MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ MÔ HÌNH TÒA ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ MÔ HÌNH TÒA ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU
CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TÒA ÁN HÀNH CHÍNH
1.1. Tòa án hành chính – một thiết chế đặc thù trong bộ máy Nhà nước
1.1.1. Khái niệm Tòa án hành chính
1.1.2. Tính đặc thù của Tòa án hành chính
1.1.3. Vị trí vai trò Tòa án hành chính trong bộ máy Nhà nước
1.2. Một số mô hình tổ chức tòa án hành chính trên thế giới
1.2.1. Mô hình tổ chức tòa án hành chính ở cộng hòa Pháp
1.2.2. Mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở cộng hòa Liên Bang Đức
1.2.3. Mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở các nước theo hệ thống Luật Anh
1.2.4. Mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở các nước xã hội chủ nghĩa
CHƯƠNG II: TÒA ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
2.1. Lịch sử hình thành, phát triển tòa án hành chính tại Việt Nam
2.1.1. Thời phong kiến
2.1.2. Thời Ngụy quyền Sài Gòn
2.1.3. Ở miền Bắc sau 1954 và trên cả nước sau 1975
2.2. Những quan điểm tổ chức và hoạt động của Tòa án hành chính ở nước ta
2.3. Cơ cấu tổ chức của Tòa án hành chính hiện nay
2.4. Thực trạng hoạt động của Tòa án hành chính
2.5. Các hạn chế của mô hình Tòa hành chính hiện hành
CHƯƠNG III: VẤN ĐỀ HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA TÒA ÁN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA
3.1. Nhu cầu đổi mới tổ chức Tòa án hành chính
3.2. Các quan điểm quán triệt khi thực hiện đổi mới tổ chức của Tòa án hành chính
3.3. Vấn đề hoàn thiện pháp luật về việc giải quyết khiếu kiện hành chính
3.3.1. Hoàn thiện Pháp luật phù hợp với thực tiễn của đời sống kinh tế - xã hội
1

3.3.2. Xây dựng và tăng cường đội ngũ cán bộ, thẩm phán hành chính
3.3.3. Nên tổ chức Toà án hành chính thuộc Chính phủ hay thuộc Tòa án nhân dân tối
cao?
3.3.4. Xác định đầy đủ các cơ sở lý luận và thực tiễn vững chắc cho việc thành lập mô
hình tổ chức Tòa án hành chính thuộc Chính phủ nhưng độc lập với cơ quan hành pháp
3.3.5. Mô hình tòa án hành chính được đề xuất: Tòa án hành chính thuộc Chính phủ
KẾT LUẬN CHUNG

MỞ ĐẦU
2


Từ đầu năm 1992, thực hiện nhiệm vụ do Chính phủ giao, Thanh tra nhà nước đã
phối hợp với Bộ Tư pháp và Toà án nhân dân tối cao, Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ
và các cơ quan hữu quan soạn thảo “Đề án tổ chức Toà án hành chính ở Việt Nam”. Như
vậy, ngay từ những năm đầu tiên Việt Nam mở cửa hội nhập thế giới, xây dựng mô hình
Tòa án hành chính đã là một chủ trương, một vấn đề rất lớn gắn liền với công cuộc đổi
mới, với cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách hệ thống tư pháp, nhằm xây dựng
Nhà nước pháp quyền Việt Nam, nội dung đó đã được đưa vào chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh của Nhà nước ta xuyên suốt gần 20 năm qua.
Việc nghiên cứu, soạn thảo đề án xuất phát từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp
quyền Việt Nam, nhà nước của dân, do dân, vì dân, Nhà nước có kỷ cương, kỷ luật, có
nền pháp chế cao và nền dân chủ mở rộng, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và
theo pháp luật. Điều này có nghĩa là, Nhà nước đặt ra pháp luật thì chính cơ quan nhà
nước và nhân viên nhà nước phải tuân theo pháp luật, các quyền và lợi ích cơ bản của
công dân đã được pháp luật công nhận phải được coi trọng và bảo đảm thực hiện trên
thực tế. Do vậy, phải có một cơ chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của cơ quan nhà nước
và nhân viên nhà nước trong quá trình quản lý, điều hành xã hội, khắc phục những biểu
hiện cửa quyền, lạm quyền, lộng quyền hoặc trốn tránh thẩm quyền, vô trách nhiệm trước
nhân dân, bảo vệ các quyền tự do dân chủ của nhân dân đã được pháp luật ghi nhận. Cơ

chế đó chính là cơ quan Tòa án về hành chính phán quyết tính hợp pháp hoặc bất hợp
pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và nhân
viên nhà nước, khi những quyết định và hành vi đó xâm hại đến quyền và lợi ích hợp
pháp của công dân.
1. Lý do chọn đề tài
Tòa án hành chính là một vấn đề hết sức mới mẻ, từ chỗ Tòa án còn rất xa lạ nhưng
đến nay vấn đề Tòa án hành chính đã được tiếp cận trong lý luận cũng như thực tiễn ở
nước ta. Toà hành chính đã được thành lập và đi vào hoạt động từ năm 1995, tại kỳ họp
thứ 8, quốc hội khóa IX, ngày 28/10/1995, kỳ họp đã thông qua luật sửa đổi bổ sung một
số điều của luật tổ chức tòa án nhân dân năm 1992. Trong lần sửa đổi bổ sung này Tòa án
3


hành chính được thiết lập trong Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án nhân dân cấp tỉnh
bên cạnh các tòa dân sự, hình sự, kinh tế, lao động để thực hiện chức năng xét xử những
vụ án hành chính. Qua giải quyết các khiếu kiện hành chính, Tòa án đã góp phần tích cực
vào việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, tăng cường pháp chế xã hội
chủ nghĩa và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Cho đến nay đã qua rất nhiều những lần sửa đổi; ra đời những văn bản pháp luật nhằm
hoàn thiện mô hình Tòa án hành chính, nhưng Tòa án hành chính còn rất hạn chế, Mô
hình Tòa án hành chính hiện nay đặt ra nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn cần nghiên cứu
như:
• Một số vấn đề lý luận về Tòa án Hành chính
• Việt Nam học hỏi được gì từ kinh nghiệm tổ chức mô hình tòa án hành
chính của một số nước trên thế giới?
• Pháp luật của nước ta quy định như thế nào về mô hình Tòa án hành chính?
Thức tế hoạt động của mô hình này?
• Tại sao trên thực tế số vụ khiếu kiện nhiều, song số vụ khởi kiện ra Toà án
hành chính còn rất hạn chế, đâu là nguyên nhân? và những biện pháp khắc phục là gì?
• Nên hoàn thiện, đổi mới mô hình tổ chức Tòa án hành chính như thế nào để

đảm bảo hiệu quả hoạt động xét xử hành chính trong điều kiện hiện nay của nước ta?
Trên cơ sở các kiến thức thu được trong quá trình theo học khóa đào tạo cử nhân
luật, tôi lựa chọn đề tài “Một số vấn đề về mô hình Tòa án hành chính ở Việt Nam hiện
nay” làm khóa luận tốt nghiệp cho mình.
2. Mục đích, đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
Mục đích nghiên cứu của đề tài:
-

Kinh nghiệm học hỏi được từ các mô hình tổ chức của Tòa án hành chính ở một số
quốc gia

-

Làm rõ thực trạng, đánh giá về tổ chức và hoạt động của mô hình tòa án hành
chính ở Việt Nam

-

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn đã nghiên cứu, đề xuất mô hình giải pháp nhằm đổi
mới, hoàn thiện pháp luật về tổ chức Tòa án hành chính ở nước ta.
4


Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài là mô hình tổ chức và hoạt động của Tòa án
hành chính.
3. Phương pháp nghiên cứu của đề tài
Cơ sở phương pháp luận của đề tài là chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy
vật lịch sử và phép biện chứng duy vật. Trên cơ sở phương pháp luận trên, đề tài này sử
dụng các phương pháp nhận thức khoa học cụ thể như:
- Phương pháp so sánh;

