Vận động chính sách công ở một số quốc gia trên thế giới

HỌC VIỆN BÁO CHÍ VÀ TUYÊN TRUYỀN
__________________

TIỂU LUẬN
CHÍNH TRỊ HỌC NÂNG CAO

Đề tài: Vận động chính sách công ở một số quốc gia trên thế giới
(có liên hệ Việt Nam)

Họ và tên: Lê Tuấn Anh
Lớp: Cao học Phát thanh – Truyền hình K21.2

Hà Nội, 2016


LỜI MỞ ĐẦU
Chính sách công là một công cụ quan trọng của quản lý nhà nước. Thông qua
việc ban hành và thực thi các chính sách, những mục tiêu của Nhà nước được
hiện thực hóa. Tuy vậy, thì vận động chính sách công vẫn còn là một khái niệm
khá mới mẻ ở Việt Nam. Trong khi ở nhiều nước phát triển trên thế giới, vận
động chính sách công đã ra đời từ rất sớm và được biết đến với thuật ngữ
“lobby”, thậm chí đã trở thành một nghề nghiệp. Như ở Hoa Kỳ, “lobby” có thể
xem như biểu tượng của sự dân chủ ở Mỹ, với khoảng hơn 300 công ty hoạt
động trong lĩnh vực này, hay như ở Brussels, Bỉ - nơi đặt trụ sở của Liên minh
Châu Âu, thì cũng có khoảng 3.000 hãng lobby các loại (văn phòng giao tế nhân
sự, đại diện của các doanh nghiệp, liên đoàn nghề nghiệp...) với số nhân viên
khoảng 15.000 người. Điều đó có thể thấy được mức độ phát triển của hoạt động
“lobby” trên thế giới. Hoạt động vận động chính sách công không chỉ phát huy
phản biện xã hội, mà còn góp phần nâng cao tính dân chủ trong xã hội.
Qua quá trình tìm hiểu nghiên cứu các tài liệu, tác giả quyết định lựa chọn đề
tài “Vận động chính sách công ở một số quốc gia trên thế giới” – trong đó chủ

yếu tập trung trình bày 3 nội dung chính là tổng quan về chính sách công và vận
động chính sách công – trong đó nêu các khái niệm liên quan đến chính sách
công và vận động chính sách công; hoạt động vận động chính sách công ở Hợp
chúng quốc Hoa Kỳ và Cộng hòa Liên bang Đức, hai quốc gia có nền vận động
chính sách công lâu đời và phát triển nhất thế giới; và hoạt động vận động chính
sách công tại Việt Nam. Kết thúc tiểu luận, tôi cũng có đưa ra kết luận chung
của đề tài. Vì thời gian thực hiện còn gấp gáp, bên cạnh đó còn có những khó
khăn khác về công việc, cho nên trong quá trình thực hiện, sẽ khó tránh khỏi
những thiếu sót, rất mong được thầy cô thông cảm.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 15 tháng 1 năm 2016

1


Chương 1
TỔNG QUAN VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ
VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG
1.1.

Khái quát về chính sách công

Chính sách công là một trong những vấn đề quan trọng của chính trị và khoa
học chính trị. Trên thế giới, thuật ngữ “chính sách công” được sử dụng khá phổ
biến tuy nhiên lại chưa có sự thống nhất. Có thể kể đến một số quan niệm như:
“Chính sách công như là sản phẩm có mục đích của nhà nước” (các tác giả
Thomas R. Dye, B. Guy Peters…); “Chính sách công bao gồm các hoạt động
thực tế do chính phủ tiến hành” (Peter AuCoin, 1971); “Chính sách như là quá
trình của các bước giải quyết những vấn đề công cộng” (John Dewey, Jones,
William Jenkin); “Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực

hiện các chương trình nhằm đạt được những mục tiêu xã hội” (Charle L.
Cochran, Eloise F. Malone); “Chính sách công là toàn bộ các chương trình của
nhà nước (phân bổ nguồn lực, phân phối và ổn định) nhằm hai mục tiêu căn
bản: cung cấp hàng hóa công cộng và cải thiện sự bất bình đẳng” (E.M.
Gramlic); “Chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động
của chính quyền để đáp lại các vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách
thức, mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như
quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình”
(Kraft và Frlong). Các nhà khoa học Mỹ lại đưa ra định nghĩa: “Chính sách
công là bản tuyên bố các mục đích chung có thể chuyển thành kế hoạch hay
chương trình có thể nêu rõ những mục tiêu cần đạt được”. Còn ở Việt Nam,
thuật ngữ “chính sách công” thường được hiểu là chính sách. Điều 26, Hiến
pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 nêu rõ: “Nhà nước thống nhất quản lý nền
kinh tế quốc dân bằng kế hoạch, chính sách…”. Tập bài giảng Chính trị của
Viện Khoa học Chính trị, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh cũng định
nghĩa: “Chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể
nắm hoặc chi phối quyền lực công cộng…Đó là chương trình hoạt động được
suy tính một cách khoa học, liên quan với nhau một cách hữu cơ và nhằm những
2


mục đích tương đối cụ thể; chủ thể hoạch định chính sách công nắm quyền lục
nhà nước; chính sách công bao gồm những gì được thực sự thi hành chứ không
phải những lời tuyên bố”. Tác giả Nguyễn Hữu Hải trong cuốn Hoạch định và
phân tích chính sách công cho rằng: “ Chính sách công là hành động ứng xử
của nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng , được thể hiện
bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển”.
Về cơ bản, cả hai định nghĩa trên về chính sách công đều tập trung vào chính
sách quốc gia với những chương trình hành động cụ thể của chính phủ nhằm đạt
được mục tiêu nhất định. Từ những quan niệm trên, có thể nhìn nhận chính sách

công như sau:
Thứ nhất, chính sách công là các chính sách do Nhà nước/Chính phủ ban
hành nhằm điều hành, quản lý kinh tế xã hội theo những mục tiêu đã đề ra. Các
cơ quan Nhà nước sử dụng quyền lực của mình để điều hành và thực hiện chính
sách công. Do là sản phẩm của nhà nước nên chính sách công luôn phản ánh bản
chất của nhà nước, phục vụ quyền lợi của giai cấp thống trị.
Thứ hai, chính sách công bao gồm hàng loạt các bước, các giai đoạn và các
quyết định có liên quan đến nhau bởi đó là kết quả quá trình vận động của các
cơ quan nhà nước. Trên thực tế, chính sách công thường được thể chế hóa thành
một loạt các quyết định có hiệu lực pháp lý, trở thành quy phạm hành vi cho các
cơ quan, tổ chức, cá nhân để giải quyết vấn đề công cộng của xã hội.
Thứ ba, chính sách công là những quyết định hành động, trước hết thể hiện
dự định cảu các nhà hoạch định chính sách nhằm thay đổi hoặc duy trì một hiện
trạng nào đó và sau đó là hành vi thực hiện những chính sách đó.
Thứ tư, khác với các loại công cụ quản lý khác như chiến lược, kế hoạch,
chính sách công tập trung giải quyết vấn đề đang đặt ra trong đời sống xã hội
theo những mục tiêu xác định. Tức là nó chỉ xuất hiện khi trước đó đã tồn tại
hoặc có nguy cơ chắc chắn xuất hiện một vấn đề nào đó cần giải quyết.
Thứ năm, không phải mọi mục tiêu của chính sách công đều dẫn tới hành
động mà nó có thể là yêu cầu chủ thể không được hành động. Chẳng hạn: chính

