính từ Chính phủ làm giảm hiệu quả hoạt động của NHNN Việt Nam, tạo ra những
hệ lụy tiêu cực với sự tăng trưởng và phát triển kinh tế, đặc biệt là trong việc thực
hiện mục tiêu kiềm chế lạm phát và ổn định hệ thống tài chính và thị trường tiền tệ.
Nâng cao tính độc lập của NHNN Việt Nam là một trong những điều kiện quan trọng,
tạo tiền đề căn bản trong hiệu quả hoạt động của NHNN và là nền tảng bảo đảm
NHNN thực sự trở thành NHTW đúng nghĩa và xa hơn là tiến tới xây dựng một NHTW

3


minh bạch, hiện đại. Nghiên cứu cũng đưa ra một số giải pháp, đề xuất và hướng phát
triển để xây dựng một NHTW có mức độ độc lập cao trong tương lai.
Mọi kết quả từ bài nghiên cứu hi vọng sẽ là tài liệu hữu ích cho những người quan

tâm, các nhà nghiên cứu, nhà kinh tế học hay những nhà hoạch định chính sách… để
tham khảo cho nghiên cứu của mình.

4


MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CBI
CPI
CSTT
CSTK

Central Bank Independence, Chỉ số độc lập của Ngân hàng trung ương
Consumer Price Index, Chỉ số giá tiêu dùng
Chính sách tiền tệ
Chính sách tài khóa

5


ECB
FED
GDP
GMT
IMF
LVAU
NHNN
NHTM

NHTW
OMO
OECD
TOR
TCTD

European Central Bank, Ngân hàng Trung ương châu Âu
Federal Reserve System, Cục dự trữ liên bang Mỹ
Gross Domestic Products, Tổng sản phẩm quốc nội
Chỉ số độc lập của NHTW theo phương pháp của Grilli, Masciandaro
& Tabellini (1991)
International Monetary Fund, Quỹ tiền tệ Quốc tế
Chỉ số độc lập của NHTW theo phương pháp của Cukierman (1992)
Ngân hàng Nhà nước
Ngân hàng thương mại
Ngân hàng trung ương
Open Market Operation, Nghiệp vụ thị trường mở
Organization for Economic Cooperation and Developement, Tổ chức
hợp tác và phát triển kinh tế
Turnover Rate of Governor, Chỉ số luân chuyển Thống đốc
Tổ chức tín dụng

6


CHƯƠNG I: GIỚI THIỆU CHUNG VỀ ĐỂ TÀI.

1.1. Tính cấp thiết của đề tài.
Trong nền kinh tế mỗi quốc gia, NHTW chiếm vị trí vô cùng quan trọng. NHTW là
một định chế tài chính công thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và ngân

hàng, góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Ở bất cứ quốc gia nào, NHTW
đều giữ vị trí trọng yếu trong bộ máy quản lý và điều hành vĩ mô, bởi NHTW nắm trong
tay một loạt những công cụ quản lý vĩ mô, đặc biệt là các công cụ của chính sách tiền tệ.
NHTW còn được biết đến như là “ngân hàng của các ngân hàng”, là “người cho vay cuối
cùng” đối với các tổ chức thành viên trong hệ thống ngân hàng. Thông qua việc hoạch
định và thực thi chính sách tiền tệ quốc gia, NHTW giữ vai trò điều tiết, giám sát thường
xuyên hoạt động của các định chế trung gian tài chính, đảm bảo sự ổn định của hệ thống
tài chính và bảo vệ lợi ích của các chủ thể trong nền kinh tế. Trong bối cảnh nền kinh tế
toàn cầu có nhiều biến động, tầm quan trọng của NHTW càng được nhắc đến nhiều hơn
trong việc ổn định giá cả, điều tiết lượng tiền lưu thông, duy trì tính thanh khoản của hệ
thống tài chính,... NHTW với thẩm quyền của mình trong việc hoạch định và thực thi
chính sách tiền tệ có sức ảnh hưởng lớn đến toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
Trên thế giới, mô hình NHTW tại các quốc gia được phân loại dựa vào vị trí pháp lý
của tổ chức này trong bộ máy quyền lực. Các nước có điều kiện kinh tế xã hội khác nhau
có thể có các mô hình NHTW khác nhau. Thực tế, hiện nay trên thế giới tồn tại phổ biến
2 mô hình: NHTW trực thuộc Quốc hội và độc lập với Chính phủ và NHTW trực thuộc
Chính phủ. Trong mô hình NHTW độc lập với Chính phủ, NHTW được tổ chức và chịu
sự chi phối của Quốc hội, không nằm trong cơ cấu bộ máy của Chính phủ, do đó trong
quá trình hoạt động không chịu sự can thiệp và chi phối từ phía Chính phủ. Mô hình này
thường được thiết lập ở những nước có nền kinh tế phát triển và chính sách tiền tệ được
coi là động lực của mọi sự phát triển như Cục dự trữ liên bang Mỹ (FED), Ngân hàng
Trung ương Nga, Ngân hàng Trung ương Đức. Với mô hình NHTW trực thuộc Chính

7


phủ, NHTW là một phần trong cơ cấu bộ máy của Chính phủ, chịu sự điều hành trực tiếp
của Chính phủ. Theo mô hình này, Chính phủ có quyền can thiệp rất lớn tới NHTW,
không chỉ trên phương diện tổ chức, điều hành mà còn cả trong quá trình hoạch định và
thực thi chính sách tiền tệ. Đây là mô hình được áp dụng phần lớn ở các nước Đông Á

