Cần làm gì để phát hiện những điểm chưa hợp lý của một văn bản quy phạm pháp luật

1

Đề bài thảo luận nhóm 4
Cần làm gì để phát hiện những điểm chưa hợp lý
của một văn bản quy phạm pháp luật
Bài làm
Tất cả các mối quan hệ xã hội phát sinh đều được pháp luật điều chỉnh. Hình
thức thể hiện của pháp luật chính là thông qua các văn bản quy phạm pháp luật.
Như vậy, vấn đề đặt ra là, muốn tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho người dân
hiệu quả thì phải giúp họ nhận biết văn bản quy phạm pháp luật là cái gì, tiếp cận
nó từ đâu và áp dụng nó ra sao???
dựa vào kiến thức và kinh nghiệm bản thân, nhóm xin trình bày một số vấn
đề liên quan đến các văn bản quy phạm pháp luật một cách thực tế nhất, gợi mở
thêm một số vấn đề để mọi người cùng thảo luận
A. Cơ sở lý luận
Theo Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (sau đây
gọi chung là Luật năm 2008) định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành
hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy
định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt
buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng
thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân
dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.”
Từ định nghĩa trên, ta thấy văn bản quy phạm pháp luật có những đặc trưng
sau:
- Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền ban hành, nghĩa là, không phải mọi văn bản đều có thể gọi là văn bản quy
phạm pháp luật, mà chỉ những văn bản nào được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

ban hành mới có thể trở thành văn bản quy phạm pháp luật. Đặc trưng này cần chú
ý một số điểm như sau : Một là không phải bất kỳ cơ quan nào trong bộ máy Nhà
nước đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà chỉ có những
cơ quan được pháp luật quy định mới có được thẩm quyền này. Hai là thẩm quyền
của các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật quyết định nội dung điều


2

chỉnh, phạm vi điều chỉnh và mức độ điều chỉnh của văn bản. Ba là cơ chế phân
công và phối hợp, phân cấp thẩm quyền cũng như các nguyên tắc tập trung dân chủ
và pháp chế trong tổ chức, hoạt động của cơ quan Nhà nước là yếu tố quy định sự
hình thành một trật tư nghiêm ngặt về hiệu lực pháp lý của các văn bản.
- Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa đựng quy tắc xử sự chung,
được áp dụng đối với mọi chủ thể của pháp luật. Như vậy những văn bản mặc dù
có ý nghĩa pháp lý nhưng không chứa đựng những quy tắc xử sự chung thì không
phải là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ như Nhà nước XHCN có thể ra các văn
bản mang tính chính trị như: Lời kêu gọi, tuyên bố, thông báo, nghị quyết …. Các
văn bản đó mặc dù có ý nghĩa pháp lý, nhưng không phải là văn bản quy phạm
pháp luật). Đây là tiêu chí chủ yếu để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với
các văn bản Nhà nước khác như văn bản áp dụng pháp luật, các loại giấy tờ hành
chính
- Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong đời sống, được
áp dụng trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Như vậy, các quy
phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần đối với một đối tượng hoặc một nhóm đối
tượng có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc trong từng địa phương, chỉ khi nào
văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực hoặc bị bãi bỏ do cơ quan có thẩm quyền
quyết định.
- Văn bản quy phạm pháp luật có nhiều loại, mỗi loại từ tên gọi, nội dung,
phạm vi điều chỉnh, giá trị pháp lý, thủ tục, trình tự ban hành đều do luật định.

- Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các
biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục thuyết phục; các biện pháp về tổ chức hành
chính, kinh tế. Trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng bằng biện pháp
cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm
2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. .
Hiện nay, theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, thì hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật ở nước ta chia làm 2 loại cơ bản : văn bản luật và văn bản dưới luật.
a- Văn bản luật : là văn bản quy phạm pháp luật do Quốc Hội là cơ quan
quyền lực Nhà nước cao nhất ban hành theo trình tự và thủ tục được quy định trong
Hiến pháp. Các văn bản này có giá trị pháp lý cao nhất. gồm có : Hiến pháp, Luật
(hoặc bộ luật), nghị quyết.


3

- Hiến pháp là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, là
nền tảng, cơ sở để ban hành các luật và văn bản dưới luật. Hiến pháp quy định
những vấn đề cơ bản nhất là nhà nước và xã hội như chế độ chính trị, chế độ kinh
tế, văn hoá xã hội, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, nguyên tắc tổ chức và
hoạt động của các cơ quan nhà nước.
- Luật hoặc bộ luật: Quốc hội nước ta giữ quyền ban hành hiến pháp, luật và
bộ luật. Luật, bộ luật chứa đựng các quy phạm pháp luật, là những văn bản có hiệu
lực pháp lý sau hiến pháp, phù hợp với hiến pháp; vừa là văn bản cụ thể hóa Hiến
pháp, bảo đảm cho Hiến pháp được thực hiện, vừa là cơ sở cho các cơ quan có
thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm PL để thực hiện quản lý các lĩnh vực
của đời sống XH.
- Pháp lệnh: Do UBTVQH ban hành; Pháp lệnh chỉ quy định những vấn đề
cụ thể do Quốc hội quyết định và giao ủy quyền, trên cơ sở chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh của Quốc Hội. Vì thế, pháp lệnh là văn bản lập pháp ủy quyền,