3


sách “thả nổi giá cả, lãi xuất”, chính sách “không can thiệp vào công việc nội bộ
của các nước khác”.
Thứ sáu, đối tượng tác động, phạm vi điều tiết của chính sách công có thể
rộng hay hẹp tùy vào nội dung của từng chinh sách đó.
Thứ bảy, bản chất của chính sách công là sự phân phối lợi ích công cộng
mang tính quyền uy do nhà nước tiến hành đối với toàn xã hội. Tuy nhiên, trên

thực tế có tình trạng là một chính sách có thể đem lại lợi ích nhiều hơn cho một
nhóm đối tượng , một số nhóm khác bị thiệt thòi.
Từ những nhận định trên, có thể định nghĩa: chính sách công là quyết định
của các chủ thể quyền lực nhà nước, nhằm quy định mục đích, cách thức và chế
định hành động của những đối tượng liên quan, để giải quyết những vấn đề nhất
định mà xã hội đặt ra. Đó là tổng thể các chuẩn mực , biện pháp nhà nước sử
dụng để quản lý xã hội. Các chính sách không tồn tại riêng biệt mà luôn có sự
liên kết, chi phối nhau từ đó hình thành một hệ thống chính sách thống nhất với
nhau về mục tiêu hoặc tính chất và được sắp đặt theo một trật tự nhất định theo
yêu cầu của quản lý. Các chính sách tồn tại cũng không tách khỏi môi trường
của nó là những điều kiện tự nhiên và xã hội có ảnh hưởng hoặc chi phối đến
quá trình vận động và sự thành công của chính sách.
Như vậy, tóm lại, chính sách công là một trong những công cụ cơ bản được
Nhà nước sử dụng để quản lý và điều hành xã hội. Hiện nay, ở nước ta thường
sử dụng cụm từ “chính sách của Đảng và Nhà nước” bởi trên thực tế Đảng lãnh
đạo Nhà nước trên cơ sở cương lĩnh, chiến lược cũng như các định hướng chính
sách. Đó là căn cứ để Nhà nước ban hành các chính sách công. Các chính sách
này là sự cụ thể hóa đường lối, chiến lược của Đảng. Do vậy việc đề cập đến
chính sách công ở đây được hiểu là chính sách do Nhà nước ban hành.
1.2.

Nguồn gốc và khái niệm “vận động chính sách công”

Trong từ điển American Heritage Dictionary, thì vận động chính sách công
hay còn được gọi là “vận động hành lang” được định nghĩa là cố gắng gây ảnh
hưởng đến suy nghĩ của những nhà lập pháp hay các quan chức chính quyền
khác để ủng hộ hay phản đối một vấn đề cụ thể, như vận động hành lang để bảo
4

vệ môi trường tốt hơn, vận động hành lang chống lại sự gia tăng của vũ khí hạt
nhân..
Theo một số nghiên cứu, thì khái niệm “vận động chính sách” xuất phát từ
thuật ngữ “lobby” (được hiểu một cách nôm na là vận động hành lang, nhằm tác
động lên quá trình ra quyết sách về một vấn đề nào đó), có xuất xứ từ nước Anh.
Vận động hành lang (lobby) được lấy theo tên địa điểm mà hoạt động này diễn
ra đầu tiên trong lịch sử, đó là hành lang của Nghị viện Anh quốc, nơi mà trong
thời gian nghỉ giải lao, các nghị sĩ thường trao đổi với đồng nghiệp hoặc với bất
kỳ người nào để bổ sung thông tin về vấn đề đang được thảo luận hoặc quyết
định tại Nghị viện. Lịch sử của khái niệm vận động hành lang có lẽ bắt nguồn từ
bối cảnh ra đời và hoạt động của Nghị viện Anh quốc. Trong cơ chế hai viện của
Anh quốc, thành viên Viện nguyên lão (Thượng viện) thường chủ yếu đại diện
cho quyền lợi của các lãnh chúa, rất gắn bó với quyền lợi của Hoàng gia và
hưởng tước lộc cả đời từ Hoàng gia, do đó đại đa số nhân dân ít được tiếp cận
với họ. Bổ sung cho sự thiếu hụt này là cơ chế Viện dân biểu (Common House)
với nguyên nghĩa là Nghị viện của "thường dân". Thành viên Viện dân biểu do
nhân dân trực tiếp bầu ra và họ có được tái cử hay không là tùy thuộc vào sự tin
cậy của cử tri. Mặc dù phải phục vụ lợi ích chính trị của các đảng phái khác
nhau, nhưng các vị dân biểu vẫn coi việc đại diện cho quyền lợi của cử tri đã
bầu ra họ là yếu tố quan trọng, quyết định việc thắng cử trong đợt bầu cử tiếp
theo. Vì vậy, họ luôn coi trọng sự ủng hộ của cử tri và giữ mối liên hệ chặt chẽ
với cử tri. Mỗi lần đến dự các kỳ họp, các vị dân biểu thường dành thời gian đọc
tài liệu, trao đổi với đồng nghiệp tại phòng chờ hoặc hành lang của Nghị viện,
nơi có đặt các dãy ghế dài, bàn đọc… Theo quy định của pháp luật về Nghị viện
thì các nghị sĩ có thể ra ngoài phòng họp để trao đổi với nhau hoặc với bất kỳ
người nào nhằm bổ sung thông tin; đồng thời cũng cho phép công dân có mặt tại
hành lang của tòa nhà Nghị viện để trình bày ý kiến, kiến nghị với các vị đại
biểu của mình. Chính vì vậy, cử tri hoặc người đại diện cho họ thường đến khu
hành lang này để gặp gỡ, bày tỏ quan điểm nhằm cung cấp thông tin, thuyết
phục nghị sĩ bỏ phiếu ủng hộ hoặc không ủng hộ những vấn đề, chính sách hoặc

5


dự luật sẽ hoặc đang được bàn thảo tại Nghị viện. Từ đó, thuật ngữ vận động
hành lang (lobby) đã ra đời.
Trong bối cảnh toàn cầu hóa như hiện nay, thì vận động chính sách công (hay
vận động hành lang) đang được nhìn nhận như là một hiện tượng xã hội có tính
thời sự.

6


Chương 2
VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA
TRÊN THẾ GIỚI
2.1.

Vận động chính sách công ở Hợp chúng quốc Hoa Kỳ

2.1.1. Cơ sở pháp lý cho hoạt động vận động chính sách công ở Hợp
chúng quốc Hoa Kỳ
Hợp chúng quốc Hoa Kỳ (sau đây gọi tắt là Hoa Kỳ hay Mỹ) là nơi hoạt
động vận động hành lang (hay vận động chính sách công) diễn ra sôi nổi nhất
thế giới và vận động hành lang cũng được coi là một phần không thể thiếu của
nền chính trị Hoa Kỳ (chủ yếu trong lĩnh vực chính trị, lập pháp). Xuất hiện
ngay từ khi Hoa Kỳ mới thành lập, lobby chính là một “thói quen chính trị trong
việc hình thành các chính sách của Hoa Kỳ và thói quen này đã được luật pháp
quy định và bảo hộ. Tại Hoa Kỳ, lobby được hiểu là sự vận động các nghị sĩ,
dân biểu trong Quốc hội ở cả Thượng viện và Hạ viện để họ đưa ra hay ủng hộ
các đạo luật, các nghị quyết, các quyết định mang tính chính sách có lợi cho các

