Quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại tổng cục dự trữ nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------------------

NGUYỄN THỊ MAI HƢỜNG

QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CỨU TRỢ LƢƠNG THỰC
TẠI TỔNG CỤC DỰ TRỮ NHÀ NƢỚC

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------------------

NGUYỄN THỊ MAI HƢỜNG

QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CỨU TRỢ LƢƠNG THỰC
TẠI TỔNG CỤC DỰ TRỮ NHÀ NƢỚC

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ
MÃ SỐ: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS LÊ DANH TỐN

XÁC NHẬN CỦA
CÁN BỘ HƢỚNG DẪN

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
CHẤM LUẬN VĂN

PGS.TS Lê Danh Tốn

TS. Nguyễn Trúc Lê
Hà Nội - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn cao học “Quản lý hoạt động cứu trợ lương
thực tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước” là công trình nghiên cứu của riêng tôi
dưới sự hướng dẫn của PGS. TS Lê Danh Tốn. Các số liệu, thông tin được sử
dụng trong luận văn là trung thực, có xuất sứ rõ ràng.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Mai Hƣờng


LỜI CẢM ƠN

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới tập thể các thầy, cô giáo đã giảng
dạy, Khoa Kinh tế Chính trị và Phòng Đào tạo của trường Đại học Kinh tế Đại học Quốc gia Hà Nội đã tận tình giúp đỡ, tạo điều kiện cho tôi trong suốt
quá trình học tập và nghiên cứu tại trường. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn

sâu sắc nhất tới thầy giáo PGS. TS Lê Danh Tốn đã dành nhiều thời gian và
tâm huyết hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện luận văn tốt
nghiệp với đề tài: “Quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại Tổng cục Dự
trữ Nhà nước”.
Xin trân trọng cảm ơn.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Mai Hƣờng


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1.

CNXH

Chủ nghĩa xã hội

2.

CTXH

Cứu trợ xã hội

3.

DTNN

Dự trữ Nhà nước

4.

DTQG

Dự trữ quốc gia

5.

MTTQ

Mặt trận tổ quốc

6.

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

7.

UBND

Ủy ban nhân dân

DANH MỤC CÁC BIỂU BẢNG, SƠ ĐỒ
Bảng 3.1

Cơ cấu giá trị hàng hóa dự trữ quốc gia tại các bộ, ngành......

Bảng 3.2

Cơ cấu lao động theo trình độ chuyên môn nghiệp vụ năm
2014.........................................................................................

Bảng 3.3

66

Tổng hợp số liệu xuất cấp hỗ trợ học sinh trong giai đoạn
2009 - 2014.............................................................................

Bảng 3.9

64

Tổng hợp số liệu lương thực xuất cấp hỗ trợ dự án trồng
rừng trong giai đoạn 2009 - 2014............................................

Bảng 3.8

63

Tổng hợp số liệu xuất cứu trợ khẩn cấp trong giai đoạn 2009

- 2014......................................................................................

Bảng 3.7

56

Tổng hợp số liệu về lương thực xuất cấp trong giai đoạn
2009 - 2014.............................................................................

Bảng 3.6

51

Thời gian triển khai cứu đói cho dân bị ảnh hưởng cơn bão
số 15 năm 2013 tại tỉnh Quảng Ngãi.......................................

Bảng 3.5

39

Tình hình thực hiện cứu trợ khẩn cấp cho Thành phố Đà
Nẵng khắc phục cơn bão số 9 năm 2009.................................

Bảng 3.4

36

68

Tổng hợp số liệu xuất cấp hỗ trợ dân di cư tự do từ

Campuchia về Việt Nam trong năm 2014...............................

69

Bảng 3.10 Tổng hợp số lượt người được hỗ trợ lương thực trong giai
Sơ đồ 3.1

đoạn 2009 - 2014.....................................................................

70

Cơ cấu tổ chức quản lý của Tổng cục Dự trữ Nhà nước.........

41


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.................................................................................................

1

CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ
SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CỨU
TRỢ LƢƠNG THỰC TỪ NGUỒN DỰ TRỮ QUỐC GIA………...

5

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài……………...

5

1.1.1. Những công trình nghiên cứu liên quan đến cứu trợ xã hội nói
chung……………………………………………………………………

5

1.1.2. Những nghiên cứu về hoạt động dự trữ quốc gia………………..

6

1.1.3. Kết quả nghiên cứu và khoảng trống nghiên cứu………………..

7

1.2. Cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cứu trợ lương thực từ nguồn
dự trữ quốc gia…………………………………………………………