hoặc các nước theo mô hình xã hội chủ nghĩa trước đây, điển hình là Trung Quốc.
NHNN Việt Nam được thành lập theo mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ. Với
mô hình này, Chính phủ có quyền chỉ đạo và yêu cầu NHNN phối hợp chính sách tiền tệ
(CSTT) với các chính sách kinh tế vĩ mô khác để đảm bảo tính đồng bộ và hiệu quả tổng
thể phù hợp với các mục tiêu vĩ mô trong từng thời kỳ. Tuy nhiên, mô hình này hiện nay
đang bộc lộ nhiều hạn chế như: NHNN mất đi sự chủ động trong việc xây dựng và thực
thi CSTT cũng như khả năng kiểm soát lạm phát. Việc xây dựng và thực thi CSTT có sự
can thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn. Sự phụ thuộc vào
Chính phủ có thể làm cho NHNN xa rời mục tiêu dài hạn của mình là ổn định giá trị tiền
tệ, đảm bảo tăng trưởng kinh tế. Hơn nữa, mô hình này có thể biến NHNN thành nơi phát
hành tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước khiến cho hoạt động phát hành tiền
không tuân thủ nguyên tắc và có thể kéo theo mức lạm phát cao. Với những nhược điểm
như vậy, vấn đề đáng quan tâm là cơ chế điều hành CSTT theo mô hình này ở Việt Nam
hiện nay có còn hiệu quả và phù hợp hay không trong bối cảnh nền kinh tế thế giới có
nhiều diễn biến phức tạp và khó lường.
Tính độc lập có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả thực thi CSTT của NHTW. Vì vậy
nghiên cứu đề tài tính độc lập của Ngân hàng trung ương có vai trò quan trọng đối với sự
phát triển của NHTW nói riêng cũng như đối với sự phát triển của mỗi quốc gia. Trên thế
giới tính độc lập của NHTW đã được các nước nghiên cứu rộng rãi và đưa ra những kết
luận quan trọng, tuy nhiên, ở Việt Nam hiện vẫn chưa có nhiều nghiên cứu chính thống
về vấn đề này. Với những lý do trên, nhóm nghiên cứu quyết định lựa chọn đề tài: “Đánh
giá tính độc lập của NHTW và một số hàm ý chính sách với Việt Nam”.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu.
Nhóm nghiên cứu sẽ tập trung vào ba vấn đề chính như sau:
(1) Các cơ sở lý thuyết về tính độc lập của NHTW.

8


(2) Dựa trên các nghiên cứu đi trước về tính độc lập của NHTW, xây dựng mô hình

phù hợp để tiến hành đo lường tính độc lập của NHNN Việt Nam.
(3) Đưa ra các gợi ý chính sách đối với trường hợp của Việt Nam.
1.3. Câu hỏi nghiên cứu.
Để làm rõ các nội dung trên, nhóm nghiên cứu sẽ lần lượt trả lời các câu hỏi sau:
(1) Tính độc lập của NHTW được biểu hiện ở những khía cạnh nào?
(2) Những chỉ tiêu nào được sử dụng để đo lường tính độc lập của NHTW?
(3) Mức độ độc lập của NHNN Việt Nam?
(4) Những thay đổi chính sách cần thiết để tăng cường tính độc lập của NHNN Việt
Nam?
1.4. Phương pháp nghiên cứu.
Bài nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính dựa trên lý thuyết của các nghiên cứu
trước đây trên thế giới. Trên cơ sở các dữ liệu thu thập được, nhóm nghiên cứu tiến hành
đánh giá sự độc lập của NHNN Việt Nam, qua đó, đưa ra các gợi ý chính sách để nâng
cao mức độ độc lập của NHNN Việt Nam.
Bài nghiên cứu sẽ được trình bày theo năm bước:
- Bước 1: Xây dựng các chỉ tiêu đo lường tính độc lập của NHTW.
- Bước 2: Dựa trên các chỉ tiêu đo lường sự độc lập của NHTW, tiến hành thu thập
dữ liệu để đánh giá các tiêu chí với NHNN Việt Nam.
- Bước 3: Tổng hợp tất cả các chỉ tiêu đo lường mức độ độc lập của NHNN Việt
Nam.
- Bước 4: Đánh giá mức độ độc lập của NHNN Việt Nam và tác động của nó đến các
biến số kinh tế vĩ mô.
- Bước 5: Đưa ra các đề xuất về chính sách cần thực hiện để tăng tính độc lập của
NHNN Việt Nam.
1.5. Kết cấu bài nghiên cứu.
Chương I: Giới thiệu chung về đề tài.
Chương này trình bày ngắn gọn thông tin chung và sự cần thiết của vấn đề nghiên
cứu cũng như các mục tiêu, câu hỏi và phương pháp nghiên cứu.

9

Chương II: Cơ sở lý thuyết về tính độc lập của NHTW.
Chương này sẽ đề cập tới những vấn đề cơ bản về NHTW và cơ sở lý thuyết về tính
độc lập của NHTW, bao gồm các lý luận cơ bản và các chỉ tiêu đo lường tính độc lập của
NHTW.
Chương III: Xây dựng bộ chỉ tiêu đo lường mức độ độc lập của NHNN Việt Nam .
Trong chương này, nhóm nghiên cứu đưa ra phương pháp nghiên cứu, đồng thời trình
bày mô hình đo lường tính độc lập và có xem xét điều chỉnh cho phù hợp với tình hình
thực tế của NHNN Việt Nam, từ đó, đưa ra các đánh giá về kết quả thu được.
Chương IV: Kết quả và một số nhận xét.
Chương nàỳ đưa ra một số đánh giá về mức độ độc lập của NHNN Việt Nam và tác
động tới các biến số kinh tế vĩ mô.
Chương V:Kết luận và một số gợi ý chính sách.
Chương này trình bày khả năng và các gợi ý chính sách để nâng cao mức độ độc lập
của NHNN Việt Nam.

10


CHƯƠNG II: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN
HÀNG TRUNG ƯƠNG.