nhóm lợi ích khác nhau. Người làm nhiệm vụ này được gọi là “nhà vận động
hành lang”. Người đó được trả lương để tác động tới bộ máy lập pháp hoặc dư
luận. Hiện nay, phố K chính là nơi đặt trụ sở của các công ty lobby hàng đầu
Hoa Kỳ. Hoa Kỳ đã có nhiều văn bản pháp luật thừa nhận, bảo vệ và quy định
các hoạt động lobby:
- Tu chính án thứ nhất của Hiến pháp Hoa Kỳ đảm bảo tự do cá nhân về vấn
đề tôn giáo, ngôn luận, báo chí, hội họp trong hòa bình, và quyền được tự do
“kiến nghị với chính quyền sửa chữa những điều gây bất bình”. Quy định này
rất quan trọng cho các nhà vận động hành lang.
- Đạo luật Vận động hành lang (The Federal Regulation of Lobbying Act of
1946) là đạo luật đầu tiên được áp dụng cho hoạt động lobby, được Quốc hội
thông qua năm 1946. Đạo luật này quy định các tổ chức, cá nhân hoạt động
lobby phải: đăng ký với Thư ký của Hạ viện và Thượng viện; thường xuyên giải
trình chi tiết về vấn đề tài chính; hàng quý phải gửi báo cáo về các hoạt động
lobby của mình cho Thư ký của Hạ viện và Thượng viện.
7


- Đạo luật về Công khai hóa hoạt động lobby (Lobbying Disclosure Act of
1995) điều chỉnh các mối quan hệ trong hoạt động lobby cả trong và ngoài nước
Mỹ. Luật này đã có những quy định cụ thể hơn so với luật năm 1946, cụ thể:
Quy định“các hoạt động vận động hành lang” bao gồm việc lên kế hoạch, chuẩn
bị, nghiên cứu, tìm kiếm thông tin có chủ định, thực hiện vận động đúng thời
điểm, phối hợp với hoạt động vận động của những người khác. Đó là quá trình
giao tiếp bằng văn bản hoặc bằng lời nói (bao gồm cả giao tiếp điện tử) đối với
quan chức thuộc cơ quan lập pháp, hành pháp được thực hiện với danh nghĩa là
đại diện cho khách hàng nhằm thiết lập, sửa đổi hoặc thông qua pháp luật Liên
bang (bao gồm cả dự thảo luật); thiết lập, sửa đổi hoặc thông qua quy tắc Liên
bang, quyết định của Chính phủ hoặc bất kỳ chương trình nào, chính sách nào
khác của Chính phủ Hoa Kỳ; quản lý thực thi chương trình, chính sách Liên

bang (bao gồm cả đàm phán, giải thưởng hoặc quản lý một hợp đồng, khoản trợ
cấp, khoản vay, giấy phép); đề cử hoặc xác nhận cá nhân vào các vị trí liên quan
thuộc thẩm quyền của Thượng nghị viện. Quy định bắt buộc những người hoạt
động lobby phải đăng kí chậm nhất là sau 45 ngày, kể từ khi người vận động
hành lang thực hiện cuộc vận động đầu tiên hoặc được thuê để thực hiện cuộc
vận động, tại bất kì thời điểm nào trước thời hạn này, người vận động hành lang
phải đăng ký với Thư ký của Thượng viện và Thư ký của Hạ viện. Ngoài ra,
phải công khai hóa các khách hàng, các cuộc tiếp xúc, các vấn đề lobby và số
tiền công được chi trả.. Quy định những hạn chế cho những người làm lobby
như việc cấm các Thượng nghị sĩ và nhân viên văn phòng Thượng viện không
được nhận quà hoặc chiêu đãi đáng giá trên 100 USD mỗi người mỗi năm,
không được tham dự những chuyến đi giải trí do tự nhân đài thọ (trừ 24 trường
hợp ngoại lệ về thể lệ quà cáp và chiêu đãi). Luật này cũng buộc những người
làm lobby mỗi năm phải báo cáo với nhà nước hai lần về số tiền họ nhận của các
công ty, nhận để làm gì và thân chủ của họ là ai; và quy định rằng, bất cứ ai
được trả tiền để vận động các nhà lập pháp và các quan chức chính phủ đều
được coi là người làm lobby, nếu người ấy dùng ít nhất 20% thì giờ của mình để
đại diện cho thân chủ trong thời gian sáu tháng. Luật này cũng yêu cầu cả những
8


lobby không chuyên nghiệp và những người chỉ vận động với công nhân viên
cấp dưới của Quốc hội hay nhà nước cũng phải đăng kí, nếu vi phạm có thể bị
phạt tới 50 ngàn USD.
- Bản hướng dẫn Đạo luật về Công khai hóa hoạt động lobby năm 2011 của
Văn phòng Thư ký Hạ viện Hoa Kỳ quy định một hình phạt tiền lên đến 200.000
USD, và hình phạt tù giam có thể lên đến 5 năm đối với bất kì nhà vận động
hành lang nào không tuân thủ thủ tục đăng kí và thủ tục báo cáo công khai.
- Ngoài ra, liên quan đến hoạt động lobby còn có Bộ luật về ngân sách liên
bang (Internal Revenue Code – IRC) và Đạo luật Đăng ký đại diện cho nước

ngoài (Foreign Agents Registration Act of 1938 – FARA). Luật này quy định
các cá nhân, tổ chức đại diện cho các chính phủ nước ngoài tham gia vào các
hoạt động như phổ biến, tuyên truyền chính trị và bất cứ hoạt động nào gây ảnh
hưởng với dư luận Mỹ, với các cơ quan, quan chức của Chính phủ, Quốc hội Mỹ
liên quan đến việc hoạch định hoặc thay đổi chính sách đối nội, đối ngoại của
Mỹ thì đều phải đăng ký.
2.1.2. Các nhóm lợi ích trong hoạt động vận động hành lang tại Hợp
chúng quốc Hoa Kỳ
Các nhóm lợi ích ở Hoa Kỳ ra đời rất sớm và ngày càng phát triển nhanh về
số lượng, tổ chức, quy mô và kỹ năng hoạt động. Có khoảng hơn 22.000 nhóm
lợi ích có tổ chức ở Mỹ, và hàng chục ngàn người đăng ký chính thức làm nghề
vận động hành lang tại Washington. Ước tính khoảng 60% dân Hoa Kỳ tham gia
vào các nhóm lợi ích. Quá trình xây dựng các chính sách và pháp luật chịu ảnh
hưởng khá mạnh từ hoạt động vận động hành lang. Mà những người thực hiện
hoạt động này là các nhóm lợi ích. Bởi vậy, cũng có thể hiểu rằng việc xây dựng
các chính sách và pháp luật chịu ảnh hưởng bởi sự tranh giành hay thỏa hiệp
giữa các nhóm lợi ích. Các nhóm lợi ích là tổ chức của những người có cùng sự
quan tâm, cùng quan điểm với từng vấn đề xã hội khác nhau. Các nhóm lợi ích
này cố gắng tác động đến việc xây dựng chính sách của Chính phủ và đặc biệt là
muốn chuyển yêu cầu của họ thành các chính sách để phục vụ lợi ích của nhóm
dân cư có cùng mối quan tâm mà họ là đại diện.
9


Cố Tổng thống Hoa Kỳ Jefferson đã từng đưa ra lời khẳng định rằng “các
nhóm lợi ích vận động chính quyền cho những lợi ích của họ chính là biểu hiện
của nền dân chủ tự do”. Điều này đã chứng tỏ các nhóm lợi ích có vai trò quan
trọng trong đời sống chính trị Mỹ. Sự tham gia của công dân vào chính trị nói
chung và quá trình ra quyết định nói riêng là một trong những đặc trưng của hệ
thống dân chủ truyền thống Mỹ.