- Phương pháp tổng hợp, thống kê;
- Phương pháp phân tích đánh giá…
4. Cơ sở khoa học và thực tiễn của đề tài
Để nghiên cứu về Tòa án hành chính và tổ chức mô hình Tòa án hành chính không
thể không vận dụng những quy tắc cơ bản, các phạm trù, khái niệm của chủ nghĩa duy vật
biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử cũng như các khái niệm chính trị học, hành chính
học hiện đại. Chúng cho phép ta nhận thức và thấu hiểu bản chất cũng như đặc điểm
riêng của Tòa án hành chính, và với các vấn đề có liên quan khác.
Về mặt cơ sở lý luận, đề tài này sử dụng những thành tựu lý luận của khoa học
Luật hành chính thế giới, trước hết là của các nước xã hội chủ nghĩa (XHCN). Hệ thống
các khái niệm, phạm trù, quan điểm được sử dụng trong đề tài cũng bắt nguồn từ những
kết luận khoa học của lý luận luật hành chính XHCN, đồng thời còn tiếp thu những yếu
tố khoa học, hợp lý liên quan đến các lý luận về Tòa án hành chính của các nước có chế
độ chính trị khác nhau.
Nguồn tư liệu quan trọng của đề tài này là các nghị quyết của Đảng cộng sản Việt
Nam, đặc biệt là chủ trương đổi mới và tăng cường hiệu lực của bộ máy nhà nước, thực
hiện cải cách bộ máy hành chính nhà nước và tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp
luật của Đảng và Nhà Nước ta hiện nay. Ngoài ra, đề tài này còn tham khảo, sử dụng các
giáo trình có liên quan , các công trình nghiên cứu của các học giả trong và ngoài nước…
Cơ sở thực tiễn chủ yếu của khóa luận là thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu kiện hành
chính của Tòa án nhân dân; Nguồn thông tin được sử dụng làm cơ sở nghiên cứu thực

5


tiễn nêu trên là các văn bản quy phạm pháp luật, các báo cáo tổng kết hoạt động, các
tham luận… của các cơ quan nhà nước, các nhà khoa học có liên quan.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Từ cơ sở lý luận và thực tiễn đựơc trình bày trong khoá luận bước đầu là tổng quát những
vấn đề cần thiết đề cập đến để hoàn thiện Pháp luật, cụ thể là hoàn thiện về mô hình tổ

chức Toà án với tư cách là một thiết chế quyền lực Nhà nước. Toà án là công cụ tối ưu
bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, có ý nghĩa rất lớn về mặt lý luận cũng
như thực tiễn trong công việc đấu tranh phòng ngừa cac vi phạm Pháp luật bảo vệ quyền,
tư do và lợi ích hợp pháp của công dân.
Tôi hy vọng rằng, các giải pháp đổi mới mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở
nước ta do đề tài này đề xuất sẽ góp phần hoàn thiện hơn nữa hệ thống lý luận khoa học
luật hành chính và cung cấp được những thông tin có ý nghĩa cho các cơ quan chức năng
trong việc đổi mới và hoàn thiện mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở nước ta, đóng góp
vào công cuộc cải cách thủ tục hành chính, cải cách nền hành chính Nhà nước của dân do dân- dân vì theo định hướng Xã hội chủ nghĩa.

CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH
1.1. Tòa án hành chính – một thiết chế đặc thù trong bộ máy Nhà nước
1.1.1. Khái niệm Tòa án hành chính
6


Thuật ngữ tòa án trong tiếng Latinh là “Forum”, nghĩa là nơi công đường, nơi hoạt
động của cộng đồng được tiến hành. Điều 127, Hiến pháp 1992 thừa nhận: Tòa án là cơ
quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Tòa án là một cơ quan của Nhà nước thực hiện hoạt động xét xử bao gồm những hoạt
động: xem xét, đánh giá và ra phán quyết nhân danh quyền lực Nhà nước, về tính hợp
hiến và tính hợp pháp của các hành vi hay quyết định khi có sự tranh chấp và mâu thuẫn
giữa các chủ thể có lợi ích khác nhau.
Như vậy, Tòa án hành chính là một cơ quan của Nhà nước thực hiện hoạt động xét xử các
hoạt động của cơ quan nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính. Cụ thể hoạt động của
Tòa án hành chính bao gồm việc: xem xét, đánh giá và ra phán quyết nhân danh quyền
lực Nhà nước, về tính hợp hiến và tính hợp pháp đối với những quyết định hành chính
hay hành vi hành chính khi có sự tranh chấp và mâu thuẫn giữa hai chủ thể, một bên là
các cơ quan nhà nước- người có quyết định, hành vi hành chính và một bên là các cá
nhân, tổ chức- đối tượng của quyết định, hành vi hành chính.

1.1.2. Tính đặc thù của Tòa án hành chính
•

Tòa án hành chính làm nhiệm vụ xét xử các vụ kiện hành chính. Trong đó,

một bên của vụ kiện là công dân hoặc một nhóm công dân, còn bên kia luôn luôn là cơ
quan nhà nước và nhân viên nhà nước. Những khiếu kiện này chỉ phát sinh trong quá
trình thực thi quyền lực hành chính (quyền lực công) của cơ quan nhà nước, nghĩa là
trong mối quan hệ giữa cơ quan quản lý với đối tượng bị quản lý.
•

Về đối tượng xét xử của tòa án hành chính: là những khiếu kiện đối với

hành vi hành chính và quyết định hành chính của cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà
nước trong quá trình thực thi quyền lực công; còn đối tượng xét xử của các tòa án khác là
những tranh chấp liên quan đến quyền và lợi ích của các cá nhân và của các tổ chức.
•

Toà án hành chính không làm nhiệm vụ xác định tội danh và áp dụng

khung hình phạt như trong vụ án hình sự, không xác định quyền dân sự, quyền sở hữu tài
sản của công dân như trong tranh chấp dân sự, không xác định tính hợp pháp của hợp
đồng kinh tế như trong vụ kiện kinh tế. Toà án hành chính chỉ xác định tính hợp pháp hay
7


bất hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước
hoặc nhân viên nhà nước trong quá trình thực thi quyền lực công.
•

Nếu đối tượng chấp hành các bản án, quyết định của Toà án dân sự, hình sự

và các Tòa án khác là công dân hoặc pháp nhân thì đối tượng chấp hành các phán quyết
của Toà án hành chính chủ yếu là cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước (có chức, có
quyền). Do đó, việc tổ chức thi hành bản án, quyết định của Toà án hành chính có đặc thù
khác với các Tòa án khác như Tòa án nhân dân, nhiều nước có Toà án hành chính đã
không đặt vấn đề cưỡng chế thi hành bản án, quyết định của Toà án hành chính như đối
với Toà án nhân dân.
Thẩm phán Toà án hành chính cũng rất khác với Thẩm phán Toà án nhân dân. Đó
không chỉ là những người có kiến thức pháp lý mà còn phải là những người có kiến thức
về quản lý nhà nước và am hiểu các ngành kinh tế - kỹ thuật khác như: tài chính, thuế,
nhà đất, xây dựng...
1.1.3. Vị trí vai trò Tòa án hành chính trong bộ máy Nhà nước
Trong hệ thống tư pháp, Tòa án giữ một vị trí đặc biệt, là một bộ phận của bộ máy
nhà nước, là tổ chức của quyền lực Nhà nước trong lĩnh vực xét xử. Bằng hoạt động của
mình, Tòa án có vai trò cực kỳ quan trọng trong việc giữ gìn và đảm bảo công lý, bảo vệ
pháp luật và quyền lợi của công dân.Toà hành chính cũng nằm trong hệ thống tư pháp, có
vai trò bảo đảm tôn trọng quyền công dân, quyền con người và tạo ra một cơ chế kiểm
tra, giám sát thực hiện quyền lực Nhà nước.
Trước hết, Toà án hành chính là công cụ bảo vệ các quyền của công dân có hiệu
lực và kết quả cao trong đấu tranh chống và ngăn chặn các hành vi vi phạm của các cơ
quan nhà nước và cán bộ, nhân viên nhà nước trong khi thi hành công vụ. Bởi vì, với tư
cách là Toà án, các phán quyết của Toà án hành chính sau khi có hiệu lực pháp lý đều có
giá trị bắt buộc thi hành. Các cơ quan nhà nước, các cán bộ nhân viên nhà nước có liên
quan thì đều phải tuân theo những phán quyết của Tòa án. Nguyên tắc này đã được ghi
trong Điều 136 Hiến pháp năm 1992 của nước ta: “Các bản án và quyết định của Toà án
nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ
8

chức xã hội, các đơn vị vũ trang và mọi công dân tôn trọng; những người và đơn vị hữu
quan phải nghiêm chỉnh chấp hành”.
Toà án hành chính là công cụ đấu tranh có hiệu quả trong việc nâng cao trình độ
và năng lực quản lý xã hội của các cơ quan và cán bộ, nhân viên nhà nước. Phán quyết
của Toà án hành chính - có thể coi đó là những đánh giá, nhận xét chính thức về năng
lực, trình độ trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các ngành, các cấp trong bộ máy
nhà nước. Đồng thời, với các phán quyết của Toà án hành chính, việc đánh giá năng lực,
trình độ chuyên môn của các cơ quan quản lý nhân sự đối với cán bộ, nhân viên nhà nước
sẽ có căn cứ rõ ràng hơn. Việc thay thế những cán bộ, nhân viên nhà nước kém năng lực,
kém trình độ sẽ có tính thuyết phục cao. Đồng thời, đó cũng là biện pháp nâng cao tinh
thần trách nhiệm, nâng cao trình độ, năng lực quản lý của các cơ quan, cán bộ, nhân viên
nhà nước trước nhân dân.
Sự thiếu vắng các Toà án hành chính trong hệ thống các Toà án nhân dân chính là
một trong những nguyên nhân làm cho cán bộ, nhân viên nhà nước luôn cảm thấy họ là
người ban ơn cho dân, là bề trên của dân, là những người sinh ra để lãnh đạo, chỉ huy và
luôn ở vị trí nắm quyền sinh, quyền sát đối với dân, chứ không phải là nô bộc của dân,
phải chịu sự giám sát và chịu trách nhiệm trước dân. Sự thiếu vắng của các Toà án hành
chính trong hệ thống các Nhà nước xã hội chủ nghĩa cũng chính là một trong các nguyên
nhân làm cho nhân dân thiếu lòng tin tưởng ở tinh thần phục vụ của bộ máy nhà nước
cách mạng do chính nhân dân tạo lập nên. Nó gây nên sự xa cách giữa Nhà nước với
nhân dân. Nhà nước do vậy không nhận được sự bảo vệ, ủng hộ của nhân dân khi lâm
vào cơn khủng hoảng.
Toà án hành chính là công cụ có hiệu lực, không những có vai trò to lớn trong việc
tạo lập và duy trì một chế độ kỷ cương, pháp chế nghiêm minh trong hoạt động của bản
thân các cơ quan nhà nước mà còn góp phần to lớn vào việc đổi mới và hoàn thiện không
ngừng nền hành chính quốc gia. Sự nghiệp quản lý nhà nước, quản lý xã hội không thể
tiến hành một cách trôi chảy, có hiệu quả nếu bản thân nền hành chính quốc gia ở vào
9

tình trạng yếu kém. Khái niệm về nền hành chính quốc gia chứa đựng trong nó nhiều nội
dung, hoặc nói một cách khác là do nhiều nhân tố tạo thành như tổ chức bộ máy hành
chính, quy chế, chế độ, trình tự, thủ tục hoạt động hành chính, chất lượng – trình độ, năng
lực, phẩm chất của cán bộ, viên chức nhà nước…
Trong khi chúng ta từng bước xây dựng một Nhà nước mới pháp quyền việc thiết
lập hệ thống toà án hành chính là sự đáp ứng nhu cầu cần thiết khách quan nhằm đảm bảo
pháp chế kỷ luật trong hoạt động hành chính Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của công dân, cơ quan, công chức và viên chức.
Tòa án hành chính sẽ làm bộ máy hành chính Nhà nước nâng cao trách nhiệm,
tăng cường kỷ cương, tăng cường pháp chế Xã hội chủ nghĩa trong quản lý hành chính
Nhà nước, nâng cao trách nhiệm làm việc của công chức viên chức trong khi thực thi, tôn
trọng và bảo vệ quyền tự do, dân chủ, lợi ích hợp pháp của Nhân dân , góp phần xây
dựng Nhà nước pháp quyền, Nhà nước của dân do dân và vì dân.
1.2.

Mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở một số nước trên thế giới

Hoàn thiện mô hình xét xử vụ án hành chính được xem là một vấn đề bức thiết và còn
gây nhiều tranh cãi trong quá trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp ở Việt Nam. Để
đáp ứng yêu cầu hoàn thiện này, việc học tập kinh nghiệm nước ngoài là cần thiết.
Tùy theo quan điểm về Tài phán hành chính cũng như các điều kiện chính trị, kinh tế, xã
hội cụ thể các quốc gia trên thế giới đã lựa chọn cho mình một hình thức tổ chức Tòa án
hành chính phù hợp. Mỗi một hình thức Tòa án đều chứa đựng trong nó những yếu tố
tích cực cùng hạn chế. Đổi mới mô hình Tòa án hành chính phải đứng trên quan điểm
khai thác triệt để ưu điểm của các mô hình Tòa án hành chính của các quốc gia trên thế
giới. Một số mô hình tòa án hành chính trên thế giới mà tôi lựa chọn để nghiên cứu đó là:
1.2.1. Mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở cộng hòa Pháp (1- tr3)
Ở Cộng hòa Pháp cơ quan Tòa án hành chính đã được thiết lập từ gần 2 thế kỷ
nay. Trước kia, cơ quan Tòa án hành chính ở Pháp chỉ có 2 cấp: ở trung ương là Hội
đồng Nhà nước, ở cơ sở là các Tòa án hành chính liên tỉnh. Hiện nay, mô hình Tòa án

hành chính ở Pháp được thiết lập là một hệ thống trực thuộc Chính phủ, được tổ chức

10


thành 3 cấp: Hội đồng Nhà nước, Tòa án hành chính phúc thẩm, Tòa án hành chính sơ
thẩm liên tỉnh.
So với các cơ quan khác, Hội đồng Nhà nước (Le Conseil d’État) vừa thuộc hệ
thống cơ quan Tài phán, vừa nằm trong quyền hành pháp có hai chức năng: chức năng tư
vấn pháp lý cho Chính phủ ( Chính phủ không nhất thiết phải nghe theo Hội đồng Nhà
nước); và chức năng xét xử tối cao mà không ai có thể phản bác: giám đốc thẩm các loại
án có hiệu lực pháp luật cuả cơ quan tàì phán cấp dưới; xét xử sơ thẩm đồng thời là
chung thẩm các vụ kiện quan trọng như: kiện văn bản quy phạm pháp luật hành chính,
kiện các vụ việc liên quan đến hành vi hành chính cuả các chức danh do Tổng thống bổ
nhiệm... Để đảm đương được chức năng kép (xét xử và tư vấn pháp lý) này, Hội đồng
Nhà nước được chia làm 6 ban gồm 5 ban hành chính làm nhiệm vụ tư vấn pháp lý và 1
ban tố tụng làm nhiệm vụ xét xử. Ban tố tụng của Hội đồng Nhà nước được chia thành 10
tiểu ban. Các tiểu ban là các bộ phận cơ bản cấu thành của Hội đồng Nhà nước, chiụ
trách nhiệm thẩm cưú các vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử cuả Hội đồng Nhà nước. Tuỳ
theo tính chất,mức độ phức tạp cuả vụ kiện mà nó có thể do tiểu ban đã thẩm cứu xét xử
hoặc tiểu ban đã thẩm cứu phối hợp với tiểu ban khác xét xử. Riêng các vụ việc quan
trọng sẽ được đưa lên ban tố tụng xét xử. Các vụ việc đặc biệt quan trọng sẽ được xét xử
bằng Hội đồng tố tụng (Hội đồng tố tụng gồm có các thành viên thuộc ban tố tụng và các
trưởng ban cuả các ban hành chính). Với tư cách là Tòa án hành chính tối cao, hàng năm
Hội đồng Nhà nước xét xử khoảng 10.000 đến 11.000 vụ án, với số lượng khoảng 300
thẩm phán được chia làm ba cấp với cấp cao nhất là Hội đồng viên.
Các Tòa án hành chính phúc thẩm có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm các vụ án do các
Toà hành chính sơ thẩm giải quyết. Tại Cộng hòa Pháp hiện tại có 8 Tòa án hành chính
phúc thẩm, mỗi toà chiụ trách nhiệm xét xử phúc thẩm các loại án, quyết định cuả một số
Tòa án hành chính sơ thẩm. Chánh án cuả Tòa án hành chính phúc thẩm là thành viên cuả

Hội đồng nhà nước. Trong Tòa án hành chính phúc thẩm thường được chia làm 2 bộ
phận: một bộ phận chuyên xét xử các khiếu kiện về thuế, một bộ phận đảm nhiệm xét xử
các khiếu kiện khác.

11


Các Tòa án hành chính sơ thẩm được tổ chức theo liên tỉnh, hiện nay có 41 tòa, có
thẩm quyền xét xử sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính, trừ các khiếu kiện thuộc
thẩm quyền cuả Hội đồng Nhà nước.
Để đạt được hiệu quả tối ưu trong hoạt động của Tòa án hành chính, người Pháp
đưa ra một nguyên tắc quan trọng của nền hành chính Pháp, đó là nguyên tắc phân chia
hành chính quản lý và hành chính tài phán với lý lẽ: nền hành chính quốc gia là sự thống
nhất gồm hai hoạt động:
-

Hành chính quản lý: là toàn bộ hoạt động thường ngày của cơ quan

hành chính trong các lĩnh vực của đời sống xã hội
Hàng chính tài phán: là hoạt động xem xét tính hợp pháp của các
hành vi hành chính thông qua việc giải quyết các khiếu kiện của người dân
Hai mặt hoạt động này có một mục đích chung là làm cho bộ máy công quyền ngày càng
hoàn thiện hơn, hoạt động có hiệu quả hơn, phuc vụ nhân dân tốt hơn. (10, tr11,12)
Ngoài hệ thống Tòa án hành chính chung, ở Pháp còn có một số cơ quan Tài phán
hành chính chuyên biệt như:
- Thẩm kế viện;
- Tòa án kỷ luật tài chính và ngân sách;
- Các cơ quan Tài phán hành chính có tính chất nghề nghiệp: Hội đồng cao cấp các thẩm
phán, Hội đồng cao cấp về giáo dục quốc gia, Hội đồng quốc gia các thầy thuốc.
Các cơ quan tài phán chuyên biệt này cũng chiụ sự giám đốc thẩm cuả Hội đồng Nhà

nước ( 2, tr2-5)
Dù trước hay sau khi Tòa án hành chính Việt Nam ra đời( năm 1995) thì vẫn có
nhiều học giả Việt Nam ủng hộ mô hình của Pháp, mong muốn có thể thiết lập mô hình
cơ quan tài phán hành chính nằm trong nhánh hành pháp nhưng độc lập với cơ quan hành
chính tại Việt Nam. Có thể thấy trong luật tố tụng hành chính năm 2010 của Việt Nam
sẽ có hiệu lực vào ngày 01/07/2011 tới đây đã có một số điểm mới học tập được từ mô
hình tổ chức Tòa án hành chính của Pháp: đó là việc bỏ thủ tục tiền tố tụng và mở rộng
thẩm quyền của Tòa án.
Một trong những nội dung cơ bản, quan trọng nhất trong Luật Tố tụng hành chính
là bãi bỏ thủ tục tiền tố tụng – thủ tục bắt buộc đối với người khởi kiện trước khi khởi
12


kiện vụ án hành chính theo Pháp lệnh trước đây. Theo đó, công dân không phải thực hiện
thủ tục khiếu nại trước khi khởi kiện, nhằm tạo điều kiện thuận lợi nhất cho người dân và
giúp đơn giản hóa thủ tục hành chính. Theo luật hành chính Pháp cũng vậy, Tòa án có thể
xem xét tính hợp pháp của các quyết định, hành vi công quyền bất kể khi nào khi có yêu
cầu khởi kiện mà không cần trải qua giai đoạn tiền tố tụng bắt buộc. Điều này lý giải cho
số lượng vụ kiện hành chính ở Pháp tăng cao đáng kể, và tất cả các vụ việc được xét xử
thỏa đáng đến mức tối đa nhất.
Khác với Pháp lệnh trong việc xác định những loại việc thuộc thẩm quyền giải
quyết của Tòa án, nay Luật Tố tụng hành chính không quy định theo hướng liệt kê 21 loại
vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án mà quy định theo hướng loại trừ những
vụ việc không thuộc thẩm quyền của Tòa án, số còn lại sẽ do Tòa án giải quyết. Theo đó,
những loại việc không thuộc thẩm quyền của Tòa án bao gồm: các quyết định hành
chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc
phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định
hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Về thẩm quyền
của Tòa án trong Luật hành chính Pháp cũng chỉ đưa ra một nguyên tắc ngoại lệ là Tòa
án sẽ không xem xét, giải quyết các vụ việc liên quan đến quá trình lập pháp của cơ quan

Nghị viện, các mối quan hệ luật pháp quốc tế, các hoạt động hành chính nhưng mang bản
chất dân sự như hợp đồng hành chính... Về nguyên tắc, người dân có thể kiện bất kỳ một
quyết định hay hành vi công quyền nào ra tòa án có thẩm quyền nếu không thuộc những
trường hợp ngoại lệ.
Dù những điểm mới trên chưa được thực hiện trên thực tế nhưng hi vọng những
điểm tiến bộ của mô hình Tòa án hành chính Pháp mà Việt Nam đã học hỏi được, sẽ đạt
được hiệu quả cao khi thực hiện ở Việt Nam.
1.2.2. Mô hình Cộng hòa liên bang Đức
Ở Cộng hoà liên bang Đức, những tư tưởng ủng hộ việc thiết lập một hệ thống Tòa
án hành chính độc lập xuất hiện từ nửa sau của thế kỷ thứ XIX. Những nhà tư tưởng này
cho rằng: bản chất luật công là việc điều chỉnh những quan hệ giữa nhà nước và công
dân, đối tượng này khác biệt so với những quan hệ giữa công dân với nhau do luật tư điều
13


chỉnh. Do đó yêu cầu phải có những nguyên tắc pháp lý cũng như một trình tự tố tụng
mang tính đặc thù cho từng lĩnh vực. Vì vậy, phần lớn các bang ở Đức đã quyết định theo
hướng thành lập một hệ thống tòa án hành chính độc lập sự tách biệt về mặt tổ chức với
Tòa án thường và độc lập với hệ thống hành chính Nhà nước, thậm chí là còn lập ra các
Tòa án chuyên trách tách ra khỏi hệ thống Tòa án hành chính chung. Các quốc gia tiêu
biểu theo mô hình này có thể kể đến: Cộng hòa liên bang Đức, Thụy Điển, Áo, Phần
Lan…
Hiện nay, tại Cộng hòa liên bang Đức có 6 loại tòa án cùng tồn tại thành những hệ thống
độc lập, đó là:
- Hệ thống các Tòa án tư pháp;
- Hệ thống các Tòa án hiến pháp;
- Hệ thống các Tòa án tài chính;
- Hệ thống các Tòa án lao động;
- Hệ thống các Tòa án xã hội;
- Hệ thống các Tòa án hành chính.

Hệ thống các Tòa án hành chính gồm 52 Tòa án hành chính khu vực, 16 Tòa án
hành chính liên khu vực (bang) và 01 Tòa án hành chính liên bang. Đối với hầu hết các
vụ án, Tòa án hành chính khu vực là Toà sơ thẩm, Tòa án hành chính bang là Tòa phúc
thẩm và Tòa án hành chính liên bang là Toà giám đốc thẩm. Trong một số trường hợp thì
Tòa án hành chính bang là Toà xét xử sơ thẩm, Tòa án hành chính liên bang là Tòa xét xử
phúc thẩm hoặc Tòa án hành chính liên bang là Toà xét xử sơ thẩm đồng thời là chung
thẩm. (3, tr145- 147).
Tòa án hành chính liên bang chỉ có nhiệm vụ xét xử các vụ kiện hành chính mà không có
chức năng tư vấn cho Chính phủ như mô hình của Pháp. Bên cạnh đó, khác với tòa án
hành chính Pháp có thể xem xét các vụ việc bồi thường thiệt hại, tòa án Đức chỉ xem xét
tính hợp pháp của các quyết định, hành vi, còn việc yêu cầu bồi thường sẽ do tòa án dân
sự giải quyết.

14


Theo mô hình này, các tranh chấp được bảo đảm xét xử bằng Tòa án, quyền tư
pháp và quyền hành pháp được tách bạch. Ngoài ra, do được tổ chức thành một hệ thống
chuyên trách nên các thẩm phán có điều kiện tìm hiểu, tích lũy, nâng cao trình dộ chuyên
môn cũng như kiến thức pháp luật trong lĩnh vực Tài phán hành chính. Nhưng bên cạnh
đó, để thiết lập được hệ thống tòa án chuyên trách sẽ làm tăng số lượng các cơ quan Nhà
nước trong hệ thống cơ quan tư pháp và điều này sẽ rất khó để thực hiện trong bối cảnh
Việt Nam hiện nay
1.2.3. Mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở các nước theo hệ thống Luật Anh
Mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở các nước theo hệ thống luật Anh không
giống như hệ thống luật của Pháp hay Đức, Tòa án hành chính ở các nước này được tổ
chức thuộc hệ thống Tòa án tư pháp. Việc xét xử các khiếu kiện hành chính được giao
hoàn toàn cho các toà án tư pháp (toà án thường). Mô hình này với những hình thức khác
nhau được áp dụng ở nhiều nước như Anh quốc, Hoa Kỳ… và nhiều nước châu Phi như
Sênegan, Bờ Biển Ngà…

Nhìn chung, ở các nước có hệ thống này, luật hành chính ít phát triển, người ta
trao cho Tòa án thường chức năng xét xử hành chính và không tổ chức Tòa án hành
chính độc lập. Các cơ quan hành chính nhà nước không có nhiều uy quyền trong quan hệ
hành chính với nhân dân. Với quan niệm lợi ích chung chẳng qua chỉ là con số cộng đơn
thuần của nhiều lợi ích riêng nên trong các quan hệ pháp lý, nguyên tắc bình đẳng thỏa
thuận và quyền của các cá nhân được đề cao. Từ đó sự phân chia giữa luật tư và luật công
không rõ nét. Người ta cho rằng hệ thống pháp luật hiện có đủ để áp dụng cho cả các
quan hệ giữa nhà nước và công dân. Từ đó dẫn đến việc từ chối việc thiết lập cơ quan tài
phán hành chính chuyên trách. Các tranh chấp hành chính thông thường trước hết được
giải quyết trong nội bộ theo hệ thống thứ bậc: công dân phản đối quyết định hành chính
thì gửi phiếu nhận đến chính cơ quan đã ra quyết định đó hoặc cấp trên của chính cơ quan
đã ra quyết định này. Nếu công dân không thỏa mãn với trả lời của cơ quan hành chính
thì khi đó họ mới kiện ra Tòa. Thủ tục tiền tố tụng này cũng đã được quy định trong Pháp

15


luật Việt Nam, cụ thể là trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm
1996 (sửa đổi, bổ sung ngày 05 tháng 4 năm 2006).
Thủ tục tố tụng dân sự được áp dụng trong việc giải quyết các vụ án hành chính.
Thông thường chỉ có tòa án cao cấp (phúc thẩm) mới có quyền thụ lý và xét xử các vụ
kiện hành chính. Tuy nhiên trong khoảng 20 năm trở lại đây ở một số nước theo hệ thống
này cũng bắt đầu nghĩ đến việc cần phải có cơ quan tài phán hành chính chuyên trách
trong một số lĩnh vực quan trọng (thuế, nhà cửa, đất đai, bảo hiểm, y tế...).(10, tr18)
Để hiểu rõ hơn mô hình này, ta có thể xem xét tổ chức và hoạt động tài phán hành chính
ở một quốc gia điển hình như: hợp chủng quốc Hoa Kỳ
Mô hình cuả Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là một quốc gia có hình thức cấu trúc liên bang, do đó hệ thống toà án
cũng được tổ chức theo liên bang và các tiểu bang [4,Tr6].
Hệ thống Toà án liên bang bao gồm:

- Các Toà án khu vực liên bang, các Toà án chuyên biệt (Toà thương mại quốc tế, Toà
khiếu nại, Toà phá sản…);
- Các Toà án phúc thẩm lưu động liên bang;
- Toà án tối cao liên bang.
Hệ thống Toà án cuả các tiểu bang gồm;
- CácToà án sơ thẩm;
- Các Toà án phúc thẩm;
- Toà án tối cao tiểu bang.
Tuỳ theo tính chất, mức độ, quan hệ pháp luật điều chỉnh mà vụ kiện có thể thuộc thẩm
quyền giải quyết cuả Toà án liên bang hoặc tiểu bang.
Toà án tối cao liên bang là cơ quan xét xử cao nhất cuả Hoa Kỳ. Các phán quyết cuả nó
là cao nhất và cuối cùng.
Toà án tối cao tiểu bang là Toà án cao nhất cuả bang có nhiệm vụ xét xử tất cả các bản án
cuả Toà án cấp dưới có kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiên, bản án cuả Toà án tối cao tiểu
bang không phải là cuối cùng. Trong trường hợp nội dung vụ án có liên quan đến vấn đề

16


bị pháp luật liên bang điều chỉnh thì bản án đó có thể bị Toà án tối cao liên bang xem xét
lại như một vụ án cuả liên bang[5, Tr50-54].
Theo quy định cuả pháp luật Hoa Kỳ, trước khi khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa
án tư pháp, người khởi kiện phải khiếu nại trước đến cơ quan “tài phán hành chính” thuộc
cơ quan hành chính nhà nước. Trường hợp không đồng ý với phán quyết cuả cơ quan Tài
phán hành chính này, người khởi kiện có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án tư
pháp. Khi thụ lý các khiếu kiện này, Tòa án tư pháp chỉ xem xét lại về tính đúng đắn cuả
các phán quyết tài phán. Tương tự như pháp luật Trung Quốc, pháp luật Hoa Kỳ cũng
trao cho Tòa án tư pháp có quyền đưa ra các phán quyết của mình thay cho quyết định
hành chính của cơ quan hành chính nếu thấy cần thiết [4,Tr3].
Mặc dù tại Hoa Kỳ việc giải quyết các khiếu kiện hành chính được giao cho Tòa

án tư pháp, nhưng do có cơ chế về Tài phán hành chính tiền tố tụng tư pháp nên dù phán
quyết cuả Tài phán hành chính thuộc cơ quan hành chính nhà nước có thể bị Tòa án tư
pháp xem xét lại, nhưng Tòa án ít khi thay đổi các quyết định này, trừ khi Tòa án thấy
luật bị áp dụng sai hoặc phiên xử cuả Tài phán hành chính không được tiến hành công
bằng, vô tư.
Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động Tài phán hành chính cuả Hoa Kỳ cho thấy,
hình thức tổ chức giải quyết khiếu kiện bằng Tài phán hành chính thuộc cơ quan hành
chính nhà nước trước khi thực hiện việc khiếu kiện ra Tòa án tư pháp đã làm giảm nhẹ
đáng kể khối lượng công việc cuả Tòa án, vì Tòa án sẽ chỉ giải quyết các khiếu kiện đối
với các phán quyết cuả cơ quan Tài phán hành chính mà thôi. Ví dụ, ở Hoa Kỳ chỉ có
khoảng 10% số lượng các quyết định cuả cơ quan Tài phán hành chính bị kiện ra Tòa án
và chỉ có khoảng 10% trong số này bị Tòa án sưả đổi hoặc lật ngược lại[6,tr25- 27)
Mô hình này đơn giản và có ưu điểm: trước hết, nó tạo sự gần gũi giữa toà án và
những người đi kiện vì nó cho phép người kiện gửi đơn đến toà án thông thường. Đặc
biệt, người ta cho rằng mô hình bảo đảm tính khách quan của hoạt động xét xử hành
chính bởi toà án tư pháp không dính dáng gì đến cơ quan hành pháp.

17


Nhược điểm của mô hình này: Khi trao quyền cho Tòa án, người ta lo ngại toà án
chỉ lo bảo vệ các quyền của cá nhân mà không biết đến nhu cầu quản lý công cộng, tức là
những lợi ích chung mà cơ quan hành chính có trách nhiệm thực hiện. Tiếp theo là việc
Nhà nước, để bảo vệ những ưu quyền của mình sẽ tìm cách hạn chế thẩm quyền của toà
án trong các vụ việc khiếu kiện hành chính. Và nhược điểm cuối cùng của hệ thống này
là việc toà án tư pháp không am hiểu về hoạt động hành chính công và không phải lúc
nào cũng có khả năng giải quyết tốt các tranh chấp hành chính.
Chính vì vậy, cùng với việc Nhà nước ngày càng can thiệp nhiều hơn vào lĩnh vực
kinh tế - xã hội, nhiều nước theo mô hình Anh-Mỹ đã thành lập trong cơ quan tài phán tư
pháp bộ phận với các thẩm phán chuyên xét xử các tranh chấp hành chính. Điển hình là

Tây Ban Nha, nước đã lập ra các “phân toà hành chính” trong các Toà án tư pháp. Cũng
như vậy, một số nước như Sênêgan, Bờ Biển Ngà đã lập ra một toà án cao cấp trong đó
có phân toà chuyên xét xử về hành chính và có thẩm quyền kép: xét xử các khiếu kiện về
tính hợp pháp của văn bản hành chính thông qua con đường tố tụng lạm quyền (le recour
pour excès de pouvoir) và xét xử các khiếu kiện chống lại các quyết định của các toà án
cấp dưới, bằng con đường phá án (giám đốc thẩm). Như vậy, trong nhóm các nước này
xuất hiện các thẩm phán chuyên xét xử hành chính ngay trong lòng các toà án tư pháp.
Nó có xu hướng gần gũi với hệ thống thứ hai, hệ thống hỗn hợp.
1.2.3. Mô hình tổ chức Tòa án hành chính ở các nước xã hội chủ nghĩa
Nhìn chung trước đây các nước theo hệ thống Pháp luật xã hội chủ nghĩa không có
Toà án hành chính, quyền lợi của Nhà nước và ngưòi dân là hoàn toàn nhất trí, không có
sự mâu thuẫn đối lập. Vì vậy không có sự nảy sinh tranh chấp giữa cơ quan Nhà nước và
công dân. Nếu trong quá trình quản lý điều hành, các cơ quan Nhà nước có sự sai lầm,
làm trái quy tắc và bị người dân phản đối, khiếu nại thì cơ quan hành chính cấp trên trực
tiếp giám sát hướng dẫn và sữa chữa(10, tr19).
Trên thực tế hệ thống cơ quan hành chính đó chính là hệ thống thứ bậc thiếu một
cơ chế đảm bảo cho công dân có thể tranh luận với cơ quan hành chính khi có một tranh
chấp nào đấy, thiếu một cơ chế hữu hiệu để kiểm tra tính hợp pháp trong quản lý hành
chính Nhà nước. ở một số nước có hệ thống cơ quan gọi là viện kiểm sát được giao
18


nhiệm vụ kiểm sát các văn bản và các hành vi hành chính của cơ quan hành chính. Những
hoạt động này chỉ giới hạn ở việc kiểm tra , phát hiện và kiến nghị với cơ quan hành
chính chứ không có quyền xét xử phán quyết. Như vậy, ở đây viện kiểm sát không có
chức năng Tài phán hành chính. Cho đến vài thập niên trở lại đây sự cần thiết phải kiểm
tra hoạt động của các cơ quan hành chính dưới hình thức Tài phán được đặt ra và thẩm
quyền được giao cho toà án giải quyết.
Phát triển nhanh hơn cả trong lĩnh vực này phải nói đến Trung Quốc.
Trước đây, cũng như nhiều nước xã hội chủ nghĩa khác, Trung Quốc không xây dựng hệ

thống Tòa án hành chính mà trao quyền tài phán này cho chính các cơ quan hành chính
nhà nước. Từ năm 1982, luật pháp Trung Quốc đã cho phép công dân có thể kiện ra toà
án những khiếu kiện liên quan đến những lĩnh vực mà pháp luật hành chính quy định.
Năm 1990 Trung Quốc ban hành Luật tố tụng hành chính và tổ chức các Toà hành chính
nằm trong Toà án nhân dân các cấp để giải quyết các Khiếu kiện hành chính. Toà án nhân
dân Trung Quốc được chia thành 4 cấp:
- Các Toà án cơ sở, được tổ chức ở cấp huyện;
- Các Toà án trung cấp (đệ nhị cấp), được tổ chức ở cấp tỉnh;
- Các Toà án cao cấp, được tổ chức ở cấp vùng;
- Cấp cao nhất là Toà án nhân dân tối cao ở trung ương.
Về thủ tục tiền tố tụng, Luật tố tụng hành chính Trung Quốc không quy định điều kiện
khiếu nại đến cơ quan, người đã có quyết định hành chính, hành vi hành chính là một thủ
tục bắt buộc trước khi khởi kiện (trừ trường hợp luật hoặc văn bản pháp quy có quy định
khác) [7,Tr123].
Luật tố tụng hành chính Trung Quốc cũng cho phép Tòa án có quyền sửa đổi
quyết định xử phạt nếu thấy quyết định này « rõ ràng » là thiếu công bằng. Nói cách khác
bản án của Tòa án sẽ thay thế quyết định hành chính [7,tr127]. Quy định về quyền phán
quyết thay thế của Tòa án là sự bảo hộ về pháp lý để bảo đảm phán quyết của Tòa án
thực sự là quyết định cuối cùng, trong một chừng mực nhất định nó khắc phục được tình
trạng phán quyết của Tòa án không thể thi hành được vì các cơ quan hành chính nhà
nước không chịu thực hiện. Tuy nhiên, nếu quy định này không được cụ thể, chặt chẽ dễ
19


dẫn tới tình trạng bị lạm dụng, quyền hành pháp và tư pháp bị lẫn lộn làm ảnh hưởng đến
quyền hành pháp.
Qua một số năm hoạt động, việc tổ chức cơ quan Tòa án hành chính nằm trong hệ
thống toà án tư pháp cuả Trung Quốc tỏ ra có nhiều hạn chế, nhất là các thủ tục về xác
minh, thu thập chứng cứ và việc thi hành bản án. Vì vậy, hiện nay Trung Quốc đang tiếp
tục

nghiên cứu nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động cuả Tòa án hành chính theo hướng thiết
lập một hệ thống Tòa án hành chính độc lập, tách khỏi hệ thống Toà án tư pháp [7,Tr114115].

CHƯƠNG II: TÒA ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
20


2.1. Lịch sử hình thành, phát triển tòa án hành chính tại Việt Nam
2.1.1. Thời phong kiến
Trong các chế độ chính trị, hoạt động hành chính luôn luôn thể hiện tính chất dân
chủ cao hay thấp, dân chủ thực sự hay dân chủ giả hiệu. Do đó khi xây dựng bộ máy
hành chính nhà nước mỗi quốc gia thường lựa chọn các phương cách phù hợp với các
điều kiện về chính trị, kinh tế, xã hội của nước mình.
Trải qua mấy nghìn năm lịch sử, nền văn hoá Việt Nam chịu ảnh hưởng sâu đậm của văn
hoá Trung Quốc, nhất là tư tưởng Nho gia. Suốt 10 thế kỷ (từ năm 939 đến 1945) Nho
gio đã thâm nhập, có thời kỳ còn chiếm giữ vị trí độc tôn trong hoạt động của nhà nước
phong kiến Việt Nam. Theo quan điểm Nho gia, trong quan hệ giữa Vua- Dân thì vua là
người thay trời trị dân. Toàn bộ quyền lực quốc gia tập trung vào tay vua, từ lập pháp,
hành pháp đến tư pháp. Vua là gạch nối giữa trời với dân, vua có nghĩa vụ thay trời lo
cho dân được ấm no, hạnh phúc.( 8, tr68)
Trong thời kỳ ấy mọi tầng lớp nhân dân phải có nghĩa vụ tuân thủ lệnh vua, như con tuân
lệnh Cha: “Vua nói chết không chết là bất trung – Cha nói chết không chết là bất hiếu”.
Trong cái trật tự ấy của Nho giáo” vua là con trời”, ” ý vua là ý trời”, “Vua sẽ thay trời trị
dân”.
Theo sử cũ, khi Lý Công Uẩn lên ngôi (1009 - 1028), là vị vua khai sáng triều đại
quân chủ trung ương tập quyền hoàn chỉnh đầu tiên ở Việt Nam đã ban hành chiếu chỉ
đích thân trực tiếp giải quyết các khiếu kiện của dân. Chiếu rằng “Từ nay hễ có ai kiện
tụng, được đến triều tâu bày, Vua sẽ đích thân xét quyết cho”.
Trong các triều đại phong kiến Việt Nam sau đó, đã hình thành một truyền thống dân chủ
trong chế độ quân chủ ở Việt Nam là dân có thể kiện đến triều đình các hành vi sai trái,

phạm pháp của quan lại để vua xét xử. Trước điện triều có đặt sẵn một cái trống hay cái
chuông để có oan ức điều gì thì dân có thể đến đánh trống, đánh chuông kêu oan lên Vua.
Vào thời Trần, ở trung ương, bên cạnh các cơ quan, chức quan đã có từ thời
Lý,triều đình còn đặt thêm nhiều cơ quan chuyên trách mới trong đó có Thẩm hình viện
và Tam ty viện. Thẩm hình viện là cơ quan xét xử cao nhất, Tam ty viện là cơ quan có
chức năng giám sát việc thi hành pháp luật cuả các quan lại và viên chức nhà nước, là cơ
21


quan đề nghị Nhà Vua sưả đổi, bổ sung các văn bản pháp luật cuả Nhà nước. Ngoài các
chức quan như đã có dưới triều Lý, nhà Trần còn đặt thêm các chức quan như Tư đồ, Tư
mã, Tư không, gọi chung là Tam tư, trong đó Tư mã là quan phụ trách công việc chinh
phạt như quốc phòng, công an, tư pháp( 9, tr91). Có chức quan là Ngự sử đài với nhiệm
vụ là chuyển những giấy tờ trình nhà vua, chuyển đơn khiếu tố cuả tất cả các nơi lên nhà
vua, kiểm tra, giám sát và phát hiện lầm lỡ cuả các quan lại, viên chức lên vua.
Ở điạ phương, mỗi lộ có 2 viên quan trông coi về hành chính và tư pháp là An phủ chánh
sứ và An phủ phó sứ. Quan lại hành chính ở điạ phương đồng thời phụ trách cả việc xét
xử tội phạm và các kiện tụng khác.
Đến thời nhà Lê, tổ chức cơ quan xét xử vẫn chưa có sự độc lập hẳn so với cơ
quan hành pháp nhưng đã có sự phát triển vượt bậc so với các triều đại trước. Hệ thống
cơ quan hành chính vẫn thực hiện chức năng tài phán, tuy nhiên đã xuất hiện một số cơ
quan được phân định chuyên trách quyền tài phán như: Thưà ty, Hiến ty, Ngự sử đài, Đại
lý tự… trong đó Thưà ty có thẩm quyền xét xử những vụ kiện đặc biệt (điền thổ, hộ hôn,
công nợ, thuế khoá, phân định điạ giới hành chính giữa các làng, khiếu kiện việc bầu cử
xã trưởng…), Hiến Ty có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ sang đoạt tài sản, ức hiếp do
các quan lại cầm quyền gây ra, các vụ sách nhiễu cuả viên chức thu thuế, việc mua bán
cuả các nhà chức trách, các vụ sách nhiễu trong thi hành các trát án,việc giả mạo dấu má
hay tư cách sai nha( 5, tr141 – 152).
Dưới triều Nguyễn, có cơ quan phụ trách giải oan cho dân là Tam pháp ty. Năm
Minh Mạng thứ 13 (1832) theo tấu trình của đình thần, Vua đã chuẩn cho quy định: Hàng

tháng, cứ đến ngày 6, 16 và 26 thì Tam pháp ty mở hội đồng để nhận các đơn kiện của
dân. Tuy nhiên, đối với những việc thật cần kíp, khẩn thiết không thể đợi đến nhật kỳ
nhận đơn thì cho phép bất cứ lúc nào dân cũng có quyền đến triều đình đánh trống kêu
oan. Trước Công chính đường có treo một cái trống gọi là trống Đăng Văn để cho ai có
việc oan thì đến đánh trống ấy và nộp đơn kêu oan. Dân có quyền kêu oan tới Vua thì
cũng có nghĩa vụ bảo đảm cho việc cáo oan nghiên túc. Nếu không phải sự việc khẩn
thiết mà cứ đánh trống đưa đơn kêu thì việc dẫu có thật cũng bị đóng gông 10 ngày để
ngoài sân, đến khi mãn hạn còn bị phạt đánh 100 trượng, nếu có vu cáo thì chiếu theo tội
22


vu cáo mà bắt chịu tội( 11, tr141). Theo luật lệ triều Nguyễn lúc đó kẻ nào đón xa giá nhà
vua hoặc đánh trống Đăng Văn để khiếu oan mà việc không có gì khẩn thiết thì bị xử
phạt 100 trượng; nếu khiếu oan không có sự thực thì theo mức nặng của tội vu cáo mà xử
tội.
Các quy định trên chứng tỏ nhà nước phong kiến Việt Nam cũng có quan tâm đến
việc khiếu kiện của dân. Không ít quan lại làm điều phi pháp nếu bị kiện đến tai vua thì
bị trừng trị thích đáng như: Cách chức; thu hồi áo, mão…Theo Đại Nam Thực Lục Chính
Biên vào năm 1832 bọn lại viên và người coi kho ở Sơn Nam và Hải Dương có ý gian
đem cái quan hộc dùng để đong gạo thu thuế đẽo đáy cho trũng xuống và mỗi lần đong
thì nặng tay ấn gạo xuống để lạm thu cho nhiều… Khi vụ việc bị khiếu kiện, nhà Vua đã
ra lệnh chém bêu đầu những kẻ cầm đầu, đục lấy mỗi bên một mảnh xương sọ, phơi gió
cho khô, treo ở cửa để răn đe người khác. Vua còn bảo quần thần rằng: “Lấy được mảnh
xương sọ mà cứu được ức muôn người khỏi khổ luỵ, thì dù có mang tiếng là hình phạt
tàn khốc cũng không hề gì”.
2.1.2. Thời Ngụy quyền Sài Gòn
Năm 1885 kinh đô thất thủ, vua nhà Nguyễn thực tế lúc đó không còn quyền hành
thực sự nên Tam pháp ty bị bị bỏ, trống Đồng Văn bị dẹp. Cũng kể từ thời điểm này, đất
nước ta luôn chìm trong khói lửa chiến tranh cho đến năm 1954, bằng các thoả thuận tại
Hiệp định Géneve đất nước ta tạm thời bị chia cắt thành hai miền Nam - Bắc.

Tại miền Nam Việt Nam kế thừa Dụ số 2 ngày 05/01/1950 (được ban hành khi Việt Nam
còn là thành viên trong Khối liên hiệp Pháp), chính quyền Ngô Đình Diệm tiếp tục ban
hành Dụ số 36 ngày 08/11/1954 tiếp tục duy trì tổ chức Tòa hành chính và Dụ số 38 ngày
09/11/1954 về việc thành lập Tham chính viện.
Theo các quy định có liên quan thì Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử sơ thẩm
các vụ án đòi bồi thường liên quan đến pháp nhân hành chính, các vụ kiện xin thủ tiêu
các quyết định hành chính có tính cá nhân liên quan đến tình trạng hành chính của công
chức cấp trung, cấp thấp, các vụ tranh tụng liên quan đến tuyển cử hội đồng hàng tỉnh,
hàng quận, hàng xã; sơ và chung thẩm các vụ kiện liên quan đến thuế trực thu và các thuế
đồng hoá với thuế trực thu. Tham chính viện là cơ quan cấp trên của Toà hành chính,
23


trong đó có Ban tài phán có thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án do Toà hành chính
đã xử sơ thẩm; xét xử sơ và chung thẩm những việc xin thủ tiêu các QĐHC cá biệt hay
lập quy có vi phạm, các vụ tranh tụng liên quan đến tình trạng hành chính của các công
chức cao cấp…
Ngoài ra, trong tổ chức Tối cao pháp viện còn có Ban bảo hiến có thẩm quyền giải
thích luật; xem xét tính hợp hiến của các đạo luật, sắc lệnh, nghị định…và Ban phá án có
thẩm quyền giám đốc thẩm hoặc tái thẩm các bản án đã có hiệu lực pháp luật (11, tr148).
2.1.3 Ở miền Bắc sau 1954 và trên cả nước sau 1975
Tại miền Bắc Việt Nam, chính quyền thuộc về nhân dân. Đảng và Nhà nước Việt
Nam dân chủ cộng hòa đã chủ trương xây dựng một nhà nước Việt Nam của dân, do dân
và vì dân: “Tất cả quyền binh trong nước là của tòan thể nhân dân”( Điều 1 Hiến pháp
1946) “Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước phải dưạ vào dân, lắng nghe ý kiến và
chiụ sự kiểm sóat cuả nhân dân. Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước đều phải trung
thành với chế độ dân chủ nhân dân, tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hết lòng hết sức
phục vụ nhân dân”( Điều 29 Hiến pháp 1959); “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng
hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi vi
phạm pháp luật cuả nhân viên cơ quan nhà nước. Những việc khiếu nại và tố cáo phải

được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi vi phạm pháp luật
cuả nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường “(Điều 73, Hiến pháp 1980).
Từ ngày 30/4/1975 đất nước được thống nhất. Kế thưà các quy định về quyền khiếu nại,
tố cáo cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức do nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa quy
định, Đảng cộng sản Việt Nam và Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam tiếp tục
ban hành các quy định có liên quan như: Tất cả các cơ quan nhà nước từ trung ương đến
điạ phương phải trả lời kịp thời và đầy đủ tất cả các vấn đề cuả nhân dân đặt ra. Một sự
kiện đáng ghi nhớ là ngày 07/11/1979 Thủ tướng Chính phủ đã có Chỉ thị số 363/TTg
trong đó quy định: Sau khi xác minh sự phản ánh cuả quần chúng, báo, đài có thể tự động
đăng công khai các vấn đề để đấu tranh chống tiêu cực. Trong thời hạn 30 ngày các cơ
quan liên quan phải trả lời việc được báo đài nêu lên hoặc chuyển thư đến.

24


Ngày 27/11/1981 Hội đồng nhà nước đã ban hành Pháp lệnh quy định việc xét và giải
quyết KNTC cuả công dân (Pháp lệnh 1981); quy định về quyền khiếu nại tố cáo cuả
công dân đến các cơ quan hành chính nhà nước và thủ tục giải quyết khiếu nại tố cáo cuả
công dân tại các cơ quan hành chính nhà nước. Ngày 02/5/1991 Hội đồng nhà nước có
Pháp lệnh KNTC cuả công dân (Pháp lệnh 1991) để thay thế cho Pháp lệnh 1981. Đến
ngày 02/12/1998 Pháp lệnh 1991 được nâng lên thành một đạo luật là Luật khiếu nại tố
cáo (Luật 1998). Đặc biệt, một bước ngoặt quan trọng trong quá trình phát triển của pháp
luật về giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta là ngày 21/5/1996 Uỷ ban thường vụ
quốc hội thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, có hiệu lực từ
ngày 01/7/1996 (Pháp lệnh 1996). Theo đó trong một số trường hợp, ngoài việc khiếu nại
theo thủ tục khiếu nại tố cáo, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức còn có quyền khởi kiện vụ án
hành chính đến Tòa án để yêu cầu Tòa án bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp cuả mình
khi bị các quyết định hành chính, hành vi hành chính cuả các cơ quan nhà nước, cán bộ,
công chức, người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước xâm phạm.
2.2. Những quan điểm tổ chức và hoạt động của Tòa án hành chính ở nước ta

Phù hợp với xu thế của thời đại và yêu cầu của sự nghiệp cách mạng, Đảng và Nhà
nước ta xác định cần phải xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, một Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, một Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Với bản
chất đó, Đảng và Nhà nước ta luôn quan niệm quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân
dân. Hiến pháp năm 1992 khẳng định: “ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất
cả quyền lực thuộc về nhân dân”. Chính vì vậy không có sự phân lập tuyệt đối giữa các
quyền năng lập pháp, hành pháp và tư pháp mà trong bộ máy nhà nước quyền lực tập
trung vào cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân là Quốc hội. Quyền lực nhà nước là
thống nhất có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Quyền tư pháp chủ yếu được thực hiện bằng hoạt động xét xử, công tố và các hoạt
động hỗ trợ tư pháp khác như điều tra, công chứng, luật sư…, các chức năng trên được
thực hiện bởi Toà án, Viện kiểm sát và một số cơ quan nhà nước khác theo trình tự tố
tụng tư pháp (hình sự, dân sự…). Như vậy, khâu trọng tâm của quyền tư pháp là xét xử
25