thuộc phạm trù lập pháp
b- Văn bản dưới luật : Văn bản dưới luật là những văn bản quy phạm pháp
luật do cơ quan Nhà nước ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức được pháp
luật qui định. Những văn bản này có giá trị pháp lý thấp hơn các văn bản luật, vì
vậy khi ban hành phải chú ý sao cho những quy định của chúng phải phù hợp với
những qui định của Hiến pháp và Luật.
- Văn bản lập quy của cơ quan hành chính nhà nước TW, bao gồm: văn bản
của chính phủ (nghị quyết, nghị định), của thủ tướng chính phủ (quyết định, chỉ
thị) và quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
- Văn bản lập quy của cơ quan tư pháp (Toà án, VKS). Hội đồng thẩm phán
TAND tối cao ra nghị quyết để hướng dẫn các toà án áp dụng thống nhất pháp luật,
tổng kết kinh nghiệm xét xử. Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối
cao ra quyết định, thông tư, chỉ thị để qui định các biện pháp bảo đảm thực hiện
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của ngành; quy định những vấn đề khác thuộc
thẩm quyền của mình.
- Văn bản lập quy của chính quyền địa phương (HĐND và UBND). HĐND
ra nghị quyết để quyết định những vấn đề xây dụng địa phương vững mạnh bảo
đảm thi hành nghiêm chỉnh hiến pháp, luật, pháp lệnh, các nghị quyết của Quốc
hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
hành chính cấp trên. UBND ra quyết định, chỉ thị để tổ chức thực hiện nghị quyết


4

của HĐND cùng cấp và thực hiện chức năng của cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương
- Các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch: các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền không chỉ tự mình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, mà còn phối
hợp với các cơ quan, tổ chức để ban hành văn bản, gọi là văn bản liên tịch. Nội
dung của văn bản loại này quy định liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của nhiều

cấp, nhiều ngành, nhiều tổ chức chính trị - xã hội. Có 3 loại văn bản liên tịch sau:
Thông tư liên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ; Thông
tư liên tịch giữa Tòa án NDTC với Viện kiểm sát nhân dân tối cao hoặc giữa các
cơ quan này với bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Nghị quyết,
thông tư liên tịch giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương
của tổ chức chính trị - xã hội
3. Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật.
Để mỗi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đi vào cuộc sống có thể
phát huy tác dụng, bảo đảm hiệu lực thực tế và hiệu quả điều chỉnh của văn bản, thì
cần phải xác định rõ, chính xác giới hạn hiệu lực của văn bản cả về thời gian,
không gian và đối tượng thi hành. Đó cũng là điều kiện để thiết lập một trật tự thứ
bậc nghiêm ngặt về hiệu lực giữa các văn bản, bảo đảm hình thành được một hệ
thống văn bản quy phạm PL có tính thống nhất cao.
- Hiệu lực về thời gian của mỗi văn bản quy phạm pháp luật là giới hạn
phạm vi tác động của văn bản về thời gian, được tính thời điểm phát sinh hiệu lực
cho đến khi chấm dứt hiệu lực của văn bản. Thông thường, một văn bản quy phạm
pháp luật có hiệu lực từ ngày công bố và hết hiệu lực khi có văn bản khác thay thế
hoặc hủy bỏ. Một số văn bản ghi rõ thời điểm phát sinh và chấm dứt hiệu lực,
những văn bản này mặc nhiên hết hiệu lực khi đến thời điểm đã ghi trong văn bản.
Cá biệt, một số văn bản quy phạm PL có hiệu lực sau ngày công bố một thời gian,
hoặc có những quy định có hiệu lực trước ngày công bố văn bản (gọi là hiệu lực
hồi tố) và các trường hợp này được được ghi rõ trong văn bản.
- Hiệu lực về không gian của văn bản quy phạm pháp luật là giới hạn phạm
vi tác động của văn bản về mặt không gian, có thể là toàn bộ lãnh thố quốc qua,
một vùng hoặc một địa phương nhất định. Việc xác định hiệu lực không gian có
thể dựa vào căn cứ: Dựa vào điều khoản xác định hiệu lực không gian văn bản; đối
với các văn bản quy phạm pháp luật không có điều khoản xác định hiệu lực không
gian thì phải dựa vào thẩm quyền cơ quan ban hành và nội dung văn bản để xác

5

định hiệu lực không gian. Cá biệt có văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực ngoài
lãnh thổ. Thí dụ như những viên chức Nhà nước công tác ngoại giao ở nước ngoài
vẫn phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật Việt Nam.
- Hiệu lực theo đối tượng thi hành (áp dụng) văn bản quy phạp PL là giới
hạn phạm vi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành. Thông thường các
văn bản pháp luật tác động đến tất cả các đối tượng nằm trong lãnh thổ mà văn bản
đó có hiệu lực về thời gian và không gian. Phù hợp với điều đó, các văn bản quy
phạm pháp luật của nước ta được ban hành nhằm tác động đến công dân Việt Nam;
tuy nhiên, trong những trường hợp nhất định, pháp luật Việt Nam còn có hiệu lực
đối với người nước ngoài, người không quốc tịch cư trú trên lãnh thổ Việt Nam,
trừ những trường hợp pháp luật của Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Việt Nam
có ký kết hoặc tham gia có quy định khác. Cá biệt những văn bản quy phạm PL chỉ
tác động điều chỉnh đến một số đối tượng nhất định (trong một số ngành nghề, lãnh
vực), trong những trường hợp này thường được ghi rõ trong văn bản
Theo khái niệm trên đây, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy
phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa ''quy phạm pháp
luật'' hay không cần đặc biệt chú ý đến các dấu hiệu đặc trưng của quy phạm pháp
luật, gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn trọng chung),
tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay
một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc - tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng
bắt buộc phải thực hiện, không thể thoái thác) và phải được cơ quan có thẩm quyền
ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật).
I. Một số lưu ý khi sử dụng văn bản quy phạm pháp luật:
Nội dung kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp
hiến, hợp pháp của văn bản Văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các
điều kiện sau đây:
1. Ban hành đúng căn cứ pháp lý.

a) Có căn cứ pháp lý cho việc ban hành;
b) Những văn bản làm căn cứ pháp lý đó đã được ký ban hành, thông qua
vào thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra.
Căn cứ pháp lý làm cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy
định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra
và xử lý văn bản QPPL là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý


6

cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thông qua tại thời điểm kiểm
tra văn bản. Theo đó những văn bản sử dụng làm căn cứ để ban hành văn bản
QPPL là những văn bản QPPL, có giá trị pháp lý cao, nghĩa là các văn bản hành
chính thông thường như (công văn, tờ trình, kế hoạch, thông báo…) không phải là
căn cứ để ban hành văn bản QPPL.
Căn cứ pháp lý được xem là cơ sở để kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhât của văn bản. Khi tiến hành kiểm tra một văn bản QPPL, người có thẩm
quyền kiểm tra sẽ xem xét nội dung của văn bản được kiểm tra với những văn bản
là căn cứ pháp lý để ban hành văn bản đó làm cơ sở để đối chiếu, so sánh nhằm xác
định nội dung của văn bản được ban hành có phù hợp với Hiến pháp, Luật và văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Trong quá trình kiểm tra
văn bản, căn cứ vào những văn bản làm cơ sở pháp lý người có thẩm quyền kiểm
tra văn bản tìm hiểu xem văn bản được ban hành đó có căn cứ pháp lý cho việc
ban hành không? Trường hợp đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản được
kiểm tra không đúng với quy định trong các căn cứ pháp lý để ban hành văn bản,
điều đó có nghĩa rằng việc quy định nội dung đó là không có căn cứ pháp lý. Ví dụ:
Quyết định số…của UBND tỉnh A về việc ban hành quy định về khu dân cư xã,
phường, thị trấn, cơ quan, doanh nghiệp, nhà trường, cơ sở tôn giáo đạt tiêu
chuẩn.Theo quyết định trên đối tượng điều chỉnh bao gồm: xã, phường, thị trấn, cơ
quan, doanh nghiệp, nhà trường, cơ sở tôn giáo nhưng căn cứ Thông tư số

23/2012/TT-BCA ngày 27/4/2012 của Bộ Công an quy định về khu dân cư xã,
phường, thị trấn, cơ quan, doanh nghiệp, nhà trường đạt tiêu chuẩn an toàn về an
ninh, trật tự và các văn bản hướng dẫn hiện hành được sử dụng làm căn cứ pháp lý
để ban hành Quyết định nêu trên thì cơ sở tôn giáo không thuộc phạm vi điều chỉnh
của Thông tư số 23/2012/TT-BCA. Chính vì vậy việc quy định thêm đối tượng cơ
sở tôn giáo là không đúng quy định pháp luật, không đảm bảo tính hợp hiến, hợp
pháp của văn bản. Đối với trường hợp sử dụng căn cứ pháp lý không đúng như:
viện dẫn căn cứ pháp lý không liên quan đến nội dung của văn bản, viện dẫn căn
cứ pháp lý đã hết hiệu lực cũng không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của văn
bản.
Bên cạnh đó, căn cứ pháp lý còn là cơ sở để xem xét, đánh giá, kiểm tra việc
áp dụng văn bản QPPL trong ban hành văn bản QPPL. Đây là một trong những căn
cứ quan trọng để xác định, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tính chính xác của
văn bản, là cơ sở để kết luận việc áp dụng văn bản QPPL đã đúng chưa? đã chính


7

xác chưa? đã đảm bảo đúng nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL và thứ bậc hiệu lực
pháp lý chưa? Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở pháp
lý để ban hành văn bản QPPL được kiểm tra có quy định khác nhau về cùng một
vấn đề (có sự mâu thuẫn, chồng chéo trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên) thì khi đó người kiểm tra văn bản sẽ căn cứ vào nguyên tắc áp dụng văn bản
QPPL và thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL để kiểm tra xem văn bản
được kiểm tra đó có áp dụng quy định của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn
không? Ví dụ, khi kiểm tra một Quyết định của UBND mà thấy giữa nghị định của
Chính phủ và quyết định của Thủ tướng Chính phủ làm cơ sở pháp lý để kiểm tra
quyết định đó có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng quy định của
nghị định. Khi kiểm tra một nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện mà thấy giữa
quyết định của Thủ tướng Chính phủ và pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

làm cơ sở pháp lý để kiểm tra nghị quyết đó có quy định khác nhau về cùng một
vấn đề thì áp dụng quy định của pháp lệnh.
Mặt khác trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ
quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định
của văn bản được ban hành sau. Đối với văn bản do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng
văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý nhà nước về ngành,
lĩnh vực liên quan đến vấn đề đó. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật
mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ
hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.
2. Ban hành đúng thẩm quyền.
Thẩm quyền ban hành văn bản bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm
quyền về nội dung.
a) Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành
văn bản theo đúng hình thức đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân.
b) Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành
văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh đó căn cứ pháp lý còn là cơ sở để xác định việc văn bản đó được
ban hành có đúng thẩm quyền không? Ví dụ: theo quy định tại Thông tư số
02/2014/TT-BTC ngày 02/01/2014 hướng dẫn về phí, lệ phí thuộc thẩm quyền


8

quyết định của HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ươngthì mức phí vệ
sinh, phí qua đò…thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND tỉnh nhưng UBND tỉnh
lại ban hành quyết định quy định các mức thu phí này. Như vậy việc UBND tỉnh
ban hành quyết định mức thu các loại phí trên là không đúng thẩm quyền theo quy

