Quản lý nợ công ở việt nam trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế toàn cầu

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

NGUYỄN VĂN NAM

QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH
KHỦNG HOẢNG KINH TẾ TOÀN CẦU

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội - Năm 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

CHUYÊN NGÀNH : QUẢN LÝ KINH TẾ
MÃ SỐ
: 60 34 01

ĐỀ TÀI
QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH
KHỦNG HOẢNG KINH TẾ TOÀN CẦU

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

Khóa/lớp
Ngƣời hƣớng dẫn

Cơ quan

: QH-2010-E.CH (Khóa 19) – Lớp 2
: PGS.TS. Nguyễn Ngọc Thanh
: Trƣờng ĐHKT- ĐHQGHN

Hà Nội – Năm 2015


i

LỜI CẢM ƠN

Trƣớc tiên, tôi bày tỏ lòng biế t ơn chân thành tới giáo viên hƣớng dẫn đã
chỉ bảo tận tình cho tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành
luận
văn này. Tôi xin bày tỏ lời cảm ơn tới Đơn vi ̣đào ta ̣o, Hô ̣i đồ ng đánh giá luận
văn và các thầy cô đã quan tâm , tham gia đóng góp ý kiến và hỗ trợ tôi trong
quá trình nghiên cứu, giúp tôi có cơ sở kiến thức và phƣơng pháp nghiên cứu
để hoàn thiện luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn tới Lañ h đa ̣o các Cơ quan , các đồng nghiệp
đã quan tâm, hỗ trơ,̣ cung cấ p tài liê ̣u, thông tin cầ n thiế t, tạo điều kiện cho tôi
có cơ sở thực tiễn để nghiên cứu, hoàn thành luận văn.
Cuố i cùng, tôi chân thành cảm ơn gia điǹ h , bạn bè đã cổ vũ , đô ̣ng viên
tôi trong suố t quá trin
̀ h nghiên cƣ́u và hoàn thiê ̣n luận văn này.
Học viên

Nguyễn Văn Nam

ii

MỤC LỤC

DANH MỤC TƢ̀ VIẾT TẮT ............................................................................ v
DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ VÀ SƠ ĐỒ ....................................... vi
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................. 1
2. Mục tiêu nghiên cứu........................................................................................ 3
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu................................................................... 4
4. Phƣơng pháp nghiên cƣ́u................................................................................. 4
5. Nguồ n số liê ̣u và dƣ̃ liê ̣u nghiên cƣ́u .............................................................. 4
6. Kế t cấ u của đề tài ............................................................................................ 4
CHƢƠNG 1....................................................................................................... 5
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CƢ́U VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN
VỀ NỢ CÔNG , QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN KHỦNG
HOẢNG KINH TẾ ........................................................................................... 5
1.1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CƢ́U TRONG VÀ
NGOÀI NƢỚC ................................................................................................... 5
1.1.1. Tổ ng quan công triǹ h nghiên cƣ́u ngoài nƣớc liên quan đế n đề tài...... 5
1.1.2. Tổ ng quan công trình nghiên cƣ́u trong nƣớc liên quan đế n đề tài ...... 7
1.2. TỔNG QUAN VỀ NỢ CÔNG................................................................... 11
1.2.1. Khái niệm về nợ công ......................................................................... 11
1.2.2. Bản chất kinh tế của nợ công .............................................................. 13
1.2.3. Phân loại nợ công ................................................................................ 16
1.2.4. Nhƣ̃ng tác động tić h cƣ̣c và tiêu cƣ̣c của nợ công .............................. 17
1.3. QUẢN LÝ NỢ CÔNG............................................................................... 21
1.3.1. Khái niệm quản lý nợ công ................................................................. 21
1.3.2. Nội dung quản lý nợ công ................................................................... 21

1.3.3. Các nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý nợ công ...................................... 32
1.3.4. Quản lý nợ công trong thời kỳ khủng hoảng ...................................... 34


iii

1.4. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NỢ CÔNG CỦA MỘT SỐ NƢỚC VÀ
BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM ................................................ 38
1.4.1. Kinh nghiệm quản lý nợ công của Brazil ........................................... 38
1.4.2. Kinh nghiê ̣m của Hy La ̣p .................................................................... 41
1.4.3. Bài học cho Việt Nam ......................................................................... 44
CHƢƠNG 2..................................................................................................... 49
THƢ̣C TRẠNG NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG............................... 49
Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN KHỦNG HOẢNG .............................. 49
2.1. KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM............................. 49
2.1.1. Thực trạng nợ công ở Việt Nam ......................................................... 49
2.1.2. Đánh giá sƣ̣ biế n đô ̣ng của nợ công ở Việt Nam hiện nay.................. 58
2.2. THƢ̣C TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM ........................... 61
2.2.1. Khái quát về hệ thống cơ quan quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay .... 61
2.2.2. Thực trạng về hệ thống các văn bản quản lý nợ công ở Việt Nam .... 64
2.2.3. Thực trạng quản lý việc huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn
vốn vay .......................................................................................................... 65
2.3. ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM.................................. 68
2.3.1. Những thành công trong công tác quản lý nợ công ............................ 68
2.3.2. Một số vấn đề tồn tại trong công tác quản lý nợ công ........................ 69
CHƢƠNG 3..................................................................................................... 72
MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY ................................................................. 72
3.1. MỤC TIÊU VÀ PHƢƠNG HƢỚNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG .................. 72
3.1.1. Mục tiêu quản lý nơ ̣ công ................................................................... 72

3.1.2. Phƣơng hƣớng quản lý nơ ̣ công .......................................................... 74
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở
VIỆT NAM GIAI ĐOẠN HIỆN NAY ............................................................. 76
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, cơ chế quản lý nơ ̣ công ....... 76
3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiê ̣n tổ chƣ́c bô ̣ máy quản lý nơ ̣ công ............ 77


iv

3.2.3. Nâng cao hiệu quả việc huy động, phân bổ và sử dụng vốn vay ........ 81
3.2.4. Tăng cƣờng minh ba ̣ch thông tin nơ ̣ công .......................................... 82
3.2.5. Mô ̣t số đề xuấ t giải pháp khác ............................................................ 84
3.3. KIẾN NGHI ̣VỚI CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC........................... 85
3.3.1. Kiế n nghi ̣với Quố c hô ̣i....................................................................... 85
3.3.2. Kiế n nghi ̣với Chính phủ..................................................................... 86
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 88
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................... 89


v

DANH MỤC TƢ̀ VIẾT TẮT

AFTA

Khu vƣ̣c mâ ̣u dich
̣ tƣ̣ do ASEAN
(ASEAN Free Trade Area)

