Đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

LUẬN VĂN:
Đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh
vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước
của thanh tra tỉnh Hải Dương


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sự nghiệp đổi mới ở nước ta đã đạt được được nhiều thành tựu quan trọng trong đời sống
kinh tế - xã hội và tạo nên những thay đổi sâu sắc trong lĩnh vực đầu tư xây dựng. Ngành
xây dựng đã thực sự góp phần tạo nên vóc dáng mới của đất nước với nhiều cơng trình
hiện đại, góp phần tích cực và sự nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy
nhiên, bên cạnh những thành tựu to lớn đó, trong lĩnh vực này đang tồn tại nhiều vấn đề
bức xúc. Một trong những vấn đề đó là nạn tham nhũng, tiêu cực, lãng phí diễn ra phổ
biến và phức tạp ở hầu hết các cơng trình xây dựng, gây ra những hậu quả nghiêm trọng
về nhiều mặt, gây bất bình trong dư luận xã hội. Theo Ban Nghiên cứu của Thủ tướng
Chính phủ, riêng trong xây dựng cơ bản khơng có cơng trình nào thất thốt dưới 20%.
Nếu theo tỷ lệ đó mà nhân lên lên, sẽ thất thốt khoảng 30 nghìn tỷ đồng, số tiền này đủ
để trả lương cho khu vực hành chính sự nghiệp của cả nước. Chỉ cần giảm 10% số thất
thoát trong xây dựng cơ bản là có thể đủ nguồn để thực hiện cải cách tiền lương. Điều đó
đặt ra yêu cầu cho các cơ quan bảo vệ pháp luật cần tập trung mọi nỗ lực để đấu tranh
ngăn chặn tình trạng này, đây là vấn đề rất cấp thiết và là một trong những nhiệm vụ
trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta hiện nay.
Trong những năm qua, thanh tra tỉnh Hải Dương đã có nhiều cố gắng trong cơng tác
phịng ngừa, đấu tranh với nạn tham nhũng trong lĩnh đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân
sách, thu hồi số lượng tài sản lớn cho Nhà nước. Tuy nhiên, so với tình hình mà dư luận
xã hội đã phản ánh thì kết quả đó chưa đáp ứng được u cầu.
Do tính đặc thù của hoạt động xây dựng cơ bản nên việc phòng ngừa, phát hiện xử lý
hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này thường gặp nhiều khó khăn. Đối tượng vi
phạm trong xây dựng cơ bản thường là những người có chức vụ, quyền hạn trong quản lý
tài sản, có mối quan hệ với những người có chức quyền trong bộ máy nhà nước cùng

thơng đồng, móc ngoặc với những thủ đoạn tinh vi để chiếm đoạt tài sản của Nhà nước.
Trong khi đó hoạt động phát hiện, xử lý của lực lượng thanh tra còn gặp nhiều khó khăn,
bất cập. Các biện pháp phịng ngừa cũng như các biện pháp phát hiện, xử lý chưa phát


huy hết vai trò, tác dụng. Mặt khác, trong quá trình phát hiện, thu thập tài liệu, chứng cứ
thường rất khó khăn và phức tạp vì phải qua cơng tác giám định cơng trình xây dựng.
Về phương diện lý luận, hoạt động phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng trong đầu
tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn nhà nước chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ,
toàn diện và hệ thống nên đã tác động tiêu cực đến hoạt động thực tiễn của lực lượng
thanh tra trong phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng ở lĩnh vực này. Do vậy, đây là
một vấn đề cần quan tâm nghiên cứu.
Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn: "Đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong
lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của thanh tra tỉnh Hải Dương” làm
đề tài luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Đấu tranh phịng, chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng hiện nay đang là vấn đề bức
xúc của toàn xã hội, là đề tài được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu. Tuy nhiên,
dưới nhiều góc độ khác nhau các đề tài mới chỉ tập trung nghiên cứu một số vấn đề có
liên quan đến cơng tác đấu tranh phịng, chống tội phạm kinh tế nói chung và một số loại
tội phạm cụ thể nói riêng trong lĩnh vực đấu tranh xây dựng và đưa ra được một số giải
pháp cho công tác đấu tranh phịng, chống. Đã có một số cơng trình nghiên cứu về cơng
tác đấu tranh phịng, chống tham nhũng ở các khía cạnh khác nhau, trong đó đáng lưu ý
là các cơng trình: Tham nhũng và đấu tranh chống tham nhũng (Viện Khoa học Công an,
Hà Nội, năm 1997); Thực trạng tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng và giải pháp
phòng ngừa đấu tranh, Cục Cảnh sát kinh tế (CSKT), 1998; Cục Cảnh sát kinh tế (1999),
Thực trạng tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư - xây dựng và giải pháp phịng ngừa, đấu
tranh, Nxb Cơng an nhân dân, Hà Nội. Phạm Ngọc Đản (2006), Những bài học kinh
nghiệm rút ra từ thực trạng sai phạm, thất thốt, lãng phí được phát hiện qua cơng tác thanh
tra, kiểm tra nhằm góp phần ngăn ngừa tham nhũng trong đầu tư xây dựng ở nước ta, Đề tài

nghiên cứu khoa học, Văn phịng Chính phủ, Hà Nội. Nguyễn Phong Hòa (2003. Bùi Minh
Thanh (2006). Lê Thế Tiệm và đồng nghiệp (2006), Cơng tác đấu tranh phịng chống tham
nhũng trong xây dựng cơ bản, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.


Tuy nhiên, qua nghiên cứu cho thấy các cơng trình đó đã giải quyết được một số vấn đề
lý luận và thực tiễn về cơng tác đấu tranh phịng, chống tham nhũng trong đầu tư xây
dựng ở những khía cạnh khác nhau. Cụ thể là, có cơng trình nghiên cứu đề cập dưới góc
độ của lực lượng CSKT trước đây (lực lượng trinh sát), có cơng trình nghiên cứu dưới
góc độ của CSĐT (điều tra theo tố tụng) nhưng đến nay chưa có cơng trình nào đề cập
một cách sâu sắc, có hệ thống và tồn diện về hoạt động phòng ngừa, đấu tranh chống
tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước theo chức năng của thanh
tra tỉnh Hải Dương.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu của đề tài là đề xuất các giải pháp nhằm đấu tranh phòng, chống
tham nhũng trong đầu tư xây dựng của cơ quan thanh tra tỉnh Hải Dương.
- Để đạt được mục đích đó, nhiệm vụ của đề tài là:
+ Làm rõ khái niệm về thanh tra và vai trò của thanh tra trong phòng, chống tham nhũng
lĩnh vực đầu tư xây dựng.
+ Khái quát những vấn đề lý luận để làm rõ nhận thức về tham nhũng trong đầu tư xây dựng
và hoạt động phòng ngừa, đấu tranh của cơ quan thanh tra.
+ Nghiên cứu, khảo sát, đánh giá tình hình tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng
bằng vốn nhà nước và thực trạng hoạt động phòng ngừa, đấu tranh của thanh tra tỉnh Hải
Dương , xác định những khó khăn, vướng mắc và hạn chế của cơ quan thanh tra trong tổ
chức thực hiện các hoạt động đó;
+ Đề xuất các giải pháp phát huy vai trò đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh
vực đầu tư xây dựng của cơ quan thanh tra tỉnh Hải Dương.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của đề tài là lý luận về vai trò của thanh tra trong hoạt động
phòng ngừa, đấu tranh phòng chống tham nhũng về lĩnh vực đầu tư xây dựng; thực trạng

tình hình tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu thực trạng tình hình tham nhũng trong đầu tư
xây dựng và hoạt động phòng ngừa, đấu tranh của thanh tra tỉnh Hải Dương. Nghiên cứu
khảo sát lấy số liệu từ năm 2004 đến năm 2009.


5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện
chứng của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh cùng với hệ thống những quan
điểm của Đảng, Nhà nước và ngành thanh tra về nhà nước và pháp luật, về đấu tranh phịng
chống tham nhũng.
Q trình nghiên cứu đề tài tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng trong cả ba chương nhằm khái quát cơ
sở lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất các giải phap tăng cường đấu tranh phòng
chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước.
- Phương pháp thống kê: Phương pháp tổng kết thực tiễn, nghiên cứu điển hình; phương
pháp điều tra xã hội học; phương pháp so sánh được sử dụng chủ yếu trong chương 2
nhằm đánh giá thực trạng tham nhũng và đấu tranh phòng chống tham nhũng trong lĩnh
vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của Thanh tra tỉnh Hải Dương.
6. Những đóng góp mới của đề tài
Về lý luận, luận văn sẽ làm rõ thêm và bổ sung nhận thức lý luận về tham nhũng trong
đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước; lý luận về hoạt động phòng ngừa, đấu tranh
chống tham nhũng trong lĩnh vực này.
Những kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động phịng ngừa,
đấu tranh chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của thanh tra
trong tình hình hiện nay. Đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho
việc nghiên cứu, học tập trong các trường đào tạo, bồi dưỡng cho cán bộ thanh tra.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn được cấu
trúc thành 3 chương, 7 tiết.

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẤU TRANH PHÒNG CHỐNG THAM NHŨNG TRONG
LĨNH VỰC ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN
NHÀ NƯỚC CỦA CƠ QUAN THANH TRA

1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ VÀ CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA
THANH TRA
1.1.1. Khái niệm thanh tra
Thuật ngữ thanh tra xuất hiện từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào
bên trong” (tiếng Anh là Inspect) là chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với
hoạt động của một đối tượng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thì thanh tra
“là sự kiểm sốt đối với đối tượng bị thanh tra” [33, tr.203]. Theo Từ điển tiếng Việt
“thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”.
Với nghĩa này, thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “ xem xét, phát hiện, ngăn chặn
những gì trái với quy định” [34, tr.504]. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất
định: người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra và được đặt trong phạm vi quyền của
một chủ thể nhất định, là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện
thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định.
Để hiểu rõ hơn khái niệm về thanh tra theo tôi cần phải tìm hiểu về khái niệm kiểm tra.
Bởi vì, trong hoạt động quản lý nhà nước, hay trong sách báo chính trị và các văn bản
pháp luật thường sử dụng cụm từ “thanh tra, kiểm tra” để chỉ một giai đoạn cần thiết của
quá trình quản lý, một chức năng của quản lý nhà nước.
Kiểm tra (tiếng Anh - control) là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [33,
tr.882], để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra (có thể trực thuộc
hoặc không trực thuộc). Kiểm tra được hiểu theo nghĩa thứ nhất, để chỉ hoạt động của các
tổ chức xã hội, các đồn thể và của cơng dân kiểm tra hoạt động bộ máy của nhà nước.
Theo nghĩa này, tính quyền lực nhà nước trong kiểm tra bị hạn chế. Tuy nhiên, các chủ
thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhà nước.

Thứ hai, kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác minh một việc gì


đó của đối tượng bị quản lý có phù hợp hay khơng phù hợp với quy định, ví dụ: kiểm tra
mang tính nội bộ của người đứng đầu cơ quan, kiểm tra phương tiện giao thông. Theo
nghĩa này, chủ thể kiểm tra có thể áp dụng một chế tài pháp lý nhất định như áp dụng các
hình thức kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính. Ở đây, khái niệm kiểm tra nằm trong khái
niệm thanh tra của Luật Thanh tra năm 2004 “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh
giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật,
nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục
được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật”(Điều 4).
Thanh tra, kiểm tra là chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính
chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính phản hồi đối với q trình quản
lý nhằm phân tích, đánh giá, theo dõi những mục tiêu, nhiệm vụ quản lý đã đề ra.
Với tư cách là một chức năng quản lý, là một giai đoạn của quá trình quản lý, khái niệm
thanh tra và kiểm tra có những nét tương đồng như đã nêu trên, cho nên trong hoạt động
chúng giống nhau về bản chất và đều có mục đích, yêu cầu chung là xem xét, đánh giá
đối tượng của kiểm tra và thanh tra, từ đó rút ra kết luật đúng, sai để có biện pháp phát
huy hoặc chấn chỉnh. Như vậy, xét theo bản chất và mục đích của quản lý nhà nước thì
hoạt động thanh tra và kiểm tra gần như khơng có sự phân biệt, thanh tra và kiểm tra
giống nhau về bản chất, nhưng theo cách hiểu khác nhau thì chúng khác nhau về phạm vi.
Thanh tra bao hàm kiểm tra nếu hiểu kiểm tra theo nghĩa hẹp, nhưng ngược lại, kiểm tra
lại bao hàm thanh tra nếu hiểu theo nghĩa rộng. Nhưng thanh tra ln mang tính nhà
nước, cịn kiểm tra có thể mang tính nhà nước hoặc phi nhà nước. V.I Lênin nhiều lần
nhấn mạnh rằng, mục đích của kiểm tra và thanh tra là nhằm xây dựng “khả năng biết
làm, biết thành thạo trong quản lý”. Khi bàn đến sự thống nhất của hai loại hoạt động, V.I
Lênin nói: “…phải cải tổ bộ dân uỷ thanh tra công nông… để tăng cường sự kiểm tra từ
phía quần chúng nhằm tiêu diệt cái thứ cỏ dại - chủ nghĩa quan liêu” [16, tr.157]. Tuy
nhiên, giữa chúng cũng có những điểm khơng giống nhau.
- Thanh tra là hoạt động xem xét, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc theo sự uỷ

quyền của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới và là một bộ
phận của hoạt động hành pháp.


- Kiểm tra là hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội đối với mục đích, nhiệm vụ
đã đặt ra.
Đồng thời, xét theo thuật ngữ, kiểm tra (control), thanh tra (inspect) thì hai thuật ngữ này
được phân biệt theo nguồn gốc về mặt lịch sử. Theo chúng tôi, thuật ngữ kiểm tra tồn tại
trước thanh tra. Khi con người biết lao động, tức là tham gia vào quá trình sản xuất, quan
hệ giữa con người với nhau trong quá trình sản xuất, phân phối của cải vật chất xã hội đòi
hỏi phải quản lý, nghĩa là đòi hỏi họ phải xem xét, đánh giá kết quả hoạt động của mình.
Chính trong hoạt động sản xuất, phân phối của cải vật chất xã hội quyết định sự cần thiết
phải có kiểm tra. Mặt khác, như Ăng-ghen đã nói “mỗi hoạt động có ý thức, có tổ chức
của con người đều chứa đựng trong nó những yếu tố của kiểm tra” và “đối với mỗi con
người tự nhiên, mỗi cộng đồng nguyên thuỷ, kiểm tra được xem như là phương thức
hành động để thực hiện mục đích” [17, tr.348].
Trong quá trình phát triển của xã hội từ khi chưa có nhà nước đến khi xuất hiện nhà nước
thì tác động của chúng đối với xã hội có khác nhau về mức độ thực hiện quyền năng:
“thanh tra và kiểm tra là những chức năng, những mặt của quản lý nói chung, chúng liên
hệ, tác động lẫn nhau theo mức độ quyền năng và trong mối tương quan với quản lý nhà
nước thì thanh tra giữ vai trị trực tiếp, bởi chính trong q trình thanh tra, ưu thế về tính
quyền lực nhà nước được thể hiện rõ hơn so với kiểm tra” [14, tr.321].
Sự ra đời của nhà nước - tổ chức quyền lực công cộng đặc biệt của giai cấp thống trị về
kinh tế đối với giai cấp bị trị địi hỏi phải có những cơng cụ mang tính quyền lực để bảo
vệ quyền lợi của giai cấp thống trị. Từ đó, quản lý mang tính quyền lực nhà nước xuất
hiện và là một trong những đặc trưng phân biệt nhà nước với các bộ lạc, thị tộc xưa kia
và các tổ chức xã hội hiện nay. Để thực hiện quản lý nhà nước, giai cấp thống trị sử dụng
các chức năng khác nhau, trong đó chức năng thanh tra nhằm tác động tới khách thể quản
lý, lập lại trật tự và nâng cao hiệu quả quản lý.
Như vậy, xét về mặt lịch sử, kiểm tra tồn tại từ rất xa xưa, khi chưa có nhà nước cịn

thanh tra xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước. Đương nhiên, cùng với sự xuất
hiện, tồn tại và tiêu vong của nhà nước, thì thanh tra cũng sẽ khơng tồn tại, nhưng kiểm
tra (mang tính xã hội) vẫn tồn tại cùng với sự tồn tại của xã hội loài người.


Việc tìm hiểu khái niệm thanh tra cịn địi hỏi phải nghiên cứu một số quan niệm trong
thực tiễn pháp lý hiện hành, cũng như trong lịch sử nước ta thơng qua mơ hình tổ chức
các cơ quan nhà nước và các quy định của Hiến pháp và pháp luật.
Ở Việt Nam, thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng các
triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra hiện
nay gọi là “Ngự sử đài” và có chức “Quan ngự sử” đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có
nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình.
Quan ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền
can gián vua. Thời Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tơi nào dám
nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà vua những việc nên
làm và những việc không nên làm.
Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta chưa sử dụng thuật ngữ
thanh tra, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách
nào, quyền kiểm soát đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ Nghị viện: “khi
Nghị viện khơng họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm sốt, phê bình Chính phủ”.
Ngày 23/11/1945, chỉ sau ba tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hồ
ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu
rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả
các cơng việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”, từ
đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao
cho Chính phủ.
Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành
các quyết định quản lý nhà nước: “Các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội
đồng Chính phủ ra đời những thơng tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư và
chỉ thị ấy” và “Uỷ ban hành chính các cấp chiếu theo quyền hạn do luật định mà ra quyết

định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những quyết định chỉ thị ấy”. Như vậy, thanh tra,
kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay
Chính phủ cịn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực
hiện các văn bản pháp quy.


Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là một chức năng của
cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15 Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ
trưởng có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước”,
Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ
trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng nhà
nước, Hội đồng Bộ trưởng”. Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: “Uỷ ban nhân dân
các cấp chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc
thi hành những văn bản đó”.
Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua
các Điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ
chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra
nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu
nại, tố cáo của công dân”. Điều 115 quy định: “… Chính phủ ra nghị quyết, nghị định,
Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó …”.
Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan thuộc
Chính phủ “ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…”
(Điều 116). Đối với Uỷ ban nhân dân, Điều 124 Hiến pháp năm 1992 cũng quy định “Uỷ
ban nhân dân… ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”.
Trong sách báo pháp lý của ngành thanh tra thì “thanh tra được hiểu là sự xem xét,
kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần thiết
để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm,
góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước” [15, tr.18]. Cơ quan thanh tra nhà nước
tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức,
cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp (Điề u 2)

Luật Thanh tra 2004 .
Từ những phân tích nêu trên có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau: Thanh tra là
một chức năng của quản lý nhà nước được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩm quyền,
nhân danh quyền lực nhà nước nhằm tác động đến đối tượng quản lý theo một trình tự,
thủ tục do pháp luật quy định trên cơ sở xem xét, đánh giá ưu điểm, khuyết điểm, phát


huy nhân tố tích cực, phịng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hồn thiện cơ chế quản
lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi
ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân.
1.1.2. Đặc điểm của thanh tra
1.1.2.1. Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước
Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của quá trình quản lý nhà nước,
thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước, “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và
thanh tra là một chứ không phải là hai”.
Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với quá trình lao động xã hội.
Chính bản chất của q trình lao động xã hội địi hỏi tính tất yếu phải có quản lý để điều
chỉnh những hoạt động của tổ chức và cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát
sinh từ sự khác nhau giữa sự vận động của cả cơ chế sản xuất với sự vận động của các
yếu tố khách quan, độc lập hợp thành cơ chế sản xuất đó.
Như vậy, việc xem xét, định hướng, đánh giá kết quả quản lý là một phương diện
của quản lý xã hội. Quản lý nhà nước là một bộ phận quản lý xã hội và ở đâu có quản lý
nhà nước thì ở đó có thanh tra.
Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ
đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (đề ra đường lối, chủ trương, quy định thẩm quyền
của các cơ quan thanh tra, sử dụng các kết quả, các thơng tin từ phía các cơ quan thanh
tra). Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều
hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật địi hỏi phải có sự kiểm tra
nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền.
Quản lý nhà nước và thanh tra có cái chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực

hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý. Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của
quản lý thì thanh tra chỉ là những cơng cụ, phương tiện để quản lý nhà nước.
Là một khâu trong quá trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý,
nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý
của chủ thể quản lý nhà nước. Trong quá trình trình đó, thanh tra phản ánh và bảo vệ mục
đích của quản lý. Một thể chế hành chính và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ


nếu thiếu thanh tra. Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hoạt động có tính
hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện, thiếu kỷ cương
trong hoạt động quản lý nhà nước. Lênin đã nhiều lần nhấn mạnh: Nhà nước xã hội chủ
nghĩa sẽ hạn chế được nguy cơ tham nhũng, tệ quan liêu, tăng cường được kỷ cương xã
hội khi những người cộng sản thực hiện tốt công tác thanh tra, kiểm sốt.
1.1.2.2. Tính quyền lực nhà nước của thanh tra
Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính
quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước,
thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể
quản lý đối với đối tượng quản lý. Khơng thể khơng có quyền lực mà khơng gắn với một
tổ chức. Nói về quyền lực nhà nước trong q trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về
mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải được nhà
nước sử dụng như một cơng cụ có hiệu quả trong q trình quản lý. Khi nói đến tính
quyền lực của các tổ chức thanh tra, Lênin nhấn mạnh: Thanh tra thiếu quyền lực là thanh
tra sng.
Có thể nói, thanh tra là một hoạt động ln ln mang tính quyền lực nhà nước,
chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nước. Thanh tra luôn luôn áp dụng
quyền năng của nhà nước trong quá trình tiến hành hoạt động của mình và nó nhân danh
nhà nước khi thực hiện quyền năng đó. Nói cách khác, thanh tra là sản phẩm của nhà
nước. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi nhà nước ra đời và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự
tiêu vong của nhà nước. Theo Mác, đến một giai đoạn nào đó, nhà nước sẽ tự tiêu vong
và khi đó, chức năng thanh tra sẽ cùng với Nhà nước được: xếp bên cạnh chiếc sa kéo sợi

và chiếc rìu đồng cổ.
Nói tóm lại, chủ thể duy nhất tiến hành thanh tra là nhà nước, thanh tra xuất hiện,
tồn tại và tiêu vong cùng với nhà nước. Ở các nước trên thế giới, dù mơ hình tổ chức,
hoạt động thanh tra có khác nhau nhưng đều có chung đặc điểm này. Thậm chí, kể cả ở
những nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ vốn có xu hướng “khế ước hoá” các mối
quan hệ, kể cả quan hệ giữa nhà nước với cơng dân cũng hồn tồn khơng có một loại
hình thanh tra nào ngồi những tổ chức thanh tra của nhà nước, mang uy danh nhà nước.


Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ các cơ quan thanh tra
nhà nước đều có quyền hạn được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó:
- Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị thanh tra trong việc sửa
chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát hiện.
- Yêu cầu có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra, yêu cầu truy cứu trách nhiệm
đối với những người có lỗi gây ra những vi phạm được phát hiện, kể cả việc chuyển hồ
sơ sang cơ quan điều tra để truy tố trước pháp luật.
- Trong một số trường hợp, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.
Không nên cho rằng, hoạt động thanh tra là hoạt động mang tính cưỡng chế, vì
như thế là đồng nhất quyền lực với cưỡng chế. Cưỡng chế chỉ là một yếu tố đặc biệt và
chỉ trong những trường hợp cần thiết khi sử dụng quyền lực nhà nước mà thôi. Thanh tra là
hoạt động thường xun, thiết thực, có tính sáng tạo, ngày càng được mở rộng và trở nên
rộng khắp, mang tính dân chủ sâu sắc. Do đó, nói đến tính quyền lực nhà nước trong hoạt
động thanh tra khơng có nghĩa là trong hoạt động thanh tra chỉ sử dụng các biện pháp
cưỡng chế.
Tính quyền lực nhà nước trong q trình thanh tra phải được cụ thể hoá trong chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống thanh tra, phương thức tiến hành thanh tra, xử lý kết
quả thanh tra, quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng bị thanh tra, sự phối hợp giữa các
tổ chức thanh tra nhà nước và thanh tra nhà nước chuyên ngành, thanh tra nhân dân. Nếu cụ
thể hố một mặt nào đó mà khơng thực hiện đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên các lĩnh vực
đều dẫn đến hạ thấp vai trò và hiệu quả của hoạt động thanh tra, hạn chế hiệu lực thanh tra.

Trong chế độ xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân lao động,
nhân dân sử dụng quyền lực của mình thơng qua các cơ quan nhà nước do mình bầu ra
(trực tiếp hoặc gián tiếp). Do đó, nói tính chất nhân dân của thanh tra là xác định vai trò
to lớn của quần chúng tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào quá trình thanh tra. Đây cũng
là điều kiện đảm bảo thắng lợi của chủ nghĩa xã hội. Tuy nhiên, sự tham gia của quần
chúng vào q trình thanh tra, nói như Lênin: khơng chỉ là những phong trào, những tín
hiệu dân chủ mà phải quy định bằng pháp luật và thông qua bộ máy của Nhà nước.
1.1.2.3. Tính độc lập tương đối của thanh tra


Đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra. Đặc điểm này phân
biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy quản lý nhà nước.
Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà nước tiến hành,
hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Ngoài những
nhiệm vụ như những cơ quan quản lý nhà nước khác, các cơ quan thanh tra có nhiệm vụ
chủ yếu là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật,
nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Tính độc lập tương đối trong quá trình thanh tra được thể hiện trên các điểm sau:
- Chỉ tuân theo pháp luật
- Tự mình tổ chức các cuộc thanh tra trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền
được pháp luật quy định.
- Ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của pháp luật về thanh
tra; chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình.
Ở đây, tính độc lập của hoạt động thanh tra chỉ là tương đối, bởi vì trong hoạt
động thanh tra, các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào pháp luật và chính sách hiện hành,
đồng thời phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, đặt sự vật, hiện tượng, việc làm đang xem
xét trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, lịch sử cụ thể. Ở nước ta, tính
độc lập tương đối của các cơ quan thanh tra trong quá trình thanh tra được quy định trong
các văn bản pháp luật từ khi Ban Thanh tra đặc biệt ra đời (23/11/1945) đến nay thể hiện
thông qua thẩm quyền của các cơ quan thanh tra. Điều 5, Luật Th anh tra quy định:

Hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực,
công khai, dân chủ, kịp thời; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ
chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Mặt khác, Luật cũng quy định cơ quan thanh tra tiến
hành thanh tra theo yêu cầu, nhiệm vụ mà thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước giao.
Nếu thủ trưởng khơng sử dụng kết quả thanh tra, không đồng ý với kết luận thanh tra thì
cơ quan thanh tra có quyền bảo lưu ý kiến và chuyển kết luận thanh tra lên cơ quan thanh
tra cấp trên cho đến Tổng Thanh tra Chính phủ.
Mọi hoạt động tài phán đều mất tính cơng minh nếu xa rời cơ sở pháp luật, nếu chịu ảnh
hưởng của những quyền lực khác, kể cả quyền lực về phía cơ quan nhà nước cấp trên


không chịu trách nhiệm trực tiếp về kết quả thanh tra. Tuy nhiên, tính độc lập của thanh
tra ở đây cần được hiểu là tính độc lập của hoạt động thanh tra nói chung và độc lập về
nguyên tắc nói riêng. Nó khác với tính độc lập trong xét xử ở Tồ án, bởi vì:
Một là, thanh tra xem xét mọi việc khơng chỉ căn cứ vào tính hợp pháp mà cả tính hợp lý;
Hai là, khơng phải mọi hoạt động thanh tra đều mang tính chất tài phán;
Ba là, trong hoạt động về thanh tra, về nguyên tắc người có trách nhiệm, người quyết
định cuối cùng trong việc xử lý kết quả thanh tra vẫn là thủ trưởng cơ quan hành chính
nhà nước;
1.1.3. Vai trị và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức thanh tra
1.1.3.1. Vai trị của thanh tra
Thanh tra là nội dung khơng thể thiếu của quản lý nhà nước, là giai đoạn cuối cùng trong
chu trình quản lý, có vai trị kiểm định, đánh giá hiệu quả của quản lý nhà nước. Qua
thanh tra để có các kiến nghị khắc phục những sơ hở, yếu kém, đề xuất những biện pháp
đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý, sửa đổi cơ chế, chính sách nhằm quản lý tốt hơn,
hiệu quả hơn. Chính vì vậy, trong hoạt động quản lý nhà nước phải có thanh tra và thanh
tra phải phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước. Ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó phải
tổ chức cơng tác thanh tra, có hoạt động thanh tra. Quản lý nhà nước mà khơng có thanh
tra là quản lý sng, dễ quan liêu và xa rời thực tiễn.
Thanh tra làm cho quá trình quản lý nhà nước được khép kín, các hoạt động ban hành và

tổ chức thực hiện quyết định quản lý được gắn bó chặt chẽ hơn, từ việc xem xét, đánh
giá, kiểm chứng việc thực hiện các chủ trương, chính sách của đối tượng bị quản lý, đến
việc đề xuất các biện pháp hồn thiện chủ trương, chính sách, nâng cao hiệu quả quản lý
của chủ thể. Đó là quy trình, là quy luật tất yếu trong bất cứ hoạt động quản lý của nhà
nước nào. Ngày nay, khi bước vào thời kỳ đổi mới mà trọng tâm là đổi mới kinh tế thì
vai trị của cơng tác thanh tra ngày càng cần thiết và quan trọng để quản lý nền kinh tế thị
trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Thanh tra là phương thức bảo đảm trật tự, kỷ cương trong quản lý, góp phần tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa. Với chức năng giám sát hoạt động của các đối tượng bị quản
lý, bao gồm giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ của cơ


quan hành chính nhà nước và cơng chức nhà nước; việc chấp hành chính sách, pháp luật
của các tổ chức, cá nhân và các đối tượng khác chịu sự quản lý của Nhà nước; thanh tra
kịp thời phát hiện những sai phạm và có biện pháp xử lý. Với chức năng, nhiệm vụ xem
xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hoặc hành vi hành chính của cán
bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ
được giao; kết luận và xử lý kịp thời những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước,
cán bộ, công chức nhà nước, thanh tra góp phần bảo đảm trật tự kỷ cương trong quản lý,
làm trong sạch bộ máy nhà nước.
Hoạt động thanh tra ở đây còn được hiểu là việc chính chủ thể quản lý tự kiểm tra, đánh
giá chủ trương, chính sách của mình, đồng thời xem xét, kiểm tra việc triển khai thực
hiện của các cơ quan, cá nhân có trách nhiệm trong hệ thống cơ quan quản lý.
Việc phát hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi sai phạm của cá nhân, cơ quan
có trách nhiệm, của các cá nhân, tổ chức là đối tượng bị quản lý sẽ bảo đảm trật tự, kỷ
cương pháp luật trong hoạt động quản lý. Mặt khác, việc tìm ra những sơ hở, yếu kém
trong cơng tác quản lý, phát hiện những nội dung chưa phù hợp với yêu cầu thực tế khách
quan, từ đó có các biện pháp sửa đổi, bổ sung, khắc phục kịp thời có ý nghĩa tích cực
trong việc củng cố trật tự, kỷ cương, hoàn thiện cơ chế quản lý. Tuy nhiên, cũng phải
hiểu rằng chỉ phát hiện, tìm kiếm sai phạm, sở hở, yếu kém trong quản lý thì chưa đủ, mà

thanh tra còn phải phát hiện và khẳng định, đồng thời tạo điều kiện cho những cơ chế
mới nẩy sinh phát triển. Có như vậy thì hiệu quả cơng tác quản lý mới đáp ứng được yêu
cầu phát triển của thực tiễn.
Hoạt động thanh tra góp phần bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân. Ở nước ta, quyền
lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là cội nguồn của quyền lực nhà nước. Nhà
nước có nghĩa vụ chăm lo, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, tạo mọi điều
kiện để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, tham gia quản lý nhà nước và quản
lý xã hội. Ngoài ra, nhân dân là người giám sát các hoạt động của nhà nước. Trong Hiến
pháp và các văn bản pháp luật, Nhà nước ta không chỉ ghi nhận mà cịn có các cơ chế
đảm bảo thực hiện các quyền, nghĩa vụ của công dân thông qua hình thức dân chủ trực
tiếp và dân chủ đại diện.


Việc kiểm tra, giám sát đối với cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước là phương
thức thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền kiểm tra,
giám sát thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nước do mình bầu ra, các tổ chức
chính trị - xã hội, xã hội nghề nghiệp mà mình là thành viên và các Ban Thanh tra nhân
dân; thông qua việc khiếu nại, tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật; xâm phạm quyền
và lợi ích hợp pháp của mình.
Với việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, hướng dẫn, giúp đỡ Ban
Thanh tra nhân dân hoạt động, tổ chức thanh tra nhà nước tạo điều kiện để nhân dân thực
hiện quyền dân chủ của mình. Qua việc xem xét, kết luận và kiến nghị giải quyết khiếu
nại, tố cáo, các tổ chức thanh tra nhà nước giúp Đảng và Nhà nước phát hiện kịp thời
những vi phạm của cán bộ, công chức, loại trừ những biểu hiện quan liêu, cửa quyền, mất
dân chủ, thiếu công bằng, xa rời lợi ích của nhân dân, từ đó có các biện pháp xử lý, khắc
phục, góp phần xây dựng và hồn thiện bộ máy nhà nước. Với ý nghĩa này, thanh tra
không chỉ là chức năng thiết yếu của bộ máy nhà nước mà còn là nhu cầu khách quan của
nhân dân, của xã hội.
1.1.3.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của của thanh tra
a. Về chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức thanh tra

Chức năng, nhiệm vụ chung của các tổ chức đựơc pháp luật hiện hành quy định là: thanh
tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch trong phạm vi thẩm quyền của
các cơ quan quản lý nhà nước; giải quyết hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại, tố cáo; quản lý nhà nước về công tác thanh tra, công tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo và tổng hợp kết quả đấu tranh chống tham nhũng trong các cơ quan hành chính nhà
nước.
Pháp luật quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn cho từng tổ chức thanh tra; phân biệt nhiệm
vụ, quyền hạn của thanh tra nhà nước theo cấp hành chính và thanh tra nhà nước theo
ngành, lĩnh vực. Nhưng thực tế cho thấy, hiện nay có sự chồng chéo về phạm vi, chức
năng, nhiệm vụ, đối tượng thanh tra giữa thanh tra Chính phủ ở cấp trung ương với thanh
tra bộ, ngành và thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện; giữa thanh tra nhà nước ở bộ ngành với
thanh tra chuyên ngành và thanh tra sở, ngành.


- Thanh tra nhà nước ở cấp tỉnh, cấp huyện có quyền thanh tra các lĩnh vực, các đối tượng
do Uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lý.
Chức năng của thanh tra là những mặt, những phương diện hoạt động cơ bản nhằm thực
hiện nhiệm vụ của bộ máy nhà nước. Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của
các cơ quan nhà nước cần chú ý đến hai mặt:
- Tính hợp pháp của hoạt động quản lý, bao gồm từ việc ban hành quyết định quản lý
theo thẩm quyền, đến những hành vi hành chính của các cơ quan quản lý và tính phù hợp
theo luật định của các hoạt động trên. Mọi hành vi lạm quyền, vượt thẩm quyền đều phải
được cơ quan thanh tra với tư cách là chủ thể nhân danh quyền hành pháp xem xét, kết
luận.
- Tính hợp lý của các hoạt động quản lý thơng tin qua hành vi hành chính (ban hành
quyết định quản lý, hành động hay không hành động của các chủ thể quản lý). Tính hợp
lý của hoạt động quản lý thể hiện ở chỗ xem xét các quyết định quản lý có tính khả thi
hay khơng. Trong hoạt động quản lý, tính hợp lý khơng gây ra những tác hại lớn, do đó
khơng thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế mạnh.
Hoạt động thanh tra phải làm cho bộ máy hành chính nhà nước hoạt động tốt hơn, hiệu

quả hơn. Như vậy, hoạt động thanh tra phải hướng vào các nội dung chủ yếu sau:
- Thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật, việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và
trách nhiệm thi hành công vụ của cơ quan nhà nước và viên chức nhà nước. Thông qua
hoạt động này, thanh tra góp phần quan trọng vào việc làm trong sạch bộ máy nhà nước,
phát hiện và ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luật của quan chức nhà nước.
- Thanh tra trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo (tổ
chức Thanh tra không phải là một cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo). Thông qua hoạt động
này, thanh tra góp phần tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân
chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân.
- Thanh tra các hoạt động quản lý kinh tế, quản lý xã hội của cơ quan nhà nước, các tổ
chức chính trị, xã hội, các đơn vị lực lượng vũ trang, hoạt động của các doanh nghiệp nhà
nước, các tập đoàn sản xuất, các doanh nghiệp liên doanh, liên kết với nước ngồi có sử
dụng vốn và tài sản của Nhà nước. Thơng qua hoạt động này, thanh tra góp phần rất quan


trọng trong việc chống tệ tham nhũng, cũng như các hành vi tiêu cực khác trong hoạt
động kinh tế, xã hội.
b. Về quyền hạn của các tổ chức thanh tra
Quyền hạn của các tổ chức thanh tra được xác định trên cơ sở tính quyền lực nhà nước
của hoạt động thanh tra, nó có mối quan hệ chặt chẽ với tính quyền uy, phục tùng của
quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như
một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng
quản lý. Khơng thể nói đến quyền lực khi khơng gắn với một tổ chức. Nói về quyền lực
nhà nước tron q trình thanh tra có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước
của tổ chức thanh tra, hay quyền hạn của thanh tra được thực hiện trên cơ sở quyền lực
nhà nước. Đó là quyền hạn của cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Khi nhấn mạnh
tính quyền lực của tổ chức thanh tra, Lênin nói: “thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra
sng”.
Tính quyền lực nhà nước của thanh tra thể hiện thông qua các quyền hạn của các tổ chức
thanh tra nhà nước được quy định trong Luật Thanh tra mà tập trung cụ thể là Điều 39,

gồm các loại quyền hạn sau:
1. Trong q trình thanh tra, Trưởng Đồn thanh tra có những nhiệm vụ, quyền hạn sau
đây:
a) Tổ chức, chỉ đạo các thành viên trong Đoàn thanh tra thực hiện đúng nội dung, đối
tượng, thời hạn đã ghi trong quyết định thanh tra;
b) Kiến nghị với người ra quyết định thanh tra áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền để
bảo đảm thực hiện nhiệm vụ của Đoàn thanh tra;
c) Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải
trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; khi cần thiết có thể tiến hành
kiểm kê tài sản của đối tượng thanh tra liên quan đến nội dung thanh tra;
d) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thơng tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh
tra cung cấp thơng tin, tài liệu đó;


đ) Yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng
trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh
tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý;
e) Quyết định niêm phong tài liệu của đối tượng thanh tra khi có căn cứ cho rằng có vi
phạm pháp luật;
g) Tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc
làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của cơ quan, tổ chức, cá nhân;
h) Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên
chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra hoặc
đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc
thanh tra;
g) Báo cáo với người ra quyết định thanh tra về kết quả thanh tra và chịu trách nhiệm về
tính chính xác, trung thực, khách quan của báo cáo đó.
2. Khi xét thấy khơng cần thiết áp dụng các biện pháp quy định tại các điểm đ, e, g và h
khoản 1 Điều này thì Trưởng Đồn thanh tra phải quyết định hoặc kiến nghị huỷ bỏ ngay

việc áp dụng các biện pháp đó.
3. Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại khoản 1 Điều này, Trưởng Đoàn thanh
tra phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về mọi quyết định của mình; nếu có hành vi vi
phạm pháp luật thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy
cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường hoặc bồi hồn theo quy
định của pháp luật.
Như vậy, quyền hạn của các tổ chức thanh tra nhà nước được quy định tương đối đầy đủ,
rõ ràng, mức độ từ thấp đến cao, làm cơ sở cho các tổ chức thanh tra nhà nước thực hiện
đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình và đó cũng là việc thực hiện quyền lực nhà nước
trong công tác thanh tra.
1.2. KHÁI NIỆM ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC


1.2.1. Khái niệm đầu tư xây dựng và những đặc điểm cơ bản của đầu tư xây dựng
bằng nguồn vốn nhà nước
Nghiên cứu các văn bản pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng, cho thấy: đầu tư và xây
dựng là hai phạm trù khác nhau nhưng có quan hệ gắn bó với nhau. Đầu tư là việc bỏ vốn
để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng
trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ
trong khoảng thời gian xác định. Xây dựng là việc sử dụng vốn để tạo mới các cơng trình
phục vụ cho các hoạt động kinh tế - xã hội như: cầu, đường, nhà máy, xí nghiệp, các cơng
trình thủy lợi, cơ quan, trường học, bệnh viện... Cơng trình xây dựng là sản phẩm của công
nghệ xây lắp gắn liền với đất đai (bao gồm cả khoảng không, mặt nước, mặt biển, thềm
lục địa) được tạo thành bằng vật liệu xây dựng, thiết bị và lao động, đồng thời, đó cũng là
kết quả sử dụng vốn đầu tư cho cơng trình xây dựng.
Như vậy, đầu tư xây dựng là tồn bộ q trình sử dụng các nguồn vốn gắn với quá trình
xây dựng các cơng trình phục vụ cho sản xuất, kinh doanh và đời sống xã hội. Đầu tư - xây
dựng là lĩnh vực bao gồm nhiều giai đoạn được tiến hành theo trình tự thống nhất rất chặt
chẽ từ lập dự án, khảo sát, thiết kế, đấu thầu, thi công xây lắp cho đến nghiệm thu đưa cơng

trình vào khai thác sử dụng. Tất cả các giai đoạn này đều có mối liên hệ chặt chẽ với
nhau. Nghiên cứu các mối liên hệ đó có ý nghĩa rất quan trọng đối với cơng tác phịng
ngừa, đấu tranh chống tham nhũng của ngành thanh tra.
Đầu tư - xây dựng là lĩnh vực kinh tế với những đặc điểm đặc thù, là yếu tố tác động đến hoạt
động phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm kinh tế nói chung và tội phạm tham nhũng nói
riêng trong lĩnh vực này của ngành thanh tra. Vì vậy, trong phịng ngừa, đấu tranh chống tham
nhũng ở lĩnh vực này, việc nghiên cứu nắm vững các đặc điểm đặc trưng của nó là rất cần
thiết đối với ngành thanh tra. Trong đó, chúng ta cần chú ý tới những đặc điểm cơ bản sau
đây:
- Thứ nhất, vốn đầu tư cho xây dựng rất lớn, đặc biệt là các cơng trình trọng điểm của
Nhà nước về giao thơng vận tải như xây dựng cầu đường, thủy điện, thủy lợi, xây dựng
nhà máy, xí nghiệp, trường học, khu đơ thị, cơng trình văn hố, thể dục thể thao... Mặc
dù, nguồn vốn trong xây dựng cơ bản được huy động từ rất nhiều nguồn khác nhau


nhưng phần lớn từ ngân sách nhà nước (theo số liệu của Tổng cục Thống kê thì vốn ngân
sách nhà nước chiếm khoảng trên 50%). Các đối tượng tham nhũng chủ yếu dùng thủ
đoạn chiếm đoạt tài sản thuộc sở hữu của nhà nước vì cơng tác quản lý loại tài sản này
còn nhiều sơ hở.
Thực tế, hiện đang tồn tại nhiều loại vốn cho đầu tư xây dựng, nhưng xét cho cùng, chỉ
có hai loại vốn là vốn nhà nước và vốn không phải của nhà nước. Vốn nhà nước bao gồm
vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát
triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do
nhà nước quản lý.
Tình trạng tham nhũng thường xảy ra đối với các nguồn vốn thuộc sở hữu nhà nước.
Theo quan niệm chung, đây là vốn "cho khơng", vì trách nhiệm thanh tốn khơng phải
bằng tiền mà bằng chứng từ. Trong trường hợp thông đồng, việc tạo ra chứng từ khống
không phải là chuyện khó khăn.
Mặt khác, vốn đầu tư nhà nước hiện đang vận động theo cơ chế xin - cho. Thực tế để
nhận được tiền, chủ đầu tư, đơn vị thi công thường phải xin (xin cấp phát, hỗ trợ vốn

hoặc xin vay thơng qua tín dụng ưu đãi). Có xin thì có cho. Mà thơng thường, để xin
được tiền thì phải chi tiền. Hối lộ nhiều được cấp phát nhiều, hối lộ ít được cấp phát ít.
Chính vì thế, cơ chế xin - cho là mảnh đất màu mỡ để tham nhũng tồn tại và phát triển.
- Thứ hai, để có một cơng trình xây dựng được triển khai thực hiện trong thực tế thường phải
trải qua nhiều khâu, với những thủ tục phức tạp như: lập dự án, khảo sát, thiết kế; đấu thầu,
giải phóng mặt bằng, thi công xây dựng, lắp đặt thiết bị; kết thúc xây dựng, nghiệm thu cơng
trình đưa vào sử dụng. Mặt khác, vật tư, thiết bị dùng cho xây dựng rất phong phú, đa dạng
và dễ thay thế. Thị trường vật tư, thiết bị dùng cho xây dựng cơ bản rất đa dạng, nhiều chủng
loại đáp ứng nhu cầu sử dụng trong xã hội và dễ tiêu thụ. Giá vật tư, thiết bị dùng trong xây
dựng cơ bản phần lớn phụ thuộc vào giá thị trường và thường liên tục biến động. Hơn nữa,
trong thực tế nhiều trường hợp rất khó kiểm sốt chất lượng vì cơng trình nằm sâu trong lịng
đất, khối bê tơng... Bên cạnh đó, điều kiện bảo vệ an tồn cho tài sản ở các cơng trình cịn
nhiều sơ hở, nhiều nơi kho tàng, bến bãi không đảm bảo cho cơng tác bảo vệ an tồn tài sản.
Lợi dụng tình hình đó, các đối tượng phạm tội đã dùng nhiều thủ đoạn tinh vi, xảo quyệt để


chiếm đoạt tài sản, hợp pháp hóa hành vi chiếm đoạt, thậm chí đổ lỗi cho khách quan để biện
minh cho những thất thốt về tài sản trong q trình đầu tư xây dựng.
- Thứ ba, thời gian xây dựng cơng trình, đặc biệt là cơng trình trọng điểm thường kéo
dài, có nhiều đơn vị tham gia. Có cơng trình xây dựng kéo dài đến hàng chục năm như
các công trình thủy điện, có cơng trình trải dài hàng ngàn km như cơng trình xây dựng
giao thơng. Có cơng trình vừa thiết kế, vừa xây dựng, vừa hoàn thiện bàn giao từng
phần, vừa xây dựng, vừa sử dụng đan xen...
Trên đây là một số đặc điểm cơ bản có tính chất đặc thù của lĩnh vực đầu tư xây dựng
bằng nguồn vốn nhà nước có liên quan đến cơng tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng,
đòi hỏi ngành thanh tra cần nắm vững những đặc điểm đó. Việc nắm vững những đặc điểm
này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xác định địa bàn trọng điểm, mối quan hệ giữa các
khâu trong đầu tư xây dựng để thực hiện các hoạt động nghiệp vụ cơ bản, đảm bảo chủ động
phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và điều tra khám phá tội phạm.
1.2.2. Khái niệm tham nhũng và tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng

nguồn vốn nhà nước
1.2.2.1. Khái niệm tham nhũng
Tham nhũng là một hiện tượng xã hội tiêu cực mang tính lịch sử, gắn liền với sự hình
thành giai cấp và sự ra đời, phát triển của bộ máy nhà nước. Tham nhũng xảy ra ở mọi
lĩnh vực kinh tế - xã hội, văn hóa, nó len lỏi vào mọi mặt của đời sống xã hội. Tham
nhũng gây ra những hậu quả hết sức tai hại về mặt kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, nó
cản trở sự phát triển đi lên của xã hội, có khi dẫn đến sự sụp đổ của cả một thể chế.
Có nhiều quan điểm, nhìn nhận tham nhũng từ nhiều khía cạnh khác nhau. Nhìn từ khía cạnh
đạo đức, tham nhũng là hành động phi đạo đức, bất nghĩa, trái với luân thường đạo lý,
trái với nguyên tắc đạo đức của con người và xã hội. Nếu xét từ khía cạnh kinh tế thì
tham nhũng là hành vi quan chức sử dụng quyền lực của mình để lái hoạt động sản xuất,
kinh doanh... vào lĩnh vực mà việc thu lời, nhận hối lộ, lấy của cải được dễ dàng nhưng khó
bị phát hiện. Nếu xét tham nhũng dưới khía cạnh nhà nước, pháp luật thì tham nhũng là
những tệ nạn gắn liền với quyền lực nhà nước, không thể có tham nhũng ngồi nhà nước,
tách khỏi bộ máy quản lý, cai trị; là một trong những thuộc tính xấu của nhà nước. Thuộc


tính đó biểu hiện đậm, nhạt khác nhau ở mỗi kiểu nhà nước cụ thể, cũng như ở các thời kỳ
khác nhau của một nhà nước. Mức độ phát triển của tham nhũng tùy thuộc vào sức đề
kháng của nhà nước. Nhà nước nào non kém, có nhiều tiêu cực, quản lý xã hội yếu thì tham
nhũng càng có nhiều cơ hội phát triển.
Ở nước ta hiện cũng đang tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm này. Trong các
văn bản pháp luật, khái niệm tham nhũng đã được đề cập tại Điều1, Luật phòng, chống
tham nhũng (được Quốc hội Khóa 11 thơng qua ngày 29/11/2005), theo đó: Tham nhũng
là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó để vụ lợi.
Hành vi tham nhũng theo Luật quy định có thể là hành vi phạm tội được quy định trong
Bộ luật Hình sự hoặc có thể là hành vi chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, phải
bị xử lý về mặt hành chính. Điều 3, Luật cũng quy định rõ các hành vi tham nhũng bao
gồm:
1. Tham ô tài sản.

2. Nhận hối lộ.
3. Lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản.
4. Lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành nhiệm vụ, cơng vụ vì vụ lợi.
5. Lạm quyền trong khi thi hành nhiệm vụ, cơng vụ vì vụ lợi.
6. Lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng với người khác để trục lợi.
7. Giả mạo trong cơng tác vì vụ lợi.
8. Đưa hối lộ, môi giới hối lộ được thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn để giải
quyết cơng việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi.
9. Lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản của Nhà nước vì vụ lợi.
10. Nhũng nhiễu vì vụ lợi.
11. Khụng thực hiện nhiệm vụ, cụng vụ vì vụ lợi.
12. Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì
vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra,
truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi.
Qua phân tích tính chất của hoạt động tham nhũng, có thể đưa ra khái niệm về tham
nhũng như sau:


Tham nhũng là tập hợp những hành vi tiêu cực do người có chức vụ, quyền hạn thực hiện
bằng cách sử dụng chức vụ, quyền hạn của mình để vụ lợi, gây thiệt hại tài sản, lợi ích
của Nhà nước, tập thể, công dân, xâm phạm đến hoạt động đúng đắn của các cơ quan
nhà nước, các tổ chức.
Từ khái niệm về tham nhũng, chúng ta có thể khái quát các đặc trưng của tham nhũng
được thể hiện như sau:
1- Tham nhũng là hoạt động nguy hiểm cho xã hội; đó là những hoạt động đã xâm hại
đến các quan hệ xã hội đã được pháp luật bảo vệ. Đó là hành vi trực tiếp xâm hại đến uy
tín chế độ, xâm hại đến quyền lợi hợp pháp của công dân, gây hậu quả nghiêm trọng.
2- Tham nhũng là tập hợp những hành vi tiêu cực trái đạo đức xã hội, pháp luật. Đó là
những hành vi phản ánh về mặt khách quan đã xâm hại đến các quan hệ xã hội. Từ tính
chất của phương pháp, thủ đoạn, phương tiện phạm tội... và các hành vi tham nhũng của

người có chức vụ, quyền hạn rất tinh vi, trắng trợn, họ lợi dụng chức vụ để trực tiếp hoặc
gián tiếp chiếm đoạt tài sản của nhà nước, của người lao động. Hành vi đó trái với quy
định của Nhà nước và chức trách của bộ máy công quyền, trái đạo đức xã hội.
3- Tham nhũng được thực hiện bởi những người có chức vụ, quyền hạn. Chủ thể của tội
phạm tham nhũng phải là những người có chức vụ, quyền hạn. Chức vụ, quyền hạn là
điều kiện quyết định loại tội phạm này, những người có chức vụ, quyền hạn lợi dụng
chức vụ, quyền hạn để xâm hại các quan hệ xã hội một cách trắng trợn, bất chấp các trật
tự, uy tín chế độ đến giá trị đạo đức con người trong xã hội để chiếm đoạt tài sản.
4- Tham nhũng là hành vi trục lợi cá nhân, động cơ vụ lợi. Hành vi tham nhũng đều bắt
nguồn từ động cơ trục lợi, vụ lợi dưới mọi hình thức nhằm vào vật chất là tài sản, tiền bạc
để mưu cầu lợi ích cá nhân một cách trái pháp luật.
5- Tham nhũng là những hành vi vi phạm có độ ẩn rất cao, khó phát hiện, xử lý. Những
gì chúng ta biết được chỉ là phần nhỏ của một bức tranh rất tối và rộng. Người ta đã nói
nhiều đến sự liên kết "gắn bó" giữa người nhận hối lộ và người đưa hối lộ; có khi người
đưa hối lộ do sự sách nhiễu, bị bức bách, nhưng cũng không hiếm các trường hợp "muốn
được mất tiền", tức là mong muốn người nhận "vui lịng" mà nhận cho. Vì vậy, quá trình
điều tra, khám phá các hành vi về tham nhũng là rất khó khăn.