định pháp luật. Đối với trường hợp người không có thẩm quyền ban hành văn bản
QPPL nhưng đã ban hành văn bản QPPL (ở đây muốn nói đến thẩm quyền cá
nhân-thẩm quyền riêng). Ví dụ: Chủ tịch UBND ban hành Chỉ thị chứa quy phạm
pháp luật, giám đốc Sở ban hành văn bản là Quyết định chứa quy phạm pháp luật.
Như vậy tất cả những trường hợp nêu trên ( không có căn cứ pháp lý để ban
hành văn bản, sử dụng căn cứ pháp lý không đúng, ban hành văn bản trái thẩm
quyền, không có thẩm quyền để ban hành văn bản QPPL…) đều được xác định là
những văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật và phải xử lý theo quy định của Nghị
định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL.
3) Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật.
a) Văn bản được ban hành theo thẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp,
luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc
hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành và các văn bản của
cơ quan nhà nước cấp trên;
b) Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã được
quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác và bảo đảm thống nhất giữa văn
bản hiện hành với văn bản mới được ban hành của cùng một cơ quan;
c) Văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành phải
phù hợp với văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà
nước về lĩnh vực đó;
d) Quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân phải phù hợp với nghị quyết của
Hội đồng nhân dân cùng cấp.
Văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành phải bảo
đảm yêu cầu không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
Căn cứ pháp lý, cơ sở để kiểm tra nội dung của văn bản được ban hành có
đúng và phù hợp với quy định pháp luật hiện hành hay không? Điều đó có nghĩa là
nội dung quy định trong văn bản đó phải phù hợp với quy định trong các căn cứ

9

pháp lý làm cơ sở để ban hành văn bản đó. Cụ thể trong quá trình kiểm tra người
có thẩm quyền kiểm tra văn bản xem xét, đối chiếu, xem nội dung của văn bản
được ban hành có phù hợp với quy định pháp luật, quy định của cơ quan nhà nước
cấp trên không? Để từ đó đưa ra kết luận về việc văn bản đó được ban hành có đảm
bảo tính hợp hiến, hợp pháp hay không? Ví dụ: Đối với quyết định, chỉ thị của
UBND để đảm bảo tính hợp hiến hợp pháp thì quyết định, chỉ thị đó phải phù hợp
với Hiến pháp, luật, văn bản cơ quan nhà nước cấp trên ở trung ương và phải phù
hợp với Nghị quyết của HĐND cùng cấp.
4. Văn bản được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình
bày theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh đó, căn cứ pháp lý còn là cơ sở để xem xét, đánh giá, kiểm tra việc
áp dụng văn bản QPPL trong ban hành văn bản QPPL. Đây là một trong những căn
cứ quan trọng để xác định, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tính chính xác của
văn bản, là cơ sở để kết luận việc áp dụng văn bản QPPL đã đúng chưa? đã chính
xác chưa? đã đảm bảo đúng nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL và thứ bậc hiệu lực
pháp lý chưa? Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở pháp
lý để ban hành văn bản QPPL được kiểm tra có quy định khác nhau về cùng một
vấn đề (có sự mâu thuẫn, chồng chéo trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên) thì khi đó người kiểm tra văn bản sẽ căn cứ vào nguyên tắc áp dụng văn bản
QPPL và thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL để kiểm tra xem văn bản
được kiểm tra đó có áp dụng quy định của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn
không? Ví dụ, khi kiểm tra một Quyết định của UBND mà thấy giữa nghị định của
Chính phủ và quyết định của Thủ tướng Chính phủ làm cơ sở pháp lý để kiểm tra
quyết định đó có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng quy định của
nghị định. Khi kiểm tra một nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện mà thấy giữa
quyết định của Thủ tướng Chính phủ và pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

làm cơ sở pháp lý để kiểm tra nghị quyết đó có quy định khác nhau về cùng một
vấn đề thì áp dụng quy định của pháp lệnh.
Mặt khác trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ
quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định
của văn bản được ban hành sau. Đối với văn bản do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng
văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý nhà nước về ngành,


10

lĩnh vực liên quan đến vấn đề đó. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật
mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ
hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.
Từ những phân tích trên cho thấy căn cứ pháp lý có ý nghĩa rất quan trọng
trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL. Đặc biệt trong quá trình kiểm
tra văn bản, căn cứ pháp lý đóng một vai trò hết sức quan trọng, là cơ sở để kiểm
tra tính hợp hiến, hợp pháp, tính chính xác của văn bản. Chính vì vậy việc kiểm tra
văn bản phải được tiến hành định kỳ, thường xuyên, nhằm phát hiện những nội
dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ.
Nhờ đó, chất lượng văn bản QPPL ngày càng được nâng lên, các văn bản QPPL
được ban hành đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất cao, phù hợp
với các văn bản của cấp trên cũng như tình hình thực tiễn tại địa phương, góp phần
nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Lưu ý khác
5. Hiệu lực của văn bản
a) Thời điểm có hiệu lực:
Thông thường, văn bản sẽ quy định ngày có hiệu lực của nó, nhưng một số
trường hợp phải căn cứ vào Luật ban hành văn bản để xác định ngày có hiệu lực.
b) Khoảng thời gian áp dụng

Thông thường, văn bản qppl có hiệu lực áp dụng trong khoảng thời gian từ
ngày văn bản có hiệu lực cho đến ngày văn bản hết hiệu lực, trừ một số trường
hợp:
+ Một phần nội dung của văn bản có hiệu lực trở về trước: Phần nội dung có
hiệu lực trở về trước đó sẽ được áp dụng trước thời điểm văn bản có hiệu lực.
+ Hiệu lực của văn bản bị gián đoạn do bị đình chỉ thực hiện trong một
khoảng thời gian
+ Văn bản đặc thù chỉ áp dụng trong một khoảng thời gian: Cho dù không có
văn bản nào khác thay thế hủy bỏ các văn bản này để đưa nó về tình trạng hết hiệu
lực thì hiệu lực áp dụng của nó cũng chỉ nằm trong khoảng thời gian đã được quy
định.
+ Văn bản bị sửa đổi bổ sung đính chính: mặc dù tình trạng vẫn còn hiệu lực
nhưng những nội dung bị sửa đổi thay thế đính chính thì không còn hiệu lực nữa.
Ngày hết hiệu lực của những nội dung trên là ngày có hiệu lực của văn bản bị sửa
đổi bổ sung đính chính (hoặc quy định ngày cụ thể khác).


