Phân tích và nêu ý kiến pháp lý về quy định phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương theo Luật ngân sách năm 2002

A. MỞ ĐẦU
Việc quy định phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp theo
pháp luật hiện hành ( Luật ngân sách năm 2002) được xây dựng trên cơ sở quán
triệt tinh thần phát huy những kết quả đã đạt được và khắc phục những tồn tại trong
suốt quá trình thực thi Luật ngân sách năm 1996. Để làm được điều đó, chế định
phân phối thu, chi giữa các cấp ngân sách đề ra những nguyên tắc về phân phối thu,
chi cũng như phân định cụ thể về nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương.
Sau đây, em xin trình bày vấn đề: “Phân tích và nêu ý kiến pháp lý về quy định
phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương theo Luật ngân sách
năm 2002”.

B. NỘI DUNG
1. Khái niệm thu, chi ngân sách nhà nước và khái niệm thu, chi ngân sách địa
phương;
1.1. Khái niệm thu, chi ngân sách nhà nước.
a. Khái niệm thu ngân sách nhà nước
Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật ngân sách năm 2002 thì: “Thu ngân sách
nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động
kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức cá nhân; các khoản
viện trợ; và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”.
Việc thu ngân sách nhà nước nhằm huy động một bộ phận giá trị sản phẩm xã
hội, vì vậy hoạt động này luôn gắn chặt với thực trạng kinh tế của đất nước, với
mức độ phát triển của nền kinh tế. Hoạt động thu ngân sách nhà nước được thực
hiện thông qua hai cơ chế pháp lý điển hình là bắt buộc và tự nguyện, trong đó cơ
chế bắt buộc được xem là chủ yếu.
b. Chi ngân sách nhà nước.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 thì: “Chi
ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà
nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”.

1


Như vậy: Chi ngân sách nhà nước là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách,
là quá trình phân phối nguồn tiền tệ nằm trong quỹ ngân sách nhà nước để chi dùng
vào những mục đích khác nhau. Từ đó chi ngân sách nhà nước chỉ được tiến hành
trên cơ sở pháp luật và theo kế hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do
cơ quan quyền lực nhà nước quyết định. Hoạt động chi ngân sách nhà nước nhằm
vào mục tiêu thỏa mãn nhu cầu về tài chính cho sự vận hành của bộ máy nhà nước,
đảm bảo cho Nhà nước thực hiện được các chức năng nhiệm vụ của mình. Chi ngân
sách nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi hai nhóm chủ thể: nhóm chủ thể đại
diện cho Nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân
sách nhà nước; nhóm chủ thể sử dụng ngân sách nhà nước.
1.2. Khái niệm thu, chi ngân sách địa phương
Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương là việc xác định
mỗi cấp ngân sách địa phương được tập trung những nguồn thu nào và mức độ tập
chung đến đâu; đồng thời đề ra nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ngân sách. Theo
quy định của pháp luật hiện hành thì việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân
sách nhà nước ở địa phương là thẩm quyền của Hội đồng nhân dân tỉnh. Ta có thể
dễ dàng nhận thấy, việc phân định cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể của
ngân sách địa phương là vô cùng cần thiết. Vì việc phân giao nguồn thu, nhiệm vụ
chi cụ thể cho từng địa phương trên địa bàn chín quyền địa phương quản lý, từ đó
có thể dự đoan được khả năng tự đáp ứng nhu cầu chi tiêu của cấp ngân sách để từ
đó có những quy định phù hợp nhằm điều chỉnh ngân sách địa phương.
Việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp nhằm tăng thêm
nguồn lực cho địa phương, khuyến khích địa phương chăm lo đầu tư phát triển kinh
tế xã hội, chống thất thu, thực hành tiết kiệm chi để tự cân đối ngân sách địa
phương và tăng cường nguồn thu cho ngân sách nhà nước.
2. Những vấn đề pháp lý về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách
địa phương theo Luật ngân sách nhà nước năm 2002.

2.1. Nguyên tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương.
Đối với việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho địa phương phải
tuân thủ theo các nguyên tắc về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách
nhà nước nói chung được quy định tại Khoản 1 Điều 34 Luật ngân sách nhà nước
2002. Theo đó, việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của
chính quyền địa phương theo 4 nguyên tắc. Các nguyên tắc này đã được cụ thể hoá
tại Điều 2 thông tư 188/2010/TT – BTC ngày 22 tháng 11 năm 2010 quy định phân
2


