Pháp luật về quyền của người sử dụng đất ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM HƢƠNG THẢO

PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT
Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM HƢƠNG THẢO

PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT
Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. Đồng Ngọc Ba

HÀ NỘI - 2015

2


Lời cam đoan

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên
cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và
trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính
xác và trung thực. Những kết luận khoa học của
luận văn ch-a từng đ-ợc ai công bố trong bất kỳ
công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Phạm H-ơng Thảo

3


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU

Chương 1:

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI

1
6

SỬ DỤNG ĐẤT

1.1.
1.1.1.
1.1.2.
1.1.3.
1.2.
1.2.1.
1.2.2.
1.3.

Một số vấn đề về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở
Việt Nam
Khái niệm về sở hữu và chế độ sở hữu đất đai
Vấn đề sở hữu đất đai trong lịch sử Việt Nam
Đặc điểm của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt
Nam hiện nay
Vấn đề người sử dụng đất và quyền của người sử dụng đất
trong chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam
Vấn đề người sử dụng đất trong chế độ sở hữu toàn dân đối
với đất đai ở Việt Nam
Khái niệm và đặc điểm quyền của người sử dụng đất trong
chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam
Một số mô hình sở hữu đất đai trên thế giới và kinh nghiệm
trong việc ghi nhận quyền cho người sử dụng đất

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI

7
7
9
15
17
17
23
26
31

SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM

2.1.
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
2.1.4.
2.1.5.

Thực trạng pháp luật về xác lập quyền cho người sử dụng đất
Giao đất
Cho thuê đất
Nhận chuyển quyền sử dụng đất
Công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất
Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất

4

31
31
35
38
39
42


2.2.
Quy định của pháp luật hiện hành về quyền của người sử dụng đất
2.2.1. Thực trạng pháp luật về quyền chung của người sử dụng đất
2.2.2. Thực trạng pháp luật về quyền của tổ chức trong nước sử
dụng đất
2.2.3 Thực trạng pháp luật về quyền của hộ gia đình, cá nhân trong
nước sử dụng đất
2.2.4. Quy định về quyền của cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư sử
dụng đất
2.2.5. Quy định về quyền của tổ chức nước ngoài có chức năng
ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, người
Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất ở Việt Nam
2.3.
Bất cập của pháp luật hiện hành về quyền của người sử dụng đất
2.3.1. Bất cập trong quy định của pháp luật về quyền của người sử
dụng đất
2.3.2. Bất cập trong thực tiễn thi hành pháp luật về quyền của người
sử dụng đất
Chương 3: KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN VÀ BẢO ĐẢM HIỆU QUẢ

45

45
46
53
66
69

82
87
92
97

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI SỬ
DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM

3.1.
3.2.
3.3.

Quan điểm hoàn thiện quy định của pháp luật về quyền sử
dụng đất
Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền của người sử dụng đất
Giải pháp đảm bảo thực hiện pháp luật về quyền của người sử
dụng đất
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

5

97
100

102
106
107


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Sự nghiệp đổi mới do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh
đạo đã thu được nhiều thành tựu quan trọng, được đông đảo các tầng lớp nhân
dân ủng hộ và bạn bè quốc tế đánh giá cao. Trải qua hơn 20 năm đổi mới, đất
nước ta ngày càng phát triển hướng đến mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã
hội công bằng, dân chủ, văn minh". Một trong những nhiệm vụ trọng tâm
trong thực hiện công cuộc đổi mới được Đảng xác định là đổi mới cơ chế
quản lý kinh tế, với việc xác định lợi ích của người lao động là động lực quan
trọng của sự nghiệp phát triển đất nước. Nhằm mục tiêu giải phóng năng lực
sản xuất, phát huy tối đa tính năng động, sáng tạo của người lao động, Đảng
đã lãnh đạo việc đưa nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa, trong đó xác định khâu quan trọng trong chính sách kinh tế
là đổi mới chế độ, chính sách về đất đai. Thể chế hóa đường lối, chính sách
của Đảng, Luật Đất đai qua các thời kỳ đã không ngừng mở rộng và hoàn
thiện các quy định về quyền của người sử dụng đất. Nhà nước đã khẳng định
và bảo đảm thực hiện các quy định về địa vị pháp lý của người sử dụng đất,
quy định việc thực hiện giao đất, cho thuê đất cho người sử dụng đất, hoàn
thiện quyền của người sử dụng đất, đặc biệt là các quyền chuyển quyền sử
dụng đất trong thời hạn sử dụng đất.
Nhờ các chính sách và quy định đúng đắn này đã làm cho người sử
dụng đất gắn bó hơn với đất đai, yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất, kinh
doanh để tăng hiệu quả sử dụng đất. Trong lĩnh vực nông nghiệp, Việt Nam từ
một nước phải nhập khẩu lương thực đã vươn lên trở thành quốc gia xuất
khẩu gạo hàng đầu thế giới. Thị trường bất động sản, trong đó có thị trường

