Xung quanh vấn đề ban hành văn bản pháp luật ở việt nam

Xung quanh vấn đề ban hành văn bản pháp luật ở Việt Nam
Trong những năm gần đây bộ máy nhà nước đã xây dựng và ban hành một
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) đồ sộ, điều chỉnh hầu hết các mối
quan hệ xã hội cần có pháp luật điều chỉnh. Tuy nhiên, nhiều chuyên gia cho rằng
chất lượng VBQPPL ở Việt Nam còn thấp và ngày càng xuất hiện nhiều VBQPPL
yếu kém.
Quá trình thực hiện các Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bộc lộ
những bất cập, hạn chế. Hệ thống pháp luật quá phức tạp, cồng kềnh với số lượng
quá lớn và quá nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật có thứ bậc hiệu lực
không thật rõ ràng do nhiều cơ quan có thẩm quyền từ trung ương đến chính quyền
cấp xã ban hành.
Điều này đã gây khó khăn cho việc tuân thủ, áp dụng, thi hành. Hệ thống pháp luật
thiếu tính ổn định do chất lượng nhiều văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế,
tính khả thi chưa cao, phải sửa đi sửa lại nhiều lần, ảnh hưởng tiêu cực đến môi
trường đầu tư - kinh doanh và cuộc sống người dân.
Hiệu lực thi hành của hệ thống pháp luật chưa cao, tình trạng nợ đọng văn bản quy
định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh vẫn đang là nguyên nhân hạn chế hiệu lực
thực tế của cả hệ thống pháp luật; chưa có cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc xây
dựng, ban hành thông tư dẫn đến nhiều văn bản không phù hợp với thực tế, còn
hiện tượng thiên về thuận lợi cho cơ quan quản lý, chưa tôn trọng đầy đủ quyền và
lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức…
Câu 1: Hạn chế của việc ban hành văn bản pháp luật ở Việt Nam
Thứ nhất, sự yếu kém thể hiện ở chỗ các quy định pháp luật có hiệu lực
thấp, không đạt được các mục tiêu đề ra. Ví dụ, Luật Giá được ban hành năm 2012
1


với mục tiêu ổn định giá nói chung và giá của một số mặt hàng được coi là thiết
yếu nói riêng, trong đó có giá sữa cho trẻ nhỏ. Tuy nhiên, ai cũng biết giá các sản
phẩm sữa vẫn tăng nhiều lần với tốc độ cao trong những năm gần đây.
Thứ hai, hệ thống pháp luật có nhiều điểm chồng chéo, mâu thuẫn, thể hiện sự

thiếu nhất quán và thiếu tôn trọng pháp luật của một số cơ quan. Nhiều VBQPPL
có nội dung không rõ ràng, cụ thể, gây khó khăn trong việc thi hành ở các cấp
chính quyền và chứa đựng khe hở cho sự tùy tiện, nhũng nhiễu của các công chức
liên quan. Ví dụ, Nghị định 72/2013/NĐ-CP cho phép thành lập các trang tin điện
tử tổng hợp có tác động tạo thuận lợi cho việc ăn cắp bản quyền về tin, bài của các
báo vì theo quy định trang tin điện tử không được làm tin riêng, phải lấy lại tin của
các báo.
Thứ ba, nhiều quy định pháp luật không khả thi do Nhà nước không thể
thực hiện được hoặc gặp phải sự phản đối mạnh mẽ của xã hội. Một số ví dụ điển
hình là quy định về việc thịt lợn phải bán trong tám tiếng kể từ khi giết mổ; quan
tài công chức không được để nắp kính; ghi tên cha mẹ trong chứng minh thư...
Những điểm yếu này đã và đang gây ra nhiều tác động bất lợi cho sự phát
triển kinh tế - xã hội của đất nước. Quy định pháp luật không khả thi, không hiệu
lực chính là những biểu hiện của sự lãng phí nguồn lực đất nước. Quan trọng hơn,
các chính sách, quy định pháp luật không hiệu quả và thay đổi nhanh đã làm cho
môi trường chính sách trở nên bất ổn, gây khó khăn cho hoạt động đầu tư, kinh
doanh của doanh nghiệp.
Câu 2: Nguyên nhân của những hạn chế trên
Nghiên cứu và thực tiễn phát triển kinh tế trên thế giới đã chỉ ra rằng chất
lượng của chính sách, pháp luật là yếu tố quan trọng hàng đầu trong việc thúc đẩy
phát triển kinh tế - xã hội, quan trọng hơn rất nhiều so với tài nguyên thiên nhiên
hay vị trí địa lý.
2