8

1.2.1. Một số khái niệm cơ bản………………………………………...

8

1.2.1.1. Khái niệm về dự trữ, dự trữ quốc gia, hoạt động dự trữ quốc
gia………………………………………………………………………

8

1.2.1.2. Khái niệm về cứu trợ lương thực, hoạt động cứu trợ lương
thực……………………………………………………………………..

10

1.2.1.3. Khái niệm về quản lý, quản lý hoạt động cứu trợ…………….

12

1.2.2. Nội dung quản lý hoạt động cứu trợ lương thực từ nguồn dự trữ
quốc gia…………………………………………………………………

13

1.2.2.1. Xây dựng cơ chế chính sách về cứu trợ lương thực…………...

13

1.2.2.2. Tổ chức thực hiện……………………………………………...

14

1.2.2.3. Kiểm tra, giám sát công tác cứu trợ lương thực…………….....

16

1.2.3. Tiêu chí đánh giá quản lý hoạt động cứu trợ lương thực từ nguồn
dự trữ quốc gia………………………………………………………….

16

1.2.3.1. Tính xác thực của số liệu thống kê………………………….....

16

1.2.3.2. Mức độ đáp ứng kịp thời……………………………………....

17

1.2.3.3. Hiệu quả sử dụng……………………………………………....

17

1.2.3.4. Mức độ đảm bảo an sinh xã hội………………………………..

17

1.2.4. Những yếu tố ảnh hưởng tới quản lý hoạt động cứu trợ lương
thực từ nguồn dự trữ quốc gia…………………………………………..

19

1.2.4.1. Các yếu tố ảnh hưởng đến xây dựng cơ chế chính sách.............

19

1.2.4.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc tổ chức thực hiện......................

20

1.2.4.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm tra, giám sát ............................

22

1.3. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về cứu trợ lương thực
từ nguồn dự trữ quốc gia và bài học rút ra cho Việt Nam……………...

23

1.3.1. Kinh nghiệm của một số nước…………………………………...

23

1.3.1.1. Malaysia………………………………………………………..

23

1.3.1.2. Inđônêsia………………………………………….....................

24

1.3.1.3. Trung Quốc…………………………………………………….

25

1.3.2. Bài học rút ra cho Việt Nam……………………………………..

26

CHƢƠNG 2. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU…………………….

28

2.1. Phương pháp thu thập thông tin, dữ liệu, số liệu……………..........

28

2.2. Phương pháp thống kê mô tả……………………………………....

29

2.3. Phương pháp so sánh……………………………………………....

29

2.4. Phương pháp phân tích, tổng hợp……………………………….....

30

CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ HOẠT
ĐỘNG CỨU TRỢ LƢƠNG THỰC TẠI TỔNG CỤC DỰ TRỮ
NHÀ NƢỚC….......................................................................................

32

3.1. Tổng quan về Tổng cục Dự trữ Nhà nước………………………....

32

3.1.1. Quá trình hình thành phát triển, chức năng và nhiệm vụ…….......

32

3.1.1.1. Quá trình hình thành phát triển của Tổng cục Dự trữ Nhà nước

32


3.1.1.2. Chức năng và nhiệm vụ của Tổng cục Dự trữ Nhà nước……...

33

3.1.2. Nguồn lực của Tổng cục Dự trữ Nhà nước……………………....

35

3.1.2.1. Hàng hóa dự trữ quốc gia……………………………………....

35

3.1.2.2. Cơ sở vật chất, kho tàng, phương tiện…………………………

37

3.1.2.3. Nguồn nhân lực………………………………………………..

38

3.1.3. Cơ cấu tổ chức quản lý…………………………………………..

40

3.2. Thực trạng quản lý hoạt động cứu trợ lương thực từ nguồn dự trữ
quốc gia…………………………………………………………………

42

3.2.1. Cơ chế chính sách có liên quan…………………………………..

42

3.2.2. Tổ chức thực hiện………………………………………………..

46

3.2.2.1. Điều tra, thống kê đối tượng được cứu trợ…………………….

47

3.2.2.2. Tổ chức xuất cấp, giao nhận lương thực cứu trợ……………....

53

3.2.2.3. Quản lý, sử dụng lương thực cứu trợ…………………………..

59

3.2.3. Tổ chức kiểm tra, giám sát……………………………………….

61

3.3. Đánh giá chung về quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại Tổng
cục Dự trữ Nhà nước…………………………………………………...

63

3.3.1. Những kết quả chủ yếu…………..……………………………....

63

3.3.2. Hạn chế và nguyên nhân………………………………................

71

3.3.2.1. Hạn chế………………………………………………………...

71

3.3.2.2. Nguyên nhân của các hạn chế………….……………………...

73

CHƢƠNG 4. ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CỨU TRỢ LƢƠNG THỰC TẠI TỔNG
CỤC DỰ TRỮ NHÀ NƢỚC………………………………………….

76

4.1. Bối cảnh mới và định hướng hoàn thiện quản lý hoạt động cứu trợ
lương thực tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước……………………………...

76

4.1.1. Bối cảnh mới………………………………………………….....

76

4.1.1.1. Bối cảnh quốc tế ........................................................................

76


4.1.1.2. Bối cảnh trong nước....................................................................

76

4.1.2. Chiến lược phát triển dự trữ quốc gia đến năm 2020……………

78

4.1.3. Định hướng hoàn thiện quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại
Tổng cục Dự trữ Nhà nước……………………………………………..

80

4.2. Các giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý hoạt động cứu trợ
lương thực tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước……………………………..

81

4.2.1. Hoàn thiện cơ chế chính sách……………………………………

81

4.2.2. Nâng cao chất lượng tổ chức thực hiện cứu trợ lương thực từ
nguồn dự trữ quốc gia đảm bảo hiệu quả.................................................