quyền sử dụng đất từng bước được tạo lập được cơ chế hoạt động đưa đất đai

6


trở thành nguồn vốn để phát triển đất nước. Trong các lĩnh vực khác, nhờ sự
thay đổi trong chính sách đất đai, đã tạo môi trường thu hút vốn đầu tư nước
ngoài phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế. Trong quá trình phát triển, pháp
luật đất đai không ngừng được hoàn thiện theo hướng mở rộng quyền năng
cho người sử dụng đất, thiết lập khuôn khổ và cơ chế pháp lý cho người sử
dụng đất thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất, hạn chế tối đa sự can
thiệp của các cơ quan công quyền khi người sử dụng đất thực hiện các giao
dịch dân sự về quyền sử dụng đất của mình.
Mặc dù đã đạt được những kết quả to lớn, tuy nhiên, Trong thực tế,
một số quy định về quyền của người sử dụng đất còn chưa đầy đủ, chưa làm
rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại diện
chủ sở hữu đất đai, chưa giải quyết hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người
sử dụng đất và nhà đầu tư. Theo đánh giá của Chính phủ tại Tờ trình số
302/TTr-CP ngày 24/10/2012 thì:
Trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là
đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhưng lại trao cho người
sử dụng đất nhiều quyền, quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt
cũng đặt ra nhiều vấn đề mới, trong khi chúng ta còn thiếu kinh
nghiệm. Mặt khác, công tác nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để làm
rõ cơ sở lý luận còn hạn chế, chưa kịp thời [8, tr. 3].
Theo tác giả, việc hoàn thiện pháp luật về quyền của người sử dụng
đất theo hướng giải quyết hài hòa mối quan hệ về sở hữu đất đai và quan hệ
sử dụng đất, tạo lập môi trường pháp lý minh bạch cho các giao dịch dân sự,
thương mại về đất sẽ tạo điều kiện cho người sử dụng đất phát huy tối đa
nguồn lực đất đai. Chính vì vậy tôi lựa chọn đề tài "Pháp luật về quyền của

người sử dụng đất ở Việt Nam" làm luận văn tốt nghiệp với mong muốn
đóng góp một số vấn đề về lý luận và thực tiễn đối với quy định về quyền của
người sử dụng đất.

7


2. Tình hình nghiên cứu
Trong thời gian qua, việc nghiên cứu các quy định của Luật Đất đai về
quyền của người sử dụng đất đã nhận được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên
cứu lý luận, các luật gia và cán bộ thực tiễn, nhưng nhiều vấn đề lý luận và
thực tiễn liên quan đến công tác này vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau cần
được tiếp tục nghiên cứu, làm rõ.
Hiện nay, ở các mức độ khác nhau đã có một số công trình nghiên cứu
được công bố như các giáo trình đại học giảng dạy về Luật Đất đai của
Trường Đại học luật Hà Nội... đã nghiên cứu khái quát các vấn đề về quyền
của người sử dụng đất.
Một số công trình nghiên cứu chuyên sâu về quyền của người sử dụng
đất phải kể đến: Luận án tiến sĩ Luật học của tác giả Nguyễn Quang Tuyến
với đề tài "Địa vị pháp lý của người sử dụng đất trong các giao dịch dân sự,
thương mại về đất đai"; Luận án tiến sĩ Luật học của tác giả Nguyễn Thị
Hồng Nhung với đề tài "Pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong
kinh doanh bất động sản ở Việt Nam"; Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả
Nguyễn Thị Thập với đề tài "Quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân
dưới khía cạnh quyền tài sản tư theo quy định của pháp luật Việt Nam"; Luận
văn thạc sĩ Luật học của tác giả Nguyễn Doãn Cương với đề tài "Pháp luật về
chuyển nhượng quyền sử dụng đất"...
Một số bài báo nghiên cứu ở phạm vi hẹp về quyền của người sử dụng
đất đã được công bố như: bài viết của tác giả Nguyễn Quang Tuyến, Nguyễn
Xuân Trọng, "Bàn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất"; bài viết của

tác giả Nguyễn Minh Thắng, "Không được hạn chế quyền của người sử dụng
đất"; bài viết của tác giả Thu Hà, "Khắc phục những bất cập để đảm bảo
quyền sử dụng đất cho người dân"...
Qua nội dung các công trình nghiên cứu trên cho thấy, vấn đề quyền
của người sử dụng đất đã được nghiên cứu, tiếp cận dưới nhiều góc độ và ở
nhiều mức độ khác nhau. Tuy nhiên, một số vấn đề lý luận về quyền của

8


người sử dụng đất vẫn còn một số quan điểm khác nhau, thực tiễn quy định về
quyền của người sử dụng đất vẫn còn một số bất cập do vậy vấn đề này vẫn
cần được tiếp tục nghiên cứu một cách toàn diện. Xuất phát từ lý do trên, tác
giả chọn đề tài "Pháp luật về quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam" làm
Luận văn thạc sĩ Luật học của mình.
3. Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan
đến quyền của người sử dụng đất bao gồm:
- Các vấn đề lý luận về sở hữu đất đai, chế độ sở hữu đối với đất đai
và quyền của người sử dụng đất;
- Quy định của pháp luật về căn cứ xác lập quyền cho người sử dụng đất;
- Thực trạng pháp luật về quyền của người sử dụng đất là tổ chức kinh tế,
hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giá, người Việt Nam định cư ở
nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất ở Việt Nam.
Từ đó chỉ ra những bất cập và phương hướng hoàn thiện quy định của
pháp luật về quyền của người sử dụng đất.
3.2. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
Để đạt được mục đích trên, đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
của đề tài là các quy định của Luật Đất Đai năm 2013 về về quyền của người

sử dụng đất và thực tiễn thực hiện quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam.
4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và những chủ trương, đường lối của
Đảng, Nhà nước ta trong chính sách đất đai.
Quá trình nghiên cứu đề tài còn sử dụng phương pháp phân tích, so
sánh, tổng hợp; nghiên cứu thực tiễn công tác thực hiện quyền cho người sử
dụng đất... để làm căn cứ cho các vấn đề khoa học cần nghiên cứu trong luận
văn. Trong quá trình thực hiện đề tài luận văn, tác giả có nghiên cứu, tham