11

c) Thời điểm hết hiệu lực
Một văn bản chỉ hết hiệu lực khi có văn bản khác của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thay thế hủy bỏ bãi bỏ hoặc hết thời hạn có hiệu lực được quy định
ngay tại văn bản đó.
Trong thực tế có rất nhiều trường hợp cơ quan ban hành văn bản không biết
được trước đây mình đã ban hành những văn bản, quy định nào cho nên cuối văn
bản thường phòng hờ một đoạn “Những quy định trước đây trái với quy định của
văn bản này đều bị bãi bỏ”
Mặc dù Luật ban hành văn bản quy định rõ phải chỉ định rõ tên văn bản,
điều, khoản, điểm bị thay thế sửa đổi…. Tuy nhiên thực tế áp dụng bạn phải vận
dụng hết kiến thức, kinh nghiệm, sự trợ giúp từ nhiều nguồn để có thể tránh trường

hợp sử dụng những nội dung cũ chưa được “chính thức” hết hiệu lực
* Nếu không nắm rõ các nguyên tắc xác định hiệu lực văn bản như trên,
người sử dụng văn bản rất dễ gặp phải các rủi ro như: hành vi thực hiện sẽ không
được thừa nhận, nếu có thiệt hại phát sinh sẽ phải bồi thường…
3. Lựa chọn văn bản áp dụng
Pháp luật Việt Nam còn chưa được hoàn thiện, nhiều nội dung chồng chéo
lên nhau là thực tế mà không chuyên gia nào trong lĩnh vực pháp luật phủ nhận. Do
đó, đương nhiên có những trường hợp có nhiều văn bản cùng điều chỉnh một vấn
đề, lúc đó phải có sự cân nhắc phù hợp đề tìm ra luật áp dụng:
+ Áp dụng văn bản có giá trị pháp lý cao hơn.
+ Áp dụng văn bản mới hơn.
+ Trường hợp văn bản có giá trị pháp lý như nhau thì luật riêng ưu tiên hơn
luật chung; luật nào sát với lĩnh vực của vấn đề thì ưu tiên hơn các lĩnh vực khác.
+ Đối với luật nội dung thì sự việc xảy ra vào thời gian nào thì lấy văn bản
có hiệu lực vào thời điểm đó để giải quyết, còn về luật hình thức thì áp dụng văn
bản có hiệu lực lúc quan hệ được đem ra giải quyết
Ngoài ra, Chất lượng của một văn bản quy phạm pháp luật được xem xét qua
tính hợp pháp và tính hợp lý. Đó là hai tiêu chuẩn đánh giá văn bản quy phạm pháp
luật ở hai góc độ khác nhau, tuy độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết, thống
nhất và bổ trợ cho nhau.
Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế - một nguyên tắc hiến
định. Trong khi tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện tính khả thi
và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội. Sức sống và khả năng tồn tại của


12

các văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của nó. Văn
bản quy phạm pháp luật khi được ban hành chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của
cơ chế điều chỉnh pháp luật và có hiệu quả khi nội dung và hình thức của chúng

bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý. Mặt khác, để bảo đảm tính hợp pháp và
hợp lý của nội dung và hình thức thì thủ tục xây dựng và ban hành chúng cũng
phải theo đúng quy định của pháp luật, phù hợp với lý luận và thực tiễn, nghĩa là
thủ tục đó cũng phải bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý. Trong đó, tính hợp
pháp là yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp chế, còn tính hợp lý là yêu cầu của
nghệ thuật quản lý, của chính cuộc sống [1].
Tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật là sự phù hợp của văn bản
đó với thẩm quyền, nội dung, hình thức và phương pháp quản lý của các chủ thể
quản lý trong khuôn khổ pháp luật quy định. Tính hợp pháp đối với thủ tục xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là sự phù hợp của hoạt động xây
dựng và ban hành văn bản đó với các yêu cầu về thủ tục do luật định.
Còn tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật là sự thể hiện phương án
được lựa chọn để điều chỉnh đối tượng quản lý trong văn bản là phương án tốt
nhất. Văn bản đó biểu hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị,
xã hội; được sự đồng thuận của mọi người.
Sẽ là lý tưởng nếu văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đáp ứng tốt
các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý. Sự hài hòa giữa tính hợp pháp và tính
hợp lý là rất quan trọng và cần thiết vì không có gì làm phiền lòng người dân hơn
tình cảnh: Hành động hợp lý thì không hợp pháp, mà hợp pháp thì không hợp
lý [2]. Do đó, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật không thể tách rời tính
hợp pháp với tính hợp lý mà phải luôn tính đến tính hợp pháp bên cạnh tính hợp lý,
tính khả thi của các biện pháp được đề ra trong văn bản đó.
Tính hợp pháp và tính hợp lý có mối quan hệ chặt chẽ với nhau nhưng
không thể đồng nhất với nhau. Việc ban hành một văn bản quy phạm pháp luật đáp
ứng yêu cầu hợp pháp đơn giản hơn đối với yêu cầu về tính hợp lý vì tính hợp pháp
có những tiêu chí định lượng rõ ràng; trong khi đó, tính hợp lý lại phụ thuộc nhiều
vào tiêu chí định tính. Những biểu hiện của tính hợp pháp được pháp luật quy định
khá cụ thể nên dễ nhận biệt. Trong khi đó, thước đo của tính hợp lý đều được rút ra
từ những nguyên tắc chung của pháp luật lẫn các quy tắc chung của cuộc sống nên
phần nhiều phụ thuộc vào quan điểm cá nhân của mỗi người. Do đó, việc đánh giá

13

một văn bản quy phạm pháp luật có hợp lý hay không có thể gây ra nhiều tranh cãi
hơn so với việc đánh giá tính hợp pháp của nó.
1. Tính hợp pháp và tính hợp lý: Tính nào quan trọng hơn?
Trên cơ sở nguyên tắc pháp chế của hệ thống pháp luật cũng như trong tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thì có thể hiểu, trong quan hệ giữa tính
hợp pháp và tính hợp lý, tồn tại nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính
hợp lý trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Khi tính hợp lý
được đặt ra ngoài khuôn khổ pháp luật, nó cũng không được đón nhận và cũng
không được gọi là pháp luật.
Do sự phức tạp của yêu cầu về tính hợp lý nên trên thực tế, khi phải lựa chọn
giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, chủ thể ban hành thường lựa chọn tuân theo các
yêu cầu về tính hợp pháp. Ví dụ, hiện, có nhiều địa phương ban hành những văn
bản quy định về các biện pháp nhằm giảm tệ nạn mại dâm trên địa bàn. Tại các văn
bản đó, các quy định mới chỉ tập trung vào việc xử lý nặng người bán dâm mà xem
nhẹ việc xử lý người mua dâm. Các quy định đó là hợp pháp vì các văn bản quy
phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên đều quy định như vậy nhưng điều
đó liệu có hợp lý khi mà có nhiều người lập luận rằng, có cầu thì có cung, không
có người mua thì sao có người bán…?
2. Tính hợp lý chịu ảnh hưởng của tính hợp pháp
Giai đoạn năm 2005 - 2007 thế giới và một số tỉnh ở nước ta xuất hiện dịch
cúm A H5N1. Trước diễn biến bất thường của dịch cúm gia cầm, một số tỉnh đã
ban hành văn bản về việc cấm nuôi, xuất, nhập, vận chuyển, chế biến, kinh doanh
gia cầm, chim cảnh. Việc cấm nuôi, xuất nhập, vận chuyển, chế biến, kinh doanh
gia cầm, chim cảnh ở thời điểm đó là một trong những biện pháp hiệu quả để
chống dịch cúm gia cầm. Và việc ban hành văn bản vào thời điểm này là hợp pháp,
phù hợp với yêu cầu chỉ đạo của Chính phủ. Tuy nhiên nếu dịch cúm gia cầm đã

hết các văn bản này vẫn còn hiệu lực, nó sẽ không đảm bảo tính hợp lý.
Ngoài ra, trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính giao thông đường bộ
hiện hành, việc quy định mức phạt như nhau cho các địa phương không giống nhau
là việc làm cần phải xem xét lại. Trong khi mỗi địa phương mỗi khác, miền núi
khác miền xuôi, nông thôn khác thành thị về địa lý, điều kiện kinh tế, tập quán,
thói quen, ý thức pháp luật khác nhau. Vì thế, một số thành phố trực thuộc trung
ương đã đề xuất Chính phủ cho phép tăng mức xử phạt vi phạm hành chính trong


14

một số lĩnh vực là việc làm xuất phát từ đòi hỏi của thực tiễn tuy còn có những
tranh luận khác nhau nhưng cũng có nhiều ý kiến ủng hộ quan điểm này [3].
3. Sự tác động trở lại của tính hợp lý đối với tính hợp pháp
Năm 2004, khi Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh ban hành Quyết
định số 210/2004/QĐ-UBND về quy định thủ tục xử phạt qua hình ảnh một số
hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại Thành phố, tại
thời điểm đó, Quyết định đó được cho là có dấu hiệu trái luật vì không phù hợp với
các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên (Cục Kiểm tra văn
bản QPPL của Bộ Tư pháp đã có Công văn thông báo cho Ủy ban nhân dân Thành
phố Hồ Chí Minh về vụ việc này). Tuy nhiên, cho rằng đây là thủ tục xử phạt được
cho là rất mới mẻ, mang tính cách mạng và rất hiện đại nên UBND TP. Hồ Chí
Minh đề nghị giữ nguyên hiệu lực của văn bản này. Bởi lẽ, trong quyết định,
UBND TP. Hồ Chí Minh không tạo ra các hành vi hành chính, mà chỉ thu thập,
củng cố chứng cứ cho vững chắc để xử lý vi phạm thông qua hình ảnh.
Sau đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg
ngày 24/10/2006 quy định về việc sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ
của lực lượng cảnh sát nhân dân trong hoạt động tuần tra, kiểm soát về trật tự, an
toàn giao thông được coi là một giải pháp đúng đắn nhằm đáp ứng nhu cầu khách
quan trên. Sau đó, Bộ Công an ban hành Thông tư số 11/2007/TT-BCA ngày

31/8/2007 hướng dẫn thực hiện Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg. Đây là những cơ
sở pháp lý quan trọng để các địa phương triển khai việc xử phạt vi phạm giao
thông qua hình ảnh. Điều đó cho thấy, từ tính hợp lý có thể góp phần vào việc nhìn
nhận, đưa ra khuôn khổ cho tính hợp pháp của vấn đề.
4. Bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý cho việc ban hành văn bản quy phạm
pháp luật
Thứ nhất, để chấm dứt tình trạng thiếu nhất quán giữa các địa phương trong
việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì trong văn bản của cấp có thẩm
quyền ở trung ương cần đưa ra khung tối đa, tối thiểu. Một số loại hành vi có thể
ấn định mức chung cho cả nước, song cũng nên lựa chọn một số loại hành vi giao
cho cơ quan nhà nước ở địa phương ấn định mức xử lý cụ thể. Như vậy, hệ thống
pháp luật sẽ đảm bảo tính thống nhất, pháp chế và vẫn bảo đảm sự hợp lý, tương
thích với điều kiện của địa phương. Bên cạnh đó, cần có sự kết hợp khéo léo giữa
tính tổng quát và tính cụ thể trong các văn bản của trung ương nhằm làm cho các