cấp tiêu thức nguồn thu và phân chia các khoản chi giữa ngân sách các cấp chính
quyền địa phương. Theo đó, nguyên tắc phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản
thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương bao gồm:
Thứ nhất, phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương phải
đảm bảo gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của từng cấp chính
quyền địa phương, đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ động thực hiện những nhiệm
vụ phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội
trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất
thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử
dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau đối với từng khoản thu cũng như giữa các
đơn vị hành chính trên địa bàn.
Thứ hai, phải đảm bảo tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân
sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phần trăm (%)
phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia. Riêng ngân
sách xã, thị trấn và ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tỷ lệ (%)
phân chia tối thiểu về một số khoản thu theo quy định tại Khoản 1 Điều 34 Luật
Ngân sách nhà nước.
Thứ ba, phải đảm bảo phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi theo đúng tiêu thức
phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính
quyền, nhằm phục vụ công tác quản lý, kiểm tra, theo dõi nguồn thu của các cấp

ngân sách.
Thứ tư, phải đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch và phát triển cân đối
nguồn ngân sách giữa các khu vực trên địa bàn để chủ động thực hiện nhiệm vụ
được giao, đồng thời đảm bảo tập trung điều hành ngân sách các cấp trong phạm vi
địa phương.
2.2. Thẩm quyền quyết định và nguyên tắc trong phân phối nguồn thu, nhiệm
vụ chi cho ngân sách địa phương.
Theo quy định của Luật ngân sách nhà nước năm 2002 thì việc phân phối thu,
chi chỉ được Quốc hội quyết định chi tiết cho hai cấp ngân sách là cấp trung ương
và cấp tỉnh. Việc phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ngân
sách huyện và xã thuộc địa bàn mỗi tỉnh do Hội đồng nhân dân từng tỉnh quyết
định phù hợp với đặc thù, khả năng và nhu cầu của địa phương mình: “Hội đồng
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định
việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa
3


phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và
trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn” (điểm c khoản 1 Điều 4 Luật ngân sách
nhà nước năm 2002). Như vậy Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã đề cao trách
nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương trong công tác quản lý, điều hành ngân sách các cấp ở địa phương.
Tuy nhiên mỗi địa phương có trình độ phát triển kinh tế xã hội khác nhau, đời
sống của người dân cũng có sự phân hóa…nên việc trao quyền quyết định việc
phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong khi cơ
chế quản lý giám sát chưa thực sự chặt chẽ, nghiêm minh dẫn đến tình trạng lạm
thu khó kiểm soát. VD theo quy định tại điểm c khoản 8 Điều 25 Luật ngân sách
nhà nước năm 2002 có quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh còn có nhiệm vụ
quyền hạn: “Quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo
quy định của pháp luật”. Từ quy định trên dẫn đến một thực tế là các địa phương

(Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) quyết định thu không
phù hợp với khả năng đóng góp của nhân dân dẫn tới không đảm bảo công bằng,
việc sử dụng các khoản thu đó không hiệu quả dẫn đến thất thoát gây bất bình trong
nhân dân…Điều này đặt ra yêu cầu cần có sự sửa đổi, bổ sung trong quy định về
thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc phân cấp nguồn thu, nhiệm
vụ chi đối với ngân sách địa phương…
Quyết định phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương của
Hội đồng nhân dân phải tuân theo nguyên tắc được quy định tại khoản 1 Điều 34
Luật ngân sách nhà nước năm 2002. Những nguyên tắc đó đã có sự phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp dưới, có quy
định cụ thể % từng cấp ngân sách địa phương được hưởng.
2.3. Các khoản thu, chi ngân sách địa phương
Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Mỗi cấp ngân sách đều có nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể. Trong đó ngân sách địa
phương gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Bên
cạnh đó, luật còn quy định HĐND cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu,
nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương mình.
a. Các khoản thu của ngân sách địa phương.
Khác với thu của ngân sách trung ương, nguồn thu của ngân sách địa phương được
chia thành bốn nhóm lớn: ngoài hai nhóm thu tương tự như cấp ngân sách trung
ương (những nguồn thu được tập trung toàn bộ vào ngân sách địa phương và những
4


nguồn thu theo tỉ lệ phần trăm), địa phương còn được thu bổ sung từ ngân sách cấp
trên và thu từ huy đọng vốn của các tổ chức, cá nhân. Theo quy định tại Điều 32
Luật ngân sách nhà nước 2002 thì các khoản thu của ngân sách địa phương gồm:
Thứ nhất, các khoản thu mà ngân sách địa phương được hưởng toàn bộ gồm:
các loại thuế như thuế nhà đất, thuế tài nguyên (không kể thuế tài nguyên thu từ
dầu khí, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp;thuế môn