9


khảo các văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật liên quan đến phạm vi đề tài;
tiếp thu có chọn lọc kết quả của các công trình đã công bố, tổng kết, đánh giá
của các cơ quan chuyên môn và ý kiến của các chuyên gia có liên quan đến
các vấn đề nghiên cứu trong luận văn.
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
Về lý luận, kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần hoàn thiện lý
luận về quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam; phân tích khái quát lịch sử
hình thành và phát triển chế độ sở hữu đất đai, người sử dụng đất và quyền
của người sử dụng đất ở Việt Nam; làm rõ các quy định của Luật Đất đai
2013 về người sử dụng đất và quyền của người sử dụng đất trong mối quan hệ
so sánh với pháp luật đất đai trước đây và các văn bản pháp luật khác có liên
quan; phân tích thực tiễn thực hiện quyền của người sử dụng đất trong thực tế.
Qua đó chỉ ra những mâu thuẫn, bất cập trong các quy định của pháp luật hiện
hành; những hạn chế, vướng mắc trong quá trình áp dụng các quy định đó,
cũng như chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại, để đề xuất một số giải pháp
hoàn thiện các quy định của Luật Đất đai về quyền của người sử dụng đất.
Về thực tiễn, luận văn còn có ý nghĩa làm tài liệu tham khảo, phục vụ

hoạt động nghiên cứu và học tập. Những đề xuất, kiến nghị của tác giả luận
văn sẽ cung cấp những luận cứ khoa học phục vụ cho công tác lập pháp và hoạt
động thực tiễn áp dụng Luật Đất đai liên quan đến quyền của người sử dụng đất.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm ba chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quyền của người sử dụng đất
Chương 2: Thực trạng pháp luật về quyền của người sử dụng đất ở
Việt Nam
Chương 3: Kiến nghị hoàn thiện và bảo đảm hiệu quả thực hiện pháp
luật về quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam.

10


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN
VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng và không thể thay thế
trong đời sống con người. Đất đai là môi trường sống và tiến hành các hoạt
động sản xuất của cải vật chất để tồn tại và duy trì nòi giống. Trải qua quá trình
lịch sử lâu dài, bằng lao động của mình con người đã sử dụng và cải tạo đất,
biến đất đai từ tài sản tự nhiên trở thành tài sản của cộng đồng, dân tộc. Luật
Đất đai năm 1993 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khẳng
định: Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc
biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân
bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc
phòng. Trải qua nhiều thế hệ nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu
mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay.
Do tính chất đặc biệt quan trọng của loại tài sản này mà vấn đề sở hữu

đối với đất đai có yếu tố quyết định đến sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi
quốc gia.
Chế định quyền của người sử dụng đất là một trong những chế định cơ
bản và đặc thù của pháp luật đất đai ở Việt Nam. Chế định quyền của người
sử dụng đất được xây dựng trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai
được ghi nhận và không ngừng củng cố, hoàn thiện kể từ khi Hiến pháp năm
1980 ra đời cho đến nay. Theo đó, toàn bộ đất đai ở Việt Nam thuộc sở hữu
toàn dân, Nhà nước giữ vai trò đại diện chủ sở hữu thực hiện chức năng quản
lý đất đai trong cả nước, người dân trực tiếp sinh sống, lao động, sản xuất và
thực hiện các hoạt động khác trên đất được coi là người sử dụng đất và được
thực hiện các quyền trên cơ sở quy định của pháp luật. Nghiên cứu chế định
quyền của người sử dụng đất không thể không bắt đầu từ việc tìm hiểu chế độ
sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam.

11


1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN ĐỐI VỚI ĐẤT
ĐAI Ở VIỆT NAM

1.1.1. Khái niệm về sở hữu và chế độ sở hữu đất đai
1.1.1.1. Khái niệm quan hệ sở hữu
Theo quan niệm của chủ nghĩa Mác - Lê nin, quan hệ sở hữu là quan
hệ giữa người với người trong quá trình xác lập và thực hiện quyền đối với
đối tượng sở hữu. Ph. Ăngghen đã khẳng định: "Khoa kinh tế chiń h tri không
̣
nghiên cứu các vâ ̣t phẩ m , mà nghiên cứu những mối quan hệ giữa người với
người, xét cho cùng là giữa giai cấp với giai cấp, nhưng các quan hê ̣ đó bao giờ
cũng gắn với các vật phẩm vàbiể u hiê ̣n ra như là những vâ ̣t phẩ m" [20, tr. 615].
Quan hệ sở hữu hình thành và vận động theo các quy luật khách quan,

là một trong các yếu tố cấu thành quan hệ sản xuất, quyết định quan hệ phân
phối và quan hệ quản lý. Nó cũng xác lập và vận động trên cơ sở trình độ kinh
tế - xã hội, đồng thời phụ thuộc vào trình độ lực lượng sản xuất trong xã hội ở
từng giai đoạn lịch sử nhất định.
Với tư cách là một trong những quan hệ xã hội nền tảng, có ý nghĩa vô
cùng quan trọng trong xã hội, do vậy, từ rất lâu trong lịch sử quan hệ sở hữu
đã được thể chế hóa bằng pháp luật. Theo quan điểm của tác giả, về mặt pháp
lý, quan hệ sở hữu là các quyền năng pháp lý trong quá trình xác lập và vận
động của các quyền năng kinh tế đối với đố i tượng sở hữu theo các quy định
của pháp luật. Toàn bộ các quy định của pháp luật về quan hệ sở hữu và cơ
chế vận hành các quan hệ sở hữu đó hợp thành chế độ pháp lý về sở hữu.
1.1.1.2. Khái niệm chế độ sở hữu đất đai
Chế độ pháp lý về sở hữu đất đai là toàn bộ các quy định pháp luật
trong việc xác lập và vận động của quan hệ sở hữu đất đai. Chế độ sở hữu đối
với đất đai bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ sở hữu và các
vấn đề liên quan đến cơ chế vận hành của quan hệ sở hữu đối với đất đai.

12


Thông thường, chế độ sở hữu đất đai thường được hiểu là các quyền
năng sở hữu, các quyền năng này có thể được khái quát hóa dưới dạng quyền
chiếm hữu, sử dụng, định đoạt (theo pháp luật các nước thuộc hệ thống civil
law) hoặc "bó quyền" các quyền tài sản đối với đất đai (theo pháp luật của các
nước thuộc hệ thống common law).
Quyền sở hữu nói chung và quyền sở hữu đối với đất đai nói riêng có
thể được chia nhỏ để trao cho những người không phải chủ sở hữu trên cơ sở
thỏa thuận và quy định của pháp luật. Trong trường hợp này, cả quyền sở hữu
của chủ sở hữu và quyền năng của người không phải chủ sở hữu là quyền tài
sản đối với đất đai. Ở các nước thuộc hệ thống pháp luật common law, quyền

sở hữu có thể phân chia theo nội dung các quyền năng để trao cho từng chủ
thể. Ở các nước thuộc hệ thống pháp luật common law cũng thừa nhận tính
độc lập của người không phải chủ sở hữu thông qua nhận chuyển giao các
quyền năng của chủ sở hữu. Quyền của người được chủ sở hữu trao quyền
cũng có tính độc lập tương đối và được coi như một quyền tài sản của người
không phải chủ sở hữu, trở thành đối tượng được tham gia các giao dịch.
Trong mỗi chế độ sở hữu đất đai có thể tồn tại nhiều hình thức sở hữu
đối với đất đai. Ở hầu hết các nước tồn tại nhiều hình thức sở hữu đối với đất
đai bao gồm sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân đối với đất đai.
Bên cạnh đó cũng có một số nước chỉ ghi nhận một hình thức sở hữu đối với
đất đai là sở hữu nhà nước. Trên thực tế, không phải hình thức sở hữu mà
chính nội dung quyền năng và chủ thể tham gia quan hệ sở hữu mới ảnh
hưởng quyết định đến chế độ sở hữu đối với đất đai. Ở Việt Nam, mặc dù
hiến pháp không công nhận hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai, tuy
nhiên, xét về nội dung quyền sử dụng đất của một số đối tượng sử dụng đất ở
Việt Nam hiện nay không có nhiều khác biệt với nội dung quyền sở hữu tư
nhân đối với đất đai ở đa số các nước khác.

13


1.1.2. Vấn đề sở hữu đất đai trong lịch sử Việt Nam
1.1.2.1. Sở hữu đất đai ở Việt Nam trong thời kỳ phong kiến
Xuyên suốt chiều dài lịch sử chế độ phong kiến, Việt Nam song song
tồn tại cả hai hình thức sở hữu đối với đất đai: hình thức sở hữu tối cao của
nhà nước và hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai.
Quyền sở hữu của nhà nước đối với đất đai bắt đầu hình thành vào
triều Lý (thế kỷ XI), thực sự phát triển vững chắc từ thời Lê Sơ (thế kỷ XV)
và tiếp tục duy trì trong các triều đại sau với quy mô và mức độ khác nhau.
Quá trình xác lập quyền sở hữu tối cao của nhà nước đối với đất đai được

đánh dấu bằng các sự kiện: Nhà Lý đã tiến hành đo đạc lại ruộng đất trong cả
nước để xác lập chủ quyền của nhà nước đối với toàn bộ đất đai; đến thời
Trần, Nhà nước lập ra một chức quan phụ trách việc điền địa và trông coi đê
điều; Thời nhà Lê, sau khi giành thắng lợi quân xâm lược nhà Minh, vua Lê
cho tiến hành thống kê ruộng đất trong cả nước. Cùng với việc thống kê tình
hình ruộng đất, năm 1429 nhà Lê đã tiến hành thu hồi ruộng đất của quan lại
nhà Minh, ngụy quan, ruộng đất của nhân dân bỏ hoang, ruộng đất của lính
trốn để sung làm ruộng đất của công. Bên cạnh đó, vua Lê còn ra lệnh cho các
phủ làm sổ ruộng đất, sổ hộ. Trên cơ sở thống kê và tịch thu đất đai, nhà nước
phong kiến Việt Nam qua các triều đại còn thực hiện quyền sở hữu tối cao của
mình đối với đất đai bằng việc thi hành chính sách lộc điền, quân điền, đặt ra
tô thuế cho từng loại ruộng đất, quy định cụ thể quyền sở hữu của mình trên
ruộng đất công. Quốc triều hình luật có quy định cấm dân không được bán
ruộng đất của công cấp cho hay là ruộng đất khẩu phần (Điều 342); trừng phạt
người chiếm ruộng đất công quá số hạn định (Điều 343).
Mặc dù chế độ sở hữu nhà nước đối với đất đai được xây dựng và
củng cố ngày càng vững chắc qua các triều đại phong kiến Việt Nam, đặc biệt
trong triều đại Lê Sơ, tuy nhiên bên cạnh nó vẫn tồn tại hình thức sở hữu tư
nhân đối với ruộng đất. Hình thức sở hữu này bắt đầu xuất hiện từ thời Lý -

14


Trần, đến thời Lê Sơ, với chính sách cấp ruộng đất cho công thần, quan lại,
nhà nước cũng cho phép họ có quyền định đoạt (mua bán, chuyển nhượng, để
thừa kế) trừ khi họ phạm tội nên hình thức sở hữu ruộng đất tự nhân trở thành
một hình thức phổ biến. Hình thức sở hữu tư nhân về ruộng đất bao gồm: Sở
hữu của quan lại, quý tộc được nhà nước ban cấp ruộng đất; sở hữu của người
lao động do tự khai phá, mua lại ruộng đất. Nhà nước phong kiến cũng thừa
nhận và bảo hộ hình thức sở hữu này thông qua các biện pháp trừng phạt

nghiêm khắc đối với các hành vi xâm chiếm, bán trộm, tranh giành ruộng đất.
Hình thức sở hữu tư nhân về ruộng đất không ngừng phát triển qua các triều
đại phong kiến Việt Nam, tuy nhiên:
Nhà nước giữ quyền sở hữu tối cao đối với toàn bộ đất đai
của quốc gia. Vì vậy quyền tư hữu đối với ruộng đất là một thứ
quyền tư hữu bị hạn chế và không hoàn chỉnh, luôn luôn bị sự chi
phối lớn bởi quyền tối cao của nhà nước. Đây chính là một đặc
điểm lớn trong chế độ sở hữu ruộng đất tại Việt Nam [15, tr. 15].
1.1.2.2. Sở hữu đất đai trong thời kỳ Pháp thuộc
Năm 1858, thực dân Pháp xâm lược và thiết lập nền thống trị ở Việt Nam,
chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam cũng nằm dưới sự quyết định của người Pháp.
Ở Nam Kỳ, thực dân Pháp thi hành chính sách cướp đất, lập đồn điền
đã hình thành một loại chủ đất mới là địa chủ phong kiến người châu Âu. Với
các chính sách chiếm đoạt ruộng đất để cấp cho người Pháp và tay sai, cấm
làng xã xác lập quyền chiếm hữu đối với ruộng đất bỏ hoang, tạo điều kiện
cho sở hữu tư nhân đối với đất đai ngày càng phát triển và chiếm ưu thế, thu
hẹp sở hữu của làng xã, đẩy nông dân vào tình trạng mất đất [47, tr. 40].
Ở Bắc Kỳ và Trung Kỳ, Thực dân Pháp thực hiện chính sách duy trì
và phát triển công điền, công thổ, bảo vệ ruộng đất của làng xã để buộc nông
dân phải lệ thuộc vào ruộng đất công. Do chính sách này nên sở hữu tư nhân
đối với ruộng đất ở Bắc và Trung Kỳ chủ yếu là sở hữu nhỏ.

15


Trong thời kỳ Pháp thuộc, chế định pháp luật về sở hữu đối với đất đai
ngày càng hoàn thiện trên cơ sở xây dựng và áp dụng hệ thống pháp luật theo
mô hình Châu Âu. Chính quyền thực dân ban hành nhiều luật, sắc lệnh, nghị
định, trên cơ sở các văn bản này , lần đầu tiên ở Việt Nam , các vấn đề về tài
sản, hình thức sở hữu , các quyền năng của chủ sở hữu , quyề n điạ dich

̣ đã
được quy định một cách rõ ràng.
1.1.2.2. Sở hữu đất đai ở Việt Nam từ năm 1945 đến năm 1980
Ngay từ khi mới thành lập, Đảng ta đã coi việc giải quyết vấn đề
ruộng đất là một nội dung quan trọng của cách mạng dân tộc, dân chủ. Trong
Luận cương chính trị năm 1930 Đảng đã xác định chính sách đối với ruộng
đất là: "Quyền sở hữu ruộng đất thuộc về chánh phủ công nông" [11, tr. 2].
Chính cương vắn tắt của Đảng cũng khẳng định: "Thu hết ruộng đất của đế
quốc chủ nghĩa làm của công chia cho dân cày nghèo" [11, tr. 3], mục tiêu
này đã trở thành động lực to lớn, thu hút các tầng lớp nhân dân tham gia cuộc
đấu tranh giải phóng dân tộc.
Sau cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa
được thành lập. Ở Miền Bắc, các quy định về ruộng đất trước đây đều được
bãi bỏ, năm 1949 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh giảm tô và ra chỉ thị chia
lại ruộng đất các đồn điền và ruộng đất vắng chủ cho nông dân sử dụng. Năm
1953, Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thông qua Luật cải cách
ruộng đất theo đó tịch thu ruộng đất của địa chủ, phong kiến, cường hào chia
cho nông dân để thực hiện khẩu hiệu "người cày có ruộng" đồng thời xác lập
quyền sở hữu của họ trên những mảnh đất đó. Năm 1954, Miền Bắc hoàn toàn
giải phóng, đất nước tạm thời chia cắt thành hai miền. Thời kỳ này, ở miền
Bắc và miền Trung tồn tại cả hình thức quan điền (ruộng thuộc sở hữu nhà
nước) và cả hình thức sở hữu công của cộng đồng làng xã. Những diện tích
đất thuộc sở hữu của cộng đồng này xuất phát từ các cá nhân hiến, tiến cúng,
do khai phá tập thể và cũng có thể là quỹ đất trong làng được sử dụng theo

16


quy tắc trong hương ước của làng xã. Cùng với việc thực hiện cải cách ruộng
đất, tịch thu ruộng đất của địa chủ chia cho dân cày nghèo, vào thời kỳ này ở

Việt Nam tồn tại cả sở hữu nhà nước, sở hữu cá nhân và sở hữu của cộng
đồng dân cư đối với đất đai. Hiến pháp năm 1959 của nước ta cũng ghi nhận
các hình thức sở hữu đối với đất đai bao gồm: sở hữu nhà nước; sở hữu của
hợp tác xã (sở hữu tập thể) và tại Điều 14 ghi nhận: "Nhà nước chiểu theo
pháp luật bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của
nông dân" tức hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai. Mặc dù Hiến pháp
năm 1959 đã quy định rõ việc Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất
của nông dân tuy nhiên trong những năm miền Bắc thực hiện phong trào hợp
tác hóa, Nhà nước đã vận động nông dân đóng góp ruộng đất để tham gia vào
làm ăn tập thể thì về cơ bản đất đai ở nước ta đã được xã hội hóa toàn bộ.
Tính đến năm 1975:
Mô hin
̀ h tâ ̣p thể hóa nông nghiê ̣p đã đươ ̣c đẩ y lên đế n đin̉ h
cao, hoàn chỉnh, sự phân công lao đô ̣ng trong các hơ ̣p tác xã có dáng
dấ p của phân công lao đô ̣ng chuyên môn hóa theo lố i công nghiê ̣p .
Năm 1975, số hợp tác xã nông nghiê ̣p có 17.000, trong đó , hợp tác
xã bâ ̣c cao, chiế m đế n 90% tổ ng số hợp tác xã [47, tr. 62-63].
Mô hình thực hiện quyền sở hữu tập thể đất đai ở Miền Bắc cùng với
yếu kém trong quản lý, chế độ phân phối bình quân đã tách người nông dân ra
khỏi đất đai, hiệu quả sử dụng đất rất thấp, năng suất lúa và đời sống người
nông dân ngày càng giảm.
Ở Miền Nam, sau Cách mạng tháng Tám, chính quyền cách mạng
cũng thực hiện giảm tô và phân phối lại ruộng đất theo chủ trương chung. Tuy
nhiên, do sự can thiệp của đế quốc Mỹ, việc thực hiện các chính sách này bị
gián đoạn, những địa chủ trước đây bị lấy đất chia cho nông dân nay được sự
bảo hộ của chính quyền quay trở lại đòi đất của nông dân. Trước sức ép của
phong trào cách mạng do Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền

17

Nam Việt Nam lãnh đạo, chính quyền Việt Nam Cộng hòa đã thực hiện một
số cải cách ruộng đất theo đó hạn chế tập trung ruộng đất quy mô lớn của các
đại địa chủ và tạo điều kiện nhất định cho sở hữu nhỏ của nông dân.
Sau khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước , mô hình hợp tác
xã và chính sách đất đai vốn đã bộc lộ nhiều bất cập được áp dụng thống nhất
ở cả miền Nam . Tháng 9/1975, Ban Chấ p hành Trung ương khóa III ra Nghi ̣
quyế t số 247 với chủ trương : "triê ̣t để xóa bỏ tàn d ư của chế đô ̣ thực dân
phong kiế n về ruô ̣ng đấ t " theo hướng : "kế t hơ ̣p chă ̣t chẽ cải ta ̣o xã hội chủ
nghĩa đố i với nông nghiê ̣p , xây dựng nề n nông nghiê ̣p lớn xã hội chủ nghĩa;
mô ̣t mă ̣t xây dựng các nông trường quố c doanh… mă ̣t khác ph

ải thực hiện

hơ ̣p tác hóa nông nghiê ̣p , làm từng bước , tích cực , vững chắ c ". Tuy nhiên,
cũng giống như miền Bắc, các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất ở miền Nam
cũng rơi vào tình trạng sản xuất, kinh doanh không hiệu quả, sản xuất nông
nghiệp giảm sút.
1.1.2.3. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai từ năm 1980 đến nay
Trên cơ sở triển khai mô hình hợp tác xã, vận động người dân đưa đất
đai vào làm ăn tập thể như đã phân tích ở trên, trước năm 1980, về nguyên tắc
Nhà nước vẫn công nhận sở hữu tư nhân về đất đai tuy nhiên trên thực tế hình
thức sở hữu Nhà nước và sở hữu tập thể chiếm ưu thế. Đến hiến pháp năm
1980, với quy định tại Điều 18: "Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài
nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, … đều thuộc
sở hữu toàn dân" [24], ở Việt Nam chỉ còn tồn tại một hình thức sở hữu duy
nhất là sở hữu toàn dân đối với đất đai. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai
theo Hiến pháp năm 1980 được xây dựng trên cơ sở lý luận sau:
Học thuyết Mác - Lênin cho rằng cần phải thay thế hình thức sở hữu
tư nhân về đất đai thông qua việc thực hiện quốc hữu hóa đất đai. Quốc hữu

hóa đất đai là việc làm mang tính khách quan và phù hợp với tiến trình phát
triển của xã hội loài người bởi các lý do sau:

18


- Việc tích tụ, tập trung đất đai sẽ mang lại năng suất lao động và hiệu
quả kinh tế cao hơn so với hình thức sở hữu tư nhân về đất đai. Điều này cũng
hoàn toàn phù hợp với sự phát triển không ngừng của lực lượng sản xuất
trong nông nghiệp với máy móc, phương thức canh tác hiện đại, áp dụng các
tiến bộ khoa học kỹ thuật một cách hiệu quả.
- Đất đai là tài sản do thiên nhiên ban tặng con người, đồng thời cũng
là thứ tư liệu sản xuất quan trọng nhất trong hoạt động kinh tế xã hội của con
người, do vậy mọi người đều có quyền sử dụng, không ai có quyền biến đất đai
thành tài sản riêng của mình. C.Mác đã khẳng định: "Quyền sở hữu ruộng đất
là hoàn toàn vô lý. Nói đến quyền tư hữu về ruộng đất chẳng khác gì nói đến
quyền sở hữu cá nhân đối với người đồng loại của mình. Trong chế độ tư hữu
về tư liệu sản xuất thì chế độ tư hữu về đất đai là vô lý nhất" [20, tr. 244-245].
- Phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa đẩy nhanh quá trình kiệt quệ
hóa đất đai do mục tiêu của chủ đất và nhà tư bản kinh doanh trên đất là thu
lợi nhuận tối đa do vậy sẽ tìm mọi cách khai thác tối đa các thuộc tính có ích
của đất, giảm chi phí cải tạo đất đồng thời bóc lột sức lao động của người làm
thuê trên đất đó và cắt giảm tiền lương của họ. Do vậy, việc xóa bỏ hình thức
sở hữu tư nhân đối với đất đai của giai cấp tư sản cũng đồng nghĩa với việc
giải phóng người lao động thoát khỏi ách áp bức, bóc lột và xây dựng một xã
hội công bằng hơn.
- V.I. Lênin cũng chỉ ra rằng, quốc hữu hóa đất đai là một quy luật tất
yếu khách quan đối với bất kỳ quốc gia nào làm cách mạng vô sản nhưng
không nhất thiết phải tiến hành ngay lập tức sau khi giai cấp vô sản giành
chính quyền mà có thể dần dần từng bước từ thấp đến cao, từ tập thể hóa đến

xã hội hóa.
Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai được tiếp tục được khẳng định
tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992 của nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt
Nam, là cơ sở ngày càng củng cố, hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân đối với
đất đai trong phạm vi cả nước.

19


1.1.3. Đặc điểm của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt
Nam hiện nay
1.1.3.1. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thực hiện quyền
đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý
Như đã trình bày ở trên, chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai được
hình thành kể từ khi Hiến pháp năm 1980 ra đời, tuy nhiên, cho đến khi có
Luật đất đai 2003, vấn đề sở hữu toàn dân đối với đất đai và vai trò của Nhà
nước trong hoạt động quản lý đất đai mới được xác định một cách rõ ràng,
theo đó, hình thức sở hữu toàn dân đối với đất đai là tuyệt đối và duy nhất
trên lãnh thổ Việt Nam, tuy nhiên không thể có cơ chế để toàn dân thực hiện
tất cả các quyền chủ sở hữu mà quyền năng chủ sở hữu đối với đất đai được
thực hiện thông qua vai trò của Nhà nước. Việc thực hiện chức năng này thể
hiện thông qua các nội dung sau (Điều 7 Luật Đất đai năm 2003):
1. Quốc hội đại diện cho nhân dân ban hành pháp luật về đất
đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong cả nước,
giám sát tối cao việc quản lý và sử dụng đất trong cả nước, Nhà
nước xây dựng quy hoạch, kế hoạch, tổ chức, giám sát thực hiện.
2. Chính phủ quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý
nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước.

Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính
phủ trong việc quản lý nhà nước về đất đai.
3. Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát việc
thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương.
4. Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở
hữu về đất đai và quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo
quy định của pháp luật [30].

20


1.1.3.2. Đất đai không phải là đối tượng của quan hệ chuyển dịch
quyền sở hữu
Việc xác định đất đai chỉ thuộc một hình thức sở hữu duy nhất là sở
hữu của toàn dân do Nhà nước đại diện quyền sở hữu đồng nghĩa với việc
Nhà nước không thể chuyển dịch quyền sở hữu đối với đất đai cho bất cứ tổ
chức, cá nhân nào mà chỉ có thể trao "quyền sử dụng" đất cho người có nhu
cầu sử dụng đất thông qua các hình thức như giao đất, cho thuê đất, công
nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định. Người sử
dụng đất cũng không có quyền chuyển giao quyền sở hữu đối với đất đai cho
chủ thể khác khi thực hiện các giao dịch về đất đai mà chỉ có quyền chuyển
giao quyền sử dụng đất được Nhà nước giao cho trên cơ sở pháp luật.
Khi đất đai tham gia giao dịch trên thị trường, thực chất đó là việc
giao dịch các quyền năng đối với đất mà cụ thể là quyền sử dụng đất theo quy
định của pháp luật Việt Nam.
Thông qua việc phân chia từng bộ phận của quyền sở hữu, việc quy
định chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai không làm ảnh hưởng đến việc
vận hành quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường. Bằng việc Nhà nước với tư
cách đại diện chủ sở hữu trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông
qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất ổn định,

người sử dụng đất có quyền chuyển dịch quyền sử dụng đất đã được trao
thông quan quan hệ dân sự, kinh tế theo các quy luật của kinh tế thị trường.
1.1.3.3. Thực hiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai phải đảm
bảo sự công bằng trong việc tiếp cận và khai thác quyền sử dụng đất của
các chủ thể
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng trong đời sống và hoạt
động sản xuất của con người. Do vậy, bên cạnh việc ghi nhận chế độ sở hữu
toàn dân đối với đất đai, mặt khác phải đảm bảo khả năng tiếp cận và khai
thác quyền sử dụng đất của các chủ thể có nhu cầu sử dụng đất một cách minh
bạch, công bằng.

21


Luật Đất đai năm 1987, việc xác lập quyền sử dụng đất của người sử
dụng đất ngoài các trường hợp đang sử dụng đất, phần còn lại chủ yếu được
thực hiện thông qua hình thức giao đất. Nhà nước giao đất cho tổ chức, cá
nhân sử dụng đất như là việc cấp vốn, phúc lợi xã hội để các chủ thể thực hiện
sản xuất, kinh doanh theo kế hoạch của Nhà nước mà không thu tiền sử dụng
đất đồng thời người sử dụng đất không có quyền chuyển dịch quyền sử dụng
đất do Nhà nước giao. Tuy nhiên, trên thực tế người dân vẫn nhu cầu chuyển
dịch quyền sử dụng đất nên các giao dịch ngầm chuyển nhượng quyền sử
dụng đất vẫn diễn ra phổ biến.
Kể từ Luật Đất đai năm 1993, quyền sử dụng đất được coi là một loại
quyền tài sản và có thể chuyển dịch được. Việc xác lập và thực hiện quyền sử
dụng đất trở nên công bằng hơn thể hiện ở các nội dung sau:
- Hạn chế sự phân biệt đối xử giữa các đối tượng thuộc các thành phần
kinh tế khác nhau. Nhà nước chuyển giao quyền sử dụng đất cho các chủ thể
thuộc mọi thành phần kinh tế theo điều kiện và thủ tục chung thông qua giao
đất, cho thuê đất của Nhà nước hoặc nhận chuyển quyền sử dụng đất.

- Người nhận chuyển quyền sử dụng đất từ Nhà nước hoặc từ người sử
dụng đất khác phải trả tiền sử dụng đất theo nguyên lý của cơ chế thị trường.
1.2. VẤN ĐỀ NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT VÀ QUYỀN CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG
ĐẤT TRONG CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM

1.2.1. Vấn đề ngƣời sử dụng đất trong chế độ sở hữu toàn dân đối
với đất đai ở Việt Nam
1.2.1.1. Khái niệm người sử dụng đất
Trong chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, người sử dụng đất là
một chủ thể không thể thiếu trong quan hệ đất đai. Người sử dụng đất là
người trực tiếp khai thác, sử dụng đất, đóng vai trò quyết định đến hiệu quả sử
dụng đất. Để xác định tư cách người sử dụng đất, người ta thường căn cứ vào
hai tiêu chí cơ bản như sau:

22


Thứ nhất: Căn cứ vào cơ sở pháp lý làm phát sinh quyền sử dụng đất.
Điều này có nghĩa là một chủ thể chỉ được xác định là người sử dụng đất khi
được nhà nước cho phép sử dụng đất thông qua các hình thức pháp lý nhất
định như: giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp, cho
phép nhận chuyển quyền sử dụng đất.
Thứ hai: Căn cứ vào thực tế sử dụng đất, theo đó, người sử dụng đất là
những người đang trực tiếp khai thác, sử dụng, hưởng hoa lợi trên đất.
Cả hai tiêu chí này đều bộc lộ những hạn chế nhất định khi không thể
giải quyết thỏa đáng quyền lợi và trách nhiệm cho một bộ phận sử dụng đất
trên thực tế. Ví dụ đối với trường hợp căn cứ vào tiêu chí thứ nhất để xác định
người sử dụng đất, thì một số đối tượng thuê lại đất của người sử dụng đất
như các hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nhận khoán của nông trường,
lâm trường không có tư cách người sử dụng đất, theo đó không được góp vốn,

thế chấp giá trị quyền sử dụng đất để đáp ứng nhu cầu sản xuất gây cản trở sự
phát triển kinh tế xã hội. Mặt khác, nếu sử dụng tiêu chí thứ hai để xác định tư
cách người sử dụng đất sẽ dẫn đến việc các trường hợp có được quyền sử
dụng đất thông qua lấn chiếm, chuyển nhượng trái phép đều được coi là người
sử dụng đất và được hưởng quyền và nghĩa vụ như người sử dụng đất hợp pháp.
Liên quan đến vấn đề này, pháp luật các nước khác nhau có quan niệm
khác nhau. Pháp luật đất đai của Trung Quốc quan niệm người sử dụng đất
phải là người được nhà nước giao đất, cho thuê đất hay công nhận quyền sử
dụng đất, khi người được nhà nước trao quyền sử dụng đất cho thuê lại thì tư
cách của họ cũng không thay đổi: "người đem đất của nhà nước cho người
khác thuê lại thì quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất thuê vẫn thuộc về
người thuê đất của Nhà nước. Người mới thuê đất chỉ có các quyền hưởng lợi
từ đất đai" [3, tr. 13]. Pháp luật Cộng hòa liên bang Nga quan niệm, trong
trường hợp cho thuê đất thì tư cách người sử dụng đất sẽ được chuyển từ
người cho thuê sang người thuê cùng với diện tích đất trong thời gian thuê:

23


Việc cho thuê đất được xuất hiện từ những thỏa thuận hợp
đồng giữa người thuê đất và người cho thuê đất. Trong hợp đồng ký
giữ hai bên, người thuê đất có trách nhiệm trả tiền thuê đất cho
người thuê trong thời hạn sử dụng của mình và có tất cả quyền lợi
và nghĩa vụ được quy định trong pháp luật dành cho người thuê và
người cho thuê [21, tr. 10-11].
Ở Việt Nam, có một số quan niệm cơ bản về người sử dụng đất như sau:
Quan điểm thứ nhất: "chủ thể sử dụng đất là tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân (gọi chung là người sử dụng đất) được Nhà nước, thông qua các cơ quan
có thẩm quyền cho phép sử dụng đất" [41, tr. 118].
Quan điểm thứ hai: "Người sử dụng đất là người được nhà nước giao

đất hoặc cho thuê đất, là người trực tiếp thực hiện ý đồ sử dụng đất của nhà
nước nhằm khai thác các thuộc tính có ích của đất phục vụ cho việc phát triển
kinh tế. Người sử dụng đất có thể là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân" [14, tr. 135].
Có thể thấy, mặc dù tồn tại một số quan điểm khác nhau tuy nhiên
khoa học pháp lý Việt Nam tương đối thống nhất ở căn cứ xác định tư cách
chủ thể sử dụng đất. Căn cứ đó chính là việc nhà nước giao đất, cho thuê đất,
công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp hoặc cho phép nhận chuyển nhượng
quyền sử dụng đất.
Từ những phân tích trên, tác giả đồng ý với quan điểm xác định:
Người sử dụng đất là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được
nhà nước cho phép sử dụng đất bằng một trong các hình thức giao
đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc
công nhận quyền sử dụng đất; có quyền và nghĩa vụ theo quy định
của pháp luật trong thời gian sử dụng đất [42, tr. 184].
1.2.1.2. Người sử dụng đất theo quy định của pháp luật Việt Nam
Khái niệm người sử dụng đất bắt đầu được đề cập từ Luật đất đai năm
1987. Điều 1 Luật đất đai 1987 quy định:

24


Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý.
Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác
xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ
trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân - dưới
đây gọi là người sử dụng đất - để sử dụng ổn định, lâu dài
Nhà nước còn giao đất để sử dụng có thời hạn hoặc tạm thời [25].
Vào thời điểm này, người sử dụng đất bao gồm các tổ chức kinh tế
nhà nước, cơ quan nhà nước và các cá nhân. Cơ sở pháp lý để trở thành người
sử dụng đất đó là được nhà nước giao đất.

Luật đất đai cũng đề cập đến đối tượng sử dụng đất đặc biệt là tổ chức,
cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế, tổ chức liên doanh, hợp tác của Việt
Nam và nước ngoài, tuy nhiên, các chủ thể này không được coi là người sử
dụng đất.
Đến Luật đất đai năm 1993, khái niệm người sử dụng đất được quy
định cụ thể và mở rộng, Điều 1 Luật đất đai 1993 quy định:
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý
Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang
nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội (gọi chung là
tổ chức), hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất ổn định, lâu dài. Nhà
nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất. Tổ chức, hộ
gia đình và cá nhân được nhà nước giao đất, cho thuê đất trong luật
này gọi chung là người sử dụng đất.
Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất [27].
Ta có thể thấy, khái niệm người sử dụng đất đã được mở rộng về nội
hàm, bên cạnh những chủ thể như quy định trong luật đất đai 1987, còn có
thêm đối tượng là tổ chức chính trị, xã hội và hộ gia đình. Điều kiện trở thành
người sử dụng đất mở rộng thêm hình thức được nhà nước cho thuê đất.
Luật đất đai năm 1993 được sửa đổi, bổ sung lần thứ nhất năm 1998,
theo đó quy định về người sử dụng đất tại Điều 1 được sửa đổi như sau:

25