Vấn đề đặt ra là Nhà nước cần có những giải pháp để nâng cao chất lượng
chính sách, VBQPPL. Để có được giải pháp tốt trước tiên chúng ta cần tìm hiểu
các nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng chất lượng thấp của nhiều VBQPPL
hiện này.
Thứ nhất, nguyên nhân gốc rễ của nhiều yếu kém trong xây dựng chính

sách, VBQPPL là tư duy quản lý lạc hậu: nhiều cán bộ chưa có nhận thức rõ về vai
trò cũng như hạn chế của cơ quan công quyền. Ở bất cứ chế độ nào, quốc gia nào,
Nhà nước chỉ làm những việc mà xã hội cần Nhà nước làm và có rất nhiều vấn đề
xã hội không cần có sự can thiệp của Nhà nước. Bên cạnh đó nguồn lực của Nhà
nước luôn là hữu hạn, cụ thể hầu hết các nhà nước trên thế giới đều phải vay nợ để
chi tiêu. Nhận thức sai lầm về vai trò của Nhà nước dẫn đến nhiều quy định pháp
luật không cần thiết khi điều chỉnh những vấn đề thuộc phạm vi cá nhân, dân sự.
Bên cạnh đó, nhiều quy định pháp luật không thể thi hành được do Nhà nước
không có đủ nguồn lực.
Thứ hai, hiện nay Việt Nam thiếu một cơ chế phối hợp liên ngành có hiệu
quả để quản lý chất lượng chính sách, VBQPPL một cách hiệu quả. Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định ba cơ chế chính quản lý chất lượng
VBQPPL: (i) thẩm định của Bộ Tư pháp; (ii) thẩm tra của Văn phòng Chính phủ
và (iii) thẩm tra của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Các cơ chế hiện nay chưa đủ mạnh do Bộ Tư pháp không đủ năng lực
chuyên môn để đánh giá các chính sách của các ngành, lĩnh vực khác. Quan trọng
hơn, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ không có quyền từ chối các dự thảo
VBQPPL chất lượng thấp.
Ngoài ra, các cơ chế này không hiệu quả còn do sự nể nang, ngại va chạm
giữa các cơ quan quản lý chất lượng và cơ quan soạn thảo. Trong khi đó, trên thực

3


tế có hiện tượng cơ quan soạn thảo vận động các cơ quan thẩm định, thẩm tra để
được thông qua những chính sách có lợi cho ngành mình.
Thứ ba, năng lực con người về xây dựng chính sách, pháp luật chưa đáp ứng
được yêu cầu. Điều này thể hiện ở tất cả các khâu trong quá trình xây dựng
VBQPPL, từ nghiên cứu, dự thảo, thẩm tra và thẩm định VBQPPL. Thực tiễn cho
thấy các dự thảo VBQPPL ít khi được xây dựng trên nền tảng của những nghiên

cứu khoa học, thực tiễn để tìm hiểu rõ vấn đề mà VBQPPL cần điều chỉnh. Nhiều
khi dự án xây dựng VBQPPL được giao cho một nhóm cán bộ cấp phòng dự thảo
với một thời gian biểu hạn chế. Thường xuyên, việc soạn thảo VBQPPL được giao
cho các cán bộ không được đào tạo kỹ năng soạn thảo văn bản pháp luật. Do đó,
nhiều VBQPPL có ngôn ngữ không rõ ràng, có thể hiểu theo nhiều nghĩa, khó thực
hiện trong thực tế.
Câu 3: Đề xuất các giải pháp
Thứ nhất, cần có sự thay đổi căn bản về tư duy quản lý nhà nước trong toàn
bộ hệ thống nhà nước theo tinh thần xây dựng “Nhà nước kiến tạo phát triển”, đảm
bảo Nhà nước thực hiện hiệu quả và chỉ thực hiện những chức năng của Nhà nước,
không can thiệp vào các vấn đề xã hội có thể tự giải quyết hoặc các vấn đề không
đáng để Nhà nước phải can thiệp.
Thứ hai, Nhà nước cần xây dựng một cơ chế quản lý chất lượng chính sách,
pháp luật đủ mạnh và có hiệu quả. Về phía Chính phủ, cần có một cơ quan độc lập
với các bộ làm chức năng quản lý chất lượng VBQPPL. Cơ quan này cần có đội
ngũ nhân viên đủ năng lực về các lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội, pháp luật để
thẩm định chất lượng của các VBQPPL cả về nội dung chính sách và hình thức,
thẩm quyền pháp luật. Cơ quan này cũng cần có đủ thẩm quyền để bác bỏ các đề
xuất xây dựng pháp luật không cần thiết, không khả thi, không đúng thẩm quyền.
Cơ quan này cũng thực hiện chức năng phối hợp giữa Chính phủ và Quốc hội trong
4


xây dựng luật, pháp lệnh để đảm bảo rằng Quốc hội và Chính phủ thống nhất quan
điểm trước khi văn bản được trình ra Quốc hội, tránh hiện tượng các dự thảo bị Ủy
ban Thường vụ Quốc hội bác bỏ sau khi đã tốn rất nhiều công sức chuẩn bị và
tránh việc Quốc hội phải thay đổi chương trình xây dựng pháp luật. Ủy ban cải
cách thể chế của Tổng thống ở Hàn Quốc là một ví dụ hữu ích về mô hình tổ chức
cơ quan này.
Thứ ba, cần nâng cao năng lực cán bộ và thực hiện chuyên môn hóa trong

xây dựng pháp luật. Cán bộ chuyên ngành cần được đào tạo chuyên sâu về phân
tích chính sách và chỉ tập trung vào việc phân tích và đề xuất giải pháp chính sách.
VBQPPL cần được giao cho các cán bộ có chuyên môn về pháp luật dự thảo dựa
trên đề xuất chính sách đã được thông qua.
Một số bất cập trong thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm
pháp luật
Hiện nay, trong hệ thống pháp luật nước ta đang song song tồn tại 2 văn bản luật
quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đó là Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân
năm 2004 (gọi tắt là Luật năm 2004) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 (gọi tắt là Luật năm 2008). Theo quy định của 2 văn bản luật này,
thì đối với các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật ở Trung ương, nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp
luật thực hiện theo Luật 2008; còn các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật ở địa phương là Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các
cấp, thì nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngoài
việc tuân thủ theo Luật năm 2004 còn được thực hiện theo Luật năm 2008. Điều
này đã dẫn đến một số bất cập trong việc triển khai thực hiện các luật nói trên ở
địa phương. Nhân đây tôi xin trao đổi một số vấn đề xung quanh quy định về nội
5


dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp
luật.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật năm 2008, thì “Văn bản quy phạm pháp
luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân,
trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo
đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Mặt khác, tại khoản 12 Điều 2 Luật năm 2008, thì trong hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật có “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân”, và tại Điều 21 Luật năm 2008 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân được ban hành theo nội dung, thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân”.
Như vậy, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp khi ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, thì “nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục” được thực
hiện theo quy định của Luật năm 2004, còn các vấn đề khác như: Nguyên tắc xây
dựng, ban hành văn bản, ngôn ngữ kỹ thuật văn bản, tham gia góp ý kiến xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm
pháp luật… thì được thực hiện theo quy định của Luật năm 2008. Việc cùng một
lúc phải áp dụng 2 luật đã dẫn đến một số bất cập trong quá trình thực hiện, đó là:
Thứ nhất, về tính khả thi của văn bản
Khoản 2 Điều 1 Luật năm 2008 quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành
hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được
quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp
luật”.
6


Luật năm 2004 và Luật năm 2008 đã quy định cụ thể, chi tiết các vấn đề về thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản để các chủ thể có thẩm quyền
tuân thủ thực hiện. Tuy nhiên, nếu trong quá trình thực hiện, các tổ chức, cá nhân
thực hiện không đúng hoặc không tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về
thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà 2
luật trên quy định, thì văn bản được ban hành đó không phải là văn bản quy phạm
pháp luật. Đây là một vấn đề khó bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn áp dụng. Vì
theo quy định trên, trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật nếu thiếu

một trong các thủ tục như lấy ý kiến, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở
địa phương, hoặc không gửi hồ sơ đến cơ quan tư pháp thẩm định theo quy định
của pháp luật… thì văn bản đó không được coi là văn bản quy phạm pháp luật.
Như vậy, nếu khi xác định được một văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng
nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp ban hành không đúng trình tự, thủ tục theo quy
định của Luật năm 2004 không phải là văn bản quy phạm pháp luật, vậy nó thuộc
loại văn bản nào? Là văn bản hành chính thông thường hay văn bản chuyên ngành,
kỹ thuật?... Và như vậy, nếu áp dụng một văn bản vi phạm trình tự, thủ tục ban
hành mà xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thì công dân đó có
quyền khởi kiện hay không? Trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan
đến đâu, việc xử lý đối với họ như thế nào khi để xảy ra hậu quả... Trước mắt, để
hạn chế các hậu quả đáng tiếc xảy ra, rất mong các cơ quan chức năng sớm tham
mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện
đúng trình tự, thủ tục ban hành theo quy định; đồng thời các cơ quan có thẩm
quyền sớm ban hành văn bản để hướng dẫn thực hiện nhằm hạn chế đến mức thấp
nhất các hậu quả xảy ra, đảm bảo tính khả thi của văn bản.
Thứ hai, về quy định một văn bản có thể sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi
bỏ nội dung trong nhiều văn bản theo quy định tại Điều 9 Luật năm 2008

7


Tại khoản 3 Điều 9 Luật năm 2008 quy định: “Một văn bản quy phạm pháp luật có
thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ nội dung
trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành”. Nội dung
này chưa được điều chỉnh trong Luật năm 2004.
Để thực hiện quy định này, hiện nay ở nhiều địa phương vẫn đang song song tồn
tại hệ thống pháp luật do nhiều chủ thể ban hành, điều này xuất phát từ nhiều
nguyên nhân khác nhau nhưng nguyên nhân chính là trước đây khi chưa có Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004, việc xác định chủ thể có thẩm

quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương vẫn còn nhiều quan
niệm khác nhau dẫn đến có những văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng ban
hành bằng hình thức văn bản áp dụng pháp luật, có văn bản thuộc thẩm quyền ban
hành của Uỷ ban nhân dân nhưng lại do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ban hành và
ngược lại những văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch Uỷ ban nhân
dân nhưng lại được Uỷ ban nhân dân ban hành... Việc thực hiện quy định này đòi
hỏi các cơ quan có liên quan phải phối hợp chặt chẽ với nhau mới có thể tham mưu
thực hiện tốt được, còn nếu giao cho cơ quan chủ trì soạn thảo thì khó có thể thực
hiện được. Quá trình soạn thảo đòi hỏi cơ quan chủ trì phải rà soát hệ thống hóa
các văn bản có liên quan đến nội dung của dự thảo văn bản cần điều chỉnh; liệt kê,
lên danh mục dự kiến các văn bản, các điều khoản điểm của các văn bản sẽ bị sửa
đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc hủy bỏ... Nhưng để làm được điều này, đòi hỏi phải tốn
nhiều thời gian, công sức, trí tuệ, đồng thời các dữ liệu, cơ sở vật chất phục vụ cho
việc rà soát phải đầy đủ, đáp ứng yêu cầu của việc rà soát... Bên cạnh đó, để rà soát
các quy định có liên quan, đòi hỏi chủ thể thực hiện phải am hiểu các quy định của
pháp luật có liên quan, thường xuyên cập nhật thông tin từ các văn bản pháp luật
mới từ đó mới có thể đưa ra những đề xuất xác đáng, đúng quy định của pháp
luật...

8


Mặt khác, trong quá trình triển khai thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật,
không ít các chủ thể có thẩm quyền chỉ triển khai các văn bản điều chỉnh trực tiếp
đến công việc cần triển khai mà không tìm hiểu các quy định của pháp luật có liên
quan, dẫn đến một số trường hợp một số quy định của pháp luật đã hết hiệu lực
những vẫn được thực hiện. ở đây, đơn cử một ví dụ nhỏ, theo quy định tại Điều
264 Luật Tố tụng hành chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm
2003 liên quan đến khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính về quản lý đất đai... nếu người có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại

liên quan đất đai trong quá trình thực hiện không tìm hiểu các quy định của pháp
luật về tố tụng hành chính thì có thể dẫn đến những hậu quả đáng tiếc xảy ra.
Thứ ba, về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật
Điều 79 Luật năm 2008 quy định về hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm
pháp luật như sau: Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm
pháp luật mới được quy định hiệu lực trở về trước. Không được quy định hiệu lực
trở về trước đối với các trường hợp sau đây: Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối
với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách
nhiệm pháp lý; quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.
Tại khoản 2, Điều 51 Luật năm 2004 quy định: Không quy định hiệu lực trở về
trước đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân
dân.
Như vậy, Luật năm 2008 cho phép quy định hiệu lực trở về trước của văn bản quy
phạm pháp luật, tuy rằng có cấm các trường hợp cụ thể nhưng Luật năm 2004 bắt
buộc “không được quy định hiệu lực trở về trước của văn bản”. Trong trường hợp
này việc áp dụng văn bản phải được thực hiện theo quy định tại khoản 3, Điều 83
Luật năm 2008, cụ thể: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng
một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng

9


quy định của văn bản được ban hành sau. Vậy phải áp dung các quy định của Luật
năm 2008 để thực hiện.
Thực tế cho thấy, quá trình thẩm định một số dự thảo văn bản không có sự thống
nhất giữa cơ quan thẩm định và cơ quan soạn thảo văn bản. Một số quy định có lợi
cho địa phương, cho cơ quan nhà nước và thậm chí cho một nhóm đối tượng thì cơ
quan soạn thảo quy định hiệu lực áp dụng hiệu lực trở về trước và họ cũng không
phải là không có lý khi áp dụng quy định này.
Câu 4: Trình bày điểm mới của dự thảo luật ban hành văn bản quy phạm

pháp luật năm 2015
So với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2008) và Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (năm 2004),
Chính phủ đã đề xuất một số điểm mới trong dự thảo Luật như sau:
Một là, bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật và chỉnh lý khái niệm văn bản quy
phạm pháp luật để dự Luật rõ ràng, cụ thể và dễ áp dụng hơn: Xác định quy phạm
pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi
lặp lại nhiều lần đối với mọi người trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính
nhất định, do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành
và được Nhà nước bảo đảm thực hiện; văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có
chứa quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự,
thủ tục quy định trong Luật này. Đồng thời dự Luật bổ sung quy định mang tính
loại trừ là “Văn bản không chứa quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm
pháp luật, nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục được quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

10


Hai là, thu gọn các hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhằm khắc phục sự
cồng kềnh, phức tạp của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay,
đồng thời bảo đảm cho hệ thống pháp luật đơn giản, dễ tiếp cận hơn: Nghị quyết
của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh của Chủ tịch nước, chỉ thị của Chủ
tịch Ủy ban nhân dân đã không được dự Luật quy định là văn bản quy phạm pháp
luật. Không quy định về nghị quyết của Chính phủ, chỉ thị của Thủ tướng Chính
phủ, chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, nghị quyết liên tịch giữa
Ủy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị-xã hội,
thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân tối cao, giữa Bộ Trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao,

giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Lý do là:
- Khoản 1, Điều 70 của Hiến pháp quy định Quốc hội làm luật và sửa đổi luật,
không quy định Quốc hội ban hành nghị quyết; Khoản 2, Điều 74 của Hiến pháp
quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh về những vấn đề được
Quốc hội giao, không quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết.
Đồng thời, khoản 1 Điều 88 của Hiến pháp quy định Chủ tịch nước công bố Hiến
pháp, luật, pháp lệnh mà không quy định việc công bố nghị quyết của Quốc hội,
Ủy ban thường vụ Quốc hội. Thực tế hoạt động của Quốc hội, Ủy ban thường vụ
Quốc hội cho thấy hình thức nghị quyết được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội ban hành chủ yếu để thực hiện chức năng giám sát tối cao, quyết định những
vấn đề quan trọng của đất nước. Hiện nay, có một số nghị quyết của Quốc hội, Ủy
ban thường vụ Quốc hội có chứa quy phạm (như Nghị quyết 49/2013/QH13 về kéo
dài thời hạn sử dụng đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối
của hộ gia đình, cá nhân; Nghị quyết 29/2012/QH13 về ban hành một số chính
sách thuế nhằm tháo gỡ khó khăn cho tổ chức và cá nhân; Nghị quyết
755/2005/NQ-UBNTVQH11 quy định việc giải quyết đối với một số trường hợp
11


cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính
sách cải tạo XHCN trước ngày 01/7/1991…), tới đây, nên được ban hành bằng
luật. Đối với các quy phạm pháp luật hiện nay được ban hành bằng nghị quyết, thời
gian tới cũng cần được quy định ngay trong phần tổ chức thi hành của từng đạo
luật nhằm bảo đảm các quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành sẽ được tiếp cận
dễ dàng, làm tăng hiệu lực thực tế.
- Theo Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn của mình, nhằm công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; công bố,
bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh (căn cứ vào nghị quyết của Quốc
hội hoặc của Ủy ban thường vụ Quốc hội); ra lệnh tổng động viên hoặc động viên
cục bộ (căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội); công bố, bãi bỏ

tình trạng khẩn cấp (căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của Ủy ban thường
vụ Quốc hội) v.v… Thực tế cho thấy, lệnh của Chủ tịch nước chủ yếu được sử
dụng để công bố luật, pháp lệnh và chỉ có một lần duy nhất vào năm 1979, Chủ
tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Lệnh
tổng động viên. Việc soạn thảo lệnh của Chủ tịch nước rất đơn giản, không phải
đánh giá tác động, đăng tải để lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra; không phải sửa đổi,
bổ sung, thay thế, hủy bỏ; không cần phải được giám sát, hợp nhất, pháp điển như
các văn bản quy phạm pháp luật thông thường. Mặc dù có tính bắt buộc thi hành,
nhưng lệnh của Chủ tịch nước là văn bản để công bố hoặc bãi bỏ một tình trạng
nào đó (chiến tranh, khẩn cấp), tổng động viên hoặc động viện cục bộ và phải căn
cứ vào văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, không đưa ra quy tắc
xử sự mới (quy phạm pháp luật) cho các đối tượng áp dụng.
- Việc không quy định Chỉ thị của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện là
văn bản quy phạm pháp luật cũng giống như lý do đối với nghị quyết của Quốc
hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh của Chủ tịch nước.

12


- Việc không tiếp tục quy định hình thức nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường
vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã
hội là văn bản quy phạm pháp luật là phù hợp với quy định của Hiến pháp về phân
công rành mạch nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước, về chức năng của các tổ
chức chính trị - xã hội là đại điện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng
của Nhân dân, của các thành viên, hội viên, thực hiện dân chủ, giám sát và phản
biện xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước. Thay vào đó, dự thảo Luật
tập trung vào hoàn thiện các quy định về sự tham gia, giám sát và phản biện xã hội
của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đối với hoạt động xây
dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Việc Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và một số bộ thời

gian qua phối hợp ban hành các thông tư liên tịch là cần thiết do pháp luật về tố
tụng chưa hoàn thiện, nay các dự án luật, bộ luật trong lĩnh vực này đều đang được
sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định cụ thể hơn. Do đó, sự cần thiết ban hành văn
bản quy định chi tiết thi hành sẽ được giảm thiểu. Hơn nữa, Hiến pháp năm 2013
(Điều 32) đặt ra yêu cầu phải tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền con
người, quyền công dân trong các hoạt động tố tụng “theo trình tự luật định” và
“trong thời hạn luật định”. Để phù hợp với các nguyên tắc hiến định về thực hiện
quyền tư pháp, cũng phải tập trung hoàn thiện, quy định chi tiết các luật về tố tụng
như Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính. Trong
trường hợp thật cần thiết sau này, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân
tối cao vẫn có thể đề nghị Quốc hội giao Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành văn
bản hướng dẫn, quy định chi tiết các luật, bộ luật tố tụng mà không nên tiếp tục
ban hành thông tư liên tịch. Điều này cũng phù hợp với dự thảo Luật tổ chức Tòa
án nhân dân (sửa đổi) (đã được Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 7), theo đó chỉ
quy định thẩm quyền ban hành nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân
dân tối cao.
13


- Việc tiếp tục duy trì hình thức thông tư liên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ
cũng không còn phù hợp vì sẽ làm giảm thẩm quyền, cũng như trách nhiệm quản lý
nhà nước trong lĩnh vực được phân công của từng Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ đã được quy định tại Điều 99 của Hiến pháp. Thay vào đó, căn cứ vào
nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành
thông tư và kiểm tra việc thi hành các thông tư đó trong phạm vi cả nước theo đúng
quy định của Hiến pháp (Điều 100). Đối với những vấn đề phát sinh liên quan đến
trách nhiệm quản lý của nhiều bộ, cơ quan ngang bộ, nếu có, thì các Bộ, cơ quan
ngang bộ có thể đề nghị Chính phủ ban hành nghị định hoặc Thủ tướng Chính phủ
ban hành quyết định để điều chỉnh.
Ba là, không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao,
Tổng kiểm toán nhà nước, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp xã. Đối với
cấp huyện, dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ quy định chung
về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân cấp huyện để quy định những vấn đề được giao trong Luật tổ chức
chính quyền địa phương, đồng thời bổ sung quy định các văn bản quy phạm pháp
luật này phải được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Lý do đưa ra là:
- Theo quy định của Hiến pháp thì Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp, Viện
kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, không
phải là cơ quan quản lý nhà nước với chức năng ban hành chính sách, do vậy
không ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng nghĩa của loại văn bản này.
Khoản 10 Điều 70 và khoản 4 Điều 74 của Hiến pháp chỉ quy định về văn bản của
Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao mà không quy định về văn
bản của người đứng đầu hai cơ quan này. Thực tiễn cũng cho thấy, từ năm 2009
đến nay, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chỉ ban hành 02 thông tư (Thông tư số
14


03/2009/TT-TANDTC hướng dẫn việc giới thiệu bầu và đề nghị miễn nhiệm, bãi
nhiệm Hội thẩm Tòa án nhân dân huyện, quận nơi không tổ chức Hội đồng nhân
dân và Thông tư số 02/2009/TT-TANDTC về công tác thi đua khen thưởng năm
2009); Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao không ban hành thông tư nào.
- Theo quy định của Hiến pháp thì Kiểm toán nhà nước là cơ quan hoạt động độc
lập và chỉ tuân theo pháp luật. Như vậy, tương tự như Tòa án nhân dân tối cao và
Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước không phải cơ quan ban hành
chính sách, do vậy cũng không ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng
nghĩa của loại văn bản này.
- Việc không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và
Tổng kiểm toán nhà nước là phù hợp với nguyên tắc phân công thực hiện quyền

lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013. Các chủ thể này, khi thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, vẫn có thể ban hành văn bản có chứa quy
phạm để áp dụng trong nội bộ ngành, cơ quan, đơn vị mình, nhưng không phải là
văn bản quy phạm pháp luật theo đúng nghĩa của nó và do đó cũng không thuộc
phạm vi điều chỉnh của Luật này.
- Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
(nghị quyết, quyết định, chỉ thị) là do điều kiện hệ thống pháp luật của nước ta tại
thời điểm đó chưa phát triển. Tuy nhiên, thực tế thowif gian qua cho thấy nhu cầu
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp xã là không lớn; nếu có
chủ yếu cũng là sao chép lại văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo quy
định của Hiến pháp năm 2013 (Điều 112) thì Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
trước hết là cơ quan “tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại
địa phương”. Hơn nữa, cả nước ta có tới hơn 11 nghìn xã, phường, thị trấn, nếu
15


tiếp tục giữ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sẽ làm cho hệ
thống pháp luật tiếp tục phức tạp, nhiều tầng nấc, khó kiểm soát từ phía các cơ
quan trung ương, ảnh hưởng đến sự quản lý, điều hành thông suốt từ trung ương
đến cơ sở trong một nhà nước đơn nhất.
Bốn là, tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp
lệnh, nghị định và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong đó tập trung
quy định về quy trình xây dựng chính sách, theo hướng chính sách được thông
qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản; đổi mới quy trình xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể theo hướng đơn giản,
linh hoạt hơn; quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong quy trình xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật; quy định cụ thể các cơ quan có trách nhiệm hỗ trợ
đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật,

pháp lệnh; tăng cường dân chủ, phát huy trách nhiệm công dân, giám sát và phản
biện xã hội trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật:
- Bỏ quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ của Quốc
hội, chỉ giữ lại Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, được lập trên cơ
sở mức độ chuẩn bị kỹ về chính sách pháp luật trong các đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình. Trách nhiệm của cơ
quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải tổ chức
nghiên cứu, phân tích, đánh giá tác động chính sách và các giải pháp chính sách
trong dự án luật, pháp lệnh. Hội đồng tư vấn chính sách pháp luật của Chính phủ
(Hội đồng do Thủ tướng Chính phủ thành lập gồm Chủ tịch là một Phó Thủ tướng
Chính phủ, Phó Chủ tịch thường trực là Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Phó Chủ tịch là
Phó Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ và thành viên là Lãnh đạo bộ, cơ quan
ngang bộ và một số chuyên gia, nhà khoa học am hiểu sâu về các lĩnh vực kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại) chịu trách nhiệm thẩm định đề nghị xây
16


dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan ngang bộ (Điều 30) và chuẩn bị ý kiến
của Chính phủ về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức không
thuộc Chính phủ, của đại biểu Quốc hội (Điều 35)...
- Đề nghị xây dựng nghị định (nghị định độc lập) phải được Hội đồng tư vấn chính
sách pháp luật của Chính phủ thẩm định trước khi trình Chính phủ thông qua (Điều
80). Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng nghị định chính là xem xét,
thông qua từng chính sách trong nghị định. Trên cơ sở chính sách đã được Chính
phủ thông qua, các cơ quan được giao chủ trì sẽ tiến hành soạn thảo dự thảo nghị
định theo tiến độ do Chính phủ quyết định. Đối với nghị định quy định chi tiết luật,
pháp lệnh, quyết định của Chủ tịch nước thì không đặt ra quy trình xây dựng chính
sách.
- Việc tách giai đoạn xây dựng, thông qua chính sách đi trước giai đoạn soạn thảo
chỉ được quy định đối với loại nghị quyết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo
phân cấp của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, còn đối với nghị quyết để quy định cụ

thể văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên thì dự thảo Luật chỉ yêu cầu cơ quan
được phân công soạn thảo phải nêu rõ nội dung chính sách đã được quy định trong
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên với những giải pháp chính sách áp dụng
trong điều kiện cụ thể của địa phương mình.
Năm là, không bắt buộc thành lập Ban soạn thảo đối với các dự án luật, pháp
lệnh, nghị định và không quy định việc thành lập Ban soạn thảo đối với văn bản
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vì quy trình chính sách đi
trước đã bảo đảm sự tham gia của các bộ, ngành liên quan cũng như sự kiểm soát
lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong xây dựng, thông qua chính sách. Theo đó, cơ
quan thẩm định không đánh giá về sự cần thiết ban hành, tính khả thi của dự thảo
luật, pháp lệnh do Chính phủ trình mà chủ yếu đánh giá về các khía cạnh pháp lý
của dự thảo văn bản như tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của
17


dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có
liên quan mà Việt Nam là thành viên và ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo. Việc thông
qua luật, pháp lệnh được thực hiện chủ yếu tại một kỳ họp của Quốc hội, một phiên
họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội; chỉ trong trường hợp còn nhiều ý kiến khác
nhau trong quá trình thảo luận thì Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội mới quyết
định xem xét, thông qua tại kỳ họp, phiên họp tiếp theo...
Sáu là, tăng cường dân chủ, phát huy trách nhiệm công dân trong xây dựng pháp
luật theo hướng quy định một cách hợp lý hơn về việc lấy ý kiến và tạo điều kiện
để nhân dân tham gia xây dựng pháp luật thực chất, hiệu quả hơn:
- Quy định lấy ý kiến là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn đề nghị xây dựng chính
sách và giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh; là thủ tục bắt buộc trong quá trình soạn thảo các văn bản quy
phạm pháp luật khác;
- Xác định rõ những người bắt buộc phải lấy ý kiến là đối tượng chịu sự tác động
trực tiếp của văn bản; nội dung lấy kiến phải tập trung vào những chính sách lớn,

quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân; nêu những vấn đề
cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp
nhận ý kiến; quy định một địa chỉ cố định, dễ tiếp cận, dễ tra cứu để đăng tải
những nội dung lấy ý kiến chính sách cùng toàn văn dự thảo trên Trang thông tin
về xây dựng pháp luật của Chính phủ và Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ
chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để các cơ quan, tổ
chức, cá nhân góp ý kiến...
- Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức lấy ý kiến trong việc phản hồi đối
với các ý kiến góp ý, phản biện: “... đăng tải báo cáo tiếp thu, giải trình trên Trang
thông tin về xây dựng pháp luật của Chính phủ”.

18


- Bổ sung nhiều điều khoản quy định trực tiếp về sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam và Phòng Thương mại và Công nghiệp trong quá trình xây dựng và thi
hành văn bản quy phạm pháp luật: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chủ trì tổ chức việc
lấy ý kiến và phản biện xã hội đối với dự thảo luật, pháp lệnh có liên quan đến
quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên; liên
quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của Nhân dân; về xây dựng khối đại đoàn kết
toàn dân tộc, các tôn giáo và người Việt Nam ở nước ngoài. Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam, các tổ chức thành viên và Nhân dân giám sát việc xây dựng, ban hành và thi
hành văn bản quy phạm pháp luật. Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam
chủ trì tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có liên quan
đến doanh nghiệp (quy định này luật hóa khoản 4 Điều 27 của Nghị định số
24/2009/NĐ-CP). Cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi dự án luật, pháp lệnh đến Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên có liên quan và Phòng Thương mại
và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến.
Bảy là, quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong quá trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật theo hướng:

- Các chủ thể trình dự án luật, pháp lệnh có trách nhiệm bảo vệ dự án luật, pháp
lệnh do mình trình trong quá trình thẩm tra, thảo luận dự án luật, pháp lệnh; chịu
trách nhiệm chủ trì phối hợp trong việc chỉnh lý, hoàn thiện đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh, cũng như trong quá trình soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh. Quy
định trách nhiệm của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh, cơ quan chủ trì soạn thảo
luật, pháp lệnh trong việc chủ trì, phối hợp chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh sau khi
Ủy ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội cho ý kiến, cũng như trong việc giải trình
những vấn đề liên quan đến dự án luật, pháp lệnh mà đại biểu Quốc hội nêu tại kỳ
họp của Quốc hội.

19


- Cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh có trách nhiệm bảo đảm chất lượng dự
thảo luật, pháp lệnh; phải trình dự án luật, pháp lệnh đúng thời hạn, có kèm theo dự
kiến những định hướng nội dung và phạm vi vấn đề cần được giao quy định chi tiết
trong dự thảo luật, pháp lệnh; kiến nghị phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn
bản quy định chi tiết các điều, khoản, điểm của dự thảo luật, pháp lệnh để Quốc
hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến cùng với việc thông qua dự
án luật, pháp lệnh, đảm bảo việc ủy quyền lập pháp được thực hiện đúng đắn.
- Cơ quan, người có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm về việc chậm ban hành văn
bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, quyết định của Chủ tịch nước hoặc
ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp, luật, pháp lệnh, quyết định
của Chủ tịch nước, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

20