82

4.2.3. Nâng cao trách nhiệm trong kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử
dụng lương thực cứu trợ từ nguồn dự trữ quốc gia…………………......

87

KẾT LUẬN.............................................................................................

89

TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................................

91


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Mục tiêu của Dự trữ quốc gia là chủ động phòng, chống, khắc phục hậu
quả thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh; phục vụ quốc phòng, an ninh trong tình
huống đột xuất, cấp bách. Trong thực hiện mục tiêu của DTQG thì cứu trợ là
một hoạt động quan trọng của Tổng cục DTNN trong việc đảm bảo an sinh xã
hội. Đặc biệt cứu trợ lương thực cho nhân dân vùng bị thiên tai, bão lụt, hạn
hán, dịch bệnh, mất mùa hoặc điều kiện kinh tế khó khăn mà không thể tự lo

liệu được cuộc sống của mình và gia đình trong những lúc giáp hạt, giáp Tết
càng có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động DTQG, góp phần bảo đảm an
sinh xã hội.
Chỉ trong giai đoạn từ năm 2009 đến năm 2014, Tổng cục DTNN đã
xuất 488.634 tấn gạo từ nguồn DTQG cứu trợ cho nhân dân các địa phương
khắc phục hậu quả thiên tai, cứu đói giáp hạt, giáp Tết Nguyên Đán, hỗ trợ
các dự án trồng rừng, hỗ trợ học sinh ở các vùng có điều kiện kinh tế - xã hội
đặc biệt khó khăn, chiếm tỷ lệ trên 80% số lương thực DTQG xuất ra hàng
năm của Tổng cục DTNN. Cứu trợ lương thực từ nguồn DTQG có vai trò vô
cùng quan trọng trong việc bảo đảm ổn định đời sống nhân dân, phát triển sản
xuất, bảo đảm trật tự an toàn xã hội.
Trong thực hiện cứu trợ lương thực từ nguồn DTQG thì việc xây dựng
và hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý nhà nước, quy trình cứu trợ, công tác
quản lý xuất cấp, sử dụng lương thực cứu trợ từ nguồn DTQG đã có những
tiến bộ dần theo thời gian. Nhiều cơ chế chính sách được xây dựng ban hành
như: Luật DTQG, Pháp lệnh DTQG, Nghị định của Chính phủ, Quyết định,
Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Bộ trưởng... đã tạo khuôn khổ

1


pháp lý ngày càng hoàn chỉnh hơn nhằm quản lý tốt công tác cứu trợ lương
thực từ nguồn DTQG của Tổng cục DTNN.
Tuy nhiên, nhìn chung công tác quản lý nhà nước về hoạt động cứu trợ
lương thực từ nguồn DTQG trong thời gian qua còn thiếu đồng bộ, chưa đáp
ứng được những yêu cầu thực tiễn đặt ra về quản lý nhà nước đối với công tác
cứu trợ lương thực từ nguồn DTQG trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày
càng diễn biến phức tạp. Trong điều kiện nguồn lực ngân sách nhà nước nói
chung còn hạn chế và ngân sách nhà nước chi cho DTQG nói riêng còn
hạnhẹp, việc quản lý sử dụng nguồn lực lương thực DTQG cho cứu trợ trong

thời gian qua đã bộc lộ những thiếu sót tồn tại cả ở cấp vi mô cũng như ở tầm
vĩ mô. Đó là sự chưa thống nhất trong quản lý hoạt động cứu trợ về cơ chế
chính sách quản lý, quy hoạch kho tàng, nguồn lực, quy trình thực hiện, đối
tượng được cứu trợ, quản lý tiếp nhận, sử dụng, hạch toán...dẫn đến lãng phí
nguồn lực, kém hiệu lực, hiệu quả; làm hạn chế ý nghĩa của công tác cứu trợ
lương thực từ nguồn DTQG. Tuy những yếu kém, thiếu sót tồn tại không lớn
nhưng hầu như đều có ở các khâu, các bộ phận của quá trình quản lý cứu trợ
lương thực trong thời gian qua cần được xem xét, đánh giá để có giải pháp
quản lý tốt hơn, đáp ứng được yêu cầu trong giai đoạn mới.
Đứng trước tình hình hiện nay và trong tương lai thì việc quản lý hoạt
động cứu trợ lương thực từ nguồn DTQG của Tổng cục DTNN trở thành hoạt
động quan trọng trong sử dụng nguồn lực DTQG có hiệu quả, bảo đảm an
sinh xã hội ngày càng có ý nghĩa quan trọng. Vì vậy, cần phải nghiên cứu
quản lý hoạt động cứu trợ lương thực từ nguồn DTQG của Tổng cục DTNN
để đáp ứng đòi hỏi trong giai đoạn mới. Đề tài xuất phát từ nhu cầu bức thiết
của công tác quản lý hoạt động cứu trợ lương thực từ nguồn DTQG của Tổng
cục DTNN. Đề tài tự nó đã hàm chứa ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực.

2


Xuất phát từ thực tế đó, tôi chọn đề tài: “Quản lý hoạt động cứu trợ
lương thực tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước” làm luận văn Thạc sỹ, chuyên
ngành Quản lý kinh tế, chương trình định hướng thực hành.
Đề tài đƣợc thực hiện nhằm tìm lời giải đáp cho câu hỏi nghiên cứu:
Những giải pháp nào cần được thực hiện để hoàn thiện quản lý hoạt động
cứu trợ lương thực tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước?
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu:
Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý hoạt động cứu trợ lương thực

tại Tổng cục DTNN.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý hoạt động cứu trợ
lương thực từ nguồn DTQG.
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại
Tổng cục DTNN. Chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân.
- Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại
Tổng cục DTNN.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tƣợng nghiên cứu:
Đề tài tập trung nghiên cứu quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại
Tổng cục DTNN.
3.2. Phạm vi nghiên cứu:
Đề tài nghiên cứu công tác quản lý hoạt động cứu trợ lương thực từ
nguồn DTQG trong giai đoạn 2009-2014 tại Tổng cục DTNN.
4. Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 04 chương:

3


Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận, thực tiễn về
quản lý hoạt động cứu trợ lương thực từ nguồn dự trữ quốc gia
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Thực trạng công tác quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại
Tổng cục Dự trữ Nhà nước
Chương 4: Định hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý hoạt động cứu
trợ lương thực tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước.

4


CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ
LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CỨU TRỢ
LƢƠNG THỰC TỪ NGUỒN DỰ TRỮ QUỐC GIA
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.1. Những công trình nghiên cứu liên quan đến cứu trợ xã hội nói
chung
Vấn đề cứu trợ xã hội đã được nhiều người nghiên cứu trên phạm vi cả
nước cũng như từng địa phương. Trong số các công trình liên quan đến cứu
trợ xã hội nói chung có các công trình tiêu biểu sau:
- “Trợ giúp xã hội thường xuyên ở tỉnh Thái Bình hiện nay” (2012) của
Bùi Thị Thanh Huyền, Luận văn Thạc sỹ, Đại học Quốc gia Hà Nội. Luận văn
tổng quan và làm rõ hơn cơ s ở lý luận về trợ giúp xã hội thường xuyên. Đánh
giá thực trạng tổ chức thực hiện chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên
(những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế)
trên địa bàn tỉnh Thái Bình từ năm 2007 đến năm 2011. Đề xuất những giải
pháp để triển khai thực hiện chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên trong
giai đoạn 2010-2020 [26].
- “Hoạt động trợ giúp xã hội thường xuyên ở Việt Nam” (2011) của
Nguyễn Bích Ngọc, Luận văn Thạc sỹ Kinh tế chính trị, Trường Đại học Kinh
tế - Đại học Quốc gia Hà Nội. Luận văn hệ thống hóa cơ sở lý luận và giới
thiệu kinh nghiệm quốc tế về trợ giúp xã hội thường xuyên. Làm rõ hơn sự
cần thiết của hoạt động trợ giúp xã hội thường xuyên đối với các đối tượng
yếu thế trong xã hội. Phân tích và đánh giá thực trạng hoạt động trợ giúp xã
hội thường xuyên ở Việt Nam và chỉ rõ các vấn đề đặt ra cần được giải quyết.
Đưa ra một số định hướng và kiến nghị những giải pháp cơ bản nhằm đẩy
mạnh hoạt động trợ giúp thường xuyên ở Việt Nam [31].

5


- “Công tác cứu trợ xã hội ở một tỉnh miền Trung: Kinh nghiệm và khó
khăn” (2008) của Trương Đình Đức đăng trên Tạp chí Lao động - Xã hội số
331. Bài viết về công tác cứu trợ xã hội ở một tỉnh miền Trung; phân tích khó
khăn của địa phương trong công tác cứu trợ xã hội, đồng thời rút ra một số
kinh nghiệm cho công tác cứu trợ xã hội [21].
- “Pháp luật Việt Nam về cứu trợ xã hội” (2010) của Nguyễn Thị Thu
Hà, Luận văn Thạc sỹ Luật kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội. Luận văn
nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động CTXH như khái niệm, bản
chất, nội dung, … Từ đó, có cái nhìn tổng quan về CTXH nói riêng và an sinh
xã hội nói chung. Phân tích và đánh giá thực trạng các quy định về CTXH với
các nội dung cơ bản như đối tượng CTXH, điều kiện hưởng CTXH, tổ chức
thực hiện…Đồng thời, chỉ ra những kết quả đạt được cũng như các nội dung
còn hạn chế của pháp luật hiện hành về CTXH cần được hoàn thiện. Từ
những kết quả rút ra được khi nghiên cứu và phân tích thực trạng về pháp luật
CTXH, tác giả đưa ra những giải pháp cụ thể nhằm góp phần hoàn thiện hệ
thống pháp luật quan trọng này [23].
- “Chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên cộng đồng ở Việt Nam”
(2011) của Nguyễn Ngọc Toản, Luận án Tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học
Kinh tế quốc dân. Luận án nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về chính sách
trợ giúp xã hội thường xuyên cộng đồng. Đánh giá thực trạng và nhu cầu trợ
giúp của đối tượng cộng đồng ở Việt Nam giai đoạn hiện nay. Từ đó, rút ra
những vấn đề cần đổi mới và hoàn thiện [43].
1.1.2. Những nghiên cứu về hoạt động DTQG
Các công trình nghiên cứu về hoạt động DTQG có:
- “Đổi mới hoạt động dự trữ quốc gia trong cơ chế thị trường ở Việt
Nam” (2004) của Nguyễn Ngọc Long, Luận án Tiến sỹ kinh tế, trường Đại
học Kinh tế quốc dân. Luận án nghiên cứu những vấn đề cơ bản về DTQG và

6


hoạt động DTQG trong nền kinh tế quốc dân; phân tích thực trạng hoạt động
DTQG ở Việt Nam; đưa ra phương hướng, giải pháp đổi mới hoạt động
DTQG [28].
- “Vai trò của dự trữ quốc gia trong việc bảo đảm an sinh xã hội”
(2009) của Phạm Phan Dũng đăng trên Tạp chí Cộng sản số 799. Bài viết
nghiên cứu về vai trò của hoạt động DTQG trong việc bảo đảm an sinh xã
hội, cụ thể trong việc xuất cấp hàng DTQG cứu trợ các địa phương cũng như
hỗ trợ các dự án theo chính sách của Nhà nước [18].
- “Hoàn thiện cơ chế quản lý Nhà nước về dự trữ quốc gia ở Việt Nam”
(2014) của Trần Quốc Thao, Luận văn Thạc sỹ, Đại học Quốc gia Hà Nội.
Luận văn hệ thống hoá cơ sở lý luận của sự hình thành DTQG, cơ chế quản lý
nhà nước về DTQG; xác định những nội dung cơ bản của DTQG trong cơ chế
thị trường, những nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến hoạt động DTQG, cơ chế
quản lý nhà nước về DTQG. Phân tích toàn diện cơ chế quản lý nhà nước về
DTQG, chỉ rõ những ưu điểm, nhược điểm và nguyên nhân để có giải pháp
hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước đối với DTQG. Đề xuất một số quan
điểm, phương hướng, giải pháp và điều kiện để góp phầnhoàn thiện cơ chế
quản lý nhà nước về DTQG ở Việt Nam [37].
1.1.3. Kết quả nghiên cứu và khoảng trống nghiên cứu
* Kết quả nghiên cứu
Các công trình trên đã đề cập đến các khía cạnh khác nhau của vấn đề
cứu trợ xã hội; trong đó tập trung làm rõ vai trò, sự cần thiết và tác động của
công tác cứu trợ xã hội đối với Việt Nam và các địa phương trong cả nước;
phân tích chính sách về cứu trợ xã hội (trong đó có cứu trợ lương thực), phân
tích hiệu quả của công tác cứu trợ xã hội. Từ đó, tìm kiếm các giải pháp nâng
cao hiệu quả công tác cứu trợ xã hội.

7


Một số công trình tập trung phân tích vai trò của DTQG, cơ chế quản lý
DTQG và cũng đã tìm kiếm các giải pháp hữu hiệu để đổi mới hoạt động
DTQG ở Việt Nam, cũng như hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về DTQG.
Đó là nguồn tài liệu quý báu để tôi kế thừa và phát triển.
* Khoảng trống nghiên cứu
Vấn đề cứu trợ lương thực và quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại
Tổng cục DTNN cho đến nay vẫn còn là khoảng trống nghiên cứu. Vì vậy, tôi
lựa chọn đề tài “Quản lý hoạt động cứu trợ lương thực tại Tổng cục Dự trữ
Nhà nước” để thực hiện Luận văn Thạc sỹ, chuyên ngành Quản lý kinh tế.
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý hoạt động cứu trợ lƣơng thực từ nguồn
dự trữ quốc gia
1.2.1. Một số khái niệm cơ bản
1.2.1.1. Khái niệm về dự trữ, dự trữ quốc gia, hoạt động dự trữ quốc gia
*Dự trữ
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: Dự trữ là toàn bộ những nguồn vốn
hay giá trị mà một chủ thể kinh tế hay Nhà nước dành ra dưới hình thức hiện
vật hay tiền tệ để phòng ngừa và khắc phục có hiệu quả các tổn thất do tai
biến bất ngờ gây ra đối với sản xuất, đời sống hoặc để đảm bảo cho sự liên tục
không bị gián đoạn trong sản xuất kinh doanh [45]. Theo Từ điển Tiếng Việt:
Dự trữ là trữ sẵn để dùng khi cần đến [33].
*Dự trữ quốc gia
Dự trữ quốc gia (hay DTNN) là dự trữ của một đất nước - một quốc gia
mà bất cứ một quốc gia nào cũng phải có. Tuy nhiên, dự trữ quốc gia là gì?
Cũng có những khái niệm khác nhau:
Dự trữ quốc gia, theo Từ điển Bách khoa Việt Nam là dự trữ của một
nước, do Nhà nước nắm giữ và quản lý, bao gồm dự trữ các vật tư hàng hoá

quan trọng nhất, các loại vàng bạc, đá quý, ngoại tệ, tiền chưa phát hành. Là

8


quỹ dự trữ lớn nhất, nhằm mục đích khắc phục những tổn thất do thiên tai,
địch họa gây ra trên quy mô lớn, trong một thời gian nhất định, dự trữ quốc
gia là nguồn tích luỹ của quốc gia, là sức mạnh của đất nước [45].
Giáo trình kinh tế thương mại, trường Đại học Kinh tế quốc dân thì cho
rằng: DTQG là một dạng dự trữ đặc biệt của hàng hoá. Dự trữ này do Nhà
nước quy định bảo đảm các nhu cầu của nền kinh tế quốc dân khi có thiên tai,
chiến tranh và có sự biến động của thị trường. Hay trong giáo trình về quản lý
kinh tế của Khoa Quản lý kinh tế - Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh
cho rằng: “Quỹ DTQG là một phần của cải vật chất của Nhà nước được tích
lũy thành lực lượng dự phòng chiến lược để sử dụng vào mục đích phòng ngừa,
khắc phục hậu quả thiên tai, phục vụ an ninh quốc phòng và thực hiện các
nhiệm vụ khác của Chính phủ” mà “hàng hoá đưa vào quỹ DTQG là những
mặt hàng thiết yếu phục vụ cho sản xuất, đời sống và an ninh quốc phòng”.
Luật dự trữ quốc gia được Quốc hội (Khoá XIII) thông qua ngày
20/11/2012. Điều 4 Khoản 1 ghi rõ: Dự trữ quốc gia là dự trữ vật tư, thiết bị,
hàng hóa do Nhà nước quản lý, nắm giữ. Mục tiêu của dự trữ quốc gia: Nhà
nước hình thành, sử dụng DTQG nhằm chủ động đáp ứng yêu cầu đột xuất,
cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn,
dịch bệnh; phục vụ quốc phòng, an ninh (Điều 3 Luật dự trữ quốc gia). Tình
huống đột xuất, cấp bách là tình trạng thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch
bệnh có nguy cơ bùng phát trên diện rộng; nhiệm vụ quốc phòng, an ninh; trật
tự an toàn xã hội cần được giải quyết ngay(Điều 4 Luật dự trữ quốc gia) [47].
Như vậy, DTQG trước hết là nguồn dự trữ chiến lược của quốc gia do
nhà nước quản lý, nắm giữ nhằm thực hiện những nhiệm vụ có tính chiếnlược
đảm bảo cho hoạt động của nền kinh tế - xã hội được bình thường, ổn định và

phát triển; tính chiến lược này được thể hiện trên các mặt cơ bản sau:
Một là, đáp ứng những yêu cầu cấp bách về phòng, chống, khắc phục

9


hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh, đây là nhiệm vụ đầu tiên đáp ứng cả
phòng và chống, đảm bảo cho sản xuất và đời sống diễn ra bình thường,
không bị gián đoạn.
Hai là, đảm bảo quốc phòng, an ninh của đất nước. Nhiệm vụ giữ gìn an
ninh, quốc phòng của đất nước được đặt song song với phát triển kinh tế - xã
hội mang tính chiến lược lâu dài mà dự trữ quốc gia phải đảm nhiệm, đảm
bảo cơ sở vật chất góp phần phòng ngừa và ngăn chặn bạo loạn, hành vi phá
hoại, diễn biến hòa bình, chiến tranh tôn giáo, sắc tộc... và gây chiến từ bên
ngoài.
* Hoạt động dự trữ quốc gia
Hoạt động dự trữ quốc gia là việc xây dựng, thực hiện chiến lược, quy
hoạch, kế hoạch, dự toán ngân sách về dự trữ quốc gia; xây dựng hệ thống cơ
sở vật chất - kỹ thuật; quản lý, điều hành và sử dụng dự trữ quốc gia (Điều 4
Luật dự trữ quốc gia) [47].
Như vậy, nội dung của hoạt động DTQG bao gồm tất cả các hoạt động
liên quan đến quá trình hình thành, duy trì và sử dụng DTQG như: Dự báo,
xây dựng chiến lược, kế hoạch, dự toán ngân sách DTQG; xây dựng cơ sở vật
chất - kỹ thuật để quản lý DTQG; điều hành nhập, xuất, mua, bán, bảo quản,
bảo vệ DTQG và quản lý sử dụng có hiệu quả DTQG.
1.2.1.2. Khái niệm về cứu trợ lương thực, hoạt động cứu trợ lương thực
* Cứu trợ
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: Cứu trợ là sự giúp đỡ của Nhà nước
và xã hội về thu nhập và các điều kiện sống, bằng các hình thức khác nhau
cho nhân dân khi bị thiên tai, dịch bệnh hoặc rủi ro, bất hạnh, đói nghèo,

không đủ khả năng tự lo được cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình
[45]. Cứu trợ xã hội bao hàm hai nội dung: Cứu tế và trợ giúp.

10


- Cứu tế là giúp đỡ bằng tiền mặt hoặc hiện vật, có tính chất khẩn thiết,
“cấp cứu” ở mức tối cần thiết cho những người lâm vào cảnh bần cùng không
còn khả năng tự lo liệu cuộc sống thường ngày của bản thân và gia đình.
- Trợ giúp (hỗ trợ) xã hội là sự giúp đỡ thêm bằng tiền hoặc các điều
kiện và phương tiện sinh sống thích hợp để người được giúp đỡ có thể phát
huy khả năng, tự lo liệu cuộc sống cho mình và gia đình sớm hoà nhập với
cộng đồng.
*Cứu trợ lương thực
Cứu trợ lương thực là thực hiện cứu trợ trực tiếp bằng hiện vật, trong đó,
cứu trợ lương thực từ nguồn DTQG có vai trò vô cùng quan trọng trong việc
giải quyết kịp thời những khó khăn về nhu cầu ăn để duy trì cuộc sống và tiếp
tục hoạt động của nhân dân vùng bị thiên tai, dịch bệnh hoặc một bộ phận dân
cư thuộc diện hộ nghèo trong bối cảnh thất bát mùa màng, giáp hạt... giúp
người dân vượt qua khó khăn, khắc phục những tổn thất và có điều kiện vươn
lên ổn định sản xuất, vượt qua nghèo đói.
Cứu trợ lương thực gồm 02 hình thức: Cứu trợ thường xuyên và cứu trợ
đột xuất.
- Cứu trợ thường xuyên là sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội dành cho
các thành viên trong cộng đồng về lương thực trong thời gian dài. Cứu trợ
thường xuyên là sự giúp đỡ có tính lâu dài cho các đối tượng khác nhau.
- Cứu trợ đột xuất là sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội cho các thành
viên trong cộng đồng về lương thực khi gặp các rủi ro, khó khăn, bất ngờ khiến
cho cuộc sống của họ tạm thời bị đe dọa, nhằm giúp họ nhanh chóng vượt qua
sự hụt hẫng, ổn định cuộc sống và sớm trở lại hòa nhập với cộng đồng.

* Hoạt động cứu trợ lương thực
Hoạt động cứu trợ lương thực bao gồm tất cả các hoạt động liên quan
đến công tác cứu trợ lương thực: Thực hiện điều tra, thống kê đối tượng được

11


cứu trợ; tổ chức xuất cấp, giao nhận lương thực cứu trợ; quản lý, sử dụng
lương thực cứu trợ; kiểm tra, giám sát công tác cứu trợ lương thực.
1.2.1.3. Khái niệm về quản lý, quản lý hoạt động cứu trợ
*Quản lý
Từ những cách tiếp cận khác nhau, có nhiều khái niệm khác nhau về
quản lý như:
- Quản lý là hoạt động của các cơ quan quản lý nhằm đưa ra các quyết
định.
- Quản lý là công tác phối hợp có hiệu quả các hoạt động của những
cộng sự trong cùng một tổ chức.
- Quản lý là quá trình phối hợp các nguồn lực nhằm đạt được những mục
đích của tổ chức. Hoặc đơn giản hơn nữa, quản lý là sự có trách nhiệm về một
cái gì đó,…
- Dưới góc độ khoa học, khái niệm về “quản lý” có nhiều cách tiếp cận
khác nhau. Với ý nghĩa thông thường, phổ biến thì quản lý có thể hiểu là hoạt
động tác động một cách có tổ chức và định hướng của chủ thể quản lý tới
những đối tượng quản lý để điều chỉnh chúng vận động và phát triển theo
những mục tiêu nhất định đã đề ra.
Theo cách tiếp cận hệ thống, mọi tổ chức (cơ quan nhà nước, đơn vị sự
nghiệp, doanh nghiệp...) đều có thể được xem như một hệ thống gồm hai phân
hệ: Chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Mỗi hệ thống bao giờ cũng hoạt
động trong môi trường nhất định (khách thể quản lý).
Từ đó, có thể đưa ra khái niệm: Quản lý là sự tác động có tổ chức, có

hướng đích của chủ thể quản lý lên đối tượng và khách thể quản lý nhằm sử
dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực, các thời cơ của tổ chức để đạt mục tiêu
đặt ra trong điều kiện môi trường luôn biến động.

12


* Quản lý hoạt động cứu trợ
Quản lý hoạt động cứu trợ là việc xây dựng các cơ chế chính sách liên
quan đến hoạt động cứu trợ, tổ chức triển khai thực hiện các hoạt động liên
quan đến công tác cứu trợ; kiểm tra, giám sát công tác cứu trợ nhằm đạt mục
tiêu đáp ứng yêu cầu cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai,
hỏa hoạn, dịch bệnh, đảm bảo an sinh xã hội.
1.2.2. Nội dung quản lý hoạt động cứu trợ lương thực từ nguồn dự trữ
quốc gia
1.2.2.1. Xây dựng cơ chế chính sách về cứu trợ lương thực
* Chính sách về cứu trợ lương thực
Hoạt động cứu trợ xã hội (trong đó có cứu trợ lương thực) ở nước ta luôn
được Nhà nước đặt lên hàng đầu và là một phương sách quan trọng để duy trì
sự ổn định và phát triển đất nước. Chính sách cứu trợ xã hội đã được thể chế
hóa thành các quy định pháp luật để điều chỉnh hoạt động cứu trợ xã hội. Qua
mỗi giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội, pháp luật về cứu trợ xã hội ngày
càng được hoàn thiện hơn.
Hệ thống chính sách cứu trợ lương thực gồm các chính sách sau:
- Chính sách hỗ trợ gạo cứu đói cho nhân dân trong dịp Tết Nguyên đán,
giáp hạt, hạn hán, bão lụt hàng năm.
- Chính sách hỗ trợ gạo cho học sinh tại các trường ở khu vực có điều
kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn.
- Chính sách hỗ trợ gạo cho đồng bào dân tộc thiểu số tự nguyện trồng,
chăm sóc, bảo vệ rừng sản xuất thay thế nương rẫy trong thời gian chưa tự túc

được lương thực.
- Chính sách hỗ trợ gạo đột xuất cho người dân di cư tự do từ Campuchia
về Việt Nam gặp khó khăn về đời sống.

13


- Chính sách hỗ trợ gạo cho các hộ nghèo nằm trong các xã vùng sâu,
vùng xa thuộc các tỉnh biên giới.
* Cơ chế phân cấp trong cứu trợ lương thực
Triển khai hoạt động cứu trợ lương thực được phân cấp rõ đối với từng
cơ quan, đơn vị liên quan; đối với các bộ, ngành được giao nhiệm vụ cứu trợ
lương thực và các bộ, ngành tham mưu, đề xuất với Chính phủ về công tác
cứu trợ lương thực và đối với các cơ quan tiếp nhận tại địa phương và quan
trọng nhất là đối với các đơn vị trực tiếp triển khai thực hiện hoạt động cứu
trợ lương thực sẽ giúp công tác này triển khai có hiệu quả.
1.2.2.2. Tổ chức thực hiện
* Điều tra, thống kê đối tượng được cứu trợ
Điều tra, thống kê đối tượng được cứu trợ lương thực là bước đầu tiên
trong hoạt động cứu trợ lương thực; nhằm tổng hợp số liệu cụ thể đối tượng
được cứu trợ bao gồm những ai, được hưởng mức cứu trợ cụ thể ra
sao?...Bước này thường bắt đầu do các xã, huyện có đối tượng được cứu trợ
triển khai thực hiện.
Trước và sau khi thiên tai, bão lụt, dịch bệnh xảy ra hoặc thực hiện các
chính sách của Nhà nước như: Cứu đói, hỗ trợ trồng rừng, hỗ trợ học sinh, hỗ
trợ nhân dân trong dịp Tết nguyên đán, giáp hạt,… Các xã, huyện tổng hợp
tình hình thiệt hại và số hộ, số khẩu thiếu đói báo cáo các cơ quan chức năng
của tỉnh, thành phố.
Căn cứ báo cáo của các xã, huyện, tỉnh giao cơ quan có chức năng theo
lĩnh vực (Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Tài chính, Sở Lao động

- Thương binh và xã hội,...) tổng hợp trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trung ương có văn bản trình Thủ tướng Chính phủ đề nghị xin hỗ
trợ phòng, chống thiên tai, khắc phục hậu quả thiệt hại và cứu trợ, cứu đói cho
nhân dân.

14


* Tổ chức xuất cấp, giao nhận lương thực cứu trợ
Căn cứ vào đề nghị của các tỉnh, thành phố; ý kiến tham gia của các bộ,
ngành liên quan, Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định giao cho Bộ Tài
chính xuất cấp không thu tiền lương thực DTQG cho các tỉnh, thành phố.
Trên cơ sở quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban
hành quyết định giao nhiệm vụ cho Tổng cục DTNN xuất lương thực cứu trợ
cho các tỉnh, thành phố.
Căn cứ vào quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài chính, Tổng cục trưởng
Tổng cục DTNN ban hành quyết định giao nhiệm vụ cho các Cục DTNN khu
vực triển khai thực hiện, đồng thời ban hành văn bản gửi Ủy ban nhân dân các
tỉnh, thành phố được cứu trợ thông báo số lượng lương thực được cứu trợ,
đơn vị Cục DTNN khu vực thực hiện xuất cấp lương thực, địa điểm giao
nhận, thời gian thực hiện và đề nghị Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố phối
hợp với các Cục DTNN khu vực để tổ chức việc giao nhận.
Sau khi có chỉ đạo của Tổng cục trưởng Tổng cục DTNN, Cục trưởng
Cục DTNN khu vực ban hành quyết định giao nhiệm vụ cho Chi cục DTNN
trực tiếp tổ chức việc xuất cấp và tìm đơn vị vận tải để ký hợp đồng thuê vận
chuyển lương thực giao đến trung tâm huyện lỵ; đồng thời, báo cáo Chủ tịch
Ủy ban nhân dân tỉnh về số lượng lượng thực, địa điểm, thời gian để phối hợp
giao nhận dựa trên cơ sở quyết định phân bổ lương thực cứu trợ của Ủy ban
nhân dân tỉnh và phối hợp với các cơ quan có chức năng (Sở Nông nghiệp và
Phát triển nông thôn, Sở Lao động - Thương binh và xã hội) cùng đơn vị tiếp

nhận lương thực để ký hợp đồng giao nhận.
* Quản lý, sử dụng lương thực cứu trợ
Lương thực DTQG xuất cứu trợ cho các địa phương được giao nhận tại
trung tâm huyện lỵ, thị xã. Sau khi tiếp nhận lương thực DTQG, các địa
phương có trách nhiệm quản lý, sử dụng lương thực cứu trợ đúng mục đích,

15