2.1. Tổng quan về NHTW.
2.1.1. Khái niệm, bản chất của NHTW.
Khái niệm:
Theo giáo trình Nghiệp vụ Ngân hàng Trung ương trường ĐH Kinh tế TP.HCM
(2011) NHTW được định nghĩa: “NHTW là ngân hàng phát hành tiền của một quốc gia,
là cơ quan quản lý và kiểm soát lĩnh vực tiền tệ ngân hàng trong phạm vi toàn quốc.
NHTW là bộ máy tài chính tổng hợp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và

hoạt động ngân hàng, đồng thời là ngân hàng của các ngân hàng và tổ chức tín dụng
khác trong nền kinh tế.”
Bản chất:
Bản chất của NHTW được thể hiện qua các nội dung:
- NHTW là Ngân hàng phát hành độc quyền của Nhà nước.
- NHTW là thể chế bậc cao của NHTM và là nơi cho vay cuối cùng của các NHTM.
- NHTW là một bộ máy của Nhà nước thực hiện việc quản lý Nhà nước trong lĩnh
vực tiền tệ - ngân hàng.
- NHTW là cơ quan quản lý kinh tế tài chính tổng hợp, là trung tâm tiền tệ, trung tâm
tín dụng và trung tâm thanh toán của toàn bộ nền kinh tế.
2.1.2. Chức năng của NHTW.
a. Phát hành tiền và điều tiết lượng tiền cung ứng.
NHTW được giao trọng trách độc quyền phát hành tiền theo các quy định trong luật
hoặc được Chính phủ phê duyệt nhằm đảm bảo thống nhất và an toàn cho hệ thống lưu
thông tiền tệ của quốc gia. Đồng thời, NHTW thực hiện kiểm soát lượng tiền cung ứng,
thực hiện CSTT, bảo đảm ổn định giá trị đồng tiền.

11


b. Ngân hàng của các ngân hàng.
NHTW không tham gia kinh doanh tiền tệ, tín dụng trực tiếp với các chủ thể trong
nền kinh tế mà chỉ thực hiện các nghiệp vụ ngân hàng với các ngân hàng trung gian.
Bao gồm:
- Mở tài khoản và nhận tiền gửi của các ngân hàng trung gian.
NHTW nhận tiền gửi từ các ngân hàng trung gian dưới hai dạng sau:
* Tiền gửi dự trữ bắt buộc: Là khoản tiền dự trữ mà các ngân hàng trung gian bắt
buộc phải gửi tại NHTW để nhằm đảm bảo khả năng chi trả của các ngân hàng này trước
nhu cầu rút tiền mặt của khách hàng. Chức năng ban đầu của khoản dự trữ bắt buộc này
là nhằm hạn chế khả năng xảy ra rủi ro mất khả năng thanh toán của hệ thống ngân hàng.

Nhưng theo thời gian, ý nghĩa của chức năng này giảm dần. Hiện nay, dự trữ bắt buộc
được nói đến với tư cách là một công cụ của NHTW trong điều hành CSTT nhiều hơn.
* Tiền gửi thanh toán: Ngoài khoản dự trữ bắt buộc, các ngân hàng trung gian còn
phải duy trì thường xuyên một lượng tiền gửi trên tài khoản tại NHTW cho các nhu cầu
chi trả trong thanh toán với các ngân hàng khác trong cùng hệ thống hoặc đáp ứng các
nhu cầu giao dịch với NHTW, chẳng hạn các khoản chi trả liên quan đến các khoản vay
từ NHTW.
- Cấp tín dụng cho các ngân hàng trung gian.
NHTW cấp tín dụng cho các ngân hàng trung gian dưới hình thức chiết khấu lại (tái
chiết khấu) các chứng từ có giá ngắn hạn do các ngân hàng trung gian nắm giữ. Thông
qua hành vi mua lại này, NHTW đã làm tăng lượng vốn khả dụng cho hoạt động của
ngân hàng trung gian, tạo điều kiện cho các ngân hàng này mở rộng các hoạt động tín
dụng.

12


Do việc cấp tín dụng của NHTW gắn trực tiếp với việc phát hành ra một lượng tiền
giấy mới nên các điều kiện tín dụng thường là chặt chẽ, được giới hạn bởi hạn mức tái
chiết khấu, thời hạn và chủng loại chứng từ có giá được chấp nhận chiết khấu.
Ngoài ra, NHTW còn góp phần quan trọng trong việc đảm bảo cho sự an toàn của hệ
thống ngân hàng thông qua hoạt động cấp tín dụng khi đóng vai trò "Người cho vay cuối
cùng" của các ngân hàng. Trong trường hợp một ngân hàng có nguy cơ phá sản, NHTW
có thể sẽ cung cấp những khoản tín dụng không hạn chế nhằm giúp cho ngân hàng đó
tránh khỏi sự đổ vỡ. Tuy nhiên không phải mọi ngân hàng đều nhận được sự hỗ trợ của
NHTW để thoát khỏi nguy cơ phá sản. Chỉ khi sự sụp đổ của ngân hàng đó có ảnh hưởng
lớn tới sự tồn tại và an toàn của cả hệ thống ngân hàng thì NHTW mới can thiệp. Mức lãi
suất cho vay của NHTW khi đó cũng thường là lãi suất phạt và ngân hàng nhận hỗ trợ
phải chịu nhiều quy định ngặt nghèo của NHTW.
- Là trung tâm thanh toán bù trừ cho hệ thống ngân hàng trung gian.

Vì các ngân hàng trung gian đều mở tài khoản và ký gửi các khoản dự trữ bắt buộc và
dự trữ vượt mức tại NHTW nên các ngân hàng này có thể thực hiện thanh toán không
dùng tiền mặt qua NHTW thay vì thanh toán trực tiếp với nhau. Khi đó, NHTW đóng vai
trò là trung tâm thanh toán bù trừ giữa các ngân hàng trung gian.
Thông qua dịch vụ thanh toán bù trừ, NHTW góp phần tiết kiệm được chi phí thanh
toán cho các ngân hàng trung gian và toàn xã hội, đảm bảo vốn luân chuyển nhanh chóng
trong hệ thống ngân hàng và phản ánh chính xác quan hệ thanh toán giữa các chủ thể
kinh tế trong xã hội. Mặt khác, thông qua hoạt động này, NHTW có thể kiểm tra sự biến
động vốn khả dụng của từng ngân hàng trung gian, là cơ sở để có những kiến nghị kịp
thời.
c. Ngân hàng của Chính phủ
Là một định chế tài chính công, NHTW đã được xác định ngay từ khi ra đời là
ngân hàng của Chính phủ. Với chức năng này, NHTW có nghĩa vụ cung cấp các dịch vụ

