Việc phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách

A. ĐẶT VẤN ĐỀ
Phân chia nguồn thu giữa ngân sách trung ương và các cấp ngân sách
địa phương là một vấn đề quan trọng khi nghiên cứu về ngân sách nhà nước
(NSNN). Theo Luật NSNN năm 2002, pháp luật Việt Nam quy định các cấp
quản lý ngân sách gồm có ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa
phương (NSĐP), các cấp ngân sách này phối hợp chặt chẽ với nhau trong
quản lý ngân sách nhà nước, trong đó có hoạt động phân chia nguồn thu.
Việc phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách có ý nghĩa đặc biệt quan
trọng trong quản lý ngân sách nhà nước. Bởi thu NSNN phản ánh các quan
hệ kinh tế phát sinh trong quá trình nhà nước sử dụng quyền lực chính trị để
phân phối các nguồn tài chính của xã hội dưới hình thức giá trị nhằm hình
thành quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước.

B. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ
I. Cơ sở lý luận phân chia nguồn thu giữa ngân sách trung ương và các
cấp ngân sách địa phương.
1. Khái niệm NSNN
Cho đến nay, thuật ngữ NSNN được sử dụng rộng rãi trong đời sống
kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm
NSNN, tuỳ theo quan điểm của các trường phái kinh tế, mục đích nghiên cứu
khác nhau.
Luật NSNN đã được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam Khoá
IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20/3/1996 cũng có ghi: Ngân sách nhà nước
là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để
đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
NSNN là một khâu của hệ thống tài chính quốc gia, nó phản ánh quan
hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ
tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn
tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở
luật định.

2. Vai trò của NSNN
Sự hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội
luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác
định. NSNN là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài
chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước.
Thông qua các khoản chi kinh tế và chi đầu tư xây dựng các công
trình kết cấu hạ tầng kinh tế, phát triển những ngành mũi nhọn có khả năng
cạnh tranh trên thị trường; đẩy mạnh sản xuất các mặt hàng thuộc thế mạnh

1


xuất khẩu... NSNN là công cụ để nhà nước thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu
kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng ổn định và bền vững.
Trong nền kinh tế thị trường, quy luật cung cầu chi phối đến giá cả thị
trường rất mạnh mẽ. Mọi sự biến động của giá cả trên thị trường đều có
nguyên nhân từ sự mất cân đối giữa cung và cầu. Để ổn định giá cả, chính
phủ có thể thông qua công cụ NSNN để tác động vào cung hoặc cầu hàng
hoá trên thị trường.
Ngân sách là công cụ hữu hiệu của Nhà nước để điều chỉnh trong lĩnh
vực thu nhập, thực hiện công bằng xã hội. Thông qua các khoản chi an sinh
xã hội, chi cho các chương trình giải quyết việc làm, xoá đói giảm nghèo, chi
trợ cấp trợ giá các mặt hàng thiết yếu (lương thực, điện, nước), chi phí cho
việc cung cấp hàng hoá khuyến dụng, hàng hoá công cộng.v.v. thì NSNN
như một trung tâm phân phối lại thu nhập, nhằm chuyển bớt một phần thu
nhập từ các tầng lớp giàu có sang tầng lớp những người nghèo
3. Thu ngân sách nhà nước
Thu ngân sách nhà nước là huy động một bộ phận giá trị sản phẩm xã
hội, theo quy định của pháp luật, làm hình thành quỹ ngân sách nhà nước.
Hoạt động thu ngân sách nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau đây:

Thứ nhất,thu ngân sách nhà nước không thể được tiến hành một cách
tùy tiện mà phải được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật. Để thực hiện
hoạt động thu ngân sách, Nhà nước phải ban hành các văn bản pháp luật quy
định về hình thức cũng như nội dung thu và chỉ được phép thu những khoản
đã được luật hóa và thực hiện quyền thu đó trong khuôn khổ pháp luật; các
cấp, các ngành không được tự ý đặt ra các khoản thu trái pháp luật.
Thứ hai, mọi hoạt động thu ngân sách nhà nước nhằm huy động một
bộ phận giá trị sản phẩm xã hội, vì vậy hoạt động này luôn gắn chặt với thực
trạng kinh tế của đất nước, với mức độ phát triển của nền kinh tế. Cơ sở chủ
yếu của hoạt động thu ngân sách nhà nước là giá trị các sản phẩm hàng hóa
và dịch vụ được sáng tạo ra từ các khu vực kinh tế. Đây là yếu tố quân trọng
nhất quyết định mức động viên vào ngân sách nhà nước thông qua hoạt động
thu ngân sách nhà nước. Những yếu tố khác có ảnh hưởng nhật định tới mức
độ tập trung các nguồn thu vào ngân sách nhà nước, bao gồm tiềm năng và
thực tế khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên, chính sách chi tiêu của Chính
phủ, quan hệ đối ngoại của Nhà nước và bộ máy tổ chức hành thu.
Thứ ba, thu ngân sách nhà nước được thực hiện thông qua hai cơ chế
pháp lí điển hình là bắt buộc và tự nguyện, trong đó cơ chế bắt buộc được
xem là chủ yếu. Thông thường, cơ chế bắt buộc được áp dụng được áp dụng
trong trường hợp Nhà nước tiến hành tập trung các khoản thu từ thuế, phí, lệ
phí vào ngân sách nhà nước còn cơ chế tự nguyện lại được Nhà nước áp
dụng trong trường hợp Nhà nước cần huy động các khoản tiền việt trợ của
nước ngoài, của các tổ chức quốc tế hay khoản đóng góp tự nguyện khác của
công chúng cho Nhà nước.
Thứ tư, chủ thể tham gia vào hoạt động thu ngân sách nhà nước gồm
hai nhóm : 1.chủ thể đại diện cho Nhà nước trong việc thực hiện quyền thu
2


(gồm các cơ quan nhà nước như cơ quan Tài chính, cơ quan thuế nhà nước,

cơ quan hải quan và các cơ quan khác được Bộ Tài chính ủy quyền, Kho bạc
Nhà nước); 2.chủ thể đóng góp khoản thu ngân sách theo nghĩa vụ hoặc dựa
trên tinh thần tự nguyện ( tổ chức và các nhân có nghĩa vụ nộp các khoản
nộp bắt buộc vào ngân sách nhà nước hoặc tự nguyện đóng góp tiền của cho
nhà nước).
Các khoản thu ngân sách nhà nước gồm nhiều loại. Theo Điều 2 Luật
Ngân sách nhà nước năn 2002, thu ngân sách nhà nước gồm các khoản: thu
từ thuế, phí, lệ phí, thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng
góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo
quy định của pháp luật.
Thuế là khoản thu mang tính cưỡng chế do nhà nước huy động từ các
tổ chức, cá nhân và tập trung vào quỹ ngân sách nhà nước. Thu từ thuế là
ngồn thu chiếm tỉ trọng chủ yếu trong tổng thu ngân sách nhà nước.
Phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được một tổ chức,
cá nhân khác cung cấp dịch vụ được qui định trong danh mục phí ban hành
kèm theo Pháp lệnh phí và lệ phí.
Lệ phí là khoản tiền mà tổ chức, các nhân phải nộp khi được cơ quan
nhà nước hoặc tổ chức được ủy quyền phục vụ công việc quản lí nhà nước
được quy định trong danh mục phí và lệ phí. Chỉ những chủ thể cung cấp các
dịch vụ gắn với chức năng quản lí nhà nước mới được phép thu lệ phí.
Khoản thu từ lệ phí, vì vậy được tập trung vào qũy ngân sách nhà nước.
Thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước gồm tiền thu hồi vốn của nhà
nước (cả gốc và lãi) đối với tổ chức, cá nhân; thu nhập của Nhà nước từ việc
góp vốn vào các cơ sở kinh tế, kể cả thu từ lợi nhuận sau khi thực hiện nghĩa
vụ về thuế của các tổ chức kinh tế có sự tham gia góp vốn của Nhà nước.
Các khoản thu khác hình thành nên quỹ ngân sách nhà nước gồm các
khoản đóng góp và khoản tiền huy động từ các tổ chức và cá nhân theo quy
định của pháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các
nước, của các tổ chức, cá nhân ở nước ngoài.. Mặc dù không phải là những
khoản thu thường xuyên của ngân sách nhà nước nhưng những khoản thu

này cũng góp phần đáng kể vào việc cân đối thu, chi, đáp ứng nhu cầu chi
tiêu của Nhà nước.
Việc phân loại các khoản thu ngân sách có ý nghĩa quan trọng trong
quá trình quản lý, phân tích, đánh giá ngân sách nhà nước. Thông qua việc
phân loại các khoản thu ngân sách nhà nước, kết quả của từng loại thu được
theo dõi, xác định một cách dễ dàng. Dựa trên cơ sở tổng số thu ngân sách
nhầ nước và ảnh hưởng của từng khoản thu đối với toàn bộ nền kinh tế quốc
dân, cac nhà quản lí có thể phân tích sự tác động của từng nguồn thu tới các
hoạt động kinh tế, xã hội để từ đó có chính sách điều chỉnh thích hợp.
Căn cứ vào nội dung kinh tế có thể phân các khoản thu ngân sách nhà
nước thành các khoản thu mang tính chất thuế (thuế, phí, lệ phí) và các
khoản thu không mang tính chất thuế (thu từ hoạt động knh tế của Nhà nước,
thu từ viện trợ, thu từ viện trợ của các Chính phủ nước ngoài,..).
3


