Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.09 MB, 120 trang )
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
______________________
Triệu Văn Cường
HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ CÔNG TÁC LƯU TRỮ
LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC
LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC
HÀ NỘI – 2004
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
______________________
Triệu Văn Cường
HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ CÔNG TÁC LƯU TRỮ
CHUYÊN NGÀNH : LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC
MÃ SỐ : 5.10.02
LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC
LƯU TRỮ HỌC VÀ TƯ LIỆU HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS.Dương Văn Khảm
HÀ NỘI - 2004
MỤC LỤC
Trang
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Chƣơng
1.
Mục lục .........................................................................................
Bảngcác chữ viết tắt ..................................................................
Phần mở đầu ..............................................................................
Lý do chọn đề tài ........................................................................
Mụctiêu và phạm vi nghiên cứu .............................................
Đốitượng nghiên cứu ................................................................
Nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................
Phươngpháp nghiên cứu ...........................................................
Lịchsử nghiên cứu vấn đề ........................................................
Cácnguồn tư liệu được sử dụng ..............................................
Đóng góp của luận văn .............................................................
Cấu trúc của luận văn ................................................................
Cơ sở lý luận xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn
bản quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ
1
3
4
4
6
7
7
7
8
9
10
10
13
........................
1.1.
1.1.1.
1.1.2.
1.1.3.
1.2.
1.2.1.
1.2.2.
1.3.
Chƣơng
2.
2.1.
2.2.
Nhữngvấn đề chung về văn bản quản lý nhà nước .........................
Kháiniệm chung về văn bản ...................................................................
Vănbản quản lý nhà nước ........................................................
Văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ ....................
Các nguyên tắc, yêu cầu bảo đảm chất lượng văn bản
quảnlý nhà nước về công tác lưu trữ .....................................
Các nguyên tắc bảo đảm chất lượng văn bản quản lý nhà
nướcvề công tác lưu trữ ............................................................
Các yêu cầu về bảo đảm chất lượng văn bản quản lý nhà
nướcvề công tác lưu trữ ............................................................
Ý nghĩa của việc hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý
nhànước về công tác lưu trữ ....................................................
Tình hình xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp
luật và hƣớng dẫn nghiệp vụ lƣu trữ ở nƣớc ta từ 1945
đến nay...........................................................................................
Hệ thốngtổ chức các cơ quan quản lý lưu trữ qua các
thời kỳ ...........................................................................................
Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
1
13
13
14
21
25
25
27
29
33
33
2.3.
2.4.
2.5.
Chƣơng
3.
3.1.
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.2.
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
nướcvề công tác lưu trữ từ 1945 đến 1962 ..........................
Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà
nướcvề công tác lưu trữ từ 1962 đến 1981 ..........................
Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà
nướcvề công tác lưu trữ từ 1981 đến nay .............................
Nhận xét và đánh giá về hệ thống văn bản quản lý nhà
nướcvề công tác lưu trữ hiện nay ...........................................
Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc về công
tác lƣu trữ và các biện pháp thúc đẩy việc hoàn thiện......
Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công
tác lưu trữ .....................................................................................
Cácloại văn bản qui phạm pháp luật và hướng dẫn
nghiệpvụ lưu trữ .........................................................................
Xây dựng Luật lưu trữ để hoàn thiện hệ thống văn bản
quảnlý nhà nước về công tác lưu trữ ......................................
Mô hình hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác
lưu trữ ............................................................................................
Các biện pháp thúc đẩy việc hoàn thiện hệ thống văn bản
quảnlý nhà nước về công tác lưu trữ .....................................
Sự quan tâm lãnh đạo chỉ đạo của Đảng và Nhà nước
cho
công
tác
lưu
trữ............................................................................
Tăng cường vai trò của Cục Văn thư và Lưu trữ nhà
nước trong việc tham gia xây dựng các văn bản quản lý
nhà
nước
về
công
tác
lưu
trữ.............................................................
Kế thừa và vận dụng các thành tựu trong nước và trên
thế giới về xây dựng luật pháp lưu trữ
38
42
46
63
67
68
68
76
79
84
84
87
88
..........................................
3.2.4. Vai trò của các Bộ, ngành và các địa phương trong việc
xây dựng các văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu
trữ ................................................................................................... 92
3.2.5. Xây dựng, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên
môn nghiệp vụ phục vụ công tác soạn thảo văn bản quản
lý
nhà
nước
về
công
tác
lưu
trữ 93
...............................................
3.2.6. Tuyên truyền phổ biến quán triệt luật pháp lưu trữ............. 96
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
2
Phần kết luận ............................................................................. 99
Tài liệu tham khảo ................................................................... 104
Phụ lục ......................................................................................... 111
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
3
BẢNG CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNXH
Chủ nghĩa xã hội
CNTT
Công nghệ thông tin
CHXHCN
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
HĐBT
Hội đồng Bộ trưởng
HĐCP
Hội đồng Chính phủ
HĐND
Hội đồng nhân dân
HĐNN
Hội đồng Nhà nước
KHKT
Khoa học kỹ thuật
KHXH&NV
Khoa học Xã hội và Nhân văn
TLLTQG
Tài liệu lưu trữ quốc gia
TTLTQG
Trung tâm lưu trữ quốc gia
THCN
Trung học chuyên nghiệp
TW
Trung ương
UBHC
Uỷ ban hành chính
UBND
Uỷ ban nhân dân
UBNN
Uỷ ban nhà nước
VNDCCH
Việt Nam dân chủ cộng hoà
XHCN
Xã hội chủ nghĩa
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
4
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Các hoạt động công tác lưu trữ luôn gắn liền với quá trình vận hành
của bộ máy nhà nước. Đây là một công tác mà không một thể chế nhà
nước nào có thể xem nhẹ vai trò của nó. Nhận thức rõ điều đó, trong
những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản chỉ
đạo, hướng dẫn để đưa công tác này đi vào nền nếp và ngày càng hoàn
thiện hơn. Để bảo vệ an toàn và tổ chức sử dụng tốt tài liệu lưu trữ phục
vụ lợi ích đất nước, cơ quan quản lý lưu trữ đã có nhiều biện pháp quản
lý nhà nước về công tác lưu trữ trong đó có việc biên soạn các văn bản
qui phạm pháp luật trình nhà nước ban hành.
Công tác lưu trữ ở Việt Nam trong những năm gần đây có bước tiến
quan trọng, hệ thống văn bản quản lý nhà nước ngày càng hoàn thiện
góp phần đưa công tác lưu trữ dần đi vào nền nếp. Kết quả đó thể hiện
sự quan tâm rất lớn của Đảng và Nhà nước đối với công tác này. Ngay từ
khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã ký những văn bản pháp luật có giá trị để tổ chức cơ quan quản lý lưu
trữ và quản lý tài liệu lưu trữ nhà nước Việt Nam non trẻ. Nhất là từ khi
Cục lưu trữ Phủ Thủ tướng được thành lập năm 1962 có nhiệm vụ tham
mưu giúp Chính phủ về quản lý nhà nước công tác lưu trữ thì đã có
nhiều văn bản quản lý chỉ đạo công tác lưu trữ, hướng dẫn qui trình
nghiệp vụ được ban hành và hệ thống tổ chức lưu trữ ngày càng hoàn
chỉnh. Năm 1982 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh
Bảo vệ tài liệu lưu trữ quốc gia, năm 1997 Thủ tướng Chính phủ ban
hành Chỉ thị 726/TTg về tăng cường chỉ đạo công tác lưu trữ trong thời
gian tới, năm 1998 Bộ Trưởng Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ (nay là
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
5
Bộ Nội vụ) ban hành Thông tư số 40/1998/TT-TCCP hướng dẫn tổ chức
lưu trữ ở các cơ quan nhà nước các cấp, năm 2001 Uỷ ban Thường vụ
Quốc hội thông qua Pháp lệnh lưu trữ quốc gia sửa đổi và thay thế Pháp
lệnh 1982 và rất nhiều văn bản quản lý khác về công tác lưu trữ. Đến
nay đã có hệ thống tổ chức lưu trữ tương đối hoàn chỉnh từ Trung ương
đến địa phương và qui trình nghiệp vụ lưu trữ khá hoàn chỉnh.
Tuy nhiên, do hoàn cảnh lịch sử, trong nhiều năm liền việc quản lý
công tác lưu trữ gặp nhiều khó khăn. Công tác lưu trữ trong nhiều năm
không được coi trọng, không được phát triển ngang tầm với sự phát triển
chung của đất nước. Hệ thống tổ chức lưu trữ chưa thật hoàn chỉnh, chưa
được đầu tư thích đáng, nghiệp vụ lưu trữ còn rất yếu kém ở nhiều nơi,
chưa thống nhất được qui trình chuẩn, thể hiện rõ nhất là ở khối tài liệu
ở cơ quan Đảng và Nhà nước. Hệ thống văn bản qui phạm pháp luật còn
chồng chéo rất nhiều. Nguyên nhân là cơ sở pháp lý cho công tác lưu trữ
chưa đầy đủ, đó là hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu
trữ không đồng bộ và thống nhất. Trong nhiều năm chỉ đạo vĩ mô cũng
như cụ thể về công tác lưu trữ chưa được chú ý và quan tâm, nặng về vụ
việc. Thể hiện là Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước ban hành một số văn
bản hướng dẫn nghiệp vụ, chưa có chiến lược phát triển ngành. Tuy rằng
sau khi có Chỉ thị 726/TTg của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường chỉ
đạo công tác lưu trữ trong thời gian tới, Cục Lưu trữ Nhà nước đã đầu tư
xây dựng đề tài cấp nhà nước Qui hoạch tổng thể cơ sở vật chất-kỹ thuật
bảo quản tài liệu lưu trữ quốc gia đến năm 2010 song việc áp dụng vào
thực tiễn chưa thực sự nhiều. Pháp lệnh lưu trữ quốc gia 2001 đã nêu rõ
việc thống nhất quản lý tài liệu lưu trữ, cần thiết phải có hệ thống văn
bản quản lý thống nhất đối với công tác lưu trữ. Do vậy, vấn đề đặt ra là
phải nhìn nhận lại thực tại công tác lưu trữ mà cụ thể là ở hệ thống văn
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
6
bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ, xây dựng cơ sở khoa học cho
hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn nghiệp
vụ lưu trữ làm cơ sở xây dựng hệ thống văn bản quản lý nhà nước về
công tác lưu trữ hoàn chỉnh hơn, khoa học hơn, tiến tới xây dựng luật
lưu trữ và một hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và hướng dẫn
nghiệp vụ lưu trữ đồng bộ có hiệu quả. Đó là lý do mà tôi chọn đề tài
này: “Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác
lưu trữ”.
2. Mục tiêu và phạm vi nghiên cứu
Mục tiêu của đề tài là nghiên cứu các nguyên tắc, các yêu cầu và sự
cần thiết của việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà
nước về công tác lưu trữ. Đánh giá ưu điểm, hạn chế bất cập của hệ
thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ ở Việt Nam hiện
nay. Trên cơ sở đó chúng tôi nghiên cứu, đề xuất các biện pháp nhằm
thúc đẩy việc hoàn thiện hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và hướng
dẫn nghiệp vụ lưu trữ từ Trung ương đến địa phương, giúp công tác lưu
trữ phát triển góp phần vào sự nghiệp xây dựng công nghiệp hóa hiện
đại hóa đất nước. Đưa ra mô hình hệ thống văn bản quản lý nhà nước về
công tác lưu trữ.
Đề tài giới hạn phạm vi nghiên cứu hệ thống văn bản qui phạm
pháp luật về công tác lưu trữ, văn bản hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ của
cơ quan quản lý nhà nước ngành lưu trữ. Nghiên cứu hoàn thiện hệ
thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ có nghĩa phải
nghiên cứu cấu trúc, nội dung, qui trình xây dựng và ban hành văn bản
của hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ. Nhưng do
điều kiện thời gian, khuôn khổ của luận văn thạc sĩ nên chúng tôi chỉ đi
sâu vào nghiên cứu hoàn thiện cấu trúc của hệ thống văn bản quản lý nhà
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
7
nước về công tác lưu trữ. Nội dung và qui trình xây dựng có đề cập đến
nhưng chỉ để làm rõ thêm cấu trúc.
3. Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ
như Hiến pháp, các luật liên quan, pháp lệnh, các văn bản qui phạm pháp
luật khác, các văn bản do cơ quan quản lý lưu trữ ban hành và tập trung
vào những nội dung nghiên cứu sau:
- Nghiên cứu hệ thống văn bản qui phạm pháp luật, văn bản hướng
dẫn nghiệp vụ lưu trữ từ năm 1945 đến nay;
- Nghiên cứu tình hình vận dụng văn bản qui phạm pháp luật, văn
bản hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ trong các cơ quan lưu, tổ chức lưu trữ;
- Nghiên cứu các nguyên tắc, phương pháp hoàn thiện văn bản quản
lý ngành lưu trữ trong yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
Nhiệm vụ nghiên cứu trọng tâm của đề tài tập trung vào các vấn đề:
- Nghiên cứu lý luận, phương pháp luận xây dựng hệ thống văn bản
quản lý và chỉ đạo công tác lưu trữ. Nghiên cứu sự cần thiết xây dựng hệ
thống văn bản quản lý và chỉ đạo công tác lưu trữ;
- Nghiên cứu thực trạng hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ ở
nước ta trong thời gian qua;
- Nghiên cứu đề xuất biện pháp hoàn thiện hệ thống văn bản chỉ đạo
công tác lưu trữ trong thời gian tới, mô hình hệ thống văn bản quản lý
nhà nước về lưu trữ.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
8
Phương pháp nghiên cứu đề tài là vận dụng các phương pháp luận
của chủ nghĩa Mác-Lênin, vận dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy
vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, sử dụng các nguyên tắc
chính trị, nguyên tắc lịch sử, nguyên tắc toàn diện tổng hợp. Những
nguyên tắc này được sử dụng xuyên suốt trong quá trình nghiên cứu đề
tài. Ngoài ra để nghiên cứu đề tài chúng tôi còn sử dụng tổ hợp phương
pháp: Lịch sử, lô gíc, hệ thống, so sánh, phân tích, nghiên cứu khảo sát,
phương pháp chuyên gia. Phần nghiên cứu khảo sát là nghiên cứu khảo
sát luật pháp lưu trữ một số nước và nghiên cứu khảo sát ở một số Bộ,
ngành và tỉnh.
6. Lịch sử nghiên cứu vấn đề
Trong nhiều năm qua việc nghiên cứu hệ thống văn bản quản lý nhà
nước về công tác lưu trữ đã được rất nhiều nhà khoa học, nhà quản lý
ngành lưu trữ quan tâm. Ngoài những đề tài nghiên cứu cấp ngành,
những luận văn tốt nghiệp thì phải kể đến đề án cấp nhà nước “Quy
hoạch tổng thể cấp cơ sở vật chất kỹ thuật bảo quản tài liệu lưu trữ quốc
gia đến năm 2010” do Viện Chiến lược phát triển Bộ Kế hoạch và Đầu
tư chủ trì nghiên cứu biên soạn, chủ nhiệm đề án là PGS-TS Nguyễn
Quang Thái, Phó viện trưởng, cơ quan chủ đầu tư dự án là Cục Lưu trữ
Nhà nước (nay là Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước). Đề án tập trung
vào vấn đề quy hoạch cơ sở vật chất bảo quản tài liệu lưu trữ quốc gia
mà trong đó cũng đã có đề cập đến vai trò hệ thống văn bản quản lý
ngành lưu trữ, cần phải có cơ sở pháp lý hoàn chỉnh cho công tác lưu trữ.
Tuy nhiên, hướng nghiên cứu của đề án không phải là hệ thống văn bản
nên không đi sâu và đưa ra được nhận xét và mô hình của một hệ thống
hoàn chỉnh các văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ. Gần đây
nhất đề tài “Cơ sở khoa học để xây dựng luật lưu trữ” của nhóm tác giả
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
9
do tiến sĩ Dương Văn Khảm làm chủ nhiệm và được nghiệm thu vào đầu
năm 2003 có giá trị lớn trong việc nghiên cứu khoa học xây dựng cơ sở
lý luận khoa học để xây dựng Luật Lưu trữ. Đề tài này đã nêu được tính
cấp thiết khoa học của luật lưu trữ đối với sự phát triển của công tác lưu
trữ. Tuy nhiên đề tài cũng đi sâu vào nghiên cứu việc cần thiết phải xây
dựng Luật Lưu trữ chứ không nghiên cứu việc xây dựng hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật và văn bản chỉ đạo nghiệp vụ công tác lưu trữ. Trong
tình hình hiện nay khi đất nước đang chuyển mình, chúng ta đang tập
trung xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì việc xây dựng
hệ thống pháp luật hoàn chỉnh giúp cho ngành hoạt động thực sự cần thiết
và có ý nghĩa to lớn. Do vậy đề tài mà các tác giả nghiên cứu trong luận
văn này có ý nghĩa thực tiễn đối với công tác lưu trữ, nhất là trong hoàn
cảnh hiện nay công tác lưu trữ đang cần phải được đầu tư phát triển hơn
nữa.
7. Các nguồn tƣ liệu đƣợc sử dụng
Để thực hiện đề tài này, các nguồn tư liệu được sử dung bao gồm:
Các văn kiện của Đảng và Nhà nước về công tác công văn giấy tờ
và công tác lưu trữ từ năm 1945 đến nay, kể cả các văn bản về các lĩnh
vực khác có đề cập đến công tác ban hành văn bản và quản lý hồ sơ lưu
trữ. Các văn bản qui phạm pháp luật như: Pháp lệnh Bảo vệ tài liệu lưu
trữ 1982, Pháp lệnh Lưu trữ Quốc gia năm 2001, các nghị định hướng
dẫn các pháp lệnh, các thông tư , các quyết định…
Các giáo trình, tập bài giảng về văn thư lưu trữ sử dụng giảng dạy ở
Khoa Lưu trữ học và Quản trị văn phòng-Trường Đại học Khoa học Xã
hội và Nhân văn.
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
10
Các báo cáo về công tác lưu trữ của các cơ quan trung ương, địa
phương và các đơn vị trong ngành lưu trữ.
Các công trình nghiên cứu khoa học, các luận văn tiến sĩ, thạc sĩ,
các luận văn tốt nghiệp của sinh viên liên quan đến đề tài này. Các bài
viết đăng trên tạp chí chuyên ngành.
Các sách tài liệu của nước ngoài, đặc biệt những tài liệu giới thiệu
hệ thống luật pháp lưu trữ các nước: Nga, Anh, Pháp, Đức, Canađa,
Trung Quốc và các nước trong khu vực…
8. Đóng góp của luận văn
Nếu được triển khai, đề tài sẽ có những đóng góp đáng kể góp phần
vào sự phát triển của công tác lưu trữ đó là:
Qua nghiên cứu đề tài chúng ta sẽ thấy được thực trạng hệ thống
văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ ở nước ta từ trước đến nay
sẽ có cái nhìn tổng quan về ngành lưu trữ ở các thời kỳ khác nhau qua đó
thấy được tính tất yếu khách quan phải xây dựng hệ thống văn bản quản
lý nhà nước về lưu trữ hoàn thiện hơn.
Đề tài sẽ giúp các nhà quản lý lưu trữ có thêm tư liệu tham khảo để
có thể xây dựng hệ thống văn bản qui phạm pháp luật và chỉ đạo nghiệp
vụ lưu trữ hoàn chỉnh hơn góp phần cải cách hệ thống văn bản quản lý
nhà nước nói chung và hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác
lưu trữ nói riêng. Tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý thống nhất công tác
lưu trữ và tài liệu lưu trữ quốc gia. Xây dựng đề cương Luật Lưu trữ qua
đó góp một phần trong việc biên soạn Luật Lưu trữ sau này.
9. Cấu trúc của luận văn
Luận văn được chia làm 3 phần: phần mở đầu, phần nội dung, phần
kết luận.
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
11
- Phần mở đầu nêu lý do chọn đề tài, mục đích ý nghĩa nghiên cứu
của đề tài.
- Phần nội dung gồm 3 chương:
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn
bản quản lý nhà nƣớc về công tác lƣu trữ
Nội dung của chương này nêu nên tính cấp thiết phải hoàn thiện hệ
thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ. Phân tích đánh giá
các khái niệm, chức năng, vai trò của các loại văn bản và đưa ra các
nguyên tắc các phương pháp làm cơ sở xây dựng các biện pháp nhằm
thúc đẩy việc hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về công tác
lưu trữ. Các biện pháp sẽ được nêu trong chương 3 là chương quan trọng
nhất của đề tài này.
Chƣơng 2: Tình hình xây dựng, ban hành văn bản qui phạm
pháp luật và hƣớng dẫn nghiệp vụ lƣu trữ ở nƣớc ta từ 1945 đến
nay
Chương này nêu bức tranh tổng quan về hệ thống văn bản qui phạm
pháp luật và hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ ở nước ta từ 1945 đến nay,
đánh giá thực trạng hệ thống văn bản hiện nay để thấy được tính cấp
thiết cần phải hoàn thiện hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ. Để
có được bức tranh tổng quan về thực trạng của hệ thống thì cần thiết phải
nêu được tình hình ban hành văn bản qua các thời kỳ, phân tích những
ưu và nhược điểm của nó để làm cơ sở cho những giải pháp sau này, chú
trọng đến tình hình xây dựng và ban hành văn bản hiện nay.
Chƣơng 3: Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc về
công tác lƣu trữ và các biện pháp thúc đẩy việc hoàn thiện
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
12
Đây là chương quan trọng nhất của đề tài. Từ những cơ sở lý luận,
phương pháp luận và tình hình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật lưu
trữ thời gian qua đã được phân tích ở chương 1 và 2 chúng tôi sẽ đưa ra
những biện pháp nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nước về
công tác lưu trữ với mục đích giúp cho ngành lưu trữ phát triển và hoạt
động hiệu quả đưa công tác lưu trữ phát triển ngang tầm thời đại góp
phần vào công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước. Đề xuất mô hình hệ
thống văn bản quản lý nhà nước về công tác lưu trữ với văn bản quan
trọng, cơ sở nền tảng của hệ thống đó là Luật lưu trữ.
- Phần cuối cùng của luận văn là phần kết luận.
Trên cơ sở nghiên cứu đề tài chúng tôi sẽ đưa ra những nhận xét và
kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản chỉ đạo công tác lưu trữ là
những cơ sở pháp lý quan trọng để đưa công tác lưu trữ phát triển góp
phần vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, đưa ra những khuyến
nghị.
Đề tài mang tính chiến lược phát triển ngành lưu trữ do vậy không
tránh khỏi khiếm khuyết trong những giải pháp mà chúng tôi nêu trong
luận văn, bởi vì những vấn đề đề cập nghiên của đề tài mang tính vĩ mô
nên đã có rất nhiều nhà quản lý, nhà khoa học trăn trở và suy nghĩ. Tuy
nhiên do tính cấp bách của vấn đề nên chúng tôi đã mạnh dạn nêu ra và
nghiên cứu. Do vậy chúng tôi hy vọng rằng nếu đề tài được chấp thuận
thì nó sẽ là những tham khảo cho các nhà khoa học, các nhà quản lý lưu
trữ để xây dựng ngành lưu trữ mạnh góp phần vào công cuộc xây dựng
đất nước phát triển phồn vinh. Trong khi nghiên cứu đề tài chúng tôi đã
găp không ít khó khăn trong việc tìm kiếm tài liệu và xin ý kiến chuyên
gia, bởi vì vấn đề nghiên cứu rộng, khó mà thực sự nó đang rất được các
nhà quản lý ngành lưu trữ quan tâm. Mặt khác, bản thân tác giả còn hạn
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
13
chế nhiều về trình độ chuyên môn lưu trữ cũng như kinh nghiệm quản lý
nên không tránh khỏi những sai sót. Chúng tôi mong nhận được những
góp ý của những nhà khoa học, những đồng nghiệp, những bạn đọc quan
tâm.
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
14
Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN HỆ THỐNG
VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CÔNG TÁC LƢU TRỮ
1.1. Những vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm chung về văn bản
Văn bản theo nghĩa rộng là phương tiện để ghi nhận và truyền đạt
thông tin từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng ngôn ngữ nhất định hay
bằng ký hiệu. Theo nghĩa hẹp thì văn bản là công văn giấy tờ được hình
thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp,
công ty ...
Văn bản hình thành ở các cơ quan, tổ chức chia thành 3 hệ thống chính:
- Văn bản do cơ quan, tổ chức của Đảng từ Trung ương đến cơ sở
ban hành thực hiện chức năng Đảng lãnh đạo. Ví dụ: Nghị quyết Trung
ương Đảng, nghị quyết Đảng bộ ...
- Văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành thực hiện chức năng
quản lý nhà nước. Đó là hệ thống văn bản quản lý nhà nước.
- Văn bản do các cơ quan, đoàn thể nhân dân ban hành thực hiện
chức năng tham gia quản lý và phát huy dân chủ của nhân dân ở một lĩnh
vực nào đó. Ví dụ: Công văn của Ban chấp hành Trung ương Hội Lưu
trữ Việt Nam, công văn của Hội người cao tuổi quận Tây Hồ...
Ngoài 3 hệ thống văn bản nêu trên còn có các loại văn bản do các
viện nghiên cứu, các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh ... ban hành để
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Ví dụ: công văn của Công ty
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
15
... Tuy nhiên, ở một mức độ nào đó các văn bản này cũng đều có thể
hiện chức năng quản lý nhà nước.
1.1.2. Văn bản quản lý nhà nƣớc
Có rất nhiều định nghĩa khác nhau về văn bản quản lý nhà nước:
“Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định thành văn do các cơ
quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành theo những thể thức thủ
tục và qui chế luật định, mang tính quyền lực đơn phương, làm phát sinh
những hệ quả pháp lý cụ thể. Theo nghĩa rộng văn bản quản lý nhà nước
là phương tiện để ghi lại và truyền đạt thông tin giữa các cơ quan thuộc
phạm vi hoạt động của mình” [34, tr.41]. Một khái niệm khác: “Văn bản
quản lý nhà nước (văn bản luật, dưới luật và các văn bản khác) do các cơ
quan trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ban hành để thực hiện
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình được Nhà nước giao. Nó phải
đảm bảo các quy định của nhà nước về thẩm quyền, hình thức, thể thức
và thủ tục ban hành theo luật định” [1, tr.50]. Một định nghĩa khác nêu
trong cuốn “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” của tác giả
PGS.TSKH Nguyễn Văn Thâm nêu: “Các văn bản hình thành trong hoạt
động quản lý lãnh đạo nói chung là phương tiện quan trọng để ghi lại và
truyền đạt các quyết định quản lý hoặc các thông tin cần thiết hình thành
trong quá trình quản lý của các cơ quan”[62,tr.30].
Như vậy các khái niệm trên và một số khái niệm khác nữa đều có
một ý chung: văn bản quản lý nhà nước do các cơ quan nhà nước ban
hành với mục đích phục vụ cho hoạt động quản lý. Những văn bản ban
hành phải bảo đảm thẩm quyền, thể thức theo qui định. Căn cứ vào các
khái niệm, qua phân tích, chúng tôi đưa ra nhận thức của mình về khái
niệm văn bản quản lý nhà nước như sau:
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
16
Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định quản lý thành văn
dùng để truyền đạt các quyết định quản lý, các thông tin quản lý, do các
cơ quan nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, thể thức, thủ tục và
quy chế do luật định, mang tính quyền lực nhà nước đơn phương, làm
phát sinh các hệ quả pháp lý cụ thể. Và như vậy định nghĩa đã nêu được
đầy đủ các thành phần: cơ quan ban hành văn bản, mục đích ban hành
văn bản, thẩm quyền ban hành, thể thức văn bản, có tính quyền lực, pháp
lý và theo luật định.
Tuy nhiên, biểu hiện pháp lý của các loại văn bản quản lý nhà nước
không hoàn toàn giống nhau. Có những văn bản chỉ mang tính thông tin
thông thường, có những văn bản lại mang lại tính chất cưỡng chế thực
hiện.
Chức năng của văn bản quản lý nhà nước
Văn bản quản lý nhà nước có 3 chức năng chủ yếu:
Chức năng thông tin: Được coi là chức năng chính của tất cả các
loại văn bản, trong đó có văn bản quản lý nhà nước.
Dưới dạng văn bản, thông tin thường có 3 loại: thông tin quá khứ,
thông tin hiện hành, thông tin dự đoán.
Chức năng pháp lý: Thể hiện ở 2 mặt:
- Chúng chứa đựng các quy phạm pháp luật và các quan hệ luật
pháp được hình thành trong hoạt động của các cơ quan và tổ chức nhà
nước.
- Là căn cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong điều
hành công việc của các cơ quan, tổ chức nhà nước.
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
17
Chức năng quản lý: Thể hiện ở việc văn bản giúp các nhà lãnh đạo
điều hành công việc hàng ngày, truyền đạt mệnh lệnh và kiểm tra cấp
dưới theo yêu cầu của quá trình quản lý.
Chức năng quản lý của văn bản được coi là chức năng đặc biệt nhất.
Ngoài 3 chức năng cơ bản nêu trên, văn bản quản lý nhà nước còn
có các chức năng: văn hoá, thống kê, sử liệu…
Vai trò của văn bản quản lý nhà nước
Vai trò pháp lý: Văn bản quản lý nhà nước có vai trò quan trọng
trong việc xây dựng cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý của các cơ
quan bởi vì văn bản quản lý nhà nước là một hệ thống pháp luật quản lý,
các hệ thống văn bản quản lý nhà nước đều chứa đựng các qui phạm
pháp luật, các thẩm quyền và hiệu lực quản lý nhất định, việc ban hành
văn bản quản lý nhà nước nhằm chứa đựng những qui phạm pháp luật,
thẩm quyền và hiệu lực pháp lý vào thực tiễn do yêu cầu hoạt động của
cơ quan đơn vị nhà nước và công dân đặt ra, sự vi phạm pháp luật trong
văn bản sẽ gây ra tác hại lớn hơn nhiều so với sự vi phạm pháp luật
trong một hành vi cụ thể.
Vai trò thực tiễn: Văn bản quản lý nhà nước đóng vai trò rất lớn
trong hoạt động thực tiễn của Nhà nước và nhân dân vì các lẽ sau: Văn
bản quản lý nhà nước là nguồn thông tin qui phạm, là công cụ quản lý;
làm tốt công tác văn bản là góp phần thực hiện tốt 3 mục tiêu quản lý:
năng suất, chất lượng và hiệu quả. V.I.Lênin đã nói: “các cơ quan Nhà
nước phải hiểu làm công tác văn bản một cách chính xác và thuần thục.
Sự buông lỏng công tác này không những làm cho công việc của từng cơ
quan bị chậm trễ, hơn nữa làm cho toàn bộ hoạt động quản lý kém hiệu
quả”[45, tr.206].
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
18
Phân loại văn bản quản lý nhà nước
Văn bản quy phạm pháp luật
Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: "Văn
bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ
xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”[47, tr.9-10].
Văn bản quy phạm pháp luật phải có đầy đủ 4 yếu tố sau đây:
- Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức do
luật định;
- Được ban hành theo đúng thủ tục, trình tự do luật định;
- Có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần,
đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm
vi toàn quốc hoặc từng địa phương;
Quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức,
cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được quy tắc đó điều
chỉnh;
- Được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như tuyên
truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh
tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế
bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm.
Điều 1 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật (đã được sửa đổi, bổ
sung năm 2002) qui định:
“Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm:
1. Văn bản do Quốc hội ban hành: Hiến pháp, Luật, Nghị quyết.
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
19
Văn bản do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành: Pháp lệnh, Nghị
quyết.
2.Văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác ở trung
ương ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội:
a, Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
b, Nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ
tướng Chính phủ.
c, Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ
d, Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án Nhân dân tối cao,
quyết định, chỉ thị, thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
3. Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành để thi
hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc
hội, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản do Uỷ ban nhân
dân ban hành còn để thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng
cấp.
a, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân;
b, Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân [47, tr.10-11].
Khái niệm các loại văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật như sau :
- Hiến pháp: Đạo luật cơ bản của Nhà nước quy định những điều cơ
bản về chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quyền lợi và nghĩa vụ cơ bản
của công dân, các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của bộ
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
20
máy Nhà nước. Hiến pháp là nền tảng pháp luật của Nhà nước, là văn
bản có hiệu lực pháp lí cao nhất.
-Luật: Hình thức văn bản quan trọng có hiệu lực pháp lý cao sau
Hiến pháp, do Quốc hội ban hành để cụ thể hoá những nguyên tắc cơ
bản được ghi trong Hiến pháp, cụ thể hoá một số vấn đề được Hiến pháp
giao.
- Pháp lệnh: Hình thức văn bản dưới luật, do Uỷ ban Thường vụ
Quốc hội ban hành căn cứ vào Hiến pháp, các luật và nghị quyết của
Quốc hội, nhiệm vụ quyền hạn được Quốc hội giao và những vấn đề
quan trọng cấp bách do yêu cầu của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý
Nhà nước, quản lý xã hội đề ra.
- Lệnh: Hình thức văn bản của chủ tịch nước dùng để công bố Hiến
pháp, luật, pháp lệnh; thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của mình đã
được pháp luật quy định .
- Nghị quyết: Hình thức văn bản ghi lại những kết luận của một hội
nghị (Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân
dân) về chủ trương, đường lối chính sách, kế hoạch hoặc vấn đề, biện
pháp cụ thể đã được thảo luận, nhất trí và thông qua ở hội nghị. Trong
trường hợp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải hợp với các tổ
chức chính trị, xã hội cùng quyết định thực hiện một văn bản của Nhà
nước cấp trên thì gọi là nghị quyết liên tịch.
- Nghị định: Hình thức văn bản chủ yếu, quan trọng nhất của Chính
phủ dùng để ban hành các quy định chi tiết thi hành Luật, pháp lệnh,
nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết
định của Chủ tịch nước; các quy định về quyền hạn, nhiệm vụ tổ chức bộ
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
21
máy của các cơ quan nhà nước; các điều lệ, các quy định về chế độ quản
lý hành chính nhà nước.
- Quyết định: Hình thức văn bản do Chủ tịch nước, Thủ tướng
Chính phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp ban
hành trên cơ sở phạm vi quyền hạn đã được Luật pháp quy định. Quyết
định dùng để ban hành một chủ trương, đường lối, quyết định một vấn
đề mang tính vĩ mô, chiến lược, bổ nhiệm, điều động nhân sự ...
- Chỉ thị: Hình thức văn bản của cơ quan lãnh đạo cấp trên dùng để
truyền đạt những chủ trương chính sách, biện pháp quản lý và chỉ đạo về
tổ chức và công tác đối với các cơ quan, tổ chức cấp dưới nhằm thực
hiện các nghị quyết, nghị định đã được thông qua. Chỉ thị không đề ra
chính sách mới hoặc quy định mới.
- Thông tư: Hình thức văn bản do các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban
hành để giải thích, hướng dẫn, hoặc quy định những điều cần thiết để thi
hành một số điểm trong luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định.
Trong một số trường hợp nhất định còn có những văn bản do nhiều
cơ quan ban hành gọi là văn bản liên tịch. Nếu văn bản có liên quan đến
nhiều cơ quan đồng thẩm quyền như nhau thì ra văn bản qui phạm pháp
luật liên tịch để hướng dẫn thi hành văn bản quy phạm pháp luật có liên
quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Nếu vấn đề liên
quan đến nhiều cơ quan nhưng có một cơ quan chủ trì thì cơ quan chủ trì
chính ra văn bản, trong đó ghi là có sự nhất trí của cơ quan hữu quan.
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch bao gồm Nghị
quyết liên tịch, thông tư liên tịch (Điều 1, Điều 18 Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật).
Văn bản cá biệt (hay văn bản áp dụng pháp luật)
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
22
Văn bản cá biệt (hay văn bản áp dụng pháp luật) là văn bản do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trên cơ sở văn bản quy phạm
pháp luật, nhằm cá biệt hoá những quy định trong văn bản quy phạm
pháp luật thành những mệnh lệnh cụ thể, có tính cưỡng chế thi hành
nhưng chỉ chứa đựng quy tắc xử sự riêng, để giải quyết những vụ việc cụ
thể đối với những đối tượng cụ thể.
Văn bản cá biệt cũng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
nhưng không có đầy đủ 4 yếu tố của văn bản quy phạm pháp luật và
không chịu sự điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản cá biệt có hình thức như văn bản quy phạm pháp luật
nhưng chỉ chứa đựng các quy tắc xử sự riêng thuộc thẩm quyền của từng
cơ quan ban hành. Ví dụ: quyết định lên lương, khen thưởng, kỷ luật,
điều động công tác, bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ, công chức, quyết
định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định phê duyệt, dự án, chỉ thị về
việc phát động phong trào thi đua biểu dương người tốt việc tốt.
Hình thức văn bản cá biệt phổ biến hiện nay do các cơ quan nhà
nước banh hành là các quyết định hành chính về một vụ việc cụ thể, đối
với những đối tượng cụ thể mà pháp luật cho phép các cơ quan đó thực
hiện.
Văn bản hành chính thông thường
Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông
tin điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để
giải quyết các tác nghiệp cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch trao đổi,
ghi chép công việc... của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Các loại văn bản hành chính thông thường: Công văn hành chính,
thông báo, thông cáo, chương trình, kế hoạch công tác (đề án công tác),
T.V.Cuờng. LV.Th.s/8-2004
23