bài; lệ phí trước bạ, các khoản phí, lệ phsi thu từ hoạt động sự nghiệp, thu từ hoạt
động xổ số kiến thiết, thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các tổ chức kinh tế,
thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa phương, thu nhập từ vốn góp của địa phương;thu
từ quỹ đất công tích và thu hoa lợi công sản khác; thu từ viện trợ không hoàn lại
của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho
địa phương; đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nước;
thu kết dư ngân sách địa phương và các khoản thu khác theo quy định của pháp
luật.
Thứ hai, các khoản thu phân chia theo tỉ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương
và ngân sách địa phương. Những khoản thu này cũng giống các khoản thu mà trung
ương được tập trung theo tỉ lệ phần trăm vào ngân sách cấp mình nhưng lại khác
nhau về tỉ lệ thu.
Thứ ba, các khoản thu bổ sung từ ngân sách trung ương, gồm: các khoản thu bổ
sung để cân đối thu, chi ngân sách địa phương và các khoản thu bổ sung có mục
tiêu giúp địa phưng thực hiện những nhiệm vụ mà pháp luật quy định.
Thứ tư, các khoản thu từ huy động vốn của các tổ chức, cá nhân để đáp ứng
nhu cầu đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi cấp tỉnh đảm
nhiệm nhưng ngân sách cấp tỉnh không đủ kinh phí để thực hiện.
Hiện nay, cơ cấu chi ngân sách đã được cải thiện đáng kể đảm bảo ưu tiên cho
chi đầu tư phát triển, bố trí ngân sách đảm bảo yêu cầu về phát triển giáo dục đào
tạo, chữa bệnh và thực hiện các chính sách an sinh xã hội (cải cách tiền lương, thực
hiện xoá đói giảm nghèo…). Điều này đã khiến cho các địa phương chủ động hơn
trong việc điều hành, quản lý ngân sách của địa phương mình; đảm bảo nguồn tài
chính phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội chung của cả nước cũng như từng
địa phương.
b. Các khoản chi của ngân sách địa phương
Các khoản chi của ngân sách địa phương cũng gồm nhiều loại và được chia
thành năm nhóm lớn: chi đầu tư phát triển, thi thường xuyên, chi trả nợ gốc và lãi
5

các khoản tiền huy động cho đầu tư xây dựng của địa phương, chi bổ sung quỹ dự
trữ tài chính của cấp tỉnh và chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.
So với nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương, nhiệm vụ chi của ngân sách địa
phương có nhẹ hơn cả về khoản mục chi cũng như nội dung của từng khoản mục
chi. Ví dụ: địa phương không có nhiệm vụ chi viện trợ và chi cho vay như trung
ương. Điều đó còn thể hiện trong nội dung của từng khoản mục chi vì trong từng
khoản mục, nội dung chi của trung ương bao gồm cả những khoản chi mà nội dung
chi của địa phương không có.
3. Các quy định về phân phối nguồn thu, chi cho ngân sách địa phương theo
Luật ngân sách năm 2002
3.1. Các quy định về phân phối nguồn thu cho ngân sách địa phương
Nếu nguồn thu của ngân sách trung ương chủ yếu từ hai nhóm lớn là các nguồn
thu được tập trung toàn bộ vào ngân sách trung ương và các khoản thu phân chia
theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; thì nguồn
thu của ngân sách địa phương gồm bốn nhóm lớn; ngoài hai nhóm thu tương tự như
ngân sách cấp trung ương (những nguồn thu được tập trung toàn bộ vào ngân sách
địa phương và những nguồn thu theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương và
ngân sách địa phương); thì địa phương còn được thu bổ sung từ ngân sách cấp trên
và thu từ huy động vốn của các tổ chức cá nhân.
Theo quy định tại Điều 32 Luật ngân sách năm 2002 thì Nguồn thu của ngân
sách địa phương gồm:
“1. Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%:
a) Thuế nhà, đất.
b) Thuế tài nguyên, không kể tài nguyên thu từ dầu, khí.
c) Thuế môn bài.
d) Thuế chuyển quyền sử dụng đất.
đ) Thuế sử dụng đất nông nghiệp.
e) Tiền sử dụng đất.
g) Tiền cho thuê đất.