13


ngân hàng cho Chính phủ, đồng thời làm đại lý, đại diện và tư vấn chính sách cho Chính
phủ.
- Làm thủ quỹ cho kho bạc nhà nước thông qua quản lý tài khoản của kho bạc
Tuỳ theo đặc điểm tổ chức của từng nước, Chính phủ có thể uỷ quyền cho Bộ tài
chính hoặc Kho bạc đứng tên chủ tài khoản tại NHTW. Hàng ngày, các khoản thu của
nhà nước dưới dạng thuế, lợi nhuận hoặc khoản thu khác được gửi vào tài khoản này.
NHTW có trách nhiệm theo dõi, chi trả, thực hiện thanh toán và cấp vốn theo yêu cầu của
kho bạc và sử dụng số dư đó khi nhàn rỗi tương tự như tài khoản của khách hàng tại một
ngân hàng trung gian.
Các khoản tiền gửi của Chính phủ có thể dưới dạng vàng, ngoại tệ, các chứng khoán
của các tổ chức phát hành khác cả trong nước và nước ngoài. Nó chiếm tỷ trọng đáng kể
trong tổng tài sản nợ của NHTW và thông thường là các khoản nợ không kỳ hạn. Vì thế
khoản ký gửi của Chính phủ trở thành một nguồn vốn cho các hoạt động cho vay và đầu

tư của NHTW.
NHTW còn thực hiện chức năng đại lý và cấp tín dụng cho Chính phủ khi cần thiết.
Hơn nữa để đảm bảo nguyên tắc quản lý nguồn dự trữ quốc gia, kho bạc buộc phải gửi
vàng, ngoại tệ và chứng chỉ có giá bằng ngoại tệ tại NHTW.
- Quản lý dự trữ quốc gia.
Dự trữ quốc gia bao gồm các loại tài sản chiến lược mà bất kỳ quốc gia nào cũng
phải dự trữ cho nhu cầu chi tiêu trong những trường hợp khẩn cấp: vàng, ngoại tệ, chứng
từ có giá của nước ngoài. NHTW là tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý khoản dự trữ
này. Dự trữ quốc gia không phải là loại tài sản tĩnh. Về nguyên tắc, NHTW chỉ cần giữ
cho dự trữ không rơi xuống dưới mức tối thiểu mà luật quy định. Còn trong quá trình
hoạt động của mình, NHTW hoàn toàn có thể sử dụng dự trữ quốc gia để phục vụ cho
thao tác trong CSTT.
- Cấp tín dụng cho Chính phủ.
NHTW có thể cấp cho Chính phủ các khoản tín dụng nhằm bù đắp thiếu hụt tạm thời
trong năm tài chính hoặc bội chi ngân sách vào cuối năm tài chính. Tuy nhiên do việc cho
ngân sách vay trực tiếp sẽ làm tăng lượng tiền cung ứng, có thể dẫn đến nguy cơ lạm phát

14


nên ngày nay các NHTW rất hạn chế các khoản tín dụng trực tiếp cho Chính phủ. Phần
lớn các khoản tín dụng được cấp gián tiếp thông qua việc tái chiết khấu các trái phiếu kho
bạc do các ngân hàng trung gian nắm giữ.
- Làm đại lý, đại diện và tư vấn cho Chính phủ.
Dịch vụ đại lý mà NHTW cung cấp thường xuyên và có hiệu quả cho Chính phủ là
đại lý trong việc phát hành chứng khoán Chính phủ khi Chính phủ có nhu cầu bù đắp
thiếu hụt ngân sách
Ngoài ra, NHTW còn đại diện cho Chính phủ tại các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế,
ký kết các điều ước quốc tế về tiền tệ và hoạt động ngân hàng theo sự uỷ quyền của
Chính phủ. NHTW hoạt động với tư cách là ngân hàng của Chính phủ không chỉ bởi nó

có lợi thế kinh tế để hoàn thành tốt chức năng này mà còn bởi mối liên hệ giữa các vấn đề
về tài chính công cộng với các vấn đề tiền tệ. Nhà nước ở bất cứ quốc gia nào cũng là chủ
thể có khoản thu nhập lớn nhất và đồng thời cũng là chủ thể có nhu cầu vay lớn nhất. Các
khoản chi của nó đóng một vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế của đất nước.
NHTW thì có trách nhiệm trong việc kiểm soát khối lượng tiền cung ứng và thực hiện
CSTT. Trong nhiều trường hợp, các chính sách tài khoá có ảnh hưởng rất mạnh đến khả
năng kiểm soát lượng tiền cung ứng của NHTW. Vì thế, việc tập trung các hoạt động
ngân hàng cho Chính phủ vào NHTW sẽ tạo cơ hội tốt cho NHTW để điều chỉnh tình
trạng tài chính chung và tư vấn cho Chính phủ khi cần thiết.
d. Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ - ngân hàng.
Đây là chức năng quyết định bản chất ngân hàng trung ương của một ngân hàng phát
hành. Việc thực hiện chức năng này không thể tách rời khỏi các nghiệp vụ ngân hàng của
NHTW.
- Xây dựng và thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia.
Khoản 1 Điều 3 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2010) khẳng định: “Chính
sách tiền tệ quốc gia là các quyết định về tiền tệ ở tầm quốc gia của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền, bao gồm quyết định mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ
tiêu lạm phát, quyết định sử dụng các công cụ và biện pháp để thực hiện mục tiêu đề ra.”

15


Thực hiện CSTT quốc gia là nhiệm vụ của NHTW trong đó NHTW sử dụng các công
cụ của mình để điều tiết và kiểm soát khối lượng tiền trong lưu thông nhằm đảm bảo sự
ổn định giá trị tiền tệ đồng thời thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế và đảm bảo công ăn việc
làm.
NHTW với chức năng phát hành tiền và khả năng tác động mạnh tới hoạt động của
hệ thống ngân hàng được xem là có khả năng lớn trong việc kiểm soát và điều tiết khối
lượng tiền cung ứng vào lưu thông nên đã được giao trọng trách xây dựng và thực thi
CSTT của quốc gia. Có thể nói, CSTT là trọng tâm hoạt động của một NHTW. Điều này