Có rất nhiều nhóm lợi ích khác nhau như: nhóm lợi ích về kinh doanh như
các tập đoàn kinh tế, các công ty đa quốc gia; nhóm hiệp hội nghề nghiệp; nhóm
liên Chính phủ; nhóm lợi ích công; nhóm công đoàn. Các nhóm lợi ích của Hoa
Kỳ hết sức đa dạng, về thực chất là các phe phái chính trị tập hợp lại với nhau vì
một lợi ích chung nào đó. Họ đấu tranh, vận động nhằm vào các bộ phận khác
nhau của Chính phủ để bảo đảm tối đa lợi ích cho nhóm mình. Nguồn gốc ra đời
của các nhóm lợi ích nằm ở chính mục tiêu khác nhau mà họ đang theo đuổi:
Thứ nhất, các nhóm lợi ích ra đời là để nhằm bảo vệ những lợi ích của họ về
kinh tế.
Thứ hai, các nhóm lợi ích cũng là sản phẩm của các phong trào xã hội, phát
triển qua các giai đoạn khác nhau của lịch sử nước Mỹ. Chẳng hạn các phong
trào đấu tranh đòi bãi bỏ chế độ nô lệ, đòi tăng lương và cải thiện điều kiện làm
việc..
Thứ ba, các nhóm lợi ích ra đời nhằm tìm kiếm lợi ích từ Chính phủ trong
lĩnh vực kinh tế và cả lĩnh vực chính trị, tinh thần. Các nhóm này có tính chất
phi tập trung hóa quyền lực chính trị với các bang và các địa phương, được hình
thành ngẫu nhiên và dựa trên nhu cầu lợi ích xã hội. Các nhóm lợi ích này hoạt
động rất năng động không chỉ dồn sức cho hoạt động chính trị mà còn cho cả
những vấn đề mà họ quan tâm và thời gian tồn tại của những nhóm này là rất
ngắn. Chúng xuất hiện khi có các vấn đề xuất hiện, rồi lại biến mất khi vấn đề
được giải quyết.
Sức mạnh của các nhóm lợi ích nằm ở lá phiếu ủng hộ cho các ứng cử viên
trong các cuộc bầu cử vào các chức vụ khác nhau của Chính phủ và những đóng
góp tài chính của họ cho các chiến dịch vận động tranh cử thông qua các Uỷ ban
10


hành động chính trị (gọi tắt là PAC). Hiện nay, các nhóm lợi ích có nhiều ảnh
hưởng ở Quốc hội là: Tổ chức nông nghiệp Liên bang Mỹ, Tổ chức công đoàn
AFL – CIO, Liên đoàn người tiêu dùng Mỹ (Consumer Federation of America

Conservative Union),.. Các nhóm lợi ích này thường duy trì sức ảnh hưởng tới
các nghị sỹ của cả hai đảng (đảng Cộng hoà và đảng Dân chủ). Do đó, trong
không ít trường hợp, lá phiếu của các nghị sỹ thể hiện tác động của các nhóm lợi
ích hay của các khu vực hơn là của đảng phái. Các nhóm lợi ích này thực hiện
chức năng tiếp điểm, thể hiện quan điểm và đại diện cho lợi ích của các nhóm
riêng biệt trong xã hội. Ngoài ra, còn cung cấp nhiều thông tin và kiến thức
chuyên biệt về việc bố trí sắp xếp những thiết chế chính thức.
Nước Mỹ cũng đang đứng trước sự trái ngược: vừa phải thừa nhận tính đa
dạng về lợi ích; vừa phải ngăn ngừa các nhóm lợi ích này thông qua hoạt động
vận động hành lang có thể gây lũng đoạn chính sách. Một mặt, họ tạo ra hàng
loạt luật và án lệ mới bảo vệ hệ thống chính trị và các đảng phái khỏi ảnh hưởng
lobby về tài chính (thống kê tiền chi cho vận động hành lang tại Mỹ vào năm
2004 đã lên đến 2,1 tỷ USD). Mặt khác, họ thừa nhận và luật hóa các nhóm lợi
ích, các công ty vận động hành lang như đã nói ở trên. Chính sự tự do trong việc
lobby chính sách đã tạo ra rất nhiều nhóm lợi ích cạnh tranh và đối trọng lẫn
nhau và đã có lúc cả hệ thống chính quyền Hoa Kỳ bị chao đảo vì các nhóm
lobby. Một cơn sốc chính trị nổ ra trong Quốc hội Hoa Kỳ khi Abramoff, nhà
vận động hành lang có thế lực nhất của Mỹ bị kết tội trong một loạt scandal
chính trị cao cấp. Tại tòa án, Abramoff đã nhận tội biển thủ, gian dối tài chính
và mua chuộc chính khách. Tạp chí Times gọi ông ta là “người đã mua cả
Washington”. Trung tâm điều tra độc lập (Center for Responsive Politics) cho
biết đã điểm danh được hơn 300 nghị sĩ của cả hai đảng từng hưởng ân huệ từ
Abramoff từ năm 1999. Sau vụ khủng hoảng này, hàng loạt các kiến nghị cải tổ
luật về các nhóm lợi ích được đưa ra. Luật Lobby sửa đổi ngày 18/1/2006 quy
định cấm các hình thức quà cáp “bồi dưỡng” cho các nghị sĩ có giá trị từ 20
USD trở lên, tặng vé máy bay, chiêu đãi các kỳ nghỉ, các chuyến đi thực tế của
các nghị sĩ theo lời mời của các tổ chức, cá nhân, mời cơm thân mật.. Nhưng
11

bên cạnh đó, lịch sử chính trị Mỹ cũng có rất nhiều ví dụ về những ảnh hưởng
tích cực của các nhóm lợi ích với chính sách: Vào cuối thập kỉ 90, dưới sự lobby
của các tập đoàn dược phẩm hùng mạnh, việc nhập khẩu thuốc theo đơn vào Mỹ
rất ngặt nghèo. Không chịu nổi giá thuốc leo thang, các cụ già vùng Đông Bắc
Mỹ, dưới sự tổ chức của các hội hưu trí, đã đi xe buýt sang Canada mua thuốc
trái phép. Phong trào bất tuân dân sự này ảnh hưởng mạnh mẽ đến chính quyền.
Dù cuộc chiến pháp lý giữa các tập đoàn thuốc và người tiêu dùng còn tiếp diễn,
nhưng hàng loạt tiểu bang đã mặc cả với các hãng thuốc để giảm giá cho người
nghèo hay nới lỏng quy định nhập khẩu thuốc.
2.1.3. Hoạt động vận động chính sách công tại Hợp chúng quốc Hoa Kỳ
Hầu hết các thông tin về hoạt động lobby ở Hoa Kỳ đều được công khai cho
công chúng biết. Thông qua hệ thống mạng Internet người ta có thể biết được
hoạt động lobby đang diễn ra như thế nào ở Mỹ. Qua những chương trình lobby
này người ta cũng có thể đoán trước những thay đổi trong chính trường Mỹ hoặc
chính sách kinh tế, thương mại của Chính phủ. Vì bao giờ các cuộc vận động
hành lang cũng đi trước các chính sách được đưa ra. Các nhà vận động hành
lang (lobbyist) ở Mỹ có quan hệ khá tốt với giới chức, có hiểu biết về chính trị
nhưng những kiến thức về kinh doanh lại giới hạn. Người dân có thể tiếp cận
giới chức rất dễ dàng và khi là lobbyist họ càng dễ dàng tiếp cận với chính
khách Hoa Kỳ. Giới chức phải có nhiệm vụ nghe những trình bày đó trước khi
đưa ra quyết định có liên quan. Về mặt lý thuyết và nguyên tắc, vận động chính
sách công (hay vận động hành lang) là nhằm làm cho hệ thống làm luật và thi
hành luật đáp ứng lợi ích của người tiến hành vận động hành lang. Các hoạt
động vận động hành lang được tiến hành theo quy trình: các nhóm vận động
hành lang Quốc hội phải đăng ký vào cơ sở dữ liệu trung ương và sau đó những
người làm lobby tham gia một phiên họp điều trần của các nhà lập pháp để nghe
báo cáo, những chất vấn chính thức và không chính thức với các quan chức nhà
nước được bầu hay bổ nhiệm. Tiếp theo các nhà vận động hành lang sẽ gửi
những kết quả nghiên cứu hay thông tin kỹ thuật tới các quan chức có liên quan,
tìm cách quảng bá một chủ đề, soạn thảo những dự luật có khả năng được đệ