Căn cứ vào nội dung pháp lý của các khoản thu, thu ngân sách nhà
nước được phân làm hai loại : một là các khoản thu mang tính chất bắt buộc
như thuế, phí, lệ phí; hai là các khoản thu mang tính chất tự nguyện như thu
từ viện trợ, tặng, cho,..
Căn cứ vào mức độ định kì qua đó hoạt động thu được tiến hành, các
khoản thu ngân sách được chia thành: các khoản thu thương xuyên ( thuế và
lệ phí) và các khoản thu không mang tính chất thường xuyên (khoản viện
trợ, khoản đóng góp tự nguyện của dân,…).
Căn cứ vào vị trí địa lí nơi phát sinh các nguồn thu, các khoản thu
ngân sách được chia thành hai nhóm là thu trong nước (thu từ hoạt động kinh
doanh và sản xuất tại các khu vực kinh tế, thu từ hoạt động bán và cho thuê
tài sản của Nhà nước,..)và thu ngoài nước (thu từ trợ giúp của nước
ngoài…).
II. Cơ sở thực tiễn của việc phân chia nguồn thu giữa NSTW và các cấp

NSĐP.
Việc phân chia nguồn thu giữa NSTW và các cấp NSĐP còn phụ
thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội của từng địa phương và giữa trung ương
với địa phương.
Về bản chất, hoạt động thu ngân sách nhà nước nhằm huy động một
bộ phận giá trị sản phẩm xã hội, vì vậy hoạt động này luôn gắn chặt với thực
trạng kinh tế của đất nước, với mức độ phát triển của nền kinh tế. Cơ sở chủ
yếu của hoạt động thu ngân sách nhà nước là giá trị các sản phẩm hàng hóa
dịch vụ được sáng tạo ra từ các khu vực kinh tế. Như vậy, chỉ tiêu tổng sản
phẩm quốc nội và chỉ số tăng trưởng kinh tế là những chỉ tiêu chủ yếu chi
phối tỷ lệ giá trị sản phẩm xã hội mà Nhà nước có thể tập trung vào quỹ
ngân sách nhà nước.
Điều kiện kinh tế xã hội của từng địa phương trên đất nước là có sự
chênh lệch khác nhau phụ thuộc vào nhiều yếu tố như yếu tố địa lý, con
người, chính trị, văn hóa; có địa phương thuận lợi về tài nguyên thiên nhiên,
về điều kiện cơ sở hạ tầng được thừa hưởng để lại, có địa phương ở những
khu vực xa xôi kém điều kiện phát triển kinh tế, luôn phải chịu nhiều thiên
tai, địch họa…. Do đó đặt ra một thực tế rằng ở những địa phương khác nhau
thì số ngân sách thu được trên từng địa phương khác nhau cũng khác nhau và
tỉ lệ phân chia nguồn thu điều tiết giữa NSĐP và NSTW khác nhau. Chẳng
hạn, theo số liệu của bản dự toán thu chi, ngân sách của các tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương năm 2012, tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn
tỉnh Yên Bái là 850 tỉ đồng, trên địa bàn thành phố Hà Nội là 145178 tỉ
đồng. Yên Bái là một tỉnh miền núi phía Bắc, điều kiện kinh tế có nhiều khó
khăn. Hà Nội là thành phố thủ đô, điều kiện địa lý thuận lợi, dân trí cao,
nguồn nhân lực, trí thức tập trung tại đây nhiều, có nhiều nhà đầu tư trong và
nước ngoài đầu tư, …. có rất nhiều yếu tố khiến cho kinh tế của thủ đô Hà
Nội phát triển hơn rất nhiều so với tỉnh Yên Bái . Do đó tổng số khoản thu
ngân sách trên địa bàn tỉnh Yên Bái và thủ đô Hà Nội có sự chênh lệch rất
lớn, khoản thu cố định của thành phố Hà Nội và tỉnh Yên Bái cũng có sự