có nghĩa là mọi hoạt động của NHTW (kể cả phát hành tiền) đều nhằm thực hiện các mục
tiêu của CSTT và bị chi phối bởi các mục tiêu đó.
- Thanh tra, giám sát hoạt động của hệ thống ngân hàng.
Với tư cách là ngân hàng của các ngân hàng, NHTW không chỉ cung ứng các dịch vụ
ngân hàng thuần tuý cho các ngân hàng trung gian, mà thông qua các hoạt động đó,
NHTW còn thực hiện vai trò điều tiết, giám sát thường xuyên hoạt động của các ngân
hàng trung gian nhằm: Đảm bảo sự ổn định trong hoạt động ngân hàng và bảo vệ lợi ích
của các chủ thể trong nền kinh tế, đặc biệt là của những người gửi tiền, trong quan hệ với
ngân hàng.
2.1.3. Mục tiêu chính sách tiền tệ.
CSTT là hoạt động cơ bản và chủ yếu nhất của NHTW. CSTT, một mặt cung cấp đủ
phương tiện thanh toán cho nền kinh tế, mặt khác giữ ổn định giá trị đồng bản tệ. Các
hoạt động của NHTW đều nhằm đạt được mục tiêu của CSTT, 6 mục tiêu cụ thể như sau:
- Ổn định giá cả.
Ổn định giá cả là mục tiêu mà mọi nhà kinh tế đều quan tâm vì giá cả tăng lên một
cách quá mức hay giảm xuống một cách quá mức gây nên những tình trạng kinh tế không
mong muốn đó là lạm phát hay giảm phát ở mức độ cao.
Ổn định giá cả hay kiểm soát lạm phát là mục tiêu hàng đầu và là mục tiêu dài
hạn của CSTT. Mở rộng cung ứng tiền tệ sẽ khiến giả cả hàng hóa tăng lên làm cho tỷ lệ
lạm phát cũng tăng. Ngược lại, thu hẹp cung ứng tiền tệ làm giá cả hàng hóa giảm xuống
qua đó tỷ lệ lạm phát cũng giảm.

16


- Tỷ lệ thất nghiệp.
NHTW thông qua CSTT để tác động đến tỷ lệ thất nghiệp của nền kinh tế. Tuy nhiên
mục tiêu của NHTW không phải là tỷ lệ thất nghiệp bằng không mà là hướng tới tỷ lệ
thất nghiệp tự nhiên.
Mở rộng cung ứng tiền tệ tạo điều kiện cho mở rộng đầu tư sản xuất, từ đó nền kinh

tế cần nhiều lao động hơn, tỷ lệ thất nghiệp giảm. Giảm cung ứng tiền tệ sẽ có tác động
ngược lại và khiến tỷ lệ thất nghiệp tăng.
- Tăng trưởng kinh tế.
NHTW có thể sử dụng CSTT để đặc biệt hướng vào mục tiêu tăng trưởng kinh tế qua
việc khuyến khích đầu tư hay tiết kiệm. Mở rộng cung tiền tệ khiến lãi suất tín dụng trong
ngắn hạn tăng lên, khuyến khích đầu tư, sản xuất mở rộng, thất nghiệp giảm, kích thích
tăng trưởng kinh tế. Ngược lại việc thu hẹp cung tiền tệ khiến lãi suất tăng, hạn chế đầu
tư, thất nghiệp tăng, tăng trưởng kinh tế chậm lại.
- Ổn định lãi suất.
Những biến động mạnh của lãi suất cũng như việc tồn tại rủi ro lãi suất là những hiện
tượng không tốt cho nền kinh tế, đặc biệt là những quốc gia đang phát triển. Ngoài ra
việc ổn định lãi suất cũng góp phần không nhỏ trong việc ổn định thị trường tài chính
cũng như thị trường ngoại hối, 2 mục tiêu khác của CSTT.
NHTW sử dụng CSTT để ổn định lãi suất qua việc mở rộng hay thu hẹp cung ứng
tiền tệ diễn ra tương tự như phần mục tiêu tăng trưởng kinh tế đã nói ở trên.
- Ổn định thị trường tài chính.
Thị trường tài chính là một bộ phận quan trọng, chi phối toàn bộ hoạt động của nền
kinh tế hàng hóa. Chính vì vậy để phát triển kinh tế xã hội thì nhất định cần có một thị
trường tài chính ổn định. Mục tiêu này có liên quan chặt chẽ với mục tiêu ổn định lãi
suất.
NHTW thông qua việc ổn định lãi suất để ổn định thị trường tài chính. Việc thu hẹp
sự biến động lãi suất là việc làm quan trọng để có một thị trường tài chính ổn định, phát
triển.

17


Một cách tổng quát, các mục tiêu của CSTT có quan hệ chặt chẽ với nhau, thúc đẩy
nhau lẫn nhau cho chiến lược phát triển lâu dài của đất nước. CSTT cần đạt được mục
tiêu một cách đồng bộ. Tuy nhiên trong một số trường hợp vẫn tồn tại sự xung đột giữa

các mục tiêu. Mục tiêu ổn định giá cả thường mâu thuẫn mục tiêu ổn đinh lãi suất và việc
làm. Việc giải quyết các mâu thuẫn này đặt ngân hàng trung ương vào những quyết định
khó khăn. Tùy từng nơi, thời điểm, hoàn cảnh của quốc gia mà ngân hàng trung ương có
thể sử dụng CSTT để đạt những mục tiêu hợp lý.
2.1.4. Các công cụ điều hành chính sách tiền tệ của NHTW.
Để thực hiện chính sách tiền tệ một cách hiệu quả, NHTW sử dụng hàng loạt các
công cụ như: lãi suất chiết khấu, nghiệp vụ thị trường mở, dự trữ bắt buộc,... Mỗi loại
công cụ có cơ chế vận hành và ưu nhược điểm riêng. Vì vậy trong từng điều kiện cụ thể
mà các công cụ được áp dụng.
a. Chính sách chiết khấu.
Khái niệm:
Giáo trình Lý thuyết tài chính tiền tệ trường đại học Kinh tế Quốc dân (2012) đã đưa
ra đinh nghĩa về chính sách chiết khấu là: “Chính sách chiết khấu là công cụ của NHTW
trong việc thực thi CSTT, bằng cách cho vay tái cấp vốn cho các ngân hàng kinh doanh.
Khi NHTW cho vay các ngân hàng kinh doanh làm tăng thêm tiền dự trữ cho hệ thống
ngân hàng, từ đó làm tăng thêm lượng tiền cung ứng.”
Cơ chế tác động:
NHTW thông qua việc thay đổi các qui định về hạn mức tái chiết khấu, lãi suất tái
chiết khấu và các điều kiện tái chiết khấu sẽ ảnh hưởng đến các hoạt động đi vay chiết
khấu từ NHTW của các ngân hàng trung gian trên hai phương diện: khối lượng và giá.
Khi NHTW tăng lãi suất tái chiết khấu sẽ hạn chế việc các NHTM vay tiền tại
NHTW làm cho khả năng cho vay của các NHTM giảm, từ đó làm cho mức cung tiền
trong nền kinh tế giảm. Ngược lại, khi NHTW giảm lãi suất tái chiết khấu sẽ làm cho
mức cung tiền tăng lên.
b. Nghiệp vụ thị trường mở.
Khái niệm:

18

Theo Khoản 1 Điều 2 Quy chế nghiệp vụ thị trường mở (2007): “Nghiệp vụ thị
trường mở là việc NHNN thực hiện việc mua bán ngắn hạn các loại giấy tờ có giá với
các tổ chức tín dụng.”
Chủ thể tham gia:
Chủ thể tham gia nghiệp vụ thị trường mở rất đa dạng và phong phú. Tuỳ thuộc vào
quy định riêng của mỗi nước mà các thành viên tham gia vào nghiệp vụ thị trường mở là
khác nhau. Thông thường chủ thể tham gia bao gồm: NHTW, các tổ chức tín dụng, các tổ
chức phi tín dụng, doanh nghiệp, cá nhân…

Cơ chế hoạt động:
Việc mua bán giấy tờ có giá của NHTW trên thị trường mở tác động đến cung tiền và
lãi suất. Khi NHTW bán chứng khoán trên thị trường, các chủ thể khác trên thị trường
tiến hành bỏ tiền ra để mua chứng khoán. Như vậy, NHTW đã hút bớt một lượng tiền
trong lưu thông hoặc làm giảm dự trữ của các tổ chức tín dụng, làm thu hẹp nguồn cung
của các tổ chức tín dụng, qua đó ảnh hưởng đến cơ số tiền tệ, số nhân tiền tệ làm lượng
tiền cung ứng MS giảm và lãi suất trên thị trường tăng. Ngược lại, khi muốn phát hành
tiền vào lưu thông qua thị trường mở, NHTW thực hiện nghiệp vụ mua chứng khoán làm
lượng tiền mặt lưu thông trong nền kinh tế tăng lên. Đây là cách phát hành tiền ở hầu hết
các quốc gia trên thế giới.
c. Dự trữ bắt buộc.
Khái niệm:
Khái niệm dự trữ bắt buộc theo Khoản 1 Điều 14 Luật NHNN 2010: “Dự trữ bắt
buộc là số tiền mà các tổ chức tín dụng phải gửi tại NHNN để thực hiện chính sách tiền
tệ quốc gia.”
Mức dự trữ này do NHTW quy định và bằng một tỷ lệ nhất định so với tổng số tiền
gửi của khách hàng tại các tổ chức tín dụng.
Cơ chế tác động:

19

NHTW sử dụng dự trữ bắt buốc để tác động đến lượng tiền cung ứng trên hai phương
diện:
Thứ nhất, tỷ lệ dự trữ bắt buộc ảnh hưởng trực tiếp đến số nhân tiền tệ trong cơ chế
tạo tiền của các NHTM. Nếu tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc thì sẽ làm khả năng cho vay của
các NHTM giảm, từ đó làm cho lượng cung ứng tiền giảm. Và ngược lại, giảm tỷ lệ dự
trữ bắt buộc sẽ làm khả năng cho vay của các NHTM tăng, từ đó làm cho lượng cung ứng
tiền tăng.
Thứ hai, tỷ lệ dự trữ bắt buộc còn tác động đến lãi suất cho vay của hệ thống NHTM.
Tỷ lệ dự trữ bắt buộc tăng đòi hỏi các NHTM phải tăng lãi suất cho vay với nền kinh tế,
giá các khoản vay đắt hơn, khả năng cho vay của các NHTM giảm xuống và theo đó,
lượng tiền cung ứng cũng giảm xuống. Ngược lại, khi tỷ lệ dự trữ bắt buộc giảm, các
NHTM có cơ hội giảm lãi suất cho vay, tăng khả năng cho vay của NHTM và lượng tiền
cung ứng tăng lên.
d. Hạn mức tín dụng.
Khái niệm:
Theo Điều 1 Quy chế mua bán hạn mức tín dụng (1996): “Hạn mức tín dụng là một
công cụ thực thi CSTT của NHNN, nhằm hạn chế mức dư nợ tín dụng tối đa với nền kinh
tế của tổ chức tín dụng.”
Cơ chế tác động:
Hạn mức tín dụng được xác định trên cơ sở chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế, lạm phát dự
kiến hàng năm và một số tín hiệu thị trường khác: tỷ lệ thất nghiệp, tỷ giá, thâm hụt ngân
sách nhà nước,... Trên cơ sở đó, hạn mức tín dụng được phân bổ cho các NHTM cho từng
thời kỳ phù hợp với mục tiêu CSTT.
Để hạn chế việc tạo tiền quá mức của NHTM làm tăng tổng lượng tiền tệ trong nền
kinh tế, NHTW quy định hạn mức tín dụng tối đa cho từng NHTM. NHTM chỉ được cấp
tín dụng cho nền kinh tế tối đa bằng hạn mức tín dụng được quy định.
e. Lãi suất.
Khái niệm:

20


Lãi suất là giá cả của quyền sử dụng vốn, việc thay đổi lãi suất sẽ kéo theo sự biến
đổi của chi phí tín dụng, từ đó tác động đến việc thu hẹp hay mở rộng khối lượng tín
dụng trong nền kinh tế.
Cơ chế tác động:
Việc điều chỉnh lãi suất sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới quy mô huy động và cho vay của
các NHTM làm cho lượng tiền cung ứng thay đổi theo.
f. Tỷ giá hối đoái.
Khái niệm:
Tỷ giá là tương quan sức mua giữa đồng nội tệ và ngoại tệ. Nó vừa phản ánh sức mua
của đồng nội tệ, vừa biểu hiện quan hệ cung cầu ngoại hối.
Tỷ giá hối đoái là công cụ điều tiết cung cầu ngoại tệ, tác động mạnh đến xuất nhập
khẩu và hoạt động sản xuất kinh doanh trong nước.
Về thực chất tỷ giá không phải là công cụ của chính sách tiền tệ vì tỷ giá không làm
thay đổi lượng tiền lưu thông. Tuy nhiên ở nhiều nước đặc biệt là các nước có nền kinh tế
đang chuyển đổi coi tỷ giá là công cụ hỗ trợ quan trọng cho chính sách tiền tệ.
2.2 . Cơ sở lý thuyết về tính độc lập của NHTW.
2.2.1. Các lý luận cơ bản về tính độc lập NHTW.
Tính độc lập của NHTW (CBI- Central Bank Independence) là một khái niệm đa
chiều, mang tính trừu tượng. Từ trước đến nay có rất nhiều lý thuyết của nhiều tác giả,
nhà nghiên cứu về vấn đề này nhưng vẫn chưa có một định nghĩa chính xác, toàn diện về
CBI. Để có thể đo lường cũng như đánh giá mức độ độc lập của NHTW của các quốc gia,
đặc biệt ở Việt Nam đòi hỏi chúng ta phải có cái nhìn đúng, nhiều chiều, toàn diện. Để
đạt được điều này, nhóm nghiên cứu sẽ trình bày những quan điểm phổ biến nhất về CBI
của các tác giả trên thế giới cũng như quan điểm của nhóm về vấn đề này.
Grilli, Mascindaro và Tabellini (1991) xây dựng một tiêu chuẩn về sự độc lập của
NHTW. Theo các tác giả này thì CBI phản ánh qua 2 phương diện : độc lập chính trị và
độc lập về kinh tế.

21


Độc lập chính trị được định nghĩa cơ bản giống như Bade và Parkin (1988), biểu hiện
là khả năng của các NHTW trong việc lựa chọn mục tiêu chính sách của mình mà không
chịu ảnh hưởng từ phía Chính phủ.
Sự độc lập này được dựa trên các yếu tố như:
- Thống đốc và Hội đồng quản trị của NHTW có được bổ nhiệm bởi Chính phủ hay
không? Nhiệm kỳ dài hay ngắn?
- Có đại diện của Chính phủ trong hội đồng quản trị của NHTW hay không?
- Các quyết định CSTT có sự phê duyệt của Chính phủ hay không?
- Liệu mục tiêu ổn định giá cả có phải là rõ ràng, duy nhất trong Luật NHTW không?
Độc lập kinh tế được định nghĩa là khả năng sử dụng các công cụ của CSTT một
cách không hạn chế.
Một số yếu tố của độc lập kinh tế:
- Sự kiểm soát tổng thể của NHTW về số lượng và điều kiện cho vay của Chính phủ.
- Khả năng của các NHTW trong việ lựa chọn và sử dụng các công cụ CSTT thích
hợp, đặc biệt là lãi suất và sự giám sát thận trọng của hệ thống ngân hàng.
Tính độc lập về kinh tế có liên hệ chặt chẽ với việc NHTW tài trợ cho thâm hụt Ngân
sách của Chính phủ.
Cũng dựa trên 2 phương diện để phân tích CBI, nghiên cứu của Debelle và Fischer
(1994) tập trung vào “độc lập mục tiêu” và “độc lập công cụ”.
Độc lập mục tiêu thể hiện cho sự tự do của NHTW trong việc thiết lập các mục tiêu
cuối cùng của nó.
Các yếu tố tạo nên sự độc lập mục tiêu của NHTW:
- Có sự phân biệt giữa sự ổn định giá cả và mức sản lượng?
- Các NHTW sẽ độc lập hơn nếu mục tiêu ổn định giá cả được nói rõ trong Luật
NHTW. Trong trường hợp này, định nghĩa của tính độc lập mục tiêu loại trừ những áp
lực chính trị mà có thể xuất hiện khi các mục tiêu CSTT đã được thiết lập.

Độc lập công cụ có nghĩa là các NHTW tự do trong việc lựa chọn các công cụ thích
hợp để đạt được mục tiêu cuối cùng.

22


Cukierman(1992) đã phát triển mô hình mà các NHTW độc lập bắt nguồn từ việc cân
bằng các yếu tố giữa các lợi ích liên quan đến tính độc lập của NHTW và các chi phí biến
động phát sinh từ một chính sách ổn định dưới mức tối ưu.
Một số điểm cần chú ý trong quan điểm của Cukierman có thể kể đến là:
- Hầu hết các chỉ số có thể đo lường tính độc lập của NHTW được xây dựng bằng
cách mã hóa dữ liệu pháp lý.
- Có thể tồn tại sự khác nhau giữa tính độc lập pháp lý và thực tế. Hai cách giải thích
cho vấn đề này là: hoặc là không đầy đủ về luật pháp, hoặc cấu trúc và khác biệt đáng kể
giữa các quy định của pháp luật và thực hành thực tế.
Bên cạnh đó, nhóm tác giả Loungani & Sheets (1997) khi nghiên cứu về tính độc lập
cuả NHTW lại phân chia 3 loại độc lập: độc lập mục tiêu, độc lập kinh tế, độc lập chính
trị.
Độc lập mục tiêu được định nghĩa như là việc xây dựng cụ thể các mục tiêu ổn định
giá cả, là mục tiêu chính của CSTT của các NHTW.
Độc lập kinh tế có sự giải thích tương tự như Grilli, Masciandaro và Tabellini.
Độc lập chính trị được xem xét như: bổ nhiệm và miễn nhiệm Hội đồng quản trị
NHTW, điều kiện và mức độ tham gia của Chính phủ đối với các quyết định CSTT.
Theo Carl E. Walsh (2005), tính độc lập của NHTW liên quan đến sự tự do của
CSTT dưới những tác động chính trị trực tiếp từ Chính phủ trong việc điều hành chính
sách.
Trong khi đó, nghiên cứu của Đặng Hữu Mẫn (2007) xem xét tính độc lập của
NHTW trên 3 khía cạnh: độc lập về nhân sự, cơ cấu tổ chức và quản lý, độc lập về chính
sách và độc lập về tài chính.
Độc lập về nhân sự, cơ cấu tổ chức và quản lý được thể hiện thông qua quyền hạn

của Thống đốc trong việc quyết định các vấn đề nhân sự trong nội bộ tổ chức và sự lệch
nhau trong nhiệm kỳ của Ban lãnh đạo NHTW và nhiệm kỳ của Chính phủ.
Độc lập về chính sách thể hiện qua việc lựa chọn các mục tiêu và công cụ thực hiện
CSTT mà không phải chịu áp lực từ phía Chính phủ.
Độc lập về tài chính được xem xét trên 2 khía cạnh:

23


- NHTW có quyền quyết định phạm vi và mức độ tài trợ cho chi tiêu Chính phủ.
- NHTW tự chủ trong hoạt động thu chi của mình trong khuôn khổ dự toán Ngân
sách đã được phê duyệt, không phụ thuộc vào sự cấp phát của Chính phủ.
Dựa trên các quan điểm của các tác giả cũng như IMF chúng ta có thể đưa ra một cái
nhìn khá tổng quát về tính độc lập của NHTW:
“Tính độc lập của NHTW được xem như là nền tảng của những cải cách về mặt thể
chế để giảm sự can thiệp bất hợp lý của chính trị đến quá trình xây dựng và điều hành
CSTT nhằm đạt được mục tiêu ổn định giá cả”; “tính độc lập của NHTW được thể hiện
thông qua việc xác định rõ cơ chế hoạch định CSTT là như thế nào, NHTW có được toàn
quyền quyết định việc sử dụng các công cụ để thực thi CSTT hay không cũng như nêu rõ
trách nhiệm của NHTW nói chung và Thống đốc nói riêng trong trường hợp mục tiêu
không đạt được như đã đặt ra.”
(Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập của NHTW - chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm
của New Zealand và một số đề xuất đối với Việt Nam)
Như vậy có thể thấy các nghiên cứu tập trung vào 2 phương diện chính của CBI đó là
độc lập về mục tiêu và về công cụ của NHTW. Thực tế, NHTW các nước trên thế giới
hiện nay đều có sự độc lập nhất định trong hoạt động ở 3 lĩnh vực: Điều hành CSTT,
giám sát các tổ chức tín dụng và quản trị điều hành nội bộ, tuy nhiên, mức độ độc lập là
không giống nhau. Các mức độ được IMF chia làm 4 cấp và sẽ được làm rõ trong phần
tiếp theo của bài Nghiên cứu.
2.2.2. Các chỉ số đo lường tính độc lập của NHTW.

Trong các tài liệu kinh tế có thể thấy một số phương pháp đã được các nhà nghiên
cứu sử dụng để đo lường tính độc lập của NHTW. Các phương pháp này đo lường mức
độ độc lập của NHTW trên các khía cạnh về nhân sự, chính sách, tài chính thông qua các
văn bản pháp luật và các hoạt động thực tế của NHTW. Sau đây nhóm nghiên cứu sẽ
trình bày một số phương pháp đo lường được sử dụng rộng rãi trên thế giới.
Các cấp độ độc lập của IMF.
Theo nghiên cứu của quỹ tiền tệ quốc tế IMF (12/ 2004), sự độc lập của các NHTW
trên thế giới được chia thành 4 cấp độ:

24


Mức độ cao nhất là “Độc lập trong việc thiết lập mục tiêu”: NHTW có trách nhiệm
quyết định CSTT, chế độ tỷ giá nếu như nó không được thả nổi và có quyền quyết định
mục tiêu hoạt động chủ yếu trong số các mục tiêu đã được pháp luật quy định. Ví dụ, Cục
dự trữ liên bang Mỹ - Fed được lựa chọn mục tiêu hoạt động trong số các mục tiêu có thể
xung đột với nhau là tỷ lệ thất nghiệp thấp và ổn định giá cả. Đây là cấp độ độc lập tự chủ
cao nhất mà một NHTW có thể đạt được. Tuy nhiên, đây cũng chính là cấp độ độc lập tự
chủ khó vận dụng nhất, vì nó đòi hỏi NHTW phải có uy tín cao và năng lực thực thi rất
tốt thì mới có thể biến mục tiêu thành hiện thực, nhất là trong giai đoạn thực thi CSTT
thắt chặt. Bên cạnh đó, cấp độ độc lập tự chủ này cũng đòi hỏi NHTW có khả năng dự
báo chuẩn xác trên cơ sở các thống kê kinh tế - tài chính.
Mức độ độc lập thứ 2 là “Độc lập trong việc xây dựng chỉ tiêu hoạt động”: NHTW
được trao trách nhiệm quyết định CSTT và chế độ tỷ giá nhưng khác với kiểu độc lập về
mục tiêu, độc lập trong việc xây dựng chỉ tiêu hoạt động có một mục tiêu chủ yếu đã
được xác định rõ ràng trong Luật. Ví dụ, trong Điều lệ tổ chức và hoạt động của ECB quy
định mục tiêu là ổn định giá cả, và ECB được quyết định chỉ tiêu hoạt động. Với cấp độ
độc lập tự chủ này, việc thay đổi mục tiêu duy nhất đòi hỏi phải sửa đổi Luật NHTW.
Mức độ độc lập thứ 3 là “Độc lập trong việc lựa chọn công cụ điều hành”: Chính
phủ hoặc Quốc hội quyết định chỉ tiêu CSTT, có sự bàn bạc, thỏa thuận với NHTW. Khi

quyết định được thông qua, NHTW có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu trên cơ sở được
trao đủ thẩm quyền cần thiết để có thể toàn quyền lựa chọn những công cụ điều hành
CSTT phù hợp nhất.
Mức độ độc lập thấp nhất là “Mức độ độc lập bị hạn chế thậm chí không có”: Chính
phủ sẽ quyết định chính sách (cả mục tiêu lẫn chỉ tiêu hoạt động) cũng như can thiệp vào
quá trình triển khai thực thi chính sách.
Theo thang đo này, việc đo lường tính độc lập của NHTW ở mức độ tương đối đơn
giản, ngắn gọn khi chỉ xét đến 4 cấp độ. Dựa trên luật về NHTW chúng ta có thể xác định
một cách tương đối mức độ độc lập của NHTW với mỗi Quốc gia.

25