6


h) Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước.
i) Lệ phí trước bạ.
k) Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.
l) Thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự
trữ tài chính của địa phương, thu nhập từ vốn góp của địa phương.
m) Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá
nhân ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương.
n) Các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động sự nghiệp và các khoản thu khác
nộp vào ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật.
o) Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác.
p) Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật.
q) Đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước.
r) Thu kết dư ngân sách địa phương theo quy định tại Điều 63 của Luật này.
s) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
2. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm(%) giữa ngân sách trung ương
và ngân sách địa phương theo quy định tại khoản 2 Điều 30 của Luật này.
3. Thu bổ sung từ ngân sách trung ương.
4. Thu từ hoạt động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy
định tại khoản 3 Điều 8 của Luật này.”
Như vậy: Các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% là các khoản
thu phát sinh trên địa bàn địa phương nào thì ngân sách địa phương đó được hưởng
toàn bộ. Cũng tại khoản 1 Điều 22 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi tiết
và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã hướng dẫn chi tiết và
có quy định cụ thể, bổ sung các khoản thu mà ngân sách địa phương được hưởng
100%: “ Tiền thuê mặt nước không kể tiền thuê mặt nước thu từ hoạt động dầu khí;
Tiền đền bù thiệt hại đất; Các khoản phạt, tịch thu và thu khác của ngân sách địa
phương theo quy định của pháp luật; Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên; Thu

chuyển nguồn từ ngân sách địa phương năm trước sang ngân sách địa phương
7


năm sau;”. Tuy pháp luật hiện hành đã quy định tương đối rõ về các khoản thu mà
ngân sách địa phương được hưởng 100%; điều này đảm bảo tăng nguồn thu cho
cấp địa phương, thuận lợi cho việc thu. Tuy nhiên các quy định trên còn chung
chung và chưa quy định cụ thể về định mức thu cho từng khoản là bao nhiêu dẫn
đến tình trạng là sự lạm quyền và thu những khoản thu không hợp lý, không phù
hợp với tình hình của địa phương và trong cùng một loại thu có sự không đồng nhất
giữa các địa phương. Điều này đã khiến có sự bất bình đẳng trong thu ngân sách ở
các địa phương. Đây là vấn đề cần được hoàn thiện để pháp luật về thu ngân sách
thực sự đảm bảo được sự công bằng và đem lại hiệu quả, tạo nguồn tài chính cho
địa phương đảm bảo vận hành cơ cấu tổ chức, các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã
hội, văn hóa của địa phương.
Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách địa phương và
ngân sách trung ương. Đây là các khoản thu phát sinh trên địa bàn địa phương nào
thì ngân sách địa phương đó được hưởng một tỷ lệ nhất định, phần còn lại phải nộp
cho ngân sách trung ương. Theo quy định tại khoản 2 Điều 30 Luật ngân sách nhà
nước năm 2002 và tại khoản 2 Điều 20 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước 2002 thì: Các khoản thu phân
theo tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương gồm:
“a) Thuế giá trị gia tăng, không kể thuế giá trị gia tăng hàng hóa nhập khẩu
quy định tại điểm a Khoản 1 Điều này và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt
động xổ số kiến thiết.
b) Thuế thu nhập doanh nghiệp, không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các
đơn vị hạch toán toàn ngành quy định tại điểm d Khoản 1 Điều này và thuế thu
nhập doanh nghiệp từ hoạt động xổ số kiến thiết.
c) Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, không kể thuế quy định tại điểm
đ Khoản 1 Điều này.

d) Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước không kể thuế tiêu
thụ đặc biệt thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.
đ) Phí xăng, dầu”.
Như vậy việc thu các loại thuế trên và tỷ lệ hưởng giữa ngân sách địa phương và
ngân sách trung ương sẽ góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương, tuy
nhiên pháp luật chưa quy định cụ thể tỷ lệ % một cách khoa học, phù hợp với tình
hình và công tác quản lý thu còn lỏng lẻo dẫn đến tình trạng thất thoát, khai man
trốn nộp, và sự phân phối nguồn tiền này chưa hợp lý dẫn đến hiệu quả chưa cao.
8


Hơn nữa quá trình thu các khoản thu này có sự can thiệp bằng mệnh lệnh hành
chính quá sâu của trung ương tạo ra sự bị động, lúng túng của cơ quan có thẩm
quyền ở địa phương. Đây là vấn đề cần được điều chỉnh và hoàn thiện các quy định
pháp luật góp phần cho ngân sách địa phương vừa có sự chủ động, tự chủ, tự cân
đối theo cơ cấu chung mà Quốc hội đã thông qua.
Các khoản thu bổ sung từ ngân sách trung ương gồm: các khoản thu bổ sung để
cân đối thu, chi ngân sách địa phương và các khoản thu bổ sung có mục tiêu giúp
địa phương thực hiện những nhiệm vụ mà pháp luật quy định. Tuy nhiên nguồn thu
bổ sung này cần được Quốc hội, cơ quan chủ quản có thẩm quyền cân nhắc kĩ
lưỡng, tránh tình trạng nơi cần bổ sung thì không được, nơi chưa cần thiết bổ sung
thì lại được bổ sung. Hơn nữa quy định này dẫn đến tình trạng xin bổ sung không
đúng mục đích, không thực sự có nhu cầu mà vẫn xin bổ sung. - Các khoản thu từ
huy động vốn của các tổ chức, cá nhân để đáp ứng nhu cầu đầu tư xây dựng các
công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi cấp tỉnh đảm nhiệm nhưng ngân sách cấp
tỉnh không đủ kinh phí để thi công công trình. Đây là những công trình thuộc danh
mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định
nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh trong năm dự toán.
Như vậy việc phân phối nguồn thu cho ngân sách địa phương là do Quốc hội,
Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định với cơ cấu tổng số thu, mức, tỷ lệ, khoản