APEC

Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á – Thái Bình Dƣơng
(Asia-Pacific Economic Cooperation)

ASEAN

Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á
(Association of Southeast Asia Nations)

ĐTNN

Đầu tƣ nƣớc ngoài

GDP

Tổ ng sản phẩ m quố c nô ̣i (Gross Domestic Procduct)

GNP

Tổ ng sản phẩ m quố c dân (Gross National Product)

IMF

Quỹ tiền tệ quốc tế
(International Monetary Fund)

KT-XH

Kinh tế – xã hội

NHNN

Ngân hàng Nhà nƣớc

ODA

Hỗ trơ ̣ phát triể n chiń h thƣ́c
(Official Development Assistance)

OECD

Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế
(Organization
for
Economic
Development)

QLNN

Quản lý Nhà nƣớc

UNDP

Chƣơng trình phát triển Liên Hợp quốc

VCCI

Phòng Thƣơng mại và Công nghiệp Việt Nam
(Vietnam Chamber of Commerce and Industry)

WB

Co-operation

WTO

Ngân hàng thế giới (World Bank)
Tổ chƣ́c thƣơng ma ̣i thế giới (World Trade Organization)

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

XNK

Xuấ t nhâ ̣p khẩ u

and


vi

DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ VÀ SƠ ĐỒ

Bảng biểu
Bảng 2.1: Các chỉ số dùng để đánh giá mức độ nợ của WB và UNDP .......... 27
Bảng 3.1: Số liê ̣u nơ ̣ công của Viê ̣t Nam giai đoa ̣n 2001 – 2011 ................... 50
Bảng 3.2: Cơ cấu nợ công của Việt Nam năm 2006 – 2011........................... 51
Bảng 3.3: Mức ngƣỡng phụ thuộc chính sách và thể chế theo chuẩn của
HIPCs .............................................................................................................. 59

Bảng 3.4: Ngƣỡng nợ trong nƣớc theo tiêu chuẩn của HIPCs ....................... 59
Bảng 3.5: Đo lƣờng hiệu quả quản lý nợ công Việt Nam theo HIPCs ........... 60
Hình vẽ
Hình 3.1. Các nguồn thu trong ngân sách nhà nƣớc giai đoạn 2003 – 2012 .. 52
Hình 3.2. Chi tiêu công ở Viê ̣t Nam và mô ̣t số quố c gia trên thế giới ............ 54
Sơ đồ
Sơ đồ 3. 1: Mô hình tổ chức quản lý nợ công ở Việt Nam ............................. 61


1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, đặc biệt là
công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nƣớc thì các Chính phủ cần phải có những
nguồn vốn nhất định. Các nguồn vốn này có thể bao gồm: các khoản vay
trong nƣớc nhƣ phát hành trái phiếu hoặc vay nƣớc ngoài nhƣ ODA, các
khoản nợ của doanh nghiệp mà Chính phủ bảo lãnh,… Các vấn đề này đƣợc
nghiên cứu nhiều trong giai đoạn hiện nay, đó là nợ công. Để đạt đƣợc tốc độ
tăng trƣởng kinh tế cao trong khi tiết kiệm trong nền kinh tế thấp, các nƣớc
đang phát triển thƣởng sử dụng biện pháp thu hút vốn đầu tƣ nƣớc ngoài trong
đó vay nợ là phƣơng thức mà các nƣớc này thƣờng sử dụng. Đây chính là
những tác động tích cực của nợ công đến phát triển kinh tế - xã hội. Tuy
nhiên, nợ công luôn tiềm ẩn những rủi ro khi nguồn vốn vay không đƣợc sử
dụng hiệu quả. Những tác động ngƣợc chiều với thúc đẩy phát triển kinh tế
của nợ công chính là do khâu quản lý chƣa chặt chẽ.
Khi nợ công quá lớn, việc thắt chặt chi tiêu, thực hiện chính sách "thắt
lƣng buộc bụng" để giảm thâm hụt ngân sách là điều kiện phải đáp ứng để
đƣợc nhận sự hỗ trợ cần thiết từ các tổ chức tín dụng quốc tế, thế nhƣng, "thắt

lƣng buộc bụng" lại dẫn tới những cuộc biểu tình phản đối của quần chúng,
gây căng thẳng, bất ổn chính trị, xã hội, bởi những ngƣời nghèo, những ngƣời
yếu thế trong xã hội là những ngƣời bị tác động mạnh nhất từ chính sách cắt
giảm phúc lợi, cắt giảm chi tiêu của chính phủ. Đó là một trong những nguyên
nhân gây khủng hoàng kinh tế. Do đó, việc quản lý nợ công rất quan trọng
trong hoạch định chính sách kinh tế của đất nƣớc.
Khái niệm nợ công đƣợc các nƣớc đặc biệt quan tâm từ sau khủng hoảng
nợ công tại một số nƣớc trên thế giới, nhƣ ở Hy Lạp, sau đó là Iceland và một
số nƣớc châu Âu. Tác động của nợ công đến phát triển kinh tế - xã hội là rất
lớn, nếu nhƣ không đƣợc quản lý hiệu quả sẽ dẫn đến khủng hoảng nợ công,


