SỰ HÌNH THÀNH cơ QUAN VIỆN KIỂM sát NHÂN dân và vị TRÍ, VAI TRÒ của VIỆN KIỂM sát NHÂN dân TRONG TIẾN TRÌNH cải CÁCH tư PHÁP

SỰ HÌNH THÀNH CƠ QUAN VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN VÀ VỊ TRÍ, VAI
TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TIẾN TRÌNH CẢI CÁCH TƯ PHÁP

1.1.1. Sự hình thành cơ quan Viện kiểm sát nhân dân trong bộ máy
nhà nước ta
Ngày 2 tháng 9 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc Tuyên ngôn độc lập
khai sinh nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Tuyên ngôn độc lập là một văn kiện
chính trị - pháp lý quan trọng, là cơ sở để hàng loạt các thiết chế của một Nhà nước
mới được tạo lập. Ngay sau khi giành được độc lập, việc xây dựng và củng cố
chính quyền là một trong những công việc quan trọng, trong đó có việc xây dựng
các cơ quan tư pháp nhằm bảo vệ thành quả của cách mạng. Hệ thống cơ quan tư
pháp ngay trong những năm đầu thành lập được định hướng xây dựng thể hiện là
một nền tư pháp cách mạng. Trong bối cảnh của những ngày đầu thành lập nước,
hệ thống cơ quan tư pháp được tổ chức rất đa dạng, linh hoạt phục vụ nhiệm vụ
cách mạng. Chức năng công tố nhà nước được giao cho nhiều cơ quan đảm nhiệm
như cơ quan Tòa án, Chính phủ, Ủy ban kháng chiến, Ban thanh tra của Chính phủ.
Tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp lần đầu tiên được quy định tại
Sắc lệnh số 33c ngày 13 tháng 9 năm 1945, đây cũng là cơ sở pháp lý đầu tiên
đánh dấu sự ra đời của hệ thống Tòa án trong bộ máy nhà nước ta, là vũ khí tư
pháp sắc bén bảo vệ chế độ dân chủ nhân dân. Theo qui định của Sắc lệnh này, Tòa
án quân sự ra đời có chức năng: Xét xử tất cả những người nào phạm vào một việc
gì có phương hại đến nền độc lập của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, trừ những
người phạm tội là những binh sĩ thì thuộc thẩm quyền xét xử của nhà binh theo
quân luật. Về chức năng công tố được quy định rõ tại Điều 5 Sắc lệnh 33c như sau:
Đứng buộc là một ủy viên quân sự hay một ủy viên của Ban trinh sát. Như vậy, lần
đầu tiên, chức năng công tố nhà nước được quy định trong một văn bản pháp lý.
Lúc này, Tòa án quân sự được thành lập ở cả ba miền Bắc, Trung, Nam là Tòa án
đầu tiên có sự hiện diện của tổ chức Công tố và hoạt động thực hành quyền công


tố. Nội dung của quyền thực hành quyền công tố theo quy định của Sắc lệnh này là

đưa một người phạm tội ra xét xử tại Tòa án và thực hiện sự buộc tội trước Tòa án.
Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Chính phủ lâm thời ban hành Sắc
lệnh số 64 thành lập Tòa án đặc biệt tại Hà Nội để xét xử những người là nhân viên
của ủy ban nhân dân, các cơ quan của Chính phủ phạm tội. Theo quy định của Sắc
lệnh này, chức năng công tố nhà nước được giao cho Ban thanh tra đặc biệt do
Chính phủ thành lập đảm nhiệm. Cụ thể là Ban thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ
giám sát công việc và nhân viên của ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính
phủ, có quyền điều tra, thu thập tài liệu, chứng cứ, đình chỉ chức vụ, bắt giam bất
cứ nhân viên nào của Ủy ban nhân dân hoặc nhân viên của Chính phủ phạm tội, lập
hồ sơ truy tố ra Tòa án đặc biệt và thực hành quyền công tố tại phiên tòa. Thành
phần Hội đồng xét xử của Tòa án đặc biệt có Chủ tịch Chính phủ lâm thời làm
Chánh án, Bộ trưởng Bộ Nội vụ và Bộ trưởng Bộ Tư pháp làm Hội thẩm, một ủy
viên trong Ban thanh tra đặc biệt thực hiện chức năng thực hành quyền công tố,
buộc tội tại phiên tòa.
Ngày 14 tháng 2 năm 1946, Chủ tịch Chính phủ lâm thời ban hành Sắc lệnh
số 21 thay thế các sắc lệnh đã ban hành trước đây về Tòa án quân sự, trong đó quy
định Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Chủ tịch ủy ban hành chính có quyền chỉ định Công
cáo ủy viên thực hành quyền công tố, buộc tội tại phiên tòa. Như vậy, về tổ chức,
ngoài Chánh án và hai Hội thẩm là ủy viên quân sự và ủy viên chính trị đảm
nhiệm, chức năng công tố do một Công cáo ủy viên thực hiện. Ở Bắc Kỳ, Bộ
trưởng Bộ Nội vụ chỉ định Công cáo ủy viên, ở Trung Kỳ và Nam Kỳ thì do
Chưởng lý Tòa thượng thẩm hoặc Chủ tịch Ủy ban hành chính chỉ định ủy viên
Chính phủ ngồi ghế Công cáo ủy viên. Ủy viên Chính phủ ngồi ghế Công cáo ủy
viên có thể lấy trong quân đội, trong Ban trinh sát hay trong số các Thẩm phán
chuyên nghiệp. Các Công cáo ủy viên trực tiếp đặt dưới quyền giám sát của Bộ


trưởng Bộ Tư pháp hay Bộ trưởng Bộ Nội vụ. Ở Trung Kỳ và Nam Kỳ thì do
Chưởng lý Tòa thượng thẩm và Chủ tịch ủy ban hành chính giám sát.
Trong bối cảnh vừa giành được độc lập, việc thiết lập các cơ quan trong bộ

máy nhà nước là yêu cầu rất cấp thiết của chính quyền cách mạng dân chủ nhân
dân, đặc biệt là các cơ quan có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo đảm trật tự xã hội.
Bên cạnh việc thiết lập hệ thống Tòa án quân sự và Tòa án binh để xét xử những
tội phạm phản cách mạng, những tội vi phạm trật tự quân đội, vi phạm kỷ luật của
nhà binh, cần thiết phải thiết lập hệ thống Tòa án thường để xét xử các tội phạm và
vi phạm pháp luật, bảo vệ nhà nước và bảo vệ nhân dân. Xuất phát từ yêu cầu đó,
ngày 24 tháng 1 năm 1946, Chủ tịch Chính phủ lâm thời ban hành Sắc lệnh số 13
về việc tổ chức các Tòa án và các ngạch Thẩm phán (trong đó có Thẩm phán buộc
tội). Theo quy định của Sắc lệnh này thì Tòa án thường được tổ chức ở ba cấp là
Tòa án sơ cấp, Tòa án đệ nhị cấp và Tòa thượng thẩm. Tổ chức và hoạt động của
cơ quan Công tố chỉ được thành lập ở Tòa đệ nhị cấp và Tòa thượng thẩm, không
tổ chức thành phần Công tố trong Tòa án sơ cấp vì thẩm quyền của cấp Tòa án này
rất hạn chế. Chủ thể thực hiện quyền công tố trong hệ thống Tòa án thường được
quy định là các Thẩm phán buộc tội thuộc Tòa án.
Mặc dù, tổ chức của cơ quan Công tố được đặt trong hệ thống Tòa án, cả
Thẩm phán thực hiện nhiệm vụ xét xử và Thẩm phán thực hiện nhiệm vụ công tố
đều gọi chung là Thẩm phán, đều chịu sự quản lý về mặt nhân sự của Bộ Tư pháp,
nhưng trong hoạt động của mình, Thẩm phán buộc tội (công tố viên) độc lập với
Thẩm phán xét xử. Ở Tòa đệ nhị cấp, Thẩm phán buộc tội do ông Chưởng lý đứng
đầu. Ở Tòa thượng thẩm, tất cả các Thẩm phán buộc tội họp thành một đoàn thể
độc lập đối với các Thẩm phán xét xử và duy nhất đặt dưới quyền chỉ đạo của
Chưởng lý, Chưởng lý hoàn toàn giữ quyền truy tố các vụ án. Mối quan hệ độc lập
này càng được khẳng định rõ tại Sắc lệnh số 51 ngày 17 tháng 4 năm 1946. Điều