thu được hưởng 100% và khoản thu chia tỷ lệ, và do Hội đồng nhân dân quy định
phù hợp với thực tế địa phương trên cơ sở pháp luật. Ngoài ra việc phân phối nguồn
thu cho ngân sách địa phương còn thể hiện sự tự chủ của Hội đồng nhân dân trong
việc phối kết hợp với các cơ quan khác trên phạm vi địa phương trong lĩnh vực huy
động vốn xây dựng công trình thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã
được thông qua.
3.2. Các quy định về nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương
Theo quy định tại Điều 33 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 thì nhiệm vụ chi
của ngân sách địa phương gồm:
“1. Chi đầu tư phát triển
a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương
quản lý;
b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài
chính
9


của Nhà nước theo quy định của pháp luật;
c) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
2. Chi thường xuyên
a) Các hoạt động sự nghiệp, kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa
thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi
trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý;
b) Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương)
c) Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các
tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương;
d) Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội – nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật;
đ) Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý;
e) Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý;

g) Trợ giá theo chính sách của Nhà nước;
h) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
3. Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư quy định tại khoản 3
Điều 8 của Luật này;
4. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh;
5. Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.”
Như vậy, so với nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương, nhiệm vụ chi của ngân
sách địa phương có nhẹ hơn cả về khoản mục chi cũng như nội dung của từng
khoản mục chi.
Tuy nhiên pháp luật , đặc biệt là Luật ngân sách nhà nước năm 2002 mới quy
định về các nhiệm vụ mà ngân sách địa phương phải chi; trong khi đó cơ chế chi
ngân sách như thế nào, sự kết hợp giữa các cơ quan trong việc chi ngân sách, lĩnh
vực nào cần thiết phải chi, đặc biệt là chi cho xây dựng cơ bản; việc giám sát việc
sử dụng nguồn vốn đã chi; việc quyết toán báo cáo lại chưa có sự quy định chi tiết
10


cụ thể. Vì vậy trong thời gian qua việc bội chi ngân sách, lạm dụng chi ngân sách,
thất thoát ngân sách địa phương là vấn đề mà gây bức xúc cho dư luận.
3.3. Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp huyện và cấp xã.
Việc phân giao cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách huyện
và xã do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Như vậy, Hội đồng nhân dân tỉnh có
quyền chủ động phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp dưới trên cơ
sở căn cứ vào tình hình cụ thể của từng địa phương mình quản lý và phải quán triệt
nguyên tắc pháp lý nhất định. Theo quy định tại Điều 34 Luật ngân sách địa
phương năm 2002 quy định:
“1. Căn cứ vào nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương theo quy
định tại Điều 32 và Điều 33 của Luật này, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định
phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của chính quyền
địa phương theo nguyên tắc:

a) Phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đối với
từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư của từng vùng và trình độ quản lý
của địa phương;
b) Trong các nguồn thu của ngân sách xã, thị trấn; ngân sách xã, thị trấn được
hưởng tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà, đất;
thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ
hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất;
c) Trong các nguồn thu của ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh; ngân sách
thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ,
không kể lệ phí trước bạ nhà, đất;
d) Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có
nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông quốc lập các cấp, điện chiếu
sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi
công cộng khác
2. Căn cứ vào tỉ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu do Thủ tướng Chính
phủ giao và các nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%, Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh quyết định tỉ lệ phần trăm (%) phần chia các khoản thu giữa ngân sách
các cấp chính quyền địa phương.”

11


Như vậy thẩm quyền quyết định việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho
ngân sách cấp huyện và cấp xã là do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Điều này thể hiện
vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương của Hội đồng nhân dân. Hơn
nữa, trong việc phân phối nguồn thu của ngân sách cấp xã, thì ngoài các khoản thu
được tỉnh phân bổ, chính quyền xã và các cấp tương đương được phép huy động
các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân để xây dựng các công trình
kết cấu hạ tầng của địa phương mình. Tuy nhiên việc huy động, quản lý và sử dụng
nguồn thu này phải tuân thủ quy định của pháp luật. Điều này tạo sự chủ động cho

chính quyền địa phương và tăng ngân sách cho việc xây dựng cơ bản trong khi
nguồn phân bổ còn hạn chế.
4. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương.
Thứ nhất, cần quy định linh hoạt hơn về thẩm quyền quyết định phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách địa phương của Hội đồng nhân dân tỉnh. Và cần
có các qui định thể hiện sự phân phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi một cách chủ
động hơn cho các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp xã;
Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương là vấn đề rất quan
trọng, tạo sự chủ động và ổn định cho các cấp ngân sách, tạo cơ sở kinh tế cho các
cấp chính quyền thực hiện đầy đủ chức năng của mình. Sự phân phối nguồn thu,
nhiệm vụ chi ngân sách của chính quyền địa phương ổn định và triệt để sẽ tạo tính
chủ động cao trong bố trí kế hoạch và hoạt động điều hành của mỗi cấp chính
quyền, khuyến khích địa phương tăng thu, hạn chế tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào
nguồn thu của ngân sách cấp trên. Hiện nay, phân cấp quản lý ngân sách giữa các
cấp chính quyền phải đảm bảo tính tập trung, thống nhất nhưng bên cạnh đó cũng
phải phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp ngân sách, bảo đảm ổn định
nguồn thu và nhiệm vụ chi lâu dài. Muốn vậy cần có các qui định sự phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi linh hoạt hơn, rộng hơn cho các cấp chính quyền địa
phương, đặc biệt là chính quyền cấp xã. Do mỗi địa phương lại có những đặc điểm
kinh tế – xã hội khác biệt, có sự chênh lệch lớn về nguồn thu, nhiệm vụ chi, khả
năng quản lý các nguồn thu. Vì vậy, luật ngân sách nhà nước cần qui định rõ hơn
các nguyên tắc về phân cấp ngân sách, tạo điều kiện cho Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh thực hiện phân bổ ngân sách sao cho phù hợp với đặc thù của từng địa phương
mình quản lí.
Bên cạnh đó, các cấp ngân sách đều có nguồn thu 100% nhưng khoản thu chiếm
tỷ trọng lớn hơn cả lại thuộc về ngân sách trung ương như nguồn thu từ thuế VAT
hàng nhập khẩu, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá
12

nhập khẩu. Điều này dẫn đến tình trạng không khuyến khích địa phương chủ động
khai thác và phát triển các nguồn thu từ những hoạt động trên tại địa bàn của mình.
Ngoài ra, cách phân chia nguồn thu hiện chủ yếu dựa vào tính chất, mức độ khoản
thu mà chưa quan tâm tới đối tượng quản lý thu, dẫn đến các khoản thu nhỏ, khó
quản lý thuộc ngân sách cấp dưới lại được phân về cho ngân sách cấp trên, làm hạn
chế nỗ lực của cơ quan thu thuế cũng như chính quyền cấp xã trong việc khai thác
nguồn thu trên (ví dụ đối với thuế tiêu thụ đặc biệt). Do vậy ở đây, nên trao cho
Thứ hai, pháp luật cần qui định cụ thể phương thức bổ sung từ ngân sách cấp
trên cho ngân sách cấp dưới theo nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc địa phương nào
địa phương đó phải sắp xếp kinh phí để thực hiện, nếu còn thiếu thì ngân sách cấp
trên mới hỗ trợ để thực hiện mục tiêu trên. Ngân sách địa phương sẽ được bổ sung
thềm nguồn thu hỗ trợ từ ngân sách nhà nước trong trường hợp tổng nguồn thu của
địa phương đó không đủ cho các nhiệm vụ chi. Nhưng ở đây vấn đề cần được quan
tâm là khi nào ngân sách nhà nước sẽ chi bổ sung cho ngân sách địa phương. Nếu
như, chỉ cần ở ngân sách địa phương không đủ thì ngân sách nhà nước sẽ hỗ trợ
ngay thì khi đó sẽ rất dễ xảy ra tình trạng địa phương ở trong tình thế bị động và chỉ
chờ kinh phí từ trung ương nà không thể tận dụng được hết khả năng nhạy bén, linh
hoạt của bộ máy chính quyền ở địa phương trong hoạt động phân phối nguồn thu,
nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước.
Ngoài ra, việc bổ sung ngân sách của ngân sách trung ương cho ngân sách địa
phương cần gắn với mục tiêu hỗ trợ địa phương thực hiện một số nhu cầu như về
chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành, hỗ trợ để xử lý những khó khăn nhất
thời như khắc phục hậu quả thiên tai, hỗ trợ thực hiện các chương trình
Thứ ba, để thu hẹp khoảng cách thu – chi ngân sách, cần sửa đổi các luật thuế,
cơ cấu lại các nguồn thu, cải cách chế độ thu thuế, tránh tình trạng ngân sách nhà
nước phụ thuộc quá nhiều vào các nguồn thu không mang tính chất bền vững như
thu từ hoạt động dầu mỏ, thuế nhập khẩu. Do vậy cần tăng cường nguồn thu từ các
khoản thu từ thuế trực thu như: thuế thu nhập cá nhân, các khoản thu từ thuế bất
động sản cần, tạo sự công bằng trong việc thực hiện nghĩa vụ thuế, giúp nhà nước