15

văn bản của địa phương có thể áp dụng trực tiếp mà không cần phải bình luận, giải
thích hay hướng dẫn thi hành.
Thứ hai, tăng cường sự tham gia của các cơ quan dân cử, các tổ chức chính
trị - xã hội và nhân dân địa phương vào công tác giám sát, kiểm tra hoạt động xây
dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của các chủ
thể quản lý.
Ngoài ra, tăng cường hơn nữa vai trò của phản biện xã hội. Một chủ trương
đúng đắn, một văn bản hợp pháp, hợp lý nhưng chưa được sự ủng hộ của nhân dân
thì phải xem lại ngay chủ trương, văn bản đó. Có thể văn bản đó đúng nhưng dân
chưa hiểu thì phải có thời gian giải thích, làm rõ; còn nếu dân đúng, cơ quan nhà
nước phải xem lại chủ trương của mình. Không phải cứ tập thể quyết định, thống
nhất rồi, tính pháp luật, pháp lý đúng rồi là không có gì sai. Điều quan trọng là văn

bản đó hợp pháp, hợp lý nhưng phải hợp cả lòng dân nữa.
Thứ ba, soạn thảo, ban hành văn bản là một hoạt động đặc thù. Những người
tham gia công tác này đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng,
kinh nghiệm tốt trong quản lý và phải nắm vững kỹ năng soạn thảo văn bản. Bởi
vì, văn bản quy phạm pháp luật có những yêu cầu rất cụ thể, rõ ràng về tính hợp
pháp và trong nhiều trường hợp là cả tính hợp lý. Hiện nay, trình độ chuyên môn,
trình độ tham mưu của các cơ quan soạn thảo còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu
cầu đặt ra. Do vậy, tình trạng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật không hợp
pháp và hợp lý là điều khó tránh khỏi [4]. Do đó, cần phải tiếp tục kiện toàn và
nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức thực tiễn lẫn trình độ pháp lý cho đội ngũ
cán bộ, công chức, phát huy vai trò của chuyên gia và khả năng tham mưu của đội
ngũ này khi tham gia vào việc soạn thảo, ban hành, thi hành văn bản quy phạm
pháp luật. Bên cạnh đó, phải có cơ chế huy động trí tuệ tập thể, đánh giá một cách
toàn diện những ưu và khuyết điểm của mỗi phương án để từ đó tìm ra phương án
khả thi, hợp lý nhất.
Thứ tư, cấp trung ương cần mạnh dạn phân cấp quản lý cho địa phương,
nhằm đề cao tính chủ động sáng tạo của địa phương trong hoạt động chấp hành điều hành, hạn chế hiện tượng “xé rào” khá phổ biến và tình trạng mâu thuẫn,
chồng chéo của các văn bản. Vì rằng, mỗi cấp quản lý có mục tiêu, nhiệm vụ riêng
cũng như có những công cụ, phương tiện cần thiết để thực hiện một cách tốt nhất
những mục tiêu, nhiệm vụ đó.


16

Sau gần 20 năm thi hành Luật năm 1996, 10 năm thi hành Luật năm 2004 và
6 năm thi hành Luật năm 2008, Nhà nước ta đã xây dựng được một hệ thống pháp
luật đồ sộ (xin xem Báo cáo tổng kết thi hành hai Luật kèm theo), góp phần vào
thành tựu chung của gần 30 năm Đổi mới, phục vụ đắc lực cho sự lãnh đạo của
Đảng, quản lý, điều hành của Nhà nước; ý thức pháp quyền được nâng lên rõ rệt,
tạo điều kiện cho đất nước bước vào giai đoạn phát triển mới.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình thực hiện các Luật về
ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bộc lộ những bất cập, hạn chế lớn sau
đây: (1) Hệ thống pháp luật quá phức tạp, cồng kềnh với số lượng quá lớn và quá
nhiều hình thức văn bản pháp luật có thứ bậc hiệu lực không thật rõ ràng do nhiều
cơ quan có thẩm quyền từ Trung ương đến chính quyền cấp xã ban hành, gây khó
khăn cho việc tuân thủ, áp dụng, thi hành; (2) Hệ thống pháp luật thiếu tính ổn định
do chất lượng nhiều văn bản pháp luật còn hạn chế, tính khả thi chưa cao, phải sửa
đi sửa lại nhiều lần, ảnh hưởng tiêu cực đến sự ổn định của môi trường đầu tư kinh doanh và cuộc sống người dân; (3) Hiệu lực thi hành của hệ thống pháp luật
chưa cao, tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh vẫn
đang là nguyên nhân hạn chế hiệu lực thực tế của cả hệ thống pháp luật; chưa có cơ
chế kiểm soát chặt chẽ việc xây dựng, ban hành thông tư dẫn đến nhiều văn bản
không phù hợp với thực tế, còn hiện tượng thiên về thuận lợi cho cơ quan quản lý,
chưa tôn trọng đầy đủ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; (4) Nguyên
tắc dân chủ trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản pháp luật chưa được bảo
đảm được một cách thực chất, do vậy chưa khuyến khích được sự tham gia tích
cực của Nhân dân, cũng như chưa thực sự phát huy được vai trò giám sát và phản
biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên, Phòng
Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với quá trình xây dựng và thi hành
pháp luật; (5) Việc tổ chức thi hành pháp luật chưa được chú trọng đúng mức, văn
bản pháp luật bị vi phạm nhiều nhưng xử lý chưa kịp thời, chưa nghiêm, làm giảm
hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước và giảm niềm tin của Nhân dân vào sự tôn
nghiêm, công bằng của pháp luật.
Những bất cập, hạn chế nêu trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau,
trong đó có các nguyên nhân từ quy định của các Luật về ban hành văn bản quy
phạm pháp luật hiện hành, với các vấn đề nổi lên như sau:
Về nguyên nhân khách quan: Công tác xây dựng pháp luật ở nước ta mới
thực sự được quan tâm trong hơn hai thập niên trở lại đây, nên chưa có nhiều kinh


17

nghiệm trong việc triển khai thực hiện, có việc còn lúng túng. Đất nước ta đang
trong quá trình chuyển đổi, nhiều quan hệ xã hội mới được định hình, tính ổn định
chưa cao; quá trình hội nhập quốc tế nhanh, sâu rộng đặt ra nhiều yêu cầu mới và
áp lực lớn đối với việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp
luật.
Về nguyên nhân chủ quan:
Một là, tư duy về xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật chưa theo kịp đòi
hỏi của nền kinh tế thị trường, chưa phù hợp với nguyên tắc pháp quyền trong quản
lý xã hội; đặc biệt là nhận thức chưa đầy đủ và đầu tư chưa đúng mức cho việc xây
dựng chính sách pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật.
Hai là, sự tồn tại song song hai Luật cùng điều chỉnh về việc ban hành văn
bản pháp luật trong một thời gian dài là trái với bản chất thống nhất của hệ thống
pháp luật trong một nhà nước đơn nhất; việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương
và địa phương không rõ.
Ba là, còn nhiều bất cập của chính các quy định của hai Luật hiện hành như
khái niệm quy phạm pháp luật, văn bản pháp luật không rõ, dẫn đến một số văn
bản chỉ đạo, điều hành, thậm chí áp dụng pháp luật lại được đưa vào hệ thống văn
bản pháp luật, ngược lại có văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật lại được xây
dựng, ban hành không theo trình tự, thủ tục ban hành văn bản pháp luật; chưa tách
bạch quy trình xây dựng, thông qua chính sách với quy trình soạn thảo văn bản,
dẫn đến có tình trạng “vừa thiết kế vừa thi công” trong xây dựng, ban hành văn bản
pháp luật, kể cả các luật; quy định chưa hợp lý về trách nhiệm của các cơ quan, tổ
chức, cá nhân trình dự án luật, pháp lệnh trong việc bảo vệ các chính sách do mình
đề xuất; chưa có quy định cụ thể về cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc thực
hiện quyền sáng kiến lập pháp và soạn thảo luật, pháp lệnh; chưa quy định rõ trách
nhiệm của các cơ quan, đặc biệt là người đứng đầu cơ quan đối với việc chậm ban
hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh hoặc ban hành văn bản pháp
luật trái với văn bản của cấp trên, gây thiệt hại cho người dân, doanh nghiệp...
Để khắc phục những nguyên nhân của bất cập, hạn chế nêu trên, đồng thời

nhằm bảo đảm cụ thể hóa kịp thời nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013,
việc ban hành Luật ban hành văn bản pháp luật là rất cần thiết và cấp bách.
Luật ban hành văn bản pháp luật được Quốc hội thông qua sẽ có hiệu lực từ
01/7/2016, trong bối cảnh hệ thống pháp luật cơ bản đã được xây dựng xong trên
cơ sở Hiến pháp năm 2013, có sự chuyển hướng chiến lược từ xây dựng sang hoàn


18

thiện pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả thi hành pháp luật. Luật được ban
hành với mục đích tạo khuôn khổ pháp lý với nhiều đổi mới về xây dựng và thi
hành pháp luật nhằm xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng
bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả phục vụ đắc lực cho sự
nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập
quốc tế sâu rộng. Trong bối cảnh và với mục đích nêu trên, Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2015 được xây dựng dựa trên các quan điểm chỉ đạo sau
đây:
Thứ nhất, tiếp tục thể chế hóa Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về
Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng
đến năm 2020, trong đó có chủ trương giảm thiểu các hình thức văn bản pháp luật,
đơn giản hóa hệ thống pháp luật, bảo đảm tính dễ tiếp cận, dễ tuân thủ và giảm
thiểu chi phí tuân thủ pháp luật, qua đó nâng cao hiệu lực thực tế của hệ thống
pháp luật; đổi mới cách xây dựng chương trình và quy trình xây dựng pháp luật
theo hướng dân chủ, hiện đại, hiệu quả; ban hành pháp luật và thi hành pháp luật là
một chỉnh thể thống nhất; tăng cường các điều kiện bảo đảm hoạt động xây dựng,
thi hành pháp luật.
Thứ hai, bảo đảm phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm
2013; cụ thể hóa đầy đủ các quy định có tính đổi mới của Hiến pháp, nhất là bảo
đảm tính pháp quyền trong xây dựng, thi hành pháp luật theo nguyên tắc phân
công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các

quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; tăng cường vai trò chủ động của Chính phủ
trong đề xuất, xây dựng chính sách và tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật; thẩm
quyền ban hành văn bản pháp luật của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, của
chính quyền địa phương phù hợp với nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong
phạm vi phân cấp, phân quyền; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con
người, quyền công dân; phát huy dân chủ, tăng cường tính minh bạch, công khai
trong trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm sự đồng bộ
với các nội dung liên quan của các dự án luật về tổ chức bộ máy nhà nước đang
được sửa đổi, bổ sung hoặc xây dựng mới theo quy định của Hiến pháp.
Thứ ba, kế thừa những nội dung còn phù hợp của Luật năm 2008, Luật năm
2004, một số quy định của Luật năm 1996, đồng thời đổi mới quy trình xây dựng,
ban hành văn bản pháp luật, trọng tâm là đổi mới giai đoạn phân tích và đánh giá
tác động của chính sách pháp luật; xác định trách nhiệm liên tục của Chính phủ và


19

các chủ thể khác trình dự án luật, pháp lệnh trong suốt quy trình Quốc hội, Ủy ban
thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh; đơn giản hóa quy
trình xây dựng một số loại văn bản, bổ sung một số trường hợp ban hành văn bản
pháp luật theo quy trình rút gọn. Những nội dung đổi mới quy trình xây dựng, ban
hành văn bản pháp luật là nhằm vừa tạo sự chuyển biến rõ rệt về chất lượng, vừa
bảo đảm tính kịp thời trong ban hành văn bản pháp luật