17 Sắc lệnh này có quy định: Ông Chánh án có quyền điều khiển và kiểm soát tất
cả nhân viên khác trong Tòa án, trừ các Thẩm phán buộc tội.
Ngày 20 tháng 7 năm 1946, Sắc lệnh số 131 được ban hành quy định về tổ
chức Tư pháp Công an, trong đó xác định rõ mối quan hệ giữa Công tố với Tư
pháp Công an như sau: Công tố có trách nhiệm phụ trách Tư pháp Công an và các

cơ quan được giao nhiệm vụ điều tra, Tư pháp Công an đặt dưới quyền kiểm soát
trực tiếp của Chưởng lý, Biện lý. Biện lý có quyền ra chỉ thị và kiểm soát công
việc của tất cả Ủy viên Tư pháp Công an. Việc bổ nhiệm, thăng thưởng và xử phạt
hành chính những Ủy viên Tư pháp Công an phải trên cơ sở ý kiến đồng ý của
Biện lý và Chưởng lý.
Trong lĩnh vực tố tụng hình sự, cơ quan Công tố có nhiệm vụ giám sát thi
hành án, giám sát hoạt động giam giữ, cải tạo. Trong lĩnh vực tố tụng dân sự, cơ
quan Công tố được tiến hành các hoạt động như bảo vệ quyền lợi của người chưa
thành niên, của người bị cấm quyền, của các pháp nhân hành chính; có quyền đứng
làm chánh tố hay nguyên đơn chính trong các việc kiện về dân sự theo thẩm quyền;
bắt buộc phải có mặt trong những phiên xử án dân sự và có quyền yêu cầu Tòa án
áp dụng mọi biện pháp cần thiết để chứng tỏ sự thật của vụ án.
Ngày 19 tháng 11 năm 1948, Chủ tịch Chính phủ ban hành Sắc lệnh số
254/SL thành lập chính quyền nhân dân trong thời kỳ kháng chiến. Theo đó giao
cho ủy ban kháng chiến hành chính liên khu được sử dụng quyền công tố tại Tòa
án đặt dưới quyền công tố tại các Tòa án thường và Tòa án quân sự, sau khi hỏi ý
kiến ông Giám đốc Tư pháp liên khu. Quyền công tố này thấp hơn quyền công tố
của Bộ trưởng Bộ Nội vụ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Chưởng lý.
Như vậy, trong thời kỳ này, tổ chức của cơ quan Công tố chủ yếu gắn với tổ
chức của cơ quan Tòa án, nằm trong tổ chức của cơ quan Tòa án, song vị trí và
hoạt động của cơ quan Công tố độc lập so với tổ chức và hoạt động của Tòa án.


Vào những năm 1950, kết quả của cuộc cải cải tư pháp lúc bấy giờ có ảnh
hưởng quan trọng tới hoạt động cơ quan Công tố. Về vị trí của cơ quan Công tố và
những chủ thể được giao thực hiện quyền công tố nhà nước so với các quy định
được ban hành trước cuộc cải cách tư pháp năm 1950 về cơ bản không thay đổi,
quyền công tố nhà nước vẫn được giao cho nhiều cơ quan trong bộ máy nhà nước
thực hiện. Tuy nhiên, kết quả cuộc cải cách tư pháp năm 1950 đã ảnh hưởng tới
việc quy định thẩm quyền của cơ quan Công tố trong các văn bản pháp luật của

nhà nước.
Sau cuộc cải cách tư pháp năm 1950, tổ chức và hoạt động của các cơ quan
tư pháp được đổi mới và chấn chỉnh một bước, những kết quả cải cách đã góp phần
tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan này. Song tổ chức các cơ
quan tư pháp trên thực tế còn chưa phù hợp, chất lượng hoạt động của các cơ quan
tư pháp chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ đề ra, sự chỉ đạo của ủy ban hành chính
đối với các cơ quan tư pháp còn lỏng lẻo. Nhận thức rõ tình hình đó, Chính phủ
tiếp tục ban hành các văn bản pháp luật để kiện toàn các cơ quan tư pháp, tăng
cường chỉ đạo công tác tư pháp như các Thông tư số 772/TTg ngày 15 tháng 5 năm
1956, Thông tư số 314/TTg ngày 19 tháng 7 năm 1957 của Thủ tướng Chính phủ.
Đặc biệt, ngày 5 tháng 12 năm 1957, Bộ Tư pháp ra Thông tư số 141/HCTP quy
định về phân công nội bộ trong các Tòa án. Theo quy định của Thông tư thì Tòa án
có Chánh án và Công tố ủy viên, ở những nơi nhiều việc có thể có Phó Chánh án,
Phó Công tố ủy viên và Thẩm phán. Chánh án và Công tố ủy viên có nhiệm vụ độc
lập và đều là Thủ trưởng cơ quan. Thông tư này có giá trị rất quan trọng, đặt nền
móng cho việc thành lập Viện công tố độc lập, tách ra khỏi Tòa án.
Trong điều kiện đất nước có chiến tranh, việc tổ chức bộ máy nhà nước nói
chung và bộ máy các cơ quan tư pháp nói riêng linh hoạt như trong thời kỳ đầu về
cơ bản là phù hợp với điều kiện của nước ta. Tuy nhiên, sau năm 1954, khi hòa
bình được lập lại ở miền Bắc, nước ta thực hiện đồng thời hai cuộc cách mạng,
cách mạng dân tộc dân chủ ở miền Nam và cách mạng xã hội chủ nghĩa ở Bắc,


việc tiếp tục tổ chức bộ máy cơ quan tư pháp như giai đoạn trước đây tỏ ra không
còn phù hợp. Các cấp Tòa án vẫn được đặt dưới sự lãnh đạo của Bộ Tư pháp, cơ
quan Công tố vẫn đặt trong Tòa án, trong mỗi Tòa án vẫn còn tình trạng cả Chánh
án và ủy viên công tố cùng là lãnh đạo cơ quan, có quyền hạn độc lập nhau, chức
năng công tố vẫn được giao cho nhiều cơ quan đảm nhận, thủ tục tư pháp còn quá
sơ sài. Trong khi đó vào những năm 1957-1958, ngành tư pháp đã có sự trưởng
thành nhất định cả về số lượng và chất lượng, việc tiếp tục tổ chức các cơ quan tư