2

tác động xấu đến nền kinh tế. Các cuộc khủng hoảng về nợ công ở một số
nƣớc nhƣ Ireland, Bồ Đào Nha, Hy Lạp, Italia và Tây Ban Nha và đến nay là
một số nƣớc ở Châu Âu là tiếng chuông cảnh báo cho những quốc gia đang có
gánh nặng về nợ công nếu không có biện pháp thích hợp sẽ dẫn đến khủng
hoảng nợ. Một minh chứng hiện nay chính là sự khủng hoảng nợ công đang
lan rộng ở Châu Âu. Điều này đã làm cho vị trí của đồng tiền chung Châu Âu
lung lay, ảnh hƣởng rất lớn đến phát triển kinh tế - xã hội – chính trị, không
chỉ của quốc gia bị khủng hoảng mà còn các quốc gia trong khu vực và trong
tổ chức hợp tác. Do vậy, các nguồn vay nợ của quốc gia cần phải đƣợc quản
lý để huy động, phân bổ và sử dụng một cách có hiệu quả. Chính sách quản lý
nợ công trở thành bộ phận quan trọng trong hệ thống chính sách tài khóa của
một quốc gia.
Khủng hoảng kinh tế và tài chính toàn cầu và quản lý yếu kém của nền
kinh tế trong nƣớc dẫn đến nợ công nhanh chóng nhƣ thế nào . Hiê ̣n nay vẫn
chƣa có công thức để giảm thiểu rủi ro của cuộc khủng hoảng nợ. Các chính
sách tài khóa thận trọng và tăng cƣờng quản lý nợ đã giúp nhiều quốc gia để

ứng phó hiệu quả với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu mới nhất.
Ở Việt Nam, năm 2009 đã có luật quản lý nợ công ra đời, đánh dấu bƣớc
phát triển hội nhập theo hƣớng bền vững. Các nguồn vốn vay trong nƣớc cũng
nhƣ nƣớc ngoài đều đƣợc điều chỉnh theo luật pháp, tạo điều kiện thuận lợi
cho các nhà đầu tƣ. Hiện nay, nguồn vốn ODA vào Việt Nam rất cao, nó trở
thành nguồn vốn thực sự quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội.
Tuy nhiên, thực trạng vẫn tồn tại tình trạng quản lý và sử dụng nguồn vốn
ODA chƣa hiệu quả, tỷ lệ giải ngân còn thấp, mức độ ƣu đãi có xu hƣớng
giảm dần và xa hơn là vấn đề trả nợ ODA. Đây chính là một trong những
nguy cơ dẫn đến khủng hoảng nợ công mà một số nƣớc đang trải qua. Sau vụ
việc xẩy ra tại Vinashin và một vài tập đoàn kinh tế nhà nƣớc gần đây, cũng
nhƣ một số vấn đề về rủi ro tỷ giá, lạm phát... vấn đề quản lý nợ công ở Việt
Nam đang trở thành chủ đề thời sự đƣợc nhiều ngƣời quan tâm.


3

Từ năm 2001 đến 2014, nợ công của Việt Nam tăng lên đáng kể, chủ yếu
là nợ nƣớc ngoài. Tình hình hình nhƣ hiện nay, nếu không đƣợc quản lý hiệu
quả thì nguy cơ khủng hoảng nợ công là rất cao. Chính phủ dự kiến nợ công
của Việt Nam tính đến 2015 sẽ tƣơng đƣơng 60-65%. Theo Ủy ban Kinh tế
của Quốc hội, mức nợ này vƣợt ngƣỡng an toàn theo thông lệ quốc tế và cần
đƣợc sử dụng hết sức thận trọng. Hiện nay, Chính phủ và các cơ quan quản lý
nhà nƣớc đang nghiên cứu, học tập kinh nghiệm để tìm ra các biện pháp phù
hợp nhằm kiểm soát và tăng cƣờng quản lý nợ công thúc đẩy phát triển kinh
tế. Xuất phát từ thực trạng trên, đề tài “Một số giải pháp tăng cường quản lý
nợ công ở Việt Nam trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế” đƣơ ̣c lƣ̣a cho ̣n
làm luận văn thạc sỹ quản lý kinh tế.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu chung: Đƣa ra hệ thống các giải pháp nhằm tăng cƣờng và

kiểm soát quản lý nợ công ở Việt Nam trong nhƣ̃ng năm tới.
Mục tiêu cụ thể:
- Tổng quan và đánh giá đƣợc các công trình nghiên cứu liên quan
trong và ngoài nƣớc về nợ công và quản lý nợ công, để chỉ ra các
khoảng trống về cả lý thuyết lẫn thực nghiệm của các công trình
này.
- Phân tích cơ sở lý luâ ̣n về nợ công và quản lý nơ ̣ công trong thời kỳ
khủng hoảng; đồng thời phân tích các kinh nghiệm quản lý nợ công
của một số nƣớc, từ đó đề xuất các bài học cho Việt Nam.
- Phân tích và đánh thực trạng về nợ công và quản lý nợ công ở Việt
Nam trong giai đoạn 2006 – 2014 ở Việt Nam.
- Đề xuất một số giải pháp cũng nhƣ kiến nghị nhằm kiểm soát và
tăng cƣờng quản lý nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới.


4

3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu là nợ công và công tác quản lý nợ công ở

Viê ̣t

Nam. Nợ công ở Việt nam trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này bao
gồm nợ của chính phủ và nợ của doanh nghiệp do chính phủ bảo lãnh, nợ của
chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam trong giai đoạn 2006 – 2014.
4. Phƣơng pháp nghiên cƣ́u
Luận văn đã áp dụng phƣơng pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện
chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử trong qua trình nghiên cứu. Bên cạnh đó
luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ thống kê, phân tích,
tổng hợp, đối chiếu, so sánh,.v.v để thực hiện đề tài.

5. Nguồ n số liêụ và dƣ̃ liêụ nghiên cƣ́u
Luận văn sử dụng số liệu trong 8 năm (2006 - 2014) đƣợc thu thập từ
WTO, IMF, Tổng cục thống kê, Ngân hàng Nhà nƣớc , Bộ Kế hoạch và Đầu
tƣ và một số nguồn đáng tin cậy khác để phân tić h và nghiên cứu.
6. Kế t cấ u của đề tài
Ngoài các phần Mục lục, Lời nói đầu, Kết luận, Phụ lục và Tài liệu tham
khảo, luận văn gồm 3 chƣơng:
Chƣơng 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu và cơ sở lý luận về nợ
công, quản lý nợ công trong giai đoạn khủng hoảng
Chƣơng 2: Thƣ̣c tra ̣ng nơ ̣ công và quản lý nợ công ở Việt Nam
Chƣơng 3: Mô ̣t số giải pháp nhằ m kiể m soát và tăng cƣờng quản lý nơ ̣
công ở Viê ̣t Nam trong giai đoa ̣n hiê ̣n nay.


5

CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CƢ́U VÀ CƠ
SỞ LÝ LUẬN VỀ NỢ CÔNG, QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG
GIAI ĐOẠN KHỦNG HOẢNG KINH TẾ TOÀN CẦU
1.1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CƢ́U TRONG VÀ
NGOÀI NƢỚC
1.1.1. Tổ ng quan công trin
̀ h nghiên cƣ́u ngoài nƣớc liên quan đế n đề tài
Hiê ̣n nay, có nh iề u cách tiế p câ ̣n , có nhiều nhà nghiên cứu ở các quốc
gia khác nhau có nhiều công trình nghiên cƣ́u về nơ ̣ công và quản lý nợ công.
Theo WB (2002) thì nợ công là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và
những khoản nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh. Với định nghĩa nhƣ thế này, nếu
nhƣ hiểu nợ của Chính phủ bao gồm nợ của Chính phủ Trung ƣơng và nợ
của chính quyền địa phƣơng thì có thể thấy định nghĩa của WB giống với

định nghĩa đƣợc đƣa ra trong Luật quản lý nợ công của Việt Nam. Còn theo
IMF (2010), thì nợ công đƣợc hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực công. Đi
kèm với đó là định nghĩa cụ thể về khu vực công, bao gồm khu vực Chính
phủ và khu vực các tổ chức công.
Lựa chọn tối ƣu nhất đối với nợ công là làm thế nào để quản lý nó một
cách hiệu quả. Theo định nghĩa, nợ công không xấu nếu một quốc gia có khả
năng thanh toán nó. Tuy nhiên, nhiều nƣớc đã thất bại. Trên thực tế, các nƣớc
này không thất bại về mặt nguyên tắc, mà lý do thất bại là do không có
phƣơng pháp thích hợp. Nói chung, vấn đề để các quốc gia thõa hiệp cùng
một chính sách tƣơng tự là rất khó khăn. Mỗi quốc gia có xu hƣớng phát hành
trái phiếu và cố gắng để có lấy đƣợc nguồn vốn trên thị trƣờng quốc tế mà họ
không có khả năng trả đƣợc (Gonzales, 2008).
Theo nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới, một
trong những ví dụ điển hình cho bài học về nợ công là trƣờng hợp của Trung
Quốc trong thế kỷ 20. Trong thời gian này, Trung Quốc phát triển nhanh


6

chóng bằng cách mở rộng các chính sách tài chính. Lúc đầu, lãi suất ở Trung
Quốc thấp và nhiều nhà đầu tƣ đã chọn đầu tƣ vào nƣớc này. Các nhà đầu tƣ
đã nhận đƣợc lợi nhuận khổng lồ trong nhiều thập kỷ. Tuy nhiên, hiện nay
Trung Quốc có xu hƣớng bảo thủ hơn và lãi suất sẽ cao hơn để ngăn chặn lạm
phát. Bất động sản và đầu tƣ tài chính khác ở Trung Quốc trở nên dễ bị tổn
thƣơng hơn vì Trung Quốc đang nắm giữ hầu hết trái phiếu Mỹ. Trung Quốc
có lẽ không có cách nào khác ngoài việc tiếp tục cho Mỹ vay nợ vì Trung
Quốc sợ rằng Mỹ sẽ phá sản một ngày nào đó. Đó cũng sẽ là một dấu chấm
hết đối với Trung Quốc. Vì vậy, nợ công là một tay mạnh mẽ để huy động
vốn cho bất kỳ quốc gia nào. Tuy nhiên, sử dụng nợ công bằng quy trình quản
lý yếu kém sẽ dẫn đến sự mất kiểm soát.

Trong các cuộc nghiên cứu tƣơng tự về vấn đề nợ công, Jaimovich, D và
Panizza, U (2010) đã chứng minh rằng các nƣớc đang phát triển có xu hƣớng
cam kết với nợ công nhiều hơn so với các nƣớc phát triển. Nghiên cứu cũng
phát hiện ra rằng bất kỳ quốc gia nào có thu nhập bình quân đầu ngƣời thấp
hơn sẽ có nợ công nhiều hơn. Tuy nhiên, kết quả này có thể không còn thích
hợp với tình hình hiện nay vì hầu hết các nƣớc phát triển có xu hƣớng muốn
có nợ công càng nhiều càng tốt. Lý do dẫn đến sự nhần lẫn này là do tác giả
sử dụng số liệu của các nƣớc OECD cho mục đích nghiên cứu. Sức mạnh và
tiềm năng của các nền kinh tế mới nổi đã bị đƣợc bỏ qua, và cuối cùng dẫn
đến sai sót này.
Theo Don P. Clark (2011), sự gia tăng FDI sẽ ảnh hƣởng đến nợ công.
Trung Quốc và Mỹ là ví dụ thích hợp cho trƣờng hợp này. Bằng chứng cho
thấy rằng khi FDI đến bất kỳ quốc gia nào càng lớn thì nó sẽ càng là một kênh
quan trọng làm thay đổi tỷ lệ lãi suất. FDI không chỉ có thể luân chuyển vòng
quanh vốn, mà còn có thể vay nhiều hơn từ bên trong quốc gia đó. Do khả
năng luân chuyển vốn nhƣ vậy, hình ảnh xấu của FDI thƣờng đƣợc gọi là
cuộc chiến huy động vốn. Khi cuộc chiến huy động vốn xảy ra, thảm họa sẽ
tấn công bất kỳ một nền kinh tế nào có liên quan kể vì chính phủ không thể


7

kiểm soát cung tiền. Arnold (2008) khẳng định rằng cách duy nhất để thu hút
vốn FDI trong thời gian dài là chính phủ phải quản lý quá trình này chặt chẽ
hơn. Vào những năm 90, Mỹ có nhiều FDI hơn Trung Quốc. Tuy nhiên, khi
Trung Quốc đã sẵn sàng để tham gia vào nền kinh tế thế giới, dòng FDI đã
thay đổi rất lớn và chảy vào Trung Quốc. Ngày nay, Trung Quốc đƣợc biết
đến là một quốc gia thu hút nhiều FDI nhất. Tuy nhiên, vấn đề lớn của Trung
Quốc lạm phát cao do không thể kiểm soát đƣợc số lƣợng FDI.
1.1.2. Tổ ng quan công trin

̀ h nghiên cƣ́u trong nƣớc liên quan đế n đề tài
Hiê ̣n nay, ở Việt Nam đã có Luật Quản lý nợ công . Các yêu cầu về các
khoản vay nợ , cho phép vay đƣơ ̣c thể hiê ̣n rõ tron Luâ ̣t quản lý nơ ̣ công của
Viê ̣t Nam. Theo đó Quốc hội quy định Chính phủ chỉ đƣợc phép vay nợ với
các mục đích nhƣ sau: đầu tƣ phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi
của ngân sách trung ƣơng theo quy định của Luật ngân sách nhà nƣớc; bù đắp
thiếu hụt tạm thời của ngân sách nhà nƣớc từ vay ngắn hạn; cơ cấu lại khoản
nợ, danh mục nợ chính phủ và nợ đƣợc chính phủ bảo lãnh; cho doanh
nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng, chính quyền địa phƣơng vay lại theo quy
định của pháp luật; hoặc các mục đích khác nhằm bảo đảm an ninh tài chính
quốc gia (Điều 18 Luật quản lý nợ công). Các khoản vay nợ mà Chính phủ
bảo lãnh cũng không phải tùy tiện. Cụ thể, Chính phủ chỉ bảo lãnh cho các
doanh nghiệp thực hiện: các chƣơng trình dự án đầu tƣ đƣợc Quốc hội hoặc
Thủ tƣớng Chính phủ quyết định chủ trƣơng đầu tƣ; các chƣơng trình, dự án
ứng dụng công nghệ cao, dự án trong lĩnh vực năng lƣợng, khai thác, chế
biến khoáng sản hoặc sản xuất hàng hóa, cung ứng dịch vụ xuất khẩu phù hợp
với định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc; các chƣơng trình, dự
án thuộc lĩnh vực, địa bàn đƣợc Nhà nƣớc khuyến khích đầu tƣ theo quy định
của pháp luật về đầu tƣ và các quy định của pháp luật có liên quan; hoặc các
chƣơng trình dự án đƣợc tài trợ bằng khoản vay thƣơng mại gắn với nguồn
vốn ODA dƣới dạng tín dụng hỗn hợp (Điều 33 Luật quản lý nợ công). Tƣơng
tự nhƣ thế, các khoản vay nợ của chính quyền địa phƣơng cũng phải phục vụ


8

cho những mục đích đã quy định: đầu tƣ phát triển kinh tế - xã hội thuộc
nhiệm vụ chi của ngân sách địa phƣơng theo quy định của Luật ngân sách nhà
nƣớc; hoặc đầu tƣ vào các dự án có khả năng hoàn vốn tại địa phƣơng (Điều
37 Luật quản lý nợ công).

Theo nghiên cƣ́u của Vũ Minh Long (2013) về Khủng hoảng nợ công tại
một số nền kinh tế trên thế giới nguyên nhân, diễn biến, hậu quả, biện pháp
khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam. Nghiên cứu này đƣợc
xây dựng nhằm mục đích tổng hợp lý thuyết cùng những diễn biễn và phản
ứng chính sách thực tế từ các cuộc khủng hoảng nợ lớn trong lịch sử cũng
nhƣ cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu gần đây nhằm đƣa ra đƣợc một cái
nhìn toàn cảnh về khủng hoảng nợ công. Bên cạnh đó, nghiên cứu đã phân
tích thực trạng nhằm đánh giá về tình hình cũng nhƣ rủi ro nợ công của Việt
Nam dựa trên những số liệu cập nhật nhất . Cuối cùng, nghiên cứu đã đƣa ra
một số gợi ý chính sách giúp cải thiện tình hình nợ công của nhằm tránh những
rủi ro khủng hoảng mà Việt Nam có thể gặp phải trong thời gian sắp tới.
Ngƣỡng nợ nguy hiểm thƣờng đƣợc định nghĩa nhƣ một mức độ mà nếu
nhƣ khối lƣợng nợ (tính trên phần trăm GDP) vƣợt quá ngƣỡng này, nền kinh
tế sẽ gặp nhiều rủi ro bất ổn vĩ mô, mà điển hình nhất là suy giảm tăng
trƣởng. Chính vì vậy, nhiều nghiên cứu sử dụng các mô hình 20 định lƣợng
để xác định mối quan hệ giữa mức nợ công và tăng trƣởng. Bên cạnh đó, khối
lƣợng nợ nƣớc ngoài cũng đóng một vài trò quan trọng trong việc đánh giá
rủi ro của nền kinh tế, đặc biệt là tại các quốc gia đang phát triển, khi các
quốc gia này khó có thể, hoặc không có điều kiện, vay nợ nƣớc ngoài bằng
đồng tiền của mình. Một nghiên cứu tiên phong đƣợc xây dựng bởi Reinhart
và Rogoff (2010) dựa trên số liệu quan sát của 44 nền kinh tế tiến bộ và mới
nổi cùng số liệu thống kê trong khoảng hai thế kỷ đã đƣa ra các ngƣỡng nợ
cơ bản nhất, thu hút đƣợc rất nhiều sự quan tâm của giới kinh tế cũng nhƣ các
nhà hoạch định chính sách. Cụ thể hơn, mối quan hệ giữa tỉ lệ nợ công, tăng
trƣởng và lạm phát đƣợc phân tích dựa trên hơn 3700 số liệu định kỳ hàng


9

năm về hệ thống chính trị, thể chế, những thay đổi về tỉ giá cũng nhƣ hệ

thống tiền tệ, và các điều kiện lịch sử khác. Kết quả chỉ ra rằng ngƣỡng nợ
nguy hiểm là 60% GDP, khi các quốc gia có mức nợ công vƣợt quá con số
này, tăng trƣởng kinh tế sẽ bắt đầu suy giảm. Tuy nhiên, các tác giả lại
không cho rằng có một mối quan hệ chắc chắn giữa việc nợ công cao có thể
dẫn đến lạm phát đối với các nền kinh tế tiến bộ. Còn đối với các nền kinh tế
mới nổi, lạm phát thƣờng leo thang mạnh khi nợ công gia tăng. Reinhart và
Rogoff cũng phân tích thêm dựa trên những số liệu kể từ sau khủng hoảng về
nợ nƣớc ngoài, bao gồm cả nợ công và nợ tƣ. Do các nền kinh tế tiến bộ
thƣờng không phụ thuộc nhiều vào các khoản vay nƣớc ngoài, nên nghiên cứu
này chỉ tập trung vào các nền kinh tế mới nổi. Kết quả chỉ ra rằng, khi dƣ nợ
nƣớc ngoài chạm mức 60% GDP, tăng trƣởng kinh tế sẽ bắt đầu suy giảm 2%,
và nếu nhƣ vƣợt quá 90% GDP, mức tăng trƣởng sẽ giảm một nửa.
Một nghiên cứu khác của Caner, Grennes và Koehler-Geib (2011) tiếp
tục đi sâu phân tích thêm về ngƣỡng nợ nguy hiểm. Nghiên cứu này sử dụng
số liệu nhiều hơn so với nghiên cứu của Reinhart và Rogoff, bao gồm các số
liệu về nợ công, tăng trƣởng, độ mở của nền kinh tế, lạm phát và GDP trong
thời kỳ trƣớc của 101 quốc gia (75 đang phát triển và 26 đã phát triển) trong
giai đoạn 1980-2008, đồng thời sử dụng mô hình kinh tế lƣợng. Kết quả cho
thấy ngƣỡng nợ nguy hiểm trung bình cho tất cả các quốc gia đã đƣợc
lấy số liệu là 77% GDP, vƣợt qua ngƣỡng này tăng trƣởng kinh tế bắt
đầu suy giảm. Bên cạnh đó, áp dụng tƣơng tự mô hình cho nhóm các quốc gia
đang phát triển thì con số này là 64% GDP.
Kumar và Woo (2010) cũng thực hiện một nghiên cứu tƣơng tự, với số
liệu của 38 nền kinh tế tiến bộ và mới nổi với dân số trên 5 triệu ngƣời, kéo
dài trong 4 thập kỷ và cũng sử dụng 21 mô hình kinh tế lƣợng. Giống nhƣ
Reinhart và Rogoff, các tác giả cũng chỉ tìm thấy một mối quan hệ đối nghịch
giữa nợ công và tăng trƣởng nếu nhƣ nợ công vƣợt quá 90% GDP. Các tác giả
cũng tìm ra rằng: đối với các nền kinh tế mới nổi, tác động của nợ công lớn

10

hơn so với các nền kinh tế tiến bộ. Cụ thể, nếu quy mô nợ công tăng thêm
10% GDP, tăng trƣởng kinh tế sẽ suy giảm từ 0,15% đến 0,2% tại các nền
kinh tế tiến bộ, trong khi con số này tại các nền kinh tế mới nổi là từ 0,3% đến
0,4%. Ngoài ra, mức nợ ban đầu cao cũng sẽ tạo nên nhiều rủi ro hơn. Đối với
các quốc gia mà nợ công đã vƣợt quá 90% GDP, một mức gia tăng nợ công
thêm 10% GDP sẽ đi kèm với tăng trƣởng giảm 0,19%; còn nếu mức nợ ban
đầu chỉ từ 30% đến 60% GDP thì con số này chỉ là 0,11%. Ngoài ra,
Kumar và Woo cũng mở rộng mô hình của mình nhằm xác định những kênh
khác mà hệ quả từ nợ công có thể chuyển đến. Kết luận cho thấy rằng nợ
công cao sẽ làm giảm đầu tƣ, làm chậm tốc độ tăng trong lƣợng vốn tƣ bản
cho mỗi lao động, dẫn đến hệ quả là suy giảm năng suất.
Một nghiên cứu nữa của Presbitero (2010) dựa trên số liệu tổng nợ công
tại 92 quốc gia có thu nhập thấp và trung bình trong khoảng thời gian 1990 2007 cũng nhằm tìm kiếm ngƣỡng nợ nguy hiểm. Nghiên cứu này tìm ra hệ
quả xấu đối với tăng trƣởng nếu nợ công vào mức khoảng 90% GDP. Vƣợt
trên mức này, một hệ quả xấu hơn rất nhiều sẽ xảy ra với tăng trƣởng bởi
quản lý kinh tế kinh tế nghèo nàn cũng nhƣ những thể chế tồi tệ. Presbitero
kết luận rằng những quốc gia công nghiệp thành công hơn nhiều so với các
quốc gia đang phát triển trong việc vay mƣợn và sử dụng những khoảng tài
chính trong nƣớc và quốc tế mà không phải hứng chịu những rủi ro có thể gây
ra cho đầu tƣ bởi sự tháo vốn, xoay vòng chính sách hay lấn át đầu tƣ thƣờng
xuyên xảy ra với mức nợ công lớn. Ngƣợc lại, đối với các quốc gia đang phát
triển, hệ quả xấu từ vay nợ quá nhiều thƣờng có xu hƣớng lấn át những lợi ích
có thể đạt đƣợc từ những nguồn lực khác.
Tại Hy Lạp, bắt đầu từ năm 2010 đến nay, quốc gia này đã thực hiện liên
tục năm đợt chính sách nhằm tăng nguồn thu cũng nhƣ giảm chi tiêu chính
phủ. Cụ thể, đợt đầu tiên vào tháng hai năm 2010, chính phủ quyết định
không tăng lƣơng công chức, cắt giảm 10% phụ cấp, cắt lƣơng làm thêm
giờ… Đợt thứ hai diễn ra chỉ một tháng sau đó, tiền phụ cấp giảm tiếp 12%,