12


trình, tổ chức các chiến dịch viết thư gửi các nhà làm luật để thuyết phục các
Nghị sĩ đệ trình các dự luật ra Quốc hội. Các nghị sĩ Quốc hội sau khi tiếp xúc
với những người làm lobby có thể đệ trình các dự luật theo yêu cầu của họ.
Để hoạt động vận động hành lang thu được hiệu quả, một nhà vận động phải
hiểu rõ hệ thống chính trị Mỹ, phải có quan hệ tốt với các nhà làm luật và các
nhà hoạch định chính sách của Chính phủ, những nhà tư vấn trong Quốc hội.
Chính vì vậy mà có rất nhiều nhà vận động hành lang giỏi lại chính là các cựu
quan chức của Chính phủ, những nhà tư vấn trong Quốc hội. Không ai khác, họ
là người có nhiều kinh nghiệm và xây dựng được nhiều mối quan hệ sau nhiều
năm làm việc và công tác. Ví dụ điển hình là cựu Nghị sĩ Hoa Kỳ Bob
Livingston đã trở thành một nhà vận động hành lang thành công sau khi rời khỏi
chính trường. Chỉ trong vòng 6 năm, nhóm lobby do ông thành lập đã phát triển
thành 1 trong 12 công ty lobby lớn nhất, với doanh thu gần 40 triệu USD tính tới
cuối năm 2004. Những năm gần đây, không chỉ có những nhóm lợi ích thuê các
nhà vận động hành lang để tiến hành vận động cho mình mà ngay cả Chính phủ
và các công ty nước ngoài cũng tìm sự vận động theo hướng này. Những nhà
vận động hành lang được coi là nhịp cầu nối giữa các nhóm lợi ích và các nhà
chính trị, các nhà làm luật và hoạt động chính sách. Hoạt động của họ vừa có
tính thuyết phục các nhà làm luật, vừa tạo điều kiện để họ hiểu được quan điểm
của các nhóm lợi ích. Người dân Hoa Kỳ, các nhóm lợi ích cần các chuyên gia
lobby để có thể nhận được sự chú ý nhiều hơn đối với các lợi ích và mong muốn
của mình từ các cơ quan hành pháp, lập pháp; còn bản thân các nghị sỹ Hoa Kỳ
cũng thấy các chuyên gia lobby thực sự hỗ trợ họ rất nhiều trong việc thông qua
các dự luật và các quyết định quan trọng, bởi tình trạng quá tải về công việc của
các nghị sỹ Hoa Kỳ trước yêu cầu cần được điều chỉnh của các quan hệ phát
sinh trong xã hội hiện nay. Chính các chuyên gia lobby là người hướng các nghị
sỹ Hoa Kỳ đến gần hơn với những bức xúc của xã hội, người dân và những chủ

thể có quyền lợi liên quan khác. Nhưng mặt khác, điều không thể phủ nhận là
vận động phải có năng lực tài chính để chi trả cho hoạt động điều tra, thu thập
thông tin và tác động.
13


Thực tế hiện nay, tại Hoa Kỳ, trong nền chính trị hiện đại, lobby chính là
việc dùng thế lực tiền bạc để vận động và làm áp lực để Quốc hội hoặc các cơ
quan nhà nước hành động theo chiều hướng phục vụ quyền lợi của các nhóm lợi
ích. Ngay cả một số cơ quan Chính phủ trung ương và địa phương cũng dùng
tiền bạc để lobby các nhà lập pháp. Nhưng đồng tiền khi dính với quyền lực
chính trị sẽ dẫn đến nguy cơ bè đảng, cướp đi cơ hội của những nhóm yếu thế
được có tiếng nói trong quá trình ra quyết định. Đây cũng là khe hở để các thế
lực tài chính hùng mạnh có thể giành lợi thế trong các cuộc chạy đua vận động
và bóp méo công lý. Một số người vận động hành lang đã lợi dụng cơ chế này
để đóng góp tiền cho các chiến dịch chính trị và dành cho các quan chức được
bầu những đặc lợi và tất nhiên toàn bộ những đóng góp này cũng luôn luôn kèm
với kỳ vọng sẽ được đối xử thuận lợi trong một số vấn đề sau này. Và thực tế, có
thể gọi chúng là “của đút lót tế nhị được nguỵ trang khéo léo”. Còn về hình thức
hoạt động, lobby không phải lúc nào cũng ở trong phòng họp, trên các phiên họp
của nghị viện hay các uỷ ban của nghị viện, mà chủ yếu ở ngoài hành lang và
hết sức phong phú bên ngoài trụ sở nghị viện với các cấp độ khác nhau. Một số
những chuyên viên vận động hành lang có những hành động kèm theo những
quà cáp bất hợp pháp trong lúc đề đạt ý nguyện của khách hàng đến các nhà làm
luật. Những món quà đó có thể là tiền bạc hay những chuyến đi nghỉ, đi chơi xa
thật đắt tiền. Những người làm lobby luôn sẵn sàng để chiều theo sở thích, ý
muốn của những nhân vật quyền thế trong mọi tình huống. Các chuyên gia
lobby cũng bằng nhiều cách khác nhau tự tìm những con đường ngắn nhất và
hiệu quả nhất để đáp ứng các yêu cầu của khách hàng. Sam Ward, một trong
những người được mệnh danh là “ông vua lobby” của Hoa Kỳ, đã triệt để áp

dụng nguyên tắc: “con đường ngắn nhất để đạt được sự ủng hộ của một nghị sỹ
đối với một dự luật chưa được thông qua là đi qua dạ dày của ông ta”. Chính vì
những luật lệ về lobby ở Hoa Kỳ rất thoáng nên không thể nào liệt kê hết các
phương thức hoạt động của nó. Với khoản tiền thu hàng năm về tới 4 tỷ USD từ
các khoản tiền ủng hộ, tài trợ của các nhà đầu tư, có thể nói ưu thế về tài chính
và những vận động “ngoài lề” trong vận động hành lang đã và đang có ảnh
14