pháp như hiện thời không bảo đảm để xây dựng và duy trì một nền tư pháp dân
chủ, vững mạnh.
Trước sự chuyển biến của tình hình cách mạng, trước yêu cầu tăng cường
pháp chế, trước sự trưởng thành của các cơ quan tư pháp đòi hỏi phải có sự đổi
mới căn bản, sâu sắc về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp trong đó có
cơ quan Công tố để bảo đảm việc trừng trị bọn phản cách mạng và bọn phạm tội
khác được kịp thời, đúng người, đúng tội, đúng pháp luật cần phải thành lập một tổ
chức cơ quan Công tố từ trung ương đến địa phương.
Tại phiên họp ngày 29 tháng 4 năm 1958, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ
cộng hòa đã thông qua Đề án tăng cường thêm một bước Chính phủ và bộ máy nhà
nước ở cấp trung ương, trong đó có nội dung thành lập Tòa án tối cao và hệ thống
Tòa án; thành lập Viện công tố trung ương và hệ thống Viện công tố, cả hai cơ
quan này tách khỏi Bộ Tư pháp. Theo đó, Viện công tố trung ương có quyền hạn và
trách nhiệm ngang một bộ và trực thuộc Hội đồng Chính phủ. Đây là sự kiện trọng
đại trong lịch sử phát triển của nền tư pháp cách mạng Việt Nam, là cơ sở cho việc
tiến hành cải cách tư pháp một cách sâu rộng cho những năm tiếp theo.
Ngày 1 tháng 7 năm 1959, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số
256-TTg quy định về tổ chức và nhiệm vụ của Viện công tố. Đây là căn cứ pháp lý
quan trọng cho việc thiết lập hệ thống Viện công tố độc lập. Chấm dứt sự phân
công cho nhiều cơ quan trong bộ máy nhà nước cùng thực hiện quyền công tố nhà


nước, tập trung việc thực hiện quyền công tố nhà nước vào một cơ quan duy nhất
đó là Viện công tố trung ương và hệ thống Viện công tố. Sự ra đời của hệ thống
Viện công tố độc lập, trực thuộc Hội đồng Chính phủ trong thời kỳ này đánh dấu
một mốc quan trọng trong lịch sử cải cách nền tư pháp của nước nhà. Đây là cơ sở
quan trọng, đặt nền móng cho sự ra đời hệ thống Viện kiểm sát nhân dân sau này.
Mặc dù đã tồn tại với tư cách là một hệ thống cơ quan độc lập, tổ chức và
hoạt động của các Viện công tố địa phương do Viện công tố trung ương quản lý và
chỉ đạo nhưng trên thực tế, các Viện công tố địa phương vẫn phải chịu sự lãnh đạo

và có trách nhiệm báo cáo tình hình công tác với Ủy ban hành chính cùng cấp. Cơ
chế lãnh đạo "song trùng trực thuộc"này là cần thiết trong hoàn cảnh kháng chiến
trước đây, nhưng trong tình hình mới đã tỏ ra không còn phù hợp nữa. Thực tiễn
lúc đó cho thấy Ủy ban hành chính thường có ảnh hưởng rất lớn và nhiều khi có ý
kiến quyết định đối với việc truy tố, xét xử của các cơ quan tư pháp cùng cấp. Kinh
nghiệm từ các vụ án xét xử oan, sai trong thời gian này cho thấy nguyên nhân phổ
biến bắt nguồn từ ý kiến lệch lạc một chiều giữa Ủy ban hành chính đối với các cơ
quan Công an, Công tố và Tòa án. Trong cơ chế đó, rất khó cho Viện công tố duy
trì sự độc lập khách quan, chế ước và phát hiện sai lầm trong công tác điều tra, xét
xử để điều chỉnh kịp thời. Mặt khác, tổ chức cơ quan Công tố được thành lập năm
1958 cũng mới chỉ là tổ chức của thời kỳ quá độ. Tổ chức đó mới chỉ làm được
một phần nhiệm vụ của cơ quan kiểm sát là thực hành quyền công tố, còn phần
quan trọng là nhiệm vụ giám sát việc tuân thủ pháp luật thì vẫn chưa thực hiện
được.
Theo quan điểm của V.I. Lênin trình bày trong tác phẩm "Nguyên tắc song
trùng lãnh đạo và vấn đề pháp trị" thì tiến hành cách mạng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi
phải có được pháp chế thống nhất. Tuy nhiên, trở ngại lớn nhất đối với việc xây
dựng chế độ pháp trị chính là sự can thiệp của địa phương xuất phát từ động cơ tư
lợi hoặc cục bộ địa phương chủ nghĩa. Vì vậy, việc áp dụng nguyên tắc "song


trùng" lãnh đạo trong lĩnh vực pháp trị, theo đó cơ quan chuyên môn ở địa phương
phải đặt đồng thời dưới sự lãnh đạo của cơ quan chủ quản và Ủy ban hành chính, là
một sự sai lầm về mặt nguyên tắc. Do đó, theo Lênin, để đấu tranh có hiệu quả với
chủ nghĩa cục bộ địa phương thì phải thành lập Viện kiểm sát. Cũng theo Lê-nin,
Viện kiểm sát có quyền và phận sự làm một việc thôi: bảo đảm cho pháp trị được
hiểu biết thống nhất và thông suốt trong toàn nước cộng hòa, bất kể những đặc
điểm của địa phương và sự can thiệp của nhà chức trách địa phương. Để không
ngừng thiết lập chế độ pháp trị, Lê-nin cho rằng phải bác bỏ nguyên tắc "song
trùng" lãnh đạo trong tổ chức của Viện kiểm sát và qui định nguyên tắc Viện kiểm

sát địa phương chỉ đặt dưới sự lãnh đạo của trung ương. Về thẩm quyền, Viện kiểm
sát phải được quyền kháng nghị bất cứ quyết định nào của cơ quan chức trách ở địa
phương khi có vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, Viện kiểm sát không có quyền đình
chỉ việc thi hành các quyết định đó mà chỉ có quyền đưa việc vi phạm pháp luật ra
trước Tòa án xét xử. Viện kiểm sát không trực tiếp hành xử một quyền hành chính
nào cả.
Đáp ứng những đòi hỏi khách quan của cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa
và dựa trên cơ sở lý luận của Lênin và vận dụng kinh nghiệm quốc tế, hệ thống cơ
quan Viện kiểm sát nhân dân đã được chính thức ra đời. Ngày 31 tháng 12 năm
1959, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã thông qua Hiến pháp năm
1959, với 10 chương, 112 điều, trong đó Chương VIII, từ Điều 105 đến Điều 109
qui định các nguyên tắc cơ bản cho việc thành lập hệ thống Viện kiểm sát nhân dân
Việt Nam. Theo Hiến pháp năm 1959, Viện kiểm sát nhân dân có chức năng kiểm
sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan
nhà nước ở địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân (Điều 105).
Viện kiểm sát nhân dân các cấp chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân
cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 107).
Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc


hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác
trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 108).
Trên cơ sở các qui định của Hiến pháp năm 1959, ngày 26 tháng 7 năm
1960, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960 được ban hành. Luật có 6
chương, 25 điều, đã cụ thể hóa các qui định của Hiến pháp về chức năng, nhiệm
vụ, tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân. Theo đó, hệ thống cơ quan
Viện kiểm sát nhân dân được thành lập và triển khai tổ chức hoạt động trên thực tế.
1.1.2. Vị trí, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tiến trình cải
cách tư pháp
Tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước là một vấn đề phức tạp. Trên thế

giới, mỗi quốc gia có cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực riêng cho nhà nước
của mình. Đối với hầu hết các nhà nước tư sản đều tổ chức và thực hiện quyền lực
nhà nước theo học thuyết tam quyền phân lập. Theo đó, quyền lực nhà nước được
phân chia thành ba nhánh độc lập, giao cho ba hệ thống cơ quan khác nhau thực
hiện, trong khi thực hiện quyền lực có sự đối trọng và chế ước lẫn nhau. Ở những
nước này không có cơ quan Viện kiểm sát nhân dân, mà chỉ có cơ quan Viện công
tố và cơ quan này cũng không phải là một hệ thống độc lập mà nó có thể nằm trong
Tòa án hoặc chịu sự quản lý của Bộ Tư pháp hay của Chính phủ. Chức năng cơ
bản của Viện công tố của các nước này là đưa kẻ phạm tội ra trước Tòa án và thực
hiện sự buộc tội đối với hành vi phạm tội của người đó.
Đối với các nước tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước theo học thuyết
tập quyền (Việt Nam là một trong những quốc gia thuộc nhóm này) thì tất cả quyền
lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua
cơ quan đại diện của mình là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Trong bộ
máy nhà nước của các quốc gia này tồn tại một hệ thống cơ quan Viện kiểm sát
nhân dân có vị trí độc lập, trực thuộc Quốc hội. Viện kiểm sát nhân dân được giao
chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật.


Xem xét vị trí của Viện kiểm sát nhân dân trên phương diện trong mối quan
hệ với các cơ quan nhà nước khác trong bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam theo qui định của pháp luật hiện hành có thể thấy vị trí của Viện
kiểm sát nhân dân với các cơ quan nhà nước khác như sau:
Mối quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân với Quốc hội: Quốc hội là cơ
quan quyền lực cao nhất. Quốc hội thành lập ra Viện kiểm sát nhân dân và giao cho
Viện kiểm sát nhân dân chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt
động tư pháp. Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân tối cao. Quốc hội thực hiện việc giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt
động của Viện kiểm sát nhân dân. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu
trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp

thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ
tịch nước, trả lời chất vấn, kiến nghị, yêu cầu của đại biểu Quốc hội.
Mối quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân với Chính phủ: Chính phủ là cơ
quan chấp hành của Quốc hội, là cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Như vậy, Chính phủ và Viện kiểm sát nhân dân đều là
những cơ quan do Quốc hội thành lập, nhưng đây là hai hệ thống cơ quan độc lập
về tổ chức bộ máy, biên chế và chức năng, nhiệm vụ. Tuy nhiên, để thực hiện tốt
chức năng, nhiệm vụ của mình, Chính phủ và Viện kiểm sát nhân dân phải có cơ
chế phối hợp tốt để thực hiện các mục tiêu chung của đất nước.
Mối quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân với Tòa án nhân dân: Viện kiểm
sát nhân dân và Tòa án nhân dân là các cơ quan tư pháp do Quốc hội thành lập và
được Quốc hội giao cho các chức năng khác nhau. Viện kiểm sát nhân dân độc lập
với Tòa án nhân dân về tổ chức bộ máy và biên chế. Viện kiểm sát nhân dân kiểm
sát việc tuân theo pháp luật quá trình xét xử, thi hành án hình sự của Tòa án; kiểm
sát việc tuân theo pháp luật của Tòa án trong việc giải quyết các vụ án dân sự, hôn


nhân gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động, các vụ án hành chính và các việc
khác theo qui định của pháp luật.
Mối quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân địa phương với các cơ quan
chính quyền địa phương và Hội đồng nhân dân cùng cấp: Viện kiểm sát nhân dân
là hệ thống cơ quan do Quốc hội thành lập, thừa hành quyền lực từ Quốc hội,
không thừa hành quyền lực từ chính quyền địa phương. Viện kiểm sát nhân dân địa
phương độc lập với cơ quan chính quyền địa phương về tổ chức bộ máy, biên chế,
tài chính và độc lập về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân địa phương do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm,
miễn nhiệm, cách chức. Viện kiểm sát nhân dân địa phương thực hiện chức năng,
nhiệm vụ theo chương trình, kế hoạch công tác của Viện kiểm sát cấp trên. Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân
cùng cấp, chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp, trả

lời chất vấn, kiến nghị, yêu cầu của đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp về các
công việc có liên quan.
Là một cơ quan trong hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước, Viện
kiểm sát nhân dân cũng phải tuân theo những nguyên tắc chung về tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, xuất phát từ tính chất và nhiệm vụ của
Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan bảo vệ pháp chế, Viện kiểm sát nhân dân còn
được tổ chức và hoạt động theo một nguyên tắc đặc thù, đó là nguyên tắc lãnh đạo
tập trung thống nhất trong ngành. Nguyên tắc lãnh đạo tập trung thống nhất đã chi
phối nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân. Theo đó, Viện
kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên; Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân các địa phương chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Do đó, hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân
được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất.


Nguyên tắc tập trung thống nhất đảm bảo cho các Viện kiểm sát nhân dân
địa phương được tổ chức và hoạt động một cách tập trung, thống nhất và độc lập
theo ngành dọc, không lệ thuộc hay chịu sự can thiệp nào từ phía các cơ quan Nhà
nước ở địa phương. Đây là một nguyên tắc hết sức quan trọng, xuất phát từ tính
chất và nhiệm vụ của hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân trong bộ máy nhà
nước xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, khi xác định vị trí của Viện kiểm sát nhân dân
trong bộ máy nhà nước cần có nhận thức đúng về những vấn đề sau:
Tuy Viện kiểm sát nhân dân địa phương không chịu sự chỉ đạo của chính
quyền sở tại, nhưng các Viện kiểm sát nhân dân địa phương không phải là một bộ
phận tách rời mọi hoạt động của địa phương. Viện kiểm sát nhân dân địa phương
còn phải chịu sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng địa phương và sự giám sát của nhân
dân địa phương. Hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân cũng phải phục vụ nhiệm
vụ chính trị địa phương. Do đó, tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân
địa phương phải kết hợp chặt chẽ và đảm bảo nguyên tắc Đảng lãnh đạo và

nguyên tắc lãnh đạo tập trung thống nhất trong ngành.
Đồng thời, cần làm rõ và thống nhất về nhận thức đối với vị trí, vai trò của
mỗi cấp kiểm sát trong mối quan hệ thống nhất trong cùng một hệ thống cơ quan
Viện kiểm sát nhân dân để đảm bảo phát huy hiệu quả công tác. Đối với Viện kiểm
sát nhân dân tối cao với vai trò là trung tâm lãnh đạo, chỉ đạo toàn ngành, ngoài
việc thực hiện các hoạt động kiểm sát cùng cấp và giải quyết các vụ việc cụ thể
thuộc thẩm quyền của mình, Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải tập trung vào các
công việc lớn, quan trọng như xác định phương hướng hoạt động, mục tiêu công
tác trong từng giai đoạn và chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các kế
hoạch, chỉ thị công tác trong toàn ngành; sơ kết, tổng kết, hướng dẫn, xây dựng lý
luận nghiệp vụ, xây dựng các quy chế, chế độ công tác; đề xuất và tham gia xây
dựng pháp luật; giải quyết những vấn đề lớn trong quan hệ phối hợp với các ngành
hữu quan.


Đối với Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh là cấp vừa trực tiếp thực hiện công
tác kiểm sát theo thẩm quyền cấp mình, mặt khác vừa có nhiệm vụ chỉ đạo trực
tiếp đối với Viện kiểm sát cấp huyện nên tổ chức bộ máy cần phải có cơ cấu phù
hợp để thực hiện cả hai hoạt động đó. Đối với Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện là
cấp cơ sở, cấp trực tiếp thực hiện phần lớn các nội dung của công tác kiểm sát theo
thẩm quyền. Viện kiểm sát cấp huyện cần tập trung thực hiện tốt các mục tiêu công
tác cụ thể mà Viện kiểm sát cấp trên đề ra. Do đó, cấp huyện cần được tăng cường
và tạo điều kiện về mọi mặt để có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình.
Để đảm bảo Viện kiểm sát các cấp hoàn thành chức năng, nhiệm vụ trong
tiến trình cải cách tư pháp thì hệ thống cơ quan Viện kiểm sát cần phải được tổ
chức theo nguyên tắc lãnh đạo tập trung thống nhất, không phụ thuộc và chịu sự
can thiệp nào của chính quyền địa phương. Nguyên tắc tập trung thống nhất đòi hỏi
phải xác định đúng đắn vai trò và trách nhiệm của từng cấp kiểm sát. Các Viện
kiểm sát cấp trên cần tăng cường sự lãnh đạo, công tác kiểm tra đối với cấp dưới.
Viện kiểm sát nhân dân tối cao cần thực hiện tốt vai trò là trung tâm chỉ đạo mọi

hoạt động của hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân.
Thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng về cải cách bộ máy nhà
nước, Hiến pháp năm 1992 xác định rõ nguyên tắc tổ chức hoạt động của bộ
máy nhà nước, của từng hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước. Đối với các
cơ quan tư pháp nói chung, Viện kiểm sát nhân dân nói riêng, vấn đề chức
năng, nhiệm vụ của các cơ quan này không chỉ bảo đảm lĩnh vực hoạt động
riêng mà bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ trong hoạt động thực hiện chức năng
chung của nhà nước. Trên cơ sở, nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân, Hiến pháp năm 1992 khẳng định nhà nước ta là nhà nước của dân,
do dân và vì dân, là tổ chức để nhân dân lao động thực hiện quyền làm chủ của
mình. Đó là bản chất, là nguồn gốc sức mạnh và hiệu lực quản lý của nhà nước
kiểu mới. Vì vậy, việc phát huy và bảo đảm quyền lực nhà nước xã hội chủ


nghĩa là vấn đề có tính quy luật, ảnh hưởng trực tiếp tới sự tồn tại và phát triển
của nhà nước xã hội chủ nghĩa. Thực hiện nguyên tắc tất cả quyền lực của nhà
nước thuộc về nhân dân trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước thực
chất là bảo đảm quyền lực của nhân dân trong quản lý nhà nước, quản lý xã
hội. Các nguyên tắc cơ bản khác như nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc
thống nhất quyền lực, nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong
việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã định hướng trực tiếp
đến tổ chức, hoạt động đối với hoạt động của cơ quan tư pháp nói chung, Viện
kiểm sát nhân dân nói riêng. Mục tiêu chung của cải cách bộ máy nhà nước chỉ
thực sự đạt được trên cơ sở hoàn thiện tổ chức hoạt động của từng cơ quan, bộ
phận trong bộ máy nhà nước cùng với hoàn thiện cơ chế phối hợp của tổ chức
cơ quan thực hiện chức năng chung của nhà nước.
Trong hệ thống cơ quan nhà nước, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ
bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm
chủ của nhân dân; bảo vệ tài sản của nhà nước, của tập thể; bảo vệ tính mạng, tài
sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân. Thực hiện nhiệm vụ này, Viện

kiểm sát nhân dân là một trong những cơ quan thể hiện trực tiếp bản chất của
nhà nước ta, là bộ phận không thể thiếu trong bộ máy nhà nước.
Bộ máy nhà nước Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc quyền lực nhà
nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Các cơ quan Tòa
án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân được phân công trực tiếp thực hiện quyền
tư pháp. Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan bảo vệ pháp luật.
Do đó, có thể xem Tòa án và Viện kiểm sát như là những bộ phận truyền tải
quyền lực nhà nước chứa đựng trong pháp luật vào đời sống xã hội thông qua
hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của những cơ quan này. Điều này cũng


có nghĩa hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước một phần chi phối bởi hoạt
động của hệ thống cơ quan tư pháp, trong đó có Viện kiểm sát nhân dân.
Thực tiễn hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong những năm đầu
của thời kỳ đổi mới cho thấy cần tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của Viện
kiểm sát nhằm đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện trên tất cả các
lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế. Hiến pháp năm 1992 khẳng định đường lối
của Đảng và Nhà nước là xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều thành phần kinh tế cùng phát triển. Cùng với
sự hình thành cơ chế kinh tế mới đòi hỏi sự thay đổi, ra đời của hàng loạt chế
định pháp luật phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế. Nhà nước thừa nhận
quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh, sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế.
Đổi mới nền kinh tế đã bắt đầu bằng sự phát triển của hàng loạt các doanh
nghiệp với mọi hình thức tổ chức, hoạt động. Mặt khác, yêu cầu cải cách hành
chính và cải cách tư pháp cần phân định rõ phạm vi, chức năng, nhiệm vụ của cơ
quan tổ chức trong bộ máy nhà nước, của cơ quan tư pháp trong đó có Viện
kiểm sát nhân dân.
Những ý kiến, quan điểm về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm
sát nhân dân được đề cập khi tiến hành cải cách tư pháp trong thời kỳ đổi mới

đất nước, đặc biệt là khi tiến hành đổi mới trên lĩnh vực kinh tế. Những bước đi
ban đầu của nền kinh tế chuyển đổi với không ít những lựa chọn, những thay
đổi, từ cơ chế chính sách đến vấn đề pháp lý để có thể định hình từng bước phát
triển của nền kinh tế thị trường. Đó là quá trình trăn trở, tháo gỡ dần những
vướng mắc trên mọi phương diện để có thể xây dựng được một thể chế hoàn
chỉnh của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Những vấn đề đó
đã ảnh hưởng không nhỏ khi xác định vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các cơ
quan trong bộ máy nhà nước nói chung và Viện kiểm sát nhân dân nói riêng.


Trong giai đoạn trước đây, vai trò giám sát bảo đảm sự tuân thủ pháp
luật, tuân thủ cơ chế, chính sách, loại trừ yếu tố tự phát, sai lệch, vi phạm trong
quá trình phát triển là vô cùng quan trọng và được đặt lên hàng đầu. Với chức
năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội
(chức năng kiểm sát chung), Viện kiểm sát nhân dân các cấp có vai trò, trách
nhiệm trong hoạt động thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong suốt thời kỳ đổi mới cho đến khi ban hành Hiến pháp 1992 (sửa đổi). Thực
tiễn đã chứng minh hiệu quả đóng góp to lớn của Viện kiểm sát nhân dân trong
việc bảo đảm pháp chế thống nhất và sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động của
tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế. Công tác kiểm sát việc tuân theo
pháp luật trong suốt thời kỳ này đã tuân thủ định hướng được chỉ đạo thống nhất
toàn ngành trong nhiệm vụ công tác năm tập trung hoạt động vào một lĩnh vực
cụ thể có ảnh hưởng tới nền kinh tế. Mục đích của các cuộc kiểm sát không chỉ
xác định vi phạm, thu hồi tài sản bị chiếm đoạt, khắc phục hậu quả về kinh tế xã hội, mà vấn đề mang ý nghĩa lớn đó là phát hiện ra những yếu kém trong
quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội của các bộ, ngành, địa phương. Từ đó đưa
ra những kiến nghị với Chính phủ nhằm nâng cao hiệu quả về hoạt động quản lý
nhà nước và đưa ra những giải pháp nhằm khắc phục những tồn tại, bất cập về
cơ chế, chính sách, pháp luật. Có thể đánh giá một cách công bằng trong thời kỳ
này thành tựu của ngành kiểm sát trong việc thực hiện chức năng kiểm sát việc
tuân theo pháp luật có ý nghĩa trong việc bảo đảm sự tuân thủ pháp luật đối với

hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội. Điều này
được minh chứng bởi hàng loạt các chương trình công tác kiểm sát việc tuân
theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội trong suốt giai đoạn này
như chương trình kiểm sát trong lĩnh vực bưu chính viễn thông, chương trình
mía đường, chương trình kiểm sát công tác quản lý nhà nước về đất đai, chương
trình dự án giao thông đường bộ, chương trình giáo dục, chương trình xuất khẩu
lương thực…


Năm 2001, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng được tiến
hành trên cơ sở tổng kết 15 năm thực hiện đường lối đổi mới đất nước. Những
thành tựu quan trọng trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội đã khẳng định đường lối
đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội.
Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX khẳng định tiếp tục thực hiện công cuộc cải
cách hành chính, cải cách tư pháp một cách triệt để, toàn diện hơn để đáp ứng
đòi hỏi của sự nghiệp xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân,
do dân và vì dân. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) đã thể chế hoá nghĩamục tiêu
Nghị quyết của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền, xác định đúng đắn vị
trí, vai trò, hệ thống các cơ quan tư pháp trong bộ máy nhà nước, định hướng
xây dựng một nền tư pháp dân chủ, vững mạnh. Một trong những nội dung về
cải cách tư pháp được thể chế trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) là sự điều
chỉnh một bước về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân. Việc điều
chỉnh chức năng của Viện kiểm sát trong Hiến pháp không phải là vấn đề mới
nảy sinh trong quá trình xây dựng, soạn thảo Hiến pháp sửa đổi, mà ngay sau
Đại hội Đảng lần thứ VII, những ý kiến liên quan đến chức năng kiểm sát việc
tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát đã được đề cập, thảo luận trên nhiều diễn
đàn về lý luận cũng như thực tiễn. Không chỉ đề cập đến sự chồng chéo chức
năng thanh tra của cơ quan Thanh tra với chức năng kiểm sát việc tuân theo
pháp luật của Viện kiểm sát mà vấn đề có tính trực diện hơn đối với sự tồn tại
của chức năng này trong điều kiện đổi mới. Trong mối tương quan chung giữa

các cơ quan trong bộ máy nhà nước với những chức năng mà Viện kiểm sát đang
thực hiện dường như Viện kiểm sát đang nắm giữ quá nhiều quyền lực chi phối
trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội từ tư pháp đến thể chế quản lý kinh tế,
quản lý hành chính nhà nước. Hệ quả của sự đánh giá này đã dẫn tới việc có
người đặt ra câu hỏi phải chăng Viện kiểm sát nhân dân là một cơ quan siêu


quyền lực và như thế là trái với tổ chức và hoạt động của một nhà nước được
xây dựng trên nguyên tắc dân chủ.
Quá trình sửa đổi Hiến pháp, vấn đề chức năng của Viện kiểm sát nhân
dân được xem xét trên nhiều phương diện, không chỉ ở giác độ quyền lực rộng
lớn của Viện kiểm sát trong đời sống xã hội hay sự chồng chéo chức năng với cơ
quan Thanh tra mà cả những ảnh hưởng từ hoạt động của Viện kiểm sát tới nền
kinh tế thị trường. Ở vào thời điểm nền kinh tế đã trải qua 15 năm đổi mới với
những thành tựu và sự ổn định bước đầu về cơ cấu kinh tế, phương thức tổ chức
hoạt động, một thể chế kinh tế được xác lập bởi hàng loạt văn bản pháp luật về
kinh tế đã đưa nền kinh tế bước sang giai đoạn phát triển có định hướng trên cơ
sở khuôn khổ của pháp luật. Trong quá trình đó, sự hình thành hệ thống pháp
luật kinh tế là quá trình không ngừng sửa đổi, bổ sung để phù hợp với sự phát
triển của nền kinh tế. Trong điều kiện vận hành nền kinh tế thị trường vẫn đang
tiếp tục có sự tìm tòi, thử nghiệm và không ngừng đổi mới để có sự phát triển
phù hợp, vững chắc; bên cạnh những ưu điểm của việc bảo đảm sự tuân thủ
pháp luật qua hoạt động kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân thì mặt khác
dường như đã tạo ra lực cản vô hình đối với sự phát triển của nền kinh tế. Sự
phản ứng ở những mức độ khác nhau của các nhà quản lý, các nhà kinh doanh
đối với hoạt động thực hiện chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát đã đặt
vấn đề về thực tiễn của việc có cần thiết tồn tại chức năng này của Viện kiểm sát
hay không. Xét một cách biện chứng, khi pháp luật phù hợp với kinh tế sẽ thúc
đẩy sự phát triển kinh tế và ngược lại sẽ kìm hãm sự phát triển. Chức năng kiểm
sát việc tuân theo pháp luật nhằm bảo đảm pháp luật được tuân thủ, nhưng trong

điều kiện hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện thì chính nó trở thành nguyên nhân
làm hạn chế tác dụng, ý nghĩa của việc thực hiện chức năng này. Sự cần thiết
duy trì hay xóa bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát cần được xem
xét từ nhiều phương diện khác nhau cả về lý luận và thực tiễn.


Nhìn vấn đề ở phương diện hẹp hơn để đánh giá thực trạng của ngành
kiểm sát về lực lượng đội ngũ cán bộ kiểm sát (về năng lực, trình độ, về số
lượng…), quy mô tổ chức bộ máy ngành kiểm sát, cơ sở vật chất, phương tiện
kỹ thuật còn nhiều hạn chế, bất cập. Trong khi, Viện kiểm sát đang phải thực
hiện nhiều trọng trách trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội thì với điều kiện
hiện có, việc thực hiện tốt tất cả những chức năng, nhiệm vụ được giao thực sự
là khó khăn đối với Viện kiểm sát.
Mặt khác, trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, sự phát triển nhanh
chóng, sôi động của kinh tế mang lại sự thay đổi, nâng cao điều kiện sống cho
nhân dân, nhưng cũng đặt ra những vấn đề xã hội cần giải quyết. Đó là sự phân
hóa giàu nghèo diễn ra ngày càng sâu sắc, đó là sự gia tăng tệ nạn xã hội và tình
hình tội phạm ngày càng phức tạp, nghiêm trọng, đặc biệt các tội phạm về kinh
tế, tham nhũng, ma túy, mại dâm… Tình hình tội phạm trong những năm qua
cho thấy số lượng, tính chất, mức độ, hậu quả của tội phạm không chỉ phản ánh
sự xuống cấp, băng hoại đạo đức xã hội mà điều quan tâm là sự gia tăng tình
hình tội phạm đã trở thành nỗi quan ngại, thách thức các cơ quan tư pháp. Tính
chất nguy hiểm của tội phạm không chỉ gây ra tổn thất to lớn về kinh tế cho xã
hội mà còn là nguy cơ hủy hoại đạo đức xã hội, hủy hoại nguồn lực thiết yếu của
xã hội (thế hệ thanh niên) nếu không kịp thời có quyết sách, tổ chức, lực lượng
cần thiết, mạnh mẽ để đấu tranh có hiệu quả với các loại tội phạm. Do đó, nhiệm
vụ đấu tranh phòng chống tội phạm là trọng trách đối với toàn bộ hệ thống cơ
quan tư pháp. Với vị trí, vai trò của Viện kiểm sát trong công cuộc đấu tranh
chống tội phạm thì vấn đề tăng cường thực hiện tốt chức năng công tố, nâng cao
vai trò trách nhiệm của Viện kiểm sát trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử

các tội phạm hình sự là điều cần thiết. Để Viện kiểm sát có thể tập trung làm tốt
chức năng công tố, thì việc điều chuyển một phần chức năng kiểm sát chung của
Viện kiểm sát sang cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy nhà nước được xem là
giải pháp tối ưu. Thực chất của việc điều chuyển là sự tăng cường trách nhiệm


của các cơ quan nhà nước khác như tăng cường thẩm quyền của cơ quan Thanh
tra trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, của Bộ Tư pháp trong hoạt động thẩm định
các văn bản pháp luật của chính quyền cơ sở trong việc xây dựng, ban hành văn
bản pháp quy, của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vực giám
sát.
Trên thế giới, các quốc gia có thể khác biệt nhau về chế độ chính trị
nhưng hệ thống cơ quan Công tố trong bộ máy nhà nước cơ bản tập trung thực
hiện chức năng công tố trong lĩnh vực hình sự. Trong điều kiện hội nhập quốc tế,
việc tiếp thu những thành tựu, giá trị tiến bộ trên mọi lĩnh vực đang là xu thế tất
yếu, mang tính phổ biến của các quốc gia. Quá trình cải cách ở nước ta việc lựa
chọn để có được một mô hình tổ chức khoa học, tiên tiến, phù hợp cho từng hệ
thống cơ quan trong bộ máy nhà nước là một quá trình trải nghiệm không chỉ
nhận thức đầy đủ nguyên tắc mang tính lý luận mà cả diễn biến thực tiễn cần
được đánh giá tổng kết.
Xuất phát từ những lý do nêu trên, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) đã có
sự điều chỉnh quan trọng về chức năng ngành kiểm sát, đó là sự xóa bỏ chức
năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội,
nhấn mạnh việc tăng cường chức năng thực hành quyền công tố và ghi nhận
chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân
năm 2002 đã thể chế hóa quy định của Hiến pháp, ghi nhận cụ thể, rõ ràng về
vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động thực hành quyền công tố,
kiểm sát các hoạt động tư pháp, đồng thời phân định rõ phạm vi hoạt động thực
hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Sự phân định này không
chỉ tác động tích cực trong thực tiễn công tác của Viện kiểm sát nhân dân mà

còn là cơ sở lý giải vướng mắc trong nhận thức các khiếu nại liên quan đến
quyền công tố, đến kiểm sát các hoạt động tư pháp.


Bên cạnh việc ghi nhận và đề cao vai trò của Viện kiểm sát nhân dân
trong việc thực hiện chức năng thực hành quyền công tố, sự tăng cường vai trò
của Viện kiểm sát trong việc thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp
xuất phát từ việc đánh giá thực trạng trên các phương diện kinh tế xã hội, hoạt
động tư pháp trong những năm qua, có thể thấy đây là các điều kiện chi phối
trực tiếp đến hoạt động tư pháp và yêu cầu, đòi hỏi Viện kiểm sát nhân dân phải
tiến hành công tác kiểm sát hoạt động tư pháp trên các phương diện khác nhau.
Cụ thể là:
- Trình độ hiểu biết, ý thức pháp luật của bộ phận lớn nhân dân còn hạn
chế.
- Hệ thống thiết chế bổ trợ tư pháp như luật sư, hỗ trợ pháp lý, công
chứng, giám định… còn thiếu, chưa hoàn thiện, đồng bộ.
- Vấn đề quản lý hành chính nhà nước còn nhiều tồn tại, thiếu sót, tổ
chức hoạt động của hệ thống đăng ký tài sản chưa đồng bộ, chưa đầy đủ, thủ tục
rườm rà, bất cập. Các cơ quan quản lý nhà nước chưa xác định được trách nhiệm
trước những vấn đề có liên quan đến hoạt động tố tụng tư pháp.
- Hệ thống pháp luật liên quan đến lĩnh vực dân sự, hành chính, kinh tế,
lao động, thi hành án chưa hoàn thiện.
- Đội ngũ cán bộ tư pháp còn hạn chế về trình độ kiến thức pháp lý, về
chuyên môn nghiệp vụ, đặc biệt là sự hạn chế về kỹ năng nhận thức áp dụng
pháp luật.
Với các đặc điểm nêu trên, có thể thấy rằng, sự tăng cường vai trò của
Viện kiểm sát trong kiểm sát các hoạt động tư pháp xuất phát từ yếu tố truyền
thống pháp luật, từ nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, trước yêu
cầu bảo đảm quyền dân chủ của công dân, điều kiện thực trạng kinh tế, xã hội ở
nước ta. Tuy nhiên, đồng thời với quan điểm tăng cường chức năng kiểm sát các

hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát trong các hoạt động thi hành án, giam giữ,


cải tạo, trong hoạt động xét xử các vụ án hình sự, vụ án dân sự, kinh tế, hành
chính, lao động cũng tồn tại quan điểm cho rằng Viện kiểm sát nhân dân chỉ nên
tập trung làm tốt chức năng công tố, còn đối với chức năng kiểm sát các hoạt
động tư pháp mà phần quan trọng là kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự,
kinh tế, hành chính, lao động, thì Viện kiểm sát chỉ nên tham gia ở phạm vi hạn
chế.
Trên cơ sở nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, quan niệm
về vị trí, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong bộ máy nhà nước, từ thời kỳ
đầu thành lập ngành Kiểm sát nhân dân chi phối ảnh hưởng lâu dài đến sự nhận
thức về vai trò, vị trí của Viện kiểm sát trong hoạt động tư pháp, trong lĩnh vực
tố tụng dân sự. Về thực tiễn, trong một thời gian dài, sự thiếu hoàn chỉnh hệ
thống pháp luật, hệ thống bổ trợ tư pháp, sự hạn chế về năng lực trình độ của đội
ngũ cán bộ tư pháp cũng như trình độ nhận thức pháp luật của người dân… là
nguyên nhân có ảnh hưởng trực tiếp đến nhận thức cho rằng không thể thiếu
được vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động tư pháp nói chung,
trong hoạt động tố tụng, giải quyết các vụ án dân sự nói riêng, đó là sự bảo đảm
cho việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động xét xử của Tòa án. Ở một chừng
mực nào đó, sự nhận thức này có phần thiên kiến, chủ quan khi cho rằng sự
tuyệt đối hóa vai trò, vị trí của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động tư pháp,
đặc biệt trong hoạt động xét xử các vụ án dân sự, kinh tế, hành chính, lao động
là sự áp đặt công quyền, chi phối mọi hoạt động tố tụng và điều này là không
phù hợp với nguyên tắc cơ bản của tố tụng dân sự, xem nhẹ vai trò của đương sự
với quyền tự định đoạt và trách nhiệm tự chứng minh của họ. Thực tiễn cho thấy
sự cần thiết của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng dân sự, phạm vi tham gia
nhiều hay ít ở mức độ nào đó đều mang tính lịch sử cụ thể. Vì vậy, đến thời
điểm ban hành Bộ luật tố tụng dân sự năm 2005, đã hội đủ điều kiện để có được
hệ thống pháp luật tố tụng dân sự hoàn chỉnh với nguyên tắc nền tảng của nó và

vai trò, vị trí của các chủ thể trong tố tụng dân sự (bao gồm cả Viện kiểm sát


nhân dân) cần được xác định phù hợp với nguyên tắc cơ bản của luật tố tụng dân
sự. Những lập luận này là cơ sở cho sự thay đổi quy định về nhiệm vụ, quyền
hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004. Đây là
một bước chuẩn bị cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý cho việc tiếp tục điều chỉnh chức
năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân theo hướng tập trung vào việc thực
hiện chức năng công tố.
Hiện nay, Đảng và Nhà nước ta chủ trương xây dựng một xã hội dân chủ
xã hội chủ nghĩa. Dân chủ xã hội chủ nghĩa vừa là mục tiêu, vừa là động lực của
công cuộc đổi mới, thể hiện mối quan hệ gắn bó giữa Đảng, Nhà nước và nhân
dân. Nhà nước đại diện quyền làm chủ của nhân dân, đồng thời là người tổ chức
thực hiện đường lối chính trị của Đảng. Mọi đường lối, chính sách của Đảng và
pháp luật của Nhà nước đều vì lợi ích của nhân dân, có sự tham gia ý kiến của
nhân dân. Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa. Xây dựng cơ chế vận hành của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,
bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; quyền lực
nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc
thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàn thiện hệ thống pháp luật,
tăng tính cụ thể, khả thi của các qui định trong văn bản pháp luật. Xây dựng,
hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động
và quyết định của các cơ quan công quyền. Xây dựng hệ thống cơ quan tư pháp
trong sạch vững mạnh, dân chủ, bảo vệ công lý, quyền con người. Về đường lối
đối ngoại, thực hiện nhất quán đường lối đối ngoại độc lập tự chủ, hòa bình, hợp
tác và phát triển; chính sách đối ngoại rộng mở, đa phương hóa, đa dạng hóa các
quan hệ quốc tế. Chủ động và tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, đồng thời mở
rộng hợp tác quốc tế trên các lĩnh vực khác. Việt Nam là bạn, đối tác tin cậy của
các nước trong cộng đồng quốc tế, tham gia tích cực vào tiến trình hợp tác quốc
tế và khu vực. Trong tiến trình chung đó, Viện kiểm sát nhân dân với chức năng,

nhiệm vụ của mình có vị trí quan trọng và vai trò to lớn trong việc bảo đảm thực
hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,
đảm bảo trên phương diện pháp lý cho xu thế hội nhập, giao lưu quốc tế của
nước ta. Và ngược lại, đó cũng là cơ sở lý luận vững chắc cho việc tiếp tục đổi
mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta hiện nay.
1.2. CÁC QUAN ĐIỂM VỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN

Thời gian qua, khi nghiên cứu vấn đề hoàn thiện tổ chức bộ máy và nâng
cao hiệu quả hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân đã có nhiều quan điểm khác
nhau của các nhà nghiên cứu khoa học pháp lí, các chuyên gia trong lĩnh vực tổ
chức bộ máy nhà nước, các cán bộ làm công tác thực tiễn trong các cơ quan bảo vệ
pháp luật và nhân dân về vấn đề này. Có thể nêu ra ba quan điểm điển hình sau
đây:
1.2.1. Quan điểm thứ nhất
Theo quan điểm này, thực tiễn tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân
dân ở nước ta hơn 45 năm qua đã khẳng định sự cần thiết khách quan tồn tại hệ
thống Viện kiểm sát nhân dân với hai chức năng không thể tách rời là chức năng
công tố và chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính,
kinh tế, xã hội (kiểm sát chung). Việc đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt
động của Viện kiểm sát nhân dân hiện nay cần xuất phát từ những thành tựu đã đạt
được và theo hướng phân định rõ hoạt động kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân
dân với hoạt động thanh tra của cơ quan Thanh tra, từng bước nâng cao hơn nữa
hiệu quả của hoạt động công tố, bảo đảm cho thắng lợi của nhiệm vụ đấu tranh
phòng chống tội phạm. Những người theo quan điểm này cho rằng, so với thời gian
trước đây hơn 45 năm, ở nước ta hiện nay đã có nhiều thay đổi trong tất cả các lĩnh
vực của đời sống xã hội theo xu hướng giữ vững ổn định và phát triển, đóng góp
vào thành tựu chung đó có vai trò quan trọng của Viện kiểm sát nhân dân. Hiện
nay, với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân,

do nhân dân, vì nhân dân thì việc bảo đảm cho các văn bản pháp luật do Quốc hội
ban hành được nghiêm chỉnh tuân thủ, để đảm bảo cho tính thống nhất của pháp
luật trong cả nước, để nhanh chóng phát hiện các vi phạm pháp luật trong việc thực
hiện, áp dụng pháp luật và ban hành các văn bản quản lí của các cơ quan hành
pháp thì Quốc hội phải có một cơ quan thay mặt Quốc hội thực hiện chức năng
giám sát việc thi hành pháp luật đối với các cơ quan hành pháp từ trên xuống dưới.
Cơ quan đó phải trực thuộc Quốc hội, do Quốc hội thành lập chứ không thể trực
thuộc Chính phủ - cơ quan hành pháp. Hoạt động kiểm sát kiểm sát việc tuân theo
pháp luật từ phía cơ quan nhân danh cơ quan lập pháp hoàn toàn khác với hoạt
động thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhân danh cơ quan hành pháp. Đồng nhất hai
loại hoạt động nêu trên và thậm chí còn chuyển hoạt động kiểm sát việc tuân theo
pháp luật do Viện kiểm sát nhân dân thực hiện sang cho cơ quan Thanh tra là hoàn
toàn sai lầm bởi việc đó đã tước đi hoặc hạ thấp vai trò kiểm tra, giám sát của Quốc
hội đối với quá trình thực hiện Hiến pháp, các văn bản luật hoặc văn bản dưới luật
do chính Quốc hội hoặc ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành. Trong quá trình thực
hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật, khi phát hiện thấy có vi phạm và tội phạm
thì Viện kiểm sát nhân dân có quyền xử lí vi phạm và tội phạm theo qui định của
pháp luật. Và vì lẽ đó chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật không thể tách
rời chức năng công tố. Mặt khác, đúng là hoạt động công tố là một trong những nội
dung của hoạt động áp dụng pháp luật (hành pháp) nhưng nếu thành lập Viện công
tố chỉ với chức năng công tố và đặt cơ quan này trực thuộc Chính phủ có nghĩa là
đã tách rời hai chức năng nói trên và vô hình chung đã làm cho quá trình giải quyết
các vi phạm và tội phạm thêm phức tạp và làm bộ máy nhà nước thêm cồng kềnh
(cho dù có thành lập Viện công tố trực thuộc Chính phủ thì vẫn phải có một cơ
quan trực thuộc Quốc hội để để thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp
luật của cơ quan hành pháp, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và
công dân). Qua nghiên cứu so sánh vị trí, vai trò và địa vị pháp lí giữa Viện kiểm
sát của nước ta với các Viện công tố hoặc Viện kiểm sát ở một số nước khác, cho