thực hiện các chương trình đầu tư cơ sở hạ tầng vì quốc kế dân sinh. mục tiêu công,
dự án tại địa phương những không đủ kinh phí.
Thứ tư, để đảm bảo tính hiệu quả trong quản lý ngân sách nhà nước, có thể qui
định về thời hạn của NSNN là trung hạn (5 năm) thay vì một năm như hiện nay. Sở
dĩ như vậy là do mô hình ngân sách thường niên không tương thích, không gắn kết
với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội (kế hoạch 5 năm), tỏ ra kém linh hoạt, cứng
nhắc. Ví dụ nếu không chi tiêu hết thì cuối năm các khoản kinh phí được nhà nước
13


hứa cấp sẽ bị huỷ bỏ, dẫn đến một thực tế là các đơn vị sử dụng ngân sách cố tình
hợp thức hoá hay chi tiêu “chạy kinh phí” mà bỏ qua sự cần thiết và hiệu quả của
các khoản kinh phí đó. Hơn nữa, đối với các dự án đầu tư kéo dài nhiều năm thì
ngân sách thường niên không ăn nhập, vì vậy nhiều dự án đầu tư không thực hiện
hiệu quả, bị đứt quãng giữa chừng do bị gián đoạn về tài chính. Các dự án lớn do
giải ngân chậm nên bị kéo dài và dẫn tới chi phí tốn kém gấp nhiều lần so với dự
toán ban đầu. Một kế hoạch thu chi ngân sách trung hạn nhưng vẫn dự liệu một
cách chi tiết, rõ ràng, đầy đủ cho từng năm sẽ hiệu quả hơn so với kế hoạch ngân
sách thường niên như hiện nay.
Thứ năm, cần sớm thực hiện việc sửa đổi, hoàn thiện Luật ngân sách nhà nước
trong đó chú trọng phân cấp mạnh và có cơ chế ràng buộc trách nhiệm đối với các
cấp ngân sách địa phương trong đầu tư xây dựng cơ bản. Nếu chỉ chú ý mở rộng
thẩm quyền phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các chính quyền địa phương
mà không chú ý tới trách nhiệm của các cấp chính quyền sẽ rất dễ dẫn đến tính
trạng phân phối ngân sách một cách vô tổ chức, dẫn tới sử dụng ngân sách không
đạt hiệu quả , gây thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước. Hiện nay tình trạng “địa
phương quyết định dự án đầu tư, trung ương lo vốn” vẫn còn thường xuyên xảy ra
đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện thu, chi ngân sách ở địa phương,
làm giảm tính linh hoạt trong hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương trong
việc thu chi ngân sách. Vì vậy, cần xây dựng cơ chế rằng buộc trách nhiệm đối với

các cấp ngân sách địa phương, giúp các cấp chính quyền tự giác hơn trong hoạt
động phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chia ngân sách nhà nước ở địa phương mình.
Ngoài ra, để việc sử dụng ngân sách địa phương sao cho có hiệu quả nhất thì
ngoài việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách một cách rõ
ràng thì vấn đề thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong quản lý, điều hành, lập,
chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước cũng cần có những sửa đổi. Quốc hội,
Hội đồng nhân dân có quyền giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, tuy
nhiên, trong thời gian vừa qua, hoạt động giám sát ngân sách còn nhiều bất cập:
thông báo về các vấn đề liên quan đến chu trình ngân sách cho Đoàn đại biểu Quốc
hội tỉnh còn hạn chế. Các cơ quan nhà nước và cơ quan chuyên môn ở địa phương,
thường chỉ báo cáo về tình hình thực hiện ngân sách cho Hội đồng nhân dân và Ban
kinh tế – ngân sách của Hội đồng nhân dân tỉnh. Do vậy, hoạt động giám sát của
Đoàn đại biểu Quốc hội không mang tính thường xuyên. Bên cạnh đó, các công cụ,
điều kiện thực hiện chức năng giám sát còn chưa đáp ứng được yêu cầu về hoạt
động này. Trình độ, năng lực chuyên môn của một số đại biểu Quốc hội, đặc biệt là
đại biểu kiêm nhiệm còn hạn chế, chưa đầu tư nhiều công sức để tìm hiểu về lĩnh
vực giám sát nên việc giám sát ngân sách nhà nước không tránh khỏi những bất
14


cập. Để góp phần nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội trong lĩnh
vực tài chính ngân sách, cần có những qui định cụ thể về trách nhiệm của các cơ
quan liên quan cung cấp thường xuyên thông tin về quá trình thực hiện ngân sách
nhà nước cho đại biểu Quốc hội không chỉ trong mà còn giữa các kỳ họp của Quốc
hội, nhằm giúp các đại biểu nắm vững hơn về tình hình tài chính ngân sách, nâng
cao hiệu quả hoạt động giám sát ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, cần qui định rõ
trong luật ngân sách nhà nước cơ chế phối hợp giữa Ủy ban tài chính – ngân sách,
Hội đồng dân tộc, các uỷ ban khác của Quốc hội với cơ quan kiểm toán nhà nước,
các đơn vị, cơ quan liên quan. Đặc biệt, cần qui định nhiệm vụ của Uỷ ban tài chính
– ngân sách của Quốc hội trong việc xác định chương trình tổng thể về giám sát

ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đó có các hướng dẫn cụ thể cho Đoàn đại biểu
Quốc hội trong việc triển khai hoạt động giám sát, tránh tình trạng hoạt động này
diễn ra mang tính hình thức, phiến diện. Ngoài ra, luật cũng cần qui định rõ nhiệm
vụ, quyền hạn của Đoàn đại biểu Quốc hội trong quá trình xây dựng, phân bổ,
quyết định những vấn đề cụ thể về ngân sách nhà nước ở tầm vĩ mô và việc thực
hiện hoạt động giám sát trên địa bàn nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho hoạt động
giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương.

C. KẾT BÀI
Quy định về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương theo
Luật ngân sách năm 2002 tuy còn nhiều điểm bất cập nhưng tựu chung lại nó đã
phần nào khắc phục được những hạn chế của Luật ngân sách năm 1996. Nó đã làm
tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương, khuyến khích địa phương chăm lo đầu
tư phát triển kinh tế – xã hội, bồi dưỡng nguồn thu, chống thất thu, thực hành tiết
kiệm để tự cân đối ngân sách và tăng cường đóng góp cho ngân sách nhà nước. Tuy
nhiên, chúng ta vẫn cần phải có các biện pháp để khắc phục hơn nữa những bất cập
về việc phân phối thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương. Giải quyết được
vấn đề này sẽ giúp hoàn thiện hơn nữa nền lập pháp của nước nhà.

D.DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật ngân sách nhà nước , Nxb.
Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2009.

15


2.

Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, “Giáo trình Luật Tài chính”, NXB

Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2005.
3. Luật ngân sách nhà nước 2002.
4. Nghị định 60/2003 /NĐ – CP ngày 6/6/2003 quy định chi tiết số điều của
Luật ngân sách nhà nước 2002.
5. Thông tư số 188/2010/TT – BTC ngày 22 tháng 11 năm 2010 quy định phân
cấp tiêu thức nguồn thu và phân chia các khoản chi giữa ngân sách các cấp chính
quyền địa phương.
6. Lê Thị Thu Thủy, “Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý Ngân sách
Nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN,
Luật học 26 (2010) tr.34-43.

16


MỤC LỤC

A. MỞ ĐẦU…………………………………………………………………….1
B. NỘI
DUNG…………………………………………………………………..1
1. Khái niệm thu, chi ngân sách nhà nước và khái niệm thu, chi ngân
sách
địa
phương………………………………………………………….1
1.1. Khái
niệm
thu,
chi
ngân
sách

nhà
nước……………………………….1
1.2. Khái niệm thu, chi ngân sách địa phương……………………….……
2
2. Những vấn đề pháp lý về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân
sách địa phương theo Luật ngân sách nhà nước năm 2002………...
….2
2.1. Nguyên tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa
phương………………………………………………………………….…2
2.2. Thẩm quyền quyết định và nguyên tắc trong phân phối nguồn thu,
nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương……………………….……..3
2.3. Các khoản thu, chi ngân sách địa phương………………………..
…..4
3. Các quy định về phân phối nguồn thu, chi cho ngân sách địa phương
theo Luật ngân sách năm 2002………………………………………….6
3.1. Các quy định về phân phối nguồn thu cho ngân sách địa
phương………………………………………………………………...…..6
3.2. Các quy định về nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương……...
…..9
3.3. Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp huyện và
cấp xã…………………………………………………………………….11
4. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương……………...
…..12
C. KẾT BÀI……………………………………………………………………15
D. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
17


18