4


chênh lệch rất lớn. Cơ sở của tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa
NSTW và NSĐP tùy vào từng địa phương cũng có những tỉ lệ phần trăm
khác nhau. Theo điểm e khoản 2 điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002
có quy định: “ Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các
khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các
vùng, các địa phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ
sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3
đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp
dưới;”. Tỷ lệ phần trăm này được tính theo công thức như sau: lấy tổng số
chi của địa phương trừ đi số thu cố định rồi sau đó chia cho số thu điều tiết.
Ví dụ: theo số liệu của bản dự toán thu chi, ngân sách của các tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương năm 2012, tỉ lệ phân chia nguồn thu giữa NSTW và
NSĐP của Hòa Bình là 100%, có nghĩa là khoản thu điều tiết của địa
phương, địa phương sẽ được hưởng 100%, trung ương không được hưởng
khoản thu điều tiết của Hòa Bình. Tỉ lệ phân chia nguồn thu giữa NSTW và
NSĐP của Hà Nội là 42%, tức là khoản thu điều tiết của địa phương, địa
phương sẽ được hưởng 42%, trung ương được hưởng 58% khoản thu điều
tiết của Hà Nội. Như vậy, cơ sở của việc tính tỉ lệ phân chia nguồn thu giữa
trung ương và địa phương dựa vào số thu cố định, thu điều tiết, tổng số chi
của từng địa phương.
Với nhu cầu chi khác nhau của từng địa phương, tỷ lệ phân chia nguồn
thu giữa NSĐP và NSTW được điều chỉnh thực hiện theo đúng tinh thần của
Luật ngân sách nhà nước, bảo đảm cân bằng, phát triển cân đối kinh tế giữa
các vùng miền. Việc phân chia các nguồn thu giữa NSTW và NSĐP không
chỉ phụ thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội mà còn phụ thuộc vào nhiệm vụ
quản lý cũng như vai trò của các cấp ngân sách.

Với các khoản thu mà NSTW được hưởng 100% được quy định tại
khoản 1 Điều 30 Luật Ngân sách Nhà nước 2002, cơ sở của việc các khoản
thu trên được thuộc hoàn toàn về NSTW là để đảm bảo cho NSTW giữ vai
trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của
quốc gia, điều này xuất phát từ vai trò thực tiễn của NSTW.
Trong các khoản thu mà NSĐP được hưởng 100% có khoản thu từ
đất. Việc các khoản thu từ đất thuộc về NSĐP sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho
hoạt động quản lý đất đai của địa phương. Hoạt động quản lý đất là hoạt
động được trung ương giao cho địa phương quản lý, hoạt động này là một
hoạt động phức tạp, đòi hỏi một khoản kinh phí lớn. Vì thế nếu giao các
khoản thu từ đất cho địa phương được hưởng toàn bộ sẽ nâng cao tinh thần
trách nhiệm làm việc của cán bộ địa phương, tạo sự vận hành hài hòa của cả
hệ thống quản lý. Việc quản lý đất đai sẽ được thực thi có hiệu quả. Việc
giao cho NSĐP quản lý toàn bộ các khoản thu từ đất là phù hợp để nhằm
giúp NSTW không ôm đồm nhiều khoản thu nhỏ, NSĐP có nguồn thu cố
định lâu dài, hiệu quả thu cao hơn và tránh tình trạng thất thu trên thực tế.
Hơn nữa, việc quản lý nhà đất ở nước ta gắn với trách nhiệm quản lý trực
tiếp của từng cấp chính quyền địa phương nên từ yêu cầu thực tiễn của công
5


tác quản lí đất đai ở nước ta đòi hỏi phải có sự quản lí sát sao của chính
quyền địa phương mới đảm bảo xác định được chính xác, thu đúng và thu đủ
các khoản thu từ đất vào ngân sách nhà nước. Nếu địa phương quản lý tốt sẽ
có nhiều từ nguồn thu này, nếu quản lí kém thì nguồn thu NSĐP sẽ giảm.
Đồng thời, việc cho địa phương hưởng toàn bộ nguồn thu này để khuyến
khích địa phương chăm lo phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng ở địa phương.
Như vậy, cơ sở thực tiễn của việc phân chia nguồn thu là việc giữa các
địa phương khả năng tạo nguồn thu là khác nhau, do điều kiện kinh tế xã hội
của mỗi vùng không giống nhau nên dễ dẫn đến sự mất cân đối trong hệ

thống ngân sách nhà nước. Vì vậy nhà nước cần phải đảm bảo cơ chế điều
hòa, chuyển giao nguồn thu hợp lý cho từng địa phương, tạo điều kiện cho
mỗi địa phương đều thực hiện được nhiệm vụ của năm ngân sách. Do nguồn
lực tài chính của nước ta là có hạn, vì vậy khi chuyển giao về cho địa
phương Nhà nước cần phải đảm bảo tính công bằng, hiệu quả để đảm bảo
cho địa phương phát huy các tiềm lực sẵn có và có chính sách để các địa
phương kém phát triển theo kịp tốc độ phát triển kinh tế- xã hội chung của cả
nước.
III. Cơ sở pháp lý của việc phân chia nguồn thu giữa NSTW và các cấp
NSĐP.
Cơ sở pháp lý là tổng hợp những quy định của pháp luật do cơ quan có
thẩm quyền của Nhà nước ban hành để điều chỉnh, quy định về việc phân
chia nguồn thu giữa NSTW ương và các cấp NSĐP.
Pháp luật quy định các nguyên tắc phân cấp nguồn thu, Các nguyên
tắc về phân cấp nguồn thu nói riêng được quy định tại Khoản 2 Điều 4 luật
NSNN 2002
bao gồm các điểm a, b, c, g, việc quy định các nguyên tắc về phân cấp nguồn
thu nói đảm bảo việc xây dựng pháp luật và thực thi trên thực tế về thu ngân
sách được thực hiện theo một tư tưởng chỉ đạo, nền tảng cơ bản, thông suốt
cả quá trình.
Quy định thẩm quyền nhiệm vụ các cơ quan Nhà nước,Trong Chương
II luật NSNN 2002 có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Ủy
ban thường vụ quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân các cấp… trong lĩnh
vực quản lý ngân sách nói chung cũng như thực thi quyền trong hoạt động
quyết định nguồn thu của Ngân sách, tổng các khoản thu, thu những khoản
nào (Quốc hội); quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách
trung ương và ngân sách từng địa phương đối với các khoản thu phân
chia(Ủy ban thường vụ quốc hội); quyết định giao nhiệm vụ thu cho từng
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, giao tỷ lệ phần trăm (%) phân chia
giữa ngân sách trung ương và ngân sách từng địa phương đối với các khoản

thu phân chia, thực hiện các biện pháp kiểm tra giám sát (Chính phủ); Quyết
định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa
phương (Hội đồng nhân dân cấp tỉnh). Đây không chỉ có ý nghĩa đối với hoạt
động phân cấp nguồn thu mà còn có ý nghĩa đối với toàn bộ các hoạt động
về quản lý ngân sách.
6


Pháp luật quy định chi tiết các khoản thu mà NSTW hưởng 100%(Tại
Khoản 1 Điều 30); các khoản thu NSĐP hưởng 100% (Tại Khoản 1 Điều 32)
và các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP(tại Khoản 2 Điều 30); các
nguồn thu khác như thu bổ sung từ NSTW(khoản 3 Điều 32); (khi tổng thu
ngân sách của địa phương được hưởng vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu chi
của địa phương trong năm tài chính đó) và Thu từ huy động đầu tư xây dựng
các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật
NSNN.
Ngoài ra, Các quy định của pháp luật trong luật NSNN 2002 được quy
định chi tiết trong nghị định số 60/2003/NĐ-CP của Chính phủ ban hành
ngày 06 tháng 6 năm 2003 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật
Ngân sách nhà nước.
IV. Thực trạng hoạt động phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP và
một số phương hướng giải quyết.
1. Thực trạng và nhận xét.
Tại Việt Nam, kể từ khi có luật NSNN, cơ chế phân cấp đã có sự thay
đổi một cách căn bản, được nâng cao hiệu quả, bảo đảm công bằng, minh
bạch và cạnh tranh trong sử dụng vốn tạo điều kiện thuận lợi hơn cho chính
quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu.
Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn
thu chủ yếu và đảm bảo các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dưới, các
nguồn thu của ngân sách cấp dưới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì được

cấp bổ sung và không được sử dụng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ
của ngân sách cấp khác. Do đó, xét về định tính, tuy cả ngân sách trung ương
và ngân sách địa phương đều có mười khoản thu 100% nhưng ngân sách
trung ương nắm giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong cơ
cấu thu của cả nước. Thực tiễn cho thấy trong mấy năm gần đây, tỷ trọng của
ngân sách trung ương chiếm 70% tỷ trọng chung của NSNN. Luật NSNN
một mặt đề cao vai trò của NSTW, mặt khác để đảm bảo khả năng cân đôi
của ngân sách các cấp địa phương, luật đã thu hẹp dần các khoản thu của
NSTW được hưởng100%. Quá trình thu hẹp này diễn ra khi Quốc hội sửa
đổi luật ngân sách, một mặt thay đổi thuế doanh thu bằng thuế GTGT, thuế
lợi tức bằng thuế thu nhập doanh nghiệp; mặt khác điều chỉnh nguồn thu,
nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, trong đó hai khoản thu từ thuế sử dụng
đất nông nghiệp và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) được để lại theo100% cho
ngân sách địa phương (theo luật cũ là phân chia giữa NSTW và NSĐP).
Đồng thời, tăng thêm cá khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện và đô
thị về thuế tiêu thụ đặc biệt (trước đây NSTW thu 100%), thu đối với hàng
sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã, kinh
doanh vũ trường…đã tạo điều kiện làm phong phú nguồn thu NSĐP.
Thực trạng các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP được quy
định tại Khoản 2 Điều 30 luật NSNN 2002. Quy định như trên là có tính đến
sự phù hợp với điều kiện từng vùng miền. Theo báo cáo của bộ Tài chính thì
7


số địa phương nhận hỗ trợ của trung ương để cân đối ngân sách địa phương
ngày càng tăng từ 48 tỉnh năm 1997 lên 56 tỉnh năm 2001. Sự hỗ trợ từ ngân
sách trung ương cho ngân sách địa phương chiếm 50-52% tổng chi ngân
sách địa phương và tăng nhanh (bình quân 12-13% năm) theo bản dự toán
thu chi ngân sách của các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương năm 2011
với khu vực miền núi phía bắc tỉ lệ này là 73,78%, cao hơn tốc độ thu ngân

sách nhà nước trên địa bàn (bình quân 8-9% năm). Tuy nhiên có trường hợp
diễn ra làm mất đi tính chất điều tiết nguồn thu giữa các cấp chính quyền để
đảm bảo công bằng.
- Theo tính toán của các nhà kinh tế, đối với một số tỉnh có số thu phát
sinh trên địa bàn nhỏ thì dù có giữ lại 100% những khoản thu trên địa bàn
tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương cũng không thể đáp ứng đủ nhu cầu
chi, mà vẫn phải hưởng trợ cấp thêm từ Trung ương mới cân đối được
NSĐP; như thế cơ chế điều tiết nguồn thu không có ý nghĩa trong trường
hợp này.
- Tốc độ tăng chi NSĐP rất không đều giữa các địa phương và nhiều địa
phương tăng rất nhanh là một điều không bình thường, điều này rất có thể là
hệ quả của cơ chế điều tiết, vô hình trung khuyến khích các địa phương chi
nhiều hơn thu, chú trọng nguồn chi hơn là tìm giải pháp để tăng nguồn thu,
nuôi dưỡng nguồn thu.
- Cơ chế điều tiết chưa gắn chặt với cơ chế phân chia nguồn thu và
nhiệm vụ chi nên chưa phát huy dược mặt tích cực của công cụ điều hòa tính
tổ chức giữa các cấp chính quyền. vì vậy, có ý kiến cho rằng: cần lập phương
án phân chia nguồn thu là “một số khoản thu lớn tập trung về NSTW, còn lại
thực hiện cơ chế phân chia giữa các cấp ngân sách theo tỉ lệ nhất định”.
Trong việc phân cấp quản lí hệ thống ngân sách nhà nước còn mang
nặng về thứ bậc, tính lồng ghép cao của ngân sách cấp dưới lồng vào ngân
sách cấp trên. Cụ thể khoản thu bổ sung của ngân sách cấp dưới từ ngân sách
cấp trên được Quốc hội quyết định hàng năm, còn khoản thu điều tiết từ thuế
giá trị gia tăng, thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt, phí xăng dầu
theo khoản 2 Điều 30 Luật Ngân sách nhà nước cũng được phân cấp trong
thời kì ổn định bởi Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo Nghị quyết Quốc hội.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể quyết định tỉ lệ thu điều tiết linh hoạt
giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, nhưng việc tăng tỉ lệ
điều tiết về ngân sách trung ương có thể làm hạn chế quyền tự chủ của địa
phương có điều kiện kinh tế xã hội phát triển trong quản lí và khai thác

nguồn thu đáp ứng yêu cầu phát triển.
Đối với từng địa phương từ khi đưa luật NSNN vào thực tiễn, đã ý thức
được trách nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng và phát triển
kinh tế ở địa phương thì mới có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng
thời, nhận thức được, khi đời sống của đại đa số nhân dân ở địa phương khá
lên thì ngân sách địa phương mới đảm bảo được hầu hết các nhiệm vụ chi về
giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội…Do đó, các khoản thu của NSĐP nhìn chung
được tập trung đúng, thu đủ, thu kịp thời, giảm bớt sự phân tán nguồn thu
nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng được mở rộng. Tuy
8


nhiên bên cạnh những thuận lợi, hiệu quả đem lại thì nó cũng bộc lộ những
bất cập nhất định.
Bản thân cơ quan địa phương chưa thực sự vươn lên để thai khác nguồn thu,
phát triển tiềm năng tại chỗ, phục vụ phát triển kinh tế xã hội ở địa phương.
Một số địa phương chưa chủ động phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho
cấp dưới mặc dù Luật Ngân sách nhà nước đã qui định rõ thẩm quyền thuộc
về địa phương.
Phân cấp nguồn thu cho ngân sách xã cũng chưa hợp lý, các xã đều được
hưởng tối thiểu 70% của 5 khoản thu (thu thuế chuyển quyền sử dụng đất;
thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất
nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất) dẫn đến quá trình
thực hiện một số xã thừa nguồn để thực hiện nhiệm vụ chi trong khi có xã
nguồn thu chưa đảm bảo được nhiệm vụ chi.
Trung ương ban hành các chế độ mới (như chính sách tiền lương, phụ cấp,
trợ cấp người có công, chính sách an sinh xã hội…) nhưng nguồn thu NSĐP
không tăng dẫn đến nhiều tỉnh phải nhận thu bổ sung cân đối ngân sách từ
Trung ương.
2.Một số phương hướng giải quyết bất cập trong việc phân chia

nguồn thu ngân sách.
Việc phân chia nguồn thu ngân sách trung ương và ngân sách địa phương
các cấp là một vấn đề lớn đòi hỏi phải được nghiên cứu và giải quyết thoả
đáng theo nguyên tắc rõ ràng, hợp lí, đảm bảo lợi ích chung của ngân sách
trung ương lẫn ngân sách địa phương.
Xuất phát từ nhận thức về đặc điểm và tính chất của pháp luật, việc
tôn trọng các quy định của pháp luật NSNN là hết sức cần thiết, đảm bảo sự
hiện hữu của pháp chế tài chính, song để sử lí những bất cấp như giai đoạn
hiện nay thì ngoài việc vận dụng những quy định đã có trong luật NSNN cần
phải dựa vào những điều kiện có trong thực tế, của từng vùng, từng địa
phương để có được những chính sách tài chính hợp lí dễ ràng cho việc phân
chia nguồn thu.
Việc ổn định lâu dài của nguồn thu NSDP có ý nghĩa quan trọng đảm
bảo cho địa phương có tính sáng tạo, chủ động trong việc phát triển kinh tế ở
địa phương. Khi mà từng địa phương đã có sự phát triển kinh tế ổn định thì
sẽ đảm bảo cho nguồn thu của NSNN được đảm bảo bền vững, ngày càng
tăng lên đảm bảo cho nhiệm vụ chi. Với nhận thức như vậy chế độ phân cấp
nguồn thu nên thực hiện như sau:
Thứ nhất, phương thức phân chia các khoản thu giữa NSTW và NSĐP
nên thống nhất theo sắc thuế (ví dụ: thuế giá trị gia tăng NSTW hưởng 80%,
NSĐP hưởng 20%; thuế thu nhập doanh nghiệp NSTW hưởng 70%, NSĐP
hưởng 30%). %). Phương thức phân chia này nhằm quán triệt nguyên tắc
công khai về tỉ lệ % phân chia nguồn thu, tăng cường hơn nữa tính chủ động
của các địa phương về kế hoạch hóa nguồn thu, giảm tính chất phức tạp
trong tính toán xây dựng tỉ lệ phần trăm phân chia giữa NSTW và NSĐP.
Tuy nhiên cần nghiên cứu kĩ việc áp dụng phương thức này để làm sao hạn
9


chế số tỉnh nhận trợ cấp từ NSTW ( hiện nay có 52/63 tỉnh phải nhận trợ

cấp). Ngoài ra cần xem xét một số ý kiến đề nghị xác định tỉ lệ phần trăm
góp cho tất cả các khoản thu trên địa bàn được phân chia giữa NSTW và
NSĐP.
Thứ hai, đối với nguồn thu 100% cần phải phân cấp mạnh hơn cho ngân
sách cấp dưới để khuyến khích địa phương làm chủ ngân sách cấp mình, chủ
động tích cực thực hiện hoạt động thu ngân sách. Để ổn định các nguồn thu
NSĐP được hưởng100% (trên thực tế nguồn thu này thường thiếu chắc chắn,
ổn định ở nhiều địa phương) làm ảnh hưởng tới nguồn chi của NSĐP, cơ
quan điều hành ngân sách nên tổng kết, xem xét các biện pháp cụ thể để bổ
sụng nguồn thu ổn định hơn cho từng địa phương, khuyến khích địa phương
chăm lo mở rộng nguồn thu, để khuyến khích địa phương chăm lo mở rộng
nguồn thu thì các nguồn thu do địa phương đầu tư làm tăng thu (kể cả nguồn
thu 100% NSTW trên địa bàn) thì địa phương cần được hưởng một tỉ lệ nhất
định.
Thứ ba, để tạo điều kiện cho các cấp ngân sách chủ động trong kế hoạch
hóa ngân sách cấp mình, phát huy được tinh thần cộng đồng trách nhiệm,
cần giảm số lượng các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, đồng thời
tăng các khoản thu cho địa phương hưởng 100%. Điều này tạo nguồn lúc cho
địa phương điều tiết ngân sách cơ sở đáp ứng nhu cầu chi ngày càng tăng của
ngân sách
Thứ tư, coi trọng khu vực đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích
khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng. Nguồn
thu gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân ấp cho
ngân sách chính quyền đó. Ví dụ:
Các khoản thu từ doanh nghiệp nhà nước do Trung ương và cấp tỉnh quản lý,
doanh nghiệp có vốn đầu tư của nước ngoài, thuế thu nhập đối với người có
thu nhập cao thì có thể phân cấp cho ngân sách cấp tỉnh.
Thuế GTGT và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ các hộ sản xuất kinh
doanh ngoài quốc doanh có thể phân cấp cho ngân sách cấp huyện và cấp xã.
Thứ năm, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và

quản lý nguồn thu. Quyền tự chủ về thu bao gồm quyền thay đổi thuế suất
một số sắc thuế, hoặc ở mức tự chủ cao hơn là địa phương có thể tự định ra
sắc thuế của riêng mình. Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, việc để địa
phương tự định ra các sắc thuế của riêng mình là không khả thi, bởi vì điều
này có thể tạo ra sự cạnh tranh về thuế giữa các địa phương và khuyến khích
việc di chuyển của hàng hoá và dịch vụ sang những địa phương có lợi về
thuế, do đó sẽ làm thay đổi phân bố sản xuất và tiêu dùng, mở rộng khoảng
cách bất bình đẳng giữa các địa phương. Trước mắt có thể thí điểm áp dụng
cho phép chính quyền địa phương được tự quyết định thuế suất đối với một
số loại thuế. Về nguyên tắc, do chính quyền địa phương nắm chắc được các
nhu cầu cũng như tiền của người nộp thuế nên có thể định ra các mức thuế
suất phù hợp với đặc thù của địa phương. Như vậy, đối với những địa
phương có tiềm năng về một loại thuế nào đó, chính quyền địa phương có
thể tăng thuế suất để tăng nguồn thu cho địa phương. Điều đó sẽ khuyến
10


khích địa phương nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu. Thông thường, nhiều
nước trên thế giới lựa chọn thuế đánh vào đất đai, tài sản (như thuế nhà đất,
tiền cho thuê đất) làm loại thuế của địa phương. Để khắc phục sự chênh lệch
giữa các địa phương, chính phủ có thể hạn chế quyền tự chủ này bằng cách
đặt ra mức trần cho các loại thuế nói trên.
Thứ sáu, cần hoàn thiện việc phân cấp quản lý theo hướng giảm tính lồng
ghép ngân sách, quy định rõ ràng, cụ thể phạm vi nhiệm vụ các cấp đảm
nhận, tăng cường tính chủ động của địa phương trong việc phân cấp nguồn
thu và nhiệm vụ chi cho cấp dưới.

C.KẾT LUẬN VẤN ĐỀ
Tìm hiểu cơ sở phân chia nguồn thu giữa NSTW và các cấp NSĐP trên cơ sở
Luật NSNN năm 2002 cho ta có hiểu được nguyên tắc định hướng, tư tưởng

chỉ đạo cho việc hình thành, xây dựng ra cách phân chia nguồn thu này, qua
đó đánh giá sự phù hợp các quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động
phân chia nguồn thu xem có mâu thuẫn với các quy định chung, có phù hợp
hay chưa và có những hướng hoàn thiện để các quy định này ngày một hiệu
quả trên thực tiễn, góp phần đảm bảo hoạt động thu, chi ngân sách của Trung
ương và địa phương.

11