11

46 lƣơng công chức cũng giảm 7%, thuế giá trị gia tăng tăng từ 19% lên 21%,
cùng hàng loạt các loại thuế mới đƣợc đặt thêm. Hai tháng sau đó, lại một đợt
chính sách khác đƣợc ban hành. Lần này chính phủ giảm cả lƣơng hƣu, tăng
tuổi về hƣu, thuế giá trị gia tăng lại tăng tiếp lên 23%. Sang đến giữa năm
2011, lƣơng hƣu lại tiếp tục bị cắt giảm, các đối tƣợng có thu nhập cao bị
đánh thuế mạnh hơn, cùng với việc gia tăng thuế bất động sản cùng các tài
sản có giá trị khác. Cuối cùng đầu năm 2012, chính phủ lại tiếp tục cắt giảm
tiền lƣơng tối thiểu, sửa đổi luật tạo điều kiện cho các doanh nghiệp cạnh
tranh nhiều hơn và sa thải đƣợc nhiều nhân công hơn, các chi tiêu cơ bản cho
y tế và quốc phòng cũng bị cắt giảm. Việc liên tục phải có những chính sách
mới nhằm làm giảm thâm hụt là do khi đã thực hiện chính sách thắt chặt, kinh
tế suy thoái dẫn đến nguồn thu không nhiều, hiệu quả của các chính sách
không cao và chính phủ lại tiếp tục phải có những chính sách mới thắt chặt
hơn nữa (Nelson, Belkin & Mix, 2010).
Trong các nghiên cứu trên đã tập trung phân tích nợ công, công tác nợ
quản lý nợ công của một số nƣớc.
1.2. TỔNG QUAN VỀ NỢ CÔNG
1.2.1. Khái niệm về nợ công
Khái niệm nợ công là một khái niệm tƣơng đối phức tạp. Tuy nhiên, hầu
hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà
Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản
nợ đó. Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thƣờng đƣợc sử dụng cùng nghĩa với
các thuật ngữ nhƣ nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn
toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một
quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nƣớc và nợ của tƣ nhân (doanh
nghiệp, tổ chức, cá nhân). Nhƣ vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc

gia mà thôi.


12

Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công đƣợc hiểu là nghĩa
vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ƣơng và
các Bộ, ban, ngành trung ƣơng; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phƣơng;
(3) nợ của Ngân hàng trung ƣơng; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính
phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải đƣợc sự phê
duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là ngƣời chịu trách nhiệm trả nợ trong
trƣờng hợp tổ chức đó vỡ nợ. Cách định nghĩa này cũng tƣơng tự nhƣ quan
niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên
hiệp quốc về thƣơng mại và phát triển.
Theo Pháp luật Việt Nam, nợ công đƣợc hiểu bao gồm ba nhóm là nợ
Chính phủ, nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phƣơng. Nợ
Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nƣớc, nƣớc ngoài,
đƣợc ký kết, phát hành nhân danh Nhà nƣớc, nhân danh Chính phủ hoặc các
khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo
quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do NHNN
Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ
được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín
dụng vay trong nƣớc, nƣớc ngoài đƣợc Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền
địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ƣơng ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.
Nhƣ vậy, khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam
đƣợc đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế. Nhận định này cũng đƣợc
nhiều chuyên gia uy tín trong lĩnh vực chính sách công thừa nhận.
Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhƣng về cơ
bản, nợ công có những đặc trƣng sau đây:

- Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước:
Khác với các khoản nợ thông thƣờng, nợ công đƣợc xác định là một khoản nợ
mà Nhà nƣớc (bao gồm các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền) có trách nhiệm
trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nƣớc đƣợc thể hiện dƣới hai góc


13

độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp đƣợc hiểu là cơ quan nhà nƣớc có thẩm
quyền sẽ là ngƣời vay và do đó, cơ quan nhà nƣớc ấy sẽ chịu trách nhiệm trả
nợ khoản vay. Gián tiếp là trong trƣờng hợp cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền
đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nƣớc vay nợ, trong trƣờng hợp bên vay
không trả đƣợc nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo
lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn
nƣớc ngoài).
- Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền: Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt
chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị
sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an
ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt đƣợc những mục tiêu của quá trình sử
dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý
nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội. Theo quy định của pháp luật Việt
Nam, nguyên tắc quản lý nợ công là Nhà nƣớc quản lý thống nhất, toàn diện
nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm
bảo hai mục tiêu cơ bản nhƣ đã nêu trên.
- Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển
kinh tế – xã hội vì lợi ích chung: Nợ công đƣợc huy động và sử dụng không
phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì
lợi ích chung của đất nƣớc. Xuất phát từ bản chất của Nhà nƣớc là thiết chế để
phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nƣớc là của dân, do dân và vì dân nên

đƣơng nhiên các khoản nợ công đƣợc quyết định phải dựa trên lợi ích của
nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế – xã hội của đất nƣớc và phải coi
đó là điều kiện quan trọng nhất.
1.2.2. Bản chất kinh tế của nợ công
Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh
tế học về nợ công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật
phù hợp với tình hình KT-XH nhằm đạt đƣợc hiệu quả trong sử dụng nợ công


14

ở Việt Nam. Xét về bản chất kinh tế, khi Nhà nƣớc mong muốn hoặc bắt buộc
phải chi tiêu vƣợt quá khả năng thu của mình (khoản thuế, phí, lệ phí và các
khoản thu khác) thì phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công. Nhƣ vậy,
nợ công là hệ quả của việc Nhà nƣớc tiến hành vay vốn và Nhà nƣớc phải có
trách nhiệm hoàn trả. Do đó, nghiên cứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan
niệm về việc Nhà nƣớc đi vay là nhƣ thế nào.
Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách
nhà nƣớc đƣợc các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn
đƣợc ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân
sách thăng bằng. Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng đƣợc hiểu là một
ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu. Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp
Nhà nƣớc tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc
này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định
các khoản thuế.
Các nhà kinh tế học cổ điển nhƣ A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những
ngƣời khởi xƣớng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính
công. Và chính vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc
Nhà nƣớc có thể vay nợ để chi tiêu. Ngƣợc lại với các nhà kinh tế học cổ
điển, một nhà kinh tế học đƣợc đánh giá là có ảnh hƣởng mạnh mẽ nhất ở nửa

đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-1946) và những ngƣời ủng hộ mình
(gọi là trường phái Keynes) lại cho rằng, trong nhiều trƣờng hợp, đặc biệt là
khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tƣ của tƣ nhân giảm thấp, thì Nhà
nƣớc cần ổn định đầu tƣ bằng cách vay tiền (tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân
sách) và tham gia vào các dự án đầu tƣ công cộng nhƣ đƣờng xá, cầu cống và
trƣờng học, cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tƣ tốt trở lại. Học thuyết của
Keynes (cùng với sự chỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng nhƣ phản
đối của một số nhà kinh tế học sau này là Milton Friedman và Paul
Samuelson) đƣợc hầu hết các Chính phủ áp dụng để vƣợt qua khủng hoảng và
tình trạng trì trệ của nền kinh tế.


15

Ngƣợc lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính
sách tài khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn
đến lạm phát trong thời suy thoái vì ngƣời dân thƣờng chi tiêu dựa trên kỳ
vọng về thu nhập thƣờng xuyên chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi
chính sách đều có độ trễ nhất định. Thay vì thực hiện chính sách tài khóa
thiếu hụt, Nhà nƣớc nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả. Còn Paul
Samuelson, một nhà kinh tế học theo trƣờng phái Keynes, đã có những bổ
sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes. Ông cho
rằng, để kích thích nền kinh tế vƣợt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả
chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt.
Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc
ngân sách thăng bằng, nhƣng khái niệm thăng bằng không còn đƣợc hiểu một
cách cứng nhắc nhƣ quan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đã có sự
uyển chuyển hơn. Ví dụ, theo quy định của pháp luật Việt Nam, các khoản chi
thƣờng xuyên không đƣợc vƣợt quá các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí;
nguồn thu từ vay nợ chỉ để dành cho các mục tiêu phát triển.

Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trƣờng đều có hoạt động
vay nợ. Việc vay nợ của Nhà nƣớc thƣờng đƣợc thực hiện dựa trên quan điểm
của Keynes, nhƣng có hai điều chỉnh quan trọng: một là, việc cố ý thâm hụt
ngân sách và bù đắp bằng các khoản vay không đƣợc thực hiện vĩnh viễn, bởi
lẽ xét về lý thuyết thì những tác động từ các khoản vay chỉ có ích trong ngắn
hạn còn về dài hạn lại có ảnh hƣởng tiêu cực và do đó Nhà nƣớc cần phải có
giới hạn về mặt thời gian trong việc sử dụng các khoản vay; và hai là, các
khoản nợ công phải đƣợc kiểm soát kỹ lƣỡng nhằm đảm bảo hiệu quả sử
dụng, đồng thời hạn chế những tác động không mong muốn từ việc sử dụng
các khoản vay. Quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt đƣợc
với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn.


16

1.2.3. Phân loại nợ công
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác
nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công.
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại:
nợ trong nƣớc và nợ nƣớc ngoài. Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là
cá nhân, tổ chức Việt Nam. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là
Chính phủ nƣớc ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá
nhân nƣớc ngoài. Nhƣ vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nƣớc ngoài không
đƣợc hiểu là nợ mà bên cho vay là nƣớc ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ
công không phải là nợ trong nƣớc. Việc phân loại nợ trong nƣớc và nợ nƣớc
ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này về mặt
thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế.
Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nƣớc ngoài còn nhằm đảm bảo an
ninh tiền tệ của Nhà nƣớc Việt Nam, vì các khoản vay nƣớc ngoài chủ yếu
bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phƣơng tiện thanh toán quốc tế khác.

Theo phƣơng thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ
thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực
tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phƣơng thức
huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là
các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nƣớc Việt Nam với bên nƣớc ngoài. Nợ
công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nƣớc có
thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có
thời hạn ngắn hoặc dài, thƣờng có tính vô danh và khả năng chuyển nhƣợng
trên thị trƣờng tài chính.
Theo tính chất ƣu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công
có ba loại là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ƣu đãi và nợ
thƣơng mại thông thƣờng. Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công đƣợc
phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các


17

khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phƣơng có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công
bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho ngƣời vay
nợ, nếu bên vay không trả đƣợc nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ.
Theo cấp quản lý nợ thì nợ công đƣợc phân loại thành nợ công của trung
ƣơng và nợ công của chính quyền địa phƣơng. Nợ công của trung ƣơng là các
khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phƣơng là
khoản nợ công mà chính quyền địa phƣơng là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực
tiếp trả nợ. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2002 thì những
khoản vay nợ của chính quyền địa phƣơng đƣợc coi là nguồn thu ngân sách và
đƣợc đƣa vào cân đối, nên về bản chất nợ công của địa phƣơng đƣợc Chính phủ
đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ƣơng.
1.2.4. Nhƣ̃ng tác động tích cực và tiêu cực của nợ công

Nhƣ trên đã phân tích, nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhƣng
cũng có một số tác động tiêu cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu
cực nhằm phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết
trong xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.
Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:
- Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nƣớc, từ đó tăng cƣờng
nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tƣ đồng bộ của
Nhà nƣớc. Việt Nam đang trong giai đoạn tăng tốc phát triển nền kinh tế thị
trƣờng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, trong đó cơ sở hạ tầng là yếu tố có
tính chất quyết định. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ,
vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu
cầu về vốn sẽ từng bƣớc đƣợc giải quyết để đầu tƣ cơ sở hạ tầng, từ đó gia
tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế.
- Huy động nợ công góp phần tận dụng đƣợc nguồn tài chính nhàn rỗi
trong dân cƣ. Một bộ phận dân cƣ trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông