Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai qua thực tiễn tỉnh bắc giang

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ THÁI ANH

GI¶I QUYÕT KHIÕU N¹I TRONG LÜNH VùC §ÊT §AI
QUA THùC TIÔN TØNH B¾C GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ THÁI ANH

GI¶I QUYÕT KHIÕU N¹I TRONG LÜNH VùC §ÊT §AI
QUA THùC TIÔN TØNH B¾C GIANG
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS LƢƠNG THANH CƢỜNG

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn không trùng lặp với các công trình có
liên quan đã được công bố. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn
đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các
môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của
Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Thái Anh


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng
Danh mục các biểu đồ
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ........................................................ 9
1.1.

KHIẾU NẠI, KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH, KHIẾU NẠI TRONG
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ........................................................................... 9

1.1.1. Khiếu nại............................................................................................... 9

1.1.2. Khiếu nại hành chính .......................................................................... 10
1.1.3. Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ......................................................... 13
1.2.

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ........... 17

1.2.1. Quan niệm về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ................. 17
1.2.2. Các nguyên tắc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ............... 18
1.2.3. Ý nghĩa, vai trò của công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai.................................................................................................. 20
1.3.

QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI .......................................................... 24

1.3.1. Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại ............. 24
1.3.2. Thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai.................................................................................................. 28
1.3.3.

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ........................... 29

1.3.4. Quy trình giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ........................... 31
1.4.

ĐIỀU KIỆN BẢO ĐẢM GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH
CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ........................................... 35


1.4.1. Điều kiện bảo đảm về kinh tế ............................................................. 35

1.4.2. Điều kiện bảo đảm về chính trị........................................................... 36
1.4.3. Điều kiện bảo đảm về pháp luật ......................................................... 37
1.4.4. Các điều kiện bảo đảm khác ............................................................... 41
Kết luận Chương 1 .......................................................................................... 42
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT
ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC GIANG ................................... 43
2.1.

KHÁI QUÁT CHUNG VỀ ĐẤT ĐAI VÀ QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
BẮC GIANG....................................................................................... 43

2.1.1. Tài nguyên đất .................................................................................... 43
2.1.2. Tài nguyên rừng.................................................................................. 45
2.1.3.

Công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh
Bắc Giang ............................................................................................ 46

2.2.

TÌNH HÌNH KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ
ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC GIANG ............................. 49

2.2.1. Tình hình khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Giang ............... 49
2.2.2. Đặc điểm khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Giang ............... 53
2.2.3. Nguyên nhân phát sinh khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh
Bắc Giang ........................................................................................... 54
2.2.4. Đánh giá chung về công tác giải quyết khiếu nại về đất đai trên
địa bàn tỉnh Bắc Giang ....................................................................... 57

Kết luận Chương 2 .......................................................................................... 65
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC GIANG ............................................ 66
3.1.

QUAN ĐIỂM NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
BẮC GIANG ...................................................................................... 66


3.1.1. Quán triệt quan điểm của Đảng và các nghị quyết của Đảng về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ......................................... 66
3.1.2. Đề cao vai trò, trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước và
cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai.................................................................................................. 69
3.1.3. Bảo đảm yêu cầu tuân thủ nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật,
bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ..................................................... 70
3.1.4. Tăng cường pháp chế, xử lý hài hòa lợi ích của các bên trong
quá trình giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.......................... 72
3.2.

GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
BẮC GIANG ...................................................................................... 75

3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về đất đai ............................................. 75
3.2.2. Kiện toàn bộ máy nhà nước, tổ chức và chỉ đạo giải quyết khiếu
nại trong lĩnh vực đất đai .................................................................... 76

3.2.3. Tổ chức tốt công tác tiếp công dân ..................................................... 78
3.2.4. Tăng cường công tác quản lý nhà nước và xử lý nghiêm minh
hành vi vi phạm pháp luật đất đai....................................................... 81
3.2.5. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật
đất đai, pháp luật khiếu nại, tố cáo ..................................................... 83
Kết luận Chương 3 .......................................................................................... 86
KẾT LUẬN .................................................................................................... 87
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 90


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CQHC:

Cơ quan hành chính

HVHC:

Hành vi hành chính

KNTC:

Khiếu nại tố cáo

QĐHC:

Quyết định hành chính

UBND:

Ủy ban nhân dân

XHCN:

Xã hội chủ nghĩa

KCN :

Khu công nghiệp

GCNQSDĐ: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
MTTQ:

Mặt trận tổ quốc


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu bảng

Tên bảng

Trang

Bảng 2.1: Hiện trạng sử dụng đất năm 2013

44

Bảng 2.2: Diễn biến đất lâm nghiệp tỉnh Bắc Giang giai đoạn
2006-2013

45

Bảng 2.3: Cơ cấu diện tích loại rừng tỉnh Bắc Giang

45

Bảng 2.4: Tình hình khiếu nại về đất đai từ năm 2010 đến 2014

51


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Số hiệu biểu đồ

Tên biểu đồ

Trang

Biểu đồ 2.1: Tỷ lệ vụ việc về đất đai trên tổng số vụ việc khiếu
kiện giai đoạn 2010-2014

50

Biểu đồ 2.2: Tình hình khiếu nại về đất đai qua các năm

51

Biểu đồ 2.3: Thể hiện số quyết định hành chính về đất đai bị
khiếu nại so với quyết định hành chính đã ban

hành giai đoạn 2010-2014

52


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất
đặc biệt, là thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bố
các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc
phòng và là thành quả cách mạng của cả dân tộc Việt nam. Bất kỳ quốc gia
nào, nếu biết quản lý, sử dụng hợp lý đất đai thì nguồn tài nguyên này được
bảo vệ và mang lại hiệu quả, lợi ích to lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con
người và cả cộng đồng.
Đất đai có vai trò quan trọng như vậy nên Đảng và Nhà nước ta giành
sự quan tâm đặc biệt đến vấn đề đất đai. Chủ trương, đường lối của Đảng,
chính sách pháp luật của nhà nước về đất đai được điều chỉnh cho phù hợp
với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước, trong thời kỳ công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước chính sách pháp luật đất đai trở thành cơ sở pháp lý
hết sức quan trọng huy động nguồn lực đất đai để phát triển nên kinh tế thị
trường nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Với việc ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, đặc biệt là Luật Đất đai
năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, mới đây nhất là
Luật Đất đai năm 2013, hệ thống quy phạm pháp luật về đất đai đã từng
bước được hoàn thiện, cơ bản đáp ứng yêu cầu công tác quản lý nhà nước về
đất đai trong các thời kỳ, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội, bảo
đảm quốc phòng, an ninh và tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, hộ gia đình,
cơ quan, tổ chức trong quản lý, sử dụng đất đai. Vì vậy, quản lý nhà nước
bằng pháp luật về đất đai ngày càng hoàn thiện đã đạt được những tiến bộ rõ
rệt, hệ thống quản lý về đất đai được tăng cường, từng bước phân cấp và

phát huy tính tự chủ của địa phương.

1


Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tình hình quản lý và sử dụng
đất đai hiện nay đang có những yếu kém như vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất chưa có tính chiến lược lâu dài và ổn định hoặc thiếu tính khả thi; cơ
chế quản lý về đất đai thiếu tính hiệu quả; cơ quan quản lý đất đai các cấp
nhìn chung còn nhiều yếu kém. Chính vì thế tình trạng tranh chấp, khiếu nại,
tố cáo về quản lý và sử dụng đất đai có xu hướng diễn biến phức tạp. Việc
giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo còn chưa kịp thời, thiếu hiệu quả. Đây
là một trong những nguyên nhân dẫn đến ngày càng có nhiều vụ tranh chấp,
khiếu nại liên quan đến đất đai trên toàn quốc. Theo số liệu thống kê, trong
tổng số các vụ khiếu nại được các cơ quan chức năng thụ lý, giải quyết trên
cả nước có đến 70% số vụ việc liên quan đến đất đai
Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong
Hiến pháp: Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã
được ghi nhận tại Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
năm 2013 “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức,
cá nhân” [24, Điều 30]. Đây là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội
như là một phản ứng của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó
mà người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là không phù hợp với
các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và
lợi ích hợp pháp của mình.
Như vậy, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là biện pháp pháp lý
để công dân sử dụng bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm.
Thực hiện quyền khiếu nại là một trong những hình thức dân chủ trực tiếp để
nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước quản lý xã hội, giám sát hoạt

động của cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Khiếu nại là một kênh
thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước,

2


phản ánh tình hình thực hiện công vụ của cán bộ, công chức. Do đó công tác
giải quyết khiếu nại không những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà
nước, mà còn thể hiện mối quan hệ bình đẳng giữa nhà nước và công dân.
Thông qua giải quyết khiếu nại, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự
phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật. Qua việc khiếu nại và giải
quyết khiếu nại của công dân cũng là cơ sở thực tiễn để hoàn thiện cơ chế,
chính sách, nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước, góp phần đấu tranh chống
quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước, ổn định tình hình
chính trị, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Chính vì vậy, giải
quyết khiếu nại của công dân là một vấn đề được Đảng và nhà nước và nhân
dân đặc biệt quan tâm. Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại
đã có nhiều chuyển biến tích cực, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đúng
pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa,
bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của
Nhà nước về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, với việc
xác định khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được Hiến
pháp và pháp luật quy định và bảo đảm, trong những năm qua, công tác giải
quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Giang có những chuyển biến
tích cực, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của
cá nhân, tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai,
đồng thời góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo điều
kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế, xã hội của địa phương.
Trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, trong những năm qua với sự tập trung chỉ

đạo của cấp ủy, chính quyền và sự phối hợp với các đoàn thể nhân dân, công
tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có chuyển biến tích cực. Từ sau
đợt cao điểm thực hiện Chỉ thị 09/CT-TW ngày 06/3/2002 của Ban Bí thư

3


Trung ương, và Thông báo Kết luận số 130/KL-TW ngày 10/01/2008 của Bộ
Chính trị thì công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có sự chuyển
biến tích cực, góp phần phát triển kinh tế- xã hội, ổn định tình hình, củng cố
niềm tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước. Tuy nhiên những năm gần
đây, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh vẫn còn nhiều hạn
chế: Một số địa phương, đơn vị còn chưa thấy hết được ý nghĩa quan trọng
của công tác này; hiệu quả công tác tiếp dân và giải quyết đơn thư khiếu nại,
tố cáo còn chưa cao, có nơi còn hình thức. Điều đáng chú ý là khi nhận được
khiếu nại, tố cáo của công dân có không ít cán bộ, công chức còn thiếu tinh
thần trách nhiệm, không thực hiện đúng trình tự, thủ tục, thời hạn giải quyết;
chưa quan tâm đến đầy đủ đến việc tiếp dân, đối thoại và lắng nghe ý kiến của
nhân dân, vẫn còn biểu hiện né tránh, đùn đẩy trách nhiệm trong việc tiếp dân
và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật
khiếu nại, tố cáo chưa thường xuyên, chưa sâu rộng, người dân không hiểu về
quyền và nghĩa vụ của mình nên gửi đơn khiếu nại, tố cáo vượt cấp khá nhiều.
Chính vì vậy, việc nghiên cứu những quy định của pháp luật về khiếu
nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai; đánh giá tình hình khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai, kết quả thực hiện công tác giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Giang để làm rõ những ưu điểm, hạn
chế, nguyên nhân của những hạn chế trong công tác giải quyết khiếu nại về
đất đai, từ đó tìm ra quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh là vấn đề có ý nghĩa cả
về lý luận và thực tiễn.

Xuất phát từ mục đích và ý nghĩa đó, tôi lựa chọn Đề tài "Giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai - qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang" làm Luận
văn Cao học của mình.

4


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Từ trước đến nay, trong khoa học pháp lý đã có nhiều bài viết, công
trình nghiên cứu về pháp luật khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành
chính, cũng như khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất
đai. Từ nhiều hướng và mức độ tiếp cận khác nhau, các bài viết, công trình
nghiên cứu đã làm sáng tỏ những vấn đề mang tính lý luận về khiếu nại hành
chính, khiếu nại đất đai, thực trạng quy định của pháp luật về khiếu nại hành
chính, khiếu nại về đất đai, thực trạng công tác giải quyết khiếu nại hành
chính, khiếu nại đất đai, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp
luật về khiếu nại hành chính, khiếu nại về đất đai, cũng như những giải pháp
nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính, khiếu
nại về đất đai. Một số công trình mà tác giả đã được tiếp cận như:
- Tìm hiểu pháp Luật khiếu nại, tố cáo của công dân - Tác giả: Lê
Trọng Bình- Nxb Pháp lý, Hà Nội 1991;
- Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở
Việt Nam - Tác giả: TS. Nguyễn Văn Thanh và LG. Đinh Văn Minh, Nxb Tư
pháp, năm 2004;
- Thanh tra Chính phủ, Tiếp công dân, xử lý đơn thư và giải quyết khiếu
nại, tố cáo trong tình hình mới, Nhà xuất bản Hà Nội, Hà Nội năm 2006;
- ThS. Nguyễn Thế Thịnh (chủ biên), Công tác dân vận trong giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội năm 2007;
- TS. Trần Văn Sơn, Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt
động giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội năm 2007;

- Viện Khoa học Thanh tra (Thanh tra Chính phủ), Khiếu nại, tố cáo
hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay,
Nhà xuất bản Chính trị - Hành chính, Hà Nội năm 2012;
- Ngô Mạnh Toan (2007), Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong
điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Luật học;

5


- Nguyễn Thế Thuấn (2001), Tăng cường hiệu quả pháp luật về giải
quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ
Luật học;
- Nguyễn Thị Thủy (2009), Quyền khiếu nại hành chính của công dân
ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ Luật học;
- Lê Văn Thành (2012), Áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về
đất đai của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh hiện nay, Luận án Tiến
sỹ Luật học;
Ngoài các công trình nêu trên, còn có một số công trình là luận văn thạc
sỹ quản lý hành chính công ở Việt Nam như: Bùi Thị Thúy Ngân (2011), Giải
quyết khiếu nại, tố cáo trong công tác giải phóng mặt bằng ở thành phố Hà
Nội; Trần Văn Anh (2010), Nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, giải
quyết khiếu nại, tố cáo ở cấp xã của tỉnh Bắc Ninh; Trần Anh Hùng (2007),
Thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước ở
thành phố Hồ Chí Minh; Nguyễn Thị Lệ Hằng (2010), Giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực quản lý đất đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện tỉnh Khánh
Hòa; Phạm Thị Hồng Uyên (2011), Giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến
đất đai tôn giáo trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay; Lê Hồng Oanh Ngọc
(2009), Nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại ở thành phố Hà Nội
Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu về giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Do đó, việc

nghiên cứu đề tài "Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai - qua thực tiễn
tỉnh Bắc Giang" vừa có ý nghĩa thực tiễn vừa có giá trị nhất định về lý luận.
3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục tiêu
Phân tích thực trạng công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
của các cơ quan hành chính trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Trên cơ sở đó, chỉ ra
những thiếu sót, tồn tại của pháp luật về đất đai, pháp luật về khiếu nại hiện

6


hành và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật khiếu nại về đất đai,
nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại về đất đai, góp phần bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích của nhà nước, nâng cao hiệu
lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương.
3.2. Nhiệm vụ
- Làm rõ thêm quan niệm về khiếu nại, khiếu nại hành chính, khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai, các nguyên tắc về giải quyết khiếu nại, vai trò và ý
nghĩa của công tác giải quyết khiếu nại,
- Hệ thống hóa quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam về giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai: quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại,
người bị khiếu nại; thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực đất đai; thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác giải quyết khiếu nại về đất đai
của các cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Giang (làm rõ ưu
điểm, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế).
- Đưa ra một số quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính nhà
nước trên địa bàn tỉnh Bắc Giang.
4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu vấn đề giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Giang
trong 5 năm qua, từ năm 2010-2014.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn vận dụng các phương pháp luận triết học Mác - Lê nin:

7


phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Đồng thời có sử dụng các
phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích - tổng hợp, logic, so sánh,
khảo sát, thống kê, tổng kết thực tiễn trong quá trình giải quyết các vấn đề đặt
ra của đề tài
6. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của đề tài
Luận văn là nguồn tư liệu tổng hợp về thực trạng giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Cung cấp thêm các luận cứ
khoa học trong công tác giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc
Giang trong thời gian tới.
Luận văn có giá trị tham khảo đối với sinh viên đại học, cao học luật và
hành chính, có thể dùng làm tài liệu tham khảo phục vụ công tác giảng dạy,
nghiên cứu ở trường Chính trị tỉnh, Trung tâm bồi dưỡng chính trị cấp huyện,
hoặc làm tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến vấn đề này.
Từ các đề xuất tại Luận văn có thể là những gợi ý để tiếp tục hoàn thiện
hệ thống pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai,
góp phần nâng cao nhận thức, ý thức trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân trong thực hiện quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại.
7. Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
Chương 2: Thực trạng về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
trên địa bàn tỉnh Bắc Giang trong thời gian qua.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Bắc Giang.

8


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1. KHIẾU NẠI, KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH, KHIẾU NẠI TRONG
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1.1. Khiếu nại
Khiếu nại là một hiện tượng xã hội, do đó có nhiều quan niệm và cách
hiểu khác nhau về khiếu nại.
Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó
cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội. Khiếu nại theo
gốc tiếng Latinh: "Complant" có nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của
người nào đó về vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình.
Theo Đại Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại
những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm.
Theo Từ điển Giải thích thuật ngữ Luật học thì "khiếu nại" là: Những
đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hoặc người có
chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của
họ; khiếu nại được thể hiện dưới hình thức viết hoặc trình bày miệng. Nếu là
khiếu nại viết thì đơn khiếu nại phải được ký bởi chính người có quyền hoặc

lợi ích bị vi phạm hoặc người giám hộ của người đó, trong đó ghi rõ họ, tên,
địa chỉ (hoặc nơi công tác, học tập) [26, tr.67].
Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức
yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà
họ cho là không đúng, đã, đang hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính
đáng của họ.
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã

9


được ghi nhận trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý
của công dân, là một hình thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa, liên
quan chặt chẽ và chiếm vai trò quan trọng trong hệ thống các quyền và nghĩa
vụ cơ bản của công dân. Việc thực hiện quyền khiếu nại sẽ là cơ sở để thực
hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân. Chính vì vậy trên cơ sở Hiến
pháp, đã có nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước ta quy định về khiếu nại và
giải quyết khiếu nại, đặc biệt là Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1998 (được sửa
đổi, bổ sung hai lần vào năm 2004 và 2005), Luật Khiếu nại năm 2011.
Theo quy định của Luật Khiếu nại thì khiếu nại là việc công dân, cơ
quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề
nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán
bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp
luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Như vậy khiếu nại quy định trong Luật Khiếu nại được hiểu là khiếu
nại hành chính, đó là khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành
hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong
cơ quan hành chính nhà nước và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; khái

niệm này chỉ giới hạn đối với những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản
lý của các cơ quan hành chính nhà nước.
1.1.2. Khiếu nại hành chính
Là một hiện tượng xã hội nên khiếu nại có thể xảy ra ở nhiều lĩnh vực
của đời sống xã hội. Do đó, dựa vào các tiêu chí khác nhau có thể phân loại
khiếu nại thành các nhóm khác nhau. Xét trong mối quan hệ giữa công dân
với nhà nước, khiếu nại có thể xảy ra ở cả 3 lĩnh vực thực hiện quyền lực nhà
nước: lĩnh vực lập pháp, lĩnh vực hành pháp và lĩnh vực tư pháp.

10


Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, quyền khiếu nại của công
dân là quyền khiếu nại hành chính. Theo Từ điển Luật học, khiếu nại hành
chính là việc "yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó
xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình" [26].
Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại hành chính là quyền công dân, được ghi
nhận trong Hiến pháp, được bảo đảm bởi hệ thống các văn bản pháp luật và
bộ máy các cơ quan nhà nước. Khiếu nại hành chính là một trong những biểu
hiện của mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, phát sinh trong quan hệ
pháp luật hành chính, khi mà đối tượng quản lý cho rằng những quyết định
hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý là trái pháp luật, xâm
phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân. Khi công dân thực hiện
quyền khiếu nại hành chính, phát sinh mối quan hệ pháp lý giữa chủ thể quản
lý với đối tượng quản lý. Trong mối quan hệ pháp lý này, đối tượng quản lý
có quyền yêu cầu chủ thể quản lý xem xét lại quyết định hành chính, hành vi
hành chính, chủ thể quản lý có nghĩa vụ phải giải quyết khiếu nại hành chính
và bảo đảm cho công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính; ngược lại,

công dân cũng phải có nghĩa vụ thực hiện quyền khiếu nại hành chính theo
các quy định của pháp luật. Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính,
hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành
để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính
nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ
thể. Như vậy, một quyết định hành chính (là đối tượng của khiếu nại) phải
hội đủ 03 điều kiện

11


- Thứ nhất, được thể hiện dưới hình thức văn bản. Đây là một trong
những điểm khác biệt so với khái niệm về Quyết định hành chính trong Luật
khiếu nại, tố cáo trước đây. Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây quy định “quyết
định hành chính là quyết định bằng văn bản…” tức là về mặt hình thức, nó
phải được thể hiện dưới dạng “quyết định”. Tuy nhiên, Luật Khiếu nại hiện
nay đã mở rộng hơn khái niệm này, theo đó, quyết định hành chính là đối
tượng của khiếu nại không nhất thiết phải được thể hiện dưới hình thức là
“quyết định” mà còn có thể thể hiện dưới các hình thức văn bản khác như
“công văn”, “thông báo”, “kết luận”…Quy định này phù hợp với tình hình
thực tế bởi trong thực tiễn, có nhiều văn bản hành chính mặc dù không thể
hiện dưới hình thức quyết định nhưng lại chứa nội dung quyết định hành
chính nhưng người khiếu nại không thể khiếu nại văn bản ấy vì lý do đó
không phải là quyết định hành chính.
- Thứ hai, quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Các cơ quan hành
chính nhà nước ở đây bao gồm: các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp và các sở, phòng, ban thuộc ủy ban nhân

dân. Người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là người trong
các cơ quan nêu trên mà theo quy định của pháp luật có thẩm quyền ban hành
các quyết định hành chính.
- Thứ ba, quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối
tượng cụ thể hay còn gọi là quyết định hành chính cá biệt. Đặc trưng này giúp
phân biệt với những quyết định mang tính quy phạm. Trong hoạt động quản
lý hành chính nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhiều
quyết định hành chính cá biệt để giải quyết các công việc cụ thể theo chức
năng của từng cơ quan hành chính nhà nước. Ví dụ: quyết định phá dỡ nhà
xây dựng trái phép, quyết định xử phạt hành chính do vi phạm pháp luật về an

12


toàn giao thông… Những quyết định này khác với những quyết định hành
chính mang tính quy phạm đó là chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc
một số đối tượng cụ thể.
Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà
nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện
hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Cơ
quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức trong cơ quan đó có
những quyền và nghĩa vụ nhất định do pháp luật quy định. Hành vi thực hiện
hay không thực hiện quyền và nghĩa vụ đó gây thiệt hại đến quyền và lợi ích
hợp pháp của người bị khiếu nại thì đều là hành vi có thể bị khiếu nại. Ví dụ:
hành vi quá thời hạn do pháp luật quy định nhưng cơ quan có thẩm quyền
chưa cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho công dân; hành vi sách
nhiễu trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức… đều là
những hành vi hành chính có thể bị khiếu nại.
Từ những phân tích trên, có thể thống nhất quan niệm về khiếu nại
hành chính như sau: "Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức

theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định đề nghị cơ quan nhà nước, cá nhân có
thẩm quyền trong cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành
vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành
chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình
1.1.3. Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
Luật Đất đai năm 2013 quy định: "Người sử dụng đất, người có quyền lợi
và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định
hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai” [24, Điều 204, Khoản 1].
Như vậy, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một dạng khiếu nại hành
chính, đó là việc "người sử dụng đất" khiếu nại các quyết định hành chính
hoặc hành vi hành chính của cơ quan quản lý đất đai hoặc của người có thẩm

13


quyền trong cơ quan quản lý đất đai khi thi hành công vụ, xâm phạm đến
quyền, lợi ích hợp pháp của "người sử dụng đất".
Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là "người sử
dụng đất". Theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2013, "người sử dụng
đất" bao gồm:
Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận
quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật
này, bao gồm:
1. Tổ chức trong nước gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang
nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế,
tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội
- nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo quy
định của pháp luật về dân sự (sau đây gọi chung là tổ chức);
2. Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ
gia đình, cá nhân);

3. Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh
sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân
phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có
chung dòng họ;
4. Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất,
thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của
tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo;
5. Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan
đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước
ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận;
cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ
chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ;

14


6. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của
pháp luật về quốc tịch;
7. Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp
100% vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh
nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập,
mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư [23, Điều 5].
Như vậy, các chủ thể nêu trên (gọi tắt là cá nhân, tổ chức) đều có quyền
thực hiện quyền khiếu nại trong lĩnh vực đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết
định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Về đối tượng khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, đó là các quyết định
hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đất đai của cơ
quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước.

Luật Đất đai 2013 quy định nội dung quản lý nhà nước về đất đai bao gồm:
1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng
đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó.
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới
hành chính, lập bản đồ hành chính.
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng
sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài
nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển
mục đích sử dụng đất.
6. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy

15


chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác
gắn liền với đất.
8. Thống kê, kiểm kê đất đai.
9. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai.
10. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
11. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất.
12. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp
hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật
về đất đai.
13. Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
14. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố
cáo trong quản lý và sử dụng đất đai.

15. Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai [23, Điều 25].
Như vậy, các quyết định hành chính được ban hành trong các hoạt động
trên gọi chung là các quyết định quản lý đất đai; các hành vi được thực hiện
trong những quá trình đó gọi là hành vi hành chính về quản lý đất đai.
Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một dạng của khiếu nại hành chính
phát sinh trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai. Do vậy, từ khái niệm khiếu
nại hành chính có thể đi đến khái niệm khiếu nại trong lĩnh vực đất đai như sau:
Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc cá nhân, tổ chức theo trình tự,
thủ tục pháp luật quy định đề nghị cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền
trong cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính,
hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp
pháp của mình.

16