hưởng to lớn tới chính trường Mỹ và cụ thể là tới quá trình xây dựng chính sách
và pháp luật nói riêng. Điều nguy hiểm ở đây là sự nhập nhằng ranh giới giữa
việc đầu tư ủng hộ cho các chiến dịch tranh cử với hối lộ; giữa nhận tiền tài trợ
cho quỹ bầu cử với tham nhũng. Chính vì vậy mà năm 2007, Luật Lãnh đạo
trung thực và Chính phủ mở (The Honest Leadership and Open Government Act
of 2007) sửa đổi đã quy định rõ việc cấm các hình thức quà cáp “bồi dưỡng” cho
các Nghị sĩ có giá trị từ 20 USD trở lên, tặng vé máy bay, chiêu đãi các kỳ nghỉ,
các chuyến đi thực tế của các Nghị sĩ theo lời mời của các tổ chức, cá nhân, mời
cơm thân mật..; người lobby phải thường xuyên giải trình chi tiết hoạt động của
họ và đăng nội dung trên công báo; và quy định hình phạt hình sự lên đến 5 năm
tù giam.
Do tính chất của hệ thống chính trị Hoa Kỳ, không có một nhánh quyền lực
nào có quyền lực tuyệt đối, các nhánh kiềm chế quyền lực lẫn nhau, khiến cho
các nhóm lợi ích có thể tác động đến hoạt động lập pháp hay hoạt động hành
chính của chính quyền về các khâu, các giai đoạn của quá trình làm luật và
chính sách. Các nhóm này hoạt động trên phạm vi rộng lớn, tham gia làm lobby
vào mọi loại hình và trong tất cả các giai đoạn của hoạt động chính trị. Những
đối tượng cần đến các nhóm vận động là các tổ chức chính trị, các công ty,
chính quyền tiểu bang, chính quyền nước ngoài và nhiều nhóm khác… Theo
một thống kê dựa trên dữ liệu của Văn phòng Thượng viện Hoa Kỳ, tính đến
tháng 9- 2014 có khoảng 11.079 người làm lobby có đăng ký. Tuy nhiên trên

thực tế, con số này có thể xấp xỉ lên tới 100.000 người. Các nhóm lobby đại diện
cho lợi ích kinh doanh của các tập đoàn tư bản chiếm tới 72% như: công nghiệp
quốc phòng, dầu khí, hay phục vụ nước ngoài. Trong khi chỉ có 8% đại diện cho
các tổ chức xã hội nghề nghiệp, khoảng 5% đại diện cho các nhóm bảo vệ dân
quyền, phúc lợi xã hội, 2% đại diện cho người nghèo và chỉ 1% đại diện cho
những nhóm yếu thế trong xã hội như người già, người tàn tật.
Qua số liệu trên cho thấy, số người hành nghề vận động hành lang đại diện
cho quyền lợi của giới kinh doanh và doanh nghiệp chiếm số lượng áp đảo. Các
nhóm lobby này có một sức mạnh đáng kể trong quá trình xây dựng chính sách
15


và pháp luật ở Mỹ. Mặc dù các nghị sĩ phải chịu sự chỉ đạo của các nhóm đảng
phái trong Hạ viện và Thượng viện khi bỏ phiếu, song họ vẫn phải dành sự quan
tâm đáng kể đến ý kiến của công luận và của cử tri tại các quận hay bang của
mình. Nếu một nghị sĩ nhận được yêu cầu của một số lượng đáng kể cử tri về
một vấn đề nào đó, trong lúc ban lãnh đạo đảng yêu cầu vị này phải bỏ phiếu
khác đi, thì tiếng nói của cử tri mới là nhân tố chi phối kết quả bỏ phiếu cuối
cùng. Khi các nhóm lợi ích cùng kết thành một hiệp hội, có sự liên kết hơn, họ
sẽ hình thành một tổ chức vận động hành lang có tính chất chuyên nghiệp. Với
các chuyên gia chuyên vận động hành lang dựa vào mối quan hệ tương hỗ giữa
các nghị sĩ, tiếng nói của họ sẽ được chú ý hơn trước Quốc hội, khiến cho Quốc
hội khó có thể bỏ qua ý kiến của các liên minh trước những vấn đề chính sách
lớn. Hoặc có trường hợp các nghị sĩ phe thiểu số khi cần có tiếng nói ủng hộ thì
tiếng nói của liên minh là bằng chứng cho sự ủng hộ rộng rãi đối với quan điểm,
chính sách đó. Vận động hành lang (hay vận động chính sách công) ở Mỹ đã và
đang là một tồn tại mang tính chính trị – pháp lý – xã hội, có tác động mạnh mẽ
đến Quốc hội và Chính phủ trong tất cả các công đoạn của quá trình xây dựng
pháp luật và hình thành chính sách đối nội, đối ngoại. Có thể kể đến một ví dụ
như thế này: việc bầu cử thường rất tốn kém, nên hệ thống chính trị cần nhiều

tiền để thực hiện các hoạt động. Cho nên, khi các công đoàn, công ty và tổ chức
đóng góp tiền bạc cho các đảng và các nhà chính trị thì đồng thời họ đóng luôn
vai trò quan trọng trong việc định đoạt chương trình chính trị nhà nước. Hoa Kỳ
có một hệ thống chính trị và pháp luật rất phức tạp và trong đó vận động hành
lang là hoạt động liên quan trực tiếp đến cả hệ thống chính trị lẫn hệ thống pháp
luật, nên chính bản thân nó cũng hết sức phức tạp. Tuy vậy, nhìn nhận một cách
khách quan có thể thấy rằng, hoạt động vận động chính sách công (hay vận động
hành lang) ở Mỹ còn là sự phản ánh, giám sát, kiềm chế, đối trọng của các nhóm
lợi ích và nhân dân Mỹ đối với các cơ quan công quyền. Đây là một cơ chế quan
trọng thể hiện được tính dân chủ rất lớn mà qua đó công dân Mỹ có thể phản ánh
trực tiếp những ý tưởng, nguyện vọng, nhu cầu và quan điểm của mình tới các vị
quan chức được bầu. Lobby không phải là một ngành quyền pháp lý mà mang
16


đậm tính chất xã hội, nhưng về bản chất, nó là sự chia sẻ quyền lực giữa nhà
nước và xã hội. Có thể thấy hoạt động vận động hành lang giống như một loại
hình kinh doanh mang tính chính trị – xã hội, và nó có tác động mạnh mẽ đến
quá trình hình thành chính sách đối nội, đối ngoại của Hoa Kỳ.
Qua phần trình bày của tôi về vận động chính sách công nói chung, cũng như
hoạt động vận động chính sách công tại Hoa Kỳ nói riêng, ta có thể thấy rằng
bản chất của hoạt động này không phải là xấu. Thế nhưng, với muôn màu muôn
vẻ của các kiểu vận động mà không có sự kiểm soát chặt chẽ, nó cũng không
tránh khỏi việc bị lạm dụng, gây nhiều tệ nạn và tai tiếng. Những kinh nghiệm
từ thực tiễn vận động chính sách (hay vận động hành lang) tại Hoa Kỳ có thể
được nghiên cứu, nhìn nhận, xem xét một cách kỹ lưỡng để áp dụng vào quá
trình vận động chính sách công tại Việt Nam – vốn vẫn còn đang là một vấn đề
hết sức mới mẻ, và còn đang bị hiểu theo nghĩa tiêu cực.
2.2.

Vận động chính sách công ở Cộng hòa Liên bang Đức

2.2.1. Quan niệm về vận động chính sách công ở Cộng hòa Liên bang Đức
Ở Cộng hòa Liên bang Đức (sau đây gọi tắt là Đức), thì vận động chính sách
công được nhìn nhận như một “nhánh quyền lực thứ năm”, bên cạnh quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp và báo chí. Không những vậy, hoạt động này còn được
nhìn nhận một cách tích cực, được pháp luật bảo hộ và có những tiêu chuẩn nhất
định. Vận động chính sách công ra đời ở Đức từ rất sớm. Nó đã phát triển mạnh
trong một nhà nước đa nguyên, dân chủ và tôn trọng tự do ngôn luận, báo chí,
hiệp hội. Trong lịch sử, việc vận động chính sách công đã xuất hiện từ khi thiết
lập nhà nước Đức năm 1871. Với việc thành lập nhà nước Cộng hòa Liên bang
Đức năm 1949 thì hàng loạt các tổ chức đại diện cho lợi ích của các nhóm xã hội
đã ra đời. Đến những năm 1970 và đặc biệt là từ những năm 1990 đến nay thì
hoạt động vận động chính sách công ở Đức đã diễn ra rất sôi động với sự xuất
hiện đa dạng những hiệp hội, tổ chức đại diện cho các nhóm lợi ích, phạm vi chủ
thể và hình thức vận động chính sách đã không ngừng được mở rộng và đa dạng
hóa. Mục tiêu của những chủ thể vận động chính sách công, trước hết là hướng

17


tới Nghị viện và Chính phủ, họ cung cấp thông tin cần thiết cho những chủ thể
này, thông qua đó tác động đến các chính sách.
Cộng hòa Liên bang Đức ngày nay là một nhà nước đa nguyên và mở. Hệ
thống chính trị Đức đặc trưng bởi hệ thống chính trị đa đảng, với nhà nước có
cấu trúc liên bang, có sự phân quyền mạnh giữa trung ương và địa phương.
Chính vì vậy, các hiệp hội ở Đức rất phát triển, ước tính đến nay có khoảng
600.000 hiệp hội. Hiện tại, ở Đức có hai tổ chức quan trọng hoạt động chuyên
nghiệp trong vận động chính sách công là Hiệp hội tư vấn chính sách Đức
DeGePol (tiếng Đức là Deutsche Rat fur Politikberatung e.V.) và Tổ chức tư vấn

quan hệ công chúng Đức DRPR (tiếng Đức là Deutsche Rat fur Public
Relations). Hai tổ chức này hoạt động trên nhiều lĩnh vực khác nhau, thành viên
của hai tổ chức này bao gồm các chuyên gia hoạt động trong các công ty, doanh
nghiệp, tổ chức, các đảng phái hoặc độc lập.
Có nhiều quan niệm khác nhau của nhiều tác giả nghiên cứu khác nhau về
vận động chính sách công ở Đức. Chẳng hạn như nhà nghiên cứu Strauch thì
cho rằng, vận động chính sách công là việc nỗ lực gây ảnh hưởng đến các quyết
định của chính khách trong các cơ quan công quyền, mà phần lớn thường là cơ
quan lập pháp và những người đứng đầu Chính phủ. Nói cách khác đó là việc
tác động lên những chủ thể có quyền ra quyết định thông qua việc đưa ra thông
tin chính xác. Winter thì lại định nghĩa vận động chính sách công là hoạt động
thường xuyên như chuẩn bị thông tin và cung cấp thông tin không kèm theo sự
đe dọa các chế tài cũng như không thực hiện những hành vi bất hợp pháp.
Winter nhấn mạnh đến quá trình tác nghiệp, những yếu tố chuẩn bị thông tin,
trao đổi thông tin và quảng bá thông tin trong vận động chính sách. Trong khi đó
Peter Koppl thì lại cho rằng, cần phải phân biệt giữa vận động hành lang (hay
vận động chính sách công) và đại diện lợi ích. Ông cho rằng, vận động chính
sách công hướng tới một nhóm lợi ích có cùng hệ giá trị, ý thức hệ và lợi ích
theo đuổi, mong muốn có sự tác động hay sự ảnh hưởng đến chính sách. Trong
khi đó đại diện lợi ích có thể hướng đến bảo vệ nhiều đối tượng có liên quan
trong xã hội hoặc của cả cộng đồng, không nhất thiết phải là một nhóm lợi ích
18


cụ thể. Mayer và Naji đưa ra quan niệm rằng vận động chính sách công trước
tiên phải hợp pháp, phải đảm bảo lợi ích của thiểu số phải được bảo vệ để chống
lại chuyên chế của đa số. Ví dụ như một hiệp hội y tế có thể vận động một cơ
quan lập pháp về việc gia tăng những điều kiện hạn chế hút thuốc lá trong luật
phòng chống tác hại của thuốc lá, và các công ty thuốc lá cũng vận động để
giảm bớt những hạn chế này theo hướng họ sẽ tăng cường cảnh báo trên sản

phẩm về sự nguy hại của thuốc lá, nhưng ủng hộ việc không thể cấm thuốc lá ở
mọi nơi vì đó là một phần của sự tự do lựa chọn. Sự đa dạng trong cách giải
thích, tiếp cận về vận động chính sách công đều cho thấy những đặc trung cơ
bản của hoạt động này ở Đức. Theo đó vận động chính sách công trước hết phải
là hành động hợp pháp, phải tác động đến những chủ thể có quyền ra quyết định
và cơ chế tác động chủ yếu thông qua việc cung cấp thông tin chính xác, minh
bạch.
2.2.2. Cơ sở pháp lý của hoạt động vận động chính sách công ở Cộng hòa
Liên bang Đức
Cơ sở pháp lý của hoạt động vận động chính sách ở Đức được quy định rõ
trong Bộ quy tắc thủ tục của các Bộ Liên bang (Joint Rules of Procedure of the
Federal Ministries) ở điều 47 của quy định cơ sở pháp lý cho hoạt động của các
chủ thể vận động chính sách. Điều 48 cũng quy định về việc mời các tổ chức đại
diện các nhóm lợi ích địa phương và các tổ chức đại diện của các cá nhân có liên
quan đến dự thính các phiên họp của các Uỷ ban của Hạ viện. Ngoài ra, nhằm
ngăn chặn những tiêu cực từ hoạt động vận động chính sách, hướng tới cơ chế
minh bạch, Luật hình sự và Luật công vụ ở Đức cũng có những quy định liên
quan, chẳng hạn như Bộ luật hình sự quy định về việc cán bộ, công chức tham
nhũng, nhận hối lộ.. tại các điều 108 khoản e, các điều từ 331 đến điều 335. Luật
công vụ cũng quy định về các loại hành vi của công chức không được làm chẳng
hạn nghiêm cấm công chức nhân quà và lợi ích từ bên thứ ba, kể cả các chuyến
du lịch, lời mời, các hoạt động giải trí hay bất cứ hoạt động nào có tính tư lợi.

19


2.2.3. Thực tiễn vận động chính sách công ở Cộng hòa Liên bang Đức
Trước hết, cần phải khẳng định lại một lần nữa, rằng vận động chính sách
công ở Đức được thực hiện bởi nhiều loại chủ thể khác nhau. Đó có thể là Hiệp
hội doanh nghiệp, tổ chức công đoàn, các tổ chức phi chính phủ (NGO) và các

tổ chức khác cũng như các công ty lớn. Với sự phát triển đa dạng của hoạt động
này, phạm vi chủ thể đã được mở rộng bao gồm cả các văn phòng luật sư, các
công ty quan hệ công chúng, các nhà tư vấn chính sách độc lập. Họ vận động
theo yêu cầu của khách hàng. Hoạt động vận động chính sách công của các văn
phòng luật ở Đức ngày nay gia tăng rất nhiều so với trước đây, do những văn
phòng luật có thể bảo vệ bí mật nghề nghiệp của mình trước báo chí. Người vận
động chính sách công có thể là một cử tri hoặc khối cử tri trong khu vực bầu cử
của nhà lập pháp hoặc không; họ cũng có thể tham gia vào việc vận động như
một công việc thường xuyên hoặc không. Những người vận động chính sách
công chuyên nghiệp là những người luôn nỗ lực tìm kiếm các cách thức tác động
hợp pháp lên hoạt động lập pháp nhân danh một nhóm hay một cá nhân thuê họ.
Cá nhân, hay tổ chức phi lợi nhuận cũng có thể vận động như một hành động
tình nguyện, hoặc như là một phần trong công việc bình thường của họ. Ví dụ,
một cuộc họp giám đốc điều hành với một đại diện về một dự án quan trọng đối
với công ty của mình hoặc một cuộc họp hoạt động với nhà lập pháp của mình
một cách minh bạch và không được trả lương.
Vận động chính sách công ở Đức thường bao gồm hai công đoạn chính là thu
thập, xử lý thông tin và công đoạn tác động đến quá trình ban hành chính sách,
mở rộng phạm vi ảnh hưởng thông qua các phương tiện truyền thông. Khi thu
thập và xử lý thông tin, chủ thể vận động chính sách công tập hợp các tri thức,
thông tin liên quan đến kế hoạch của chủ thể có quyền ra quyết định. Sau đó, bộ
phận pháp lý và chuyên môn của các cơ quan vận động sẽ tiến hành đánh giá, xử
lý thông tin. Sau khi đã tập hợp và đánh giá các thông tin, thì bộ phận pháp lý
hoặc chuyên môn của cơ quan vận động chính sách công sẽ tiến hành viết báo
cáo vận động chính sách (gọi là lobbypapiere). Tiếp theo là giai đoạn tác động
đến quá trình ra chính sách, mở rộng phạm vi ảnh hưởng thông qua các phương
20


tiện truyền thông. Nhiệm vụ của chủ thể vận động chính sách công là truyền đạt

kiến nghị sửa đổi này đến được các chủ thể ra quyết định, đồng thời, đưa ra
được nội dung chính của báo cáo vận động chính sách công ra thảo luận tại các
diễn đàn hay hội thảo quan trọng. Việc gửi các báo cáo vận động đến một nghị
sĩ hay nói chuyện với một quan chức Chính phủ trong quá trình diễn ra một sự
kiện là cách thức vận động hợp pháp nhằm gây ảnh hưởng. Báo cáo vận động
chính sách công có thành công hay không phụ thuộc vào việc báo cáo đó có
mang tính thuyết phục, dựa trên những lập luận có căn cứ hay không. Chính các
nghị sĩ cũng có bộ phận giúp việc có chuyên môn cao. Các báo cáo vận động
chính sách công mà các chủ thể vận động đưa ra sẽ không thể được xem xét, nếu
như không đưa ra được những phản biện hay lập luận thuyết phục. Đồng thời
trong chiến lược vận động của mình, các nhà vận động chính sách công cũng nỗ
lực gây ảnh hưởng lên nhận thức chung, thông qua phương tiện thông tin đại
chúng. Ở giai đoạn này, họ tận dụng tối đa các nguồn lực báo chí, công luận, các
diễn đàn để đưa ra những quan điểm và lập luận. Đặc biệt, ở Đức còn có các
chương trình truyền hình về phân tích chính sách, các nhà vận động chính sách
công sẽ được tham gia với tư cách là khách mời. Trong các chương trình như thế
này, họ có thể bày tỏ quan điểm của mình, tranh luận với các khách mời khác về
chính sách liên quan. Các chủ thể vận động thường có quan hệ tốt với các đối
tác truyền thông, với các chiến dịch truyền thông, họ tác động lên mọi chủ thể,
thậm chí cả trong các tài liệu giảng dạy ở các trường đại học, thông qua việc tài
trợ các ấn phẩm sách, hay các hình thức quảng cáo..
Vận động chính sách công ở Đức là những hoạt động minh bạch, hợp pháp,
hướng tới bảo vệ nhóm lợi ích cụ thể. Theo danh sách các hiệp hội của Hạ viện
Đức thì tính đến tháng 9/2015 có khoảng 2.221 hiệp hội vận động chính sách
công ở cấp quốc gia. Danh sách này do Chủ tịch Hạ viện Đức đề xuất và được
cập nhật thường xuyên, có thể truy cập trực tuyến. Việc đăng ký danh sách là tự
nguyện và chỉ cần rất ít thông tin như tên hiệp hội, địa chỉ, hội đồng quản lý và
điều hành, các lợi ích, số thành viên, các nhà vận động chính sách công và địa
chỉ văn phòng ở Berlin. Riêng vấn đề ngân sách của hiệp hội đó thì không cần
21

phải công bố. Về cơ bản, có 5 loại lợi ích cần được thực thi bởi các vận động:
lợi ích mang tính tổ chức trong các lĩnh vực kinh tế và việc làm; lợi ích mang
tính tổ chức trong lĩnh vực xã hội; lợi ích mang tính tổ chức trong lĩnh vực giải
trí và vui chơi giải trí; lợi ích mang tính tổ chức trong lĩnh vực tôn giáo, văn hóa
và khoa học; lợi ích mang tính tổ chức trong lĩnh vực các vấn đề chính trị xã hội.
Giới quan sát Đức bao gồm xã hội dân sự và truyền thông là nhân tố chính để
thúc đẩy và kiểm soát hoạt động vận động chính sách công, làm cho hoạt động
này trở nên minh bạch, thúc đẩy trách nhiệm giải trình, phát hiện tham nhũng
hay những tác động không công bằng đến các quyết định chính trị.
Hiện nay ở Đức có 2 luồng ý kiến về việc vận động chính sách công. Luồng
quan điểm thứ nhất cho rằng dù quy định pháp lý có chặt chẽ đến đâu thì cũng
rất khó tránh khỏi những tiêu cực trong việc vận động chính sách công, bởi vì
những hoạt động vận động chính sách công thường diễn ra ở bên ngoài quy trình
luật pháp chính thức, rất khó có thể kiểm soát. Nếu không kiểm soát được hoạt
động này sẽ rơi vào quy luật “ngự trị của người có tiền, có thế lực”. Họ cho
rằng, trong các cuộc hội thảo về năng lượng hạt nhân và năng lượng mặt trời, về
công nghệ sinh học, bản quyền hoặc về bằng sáng chế phần mềm, những ý kiến
của tập đoàn công nghiệp lớn thường tác động mạnh ở cấp liên bang hoặc Liên
minh châu Âu. Lợi ích mà các nhà vận động chính sách hướng tới khi tham gia
các cuộc thảo luận này không phải vì lợi ích tầng lớp trung lưu hoặc người tiêu
dùng mà đa phần là vì lợi ích của các tập đoàn lớn có liên quan. Tương tự, với
những hiệp hội về môi trường hay xã hội, với vỏ bọc bên ngoài là vì “lợi ích
cộng đồng”, họ cũng nghi ngờ những hiệp hội này đại diện cho lợi ích cá nhân
hoặc lợi ích của những tập đoàn công nghiệp, chứ không phải đại diện cho công
chúng. Chính vì vậy, để đảm bảo sự công bằng xã hội, thì cần phải có biện pháp
hạn chế việc vận động chính sách, không để các tổ chức, cá nhân có thể làm
hỏng chính sách. Luồng quan điểm thứ hai phản biện lại những lập luận này, lại
cho rằng không có hoạt động vận động chính sách công nào lại không có lợi ích

trong đó. Điều quan trọng là phải tạo ra môi trường, cơ hội để các nhóm lợi ích
được tranh luận công khai. Do vậy, cần luật hóa hoạt động vận động chính sách
22


công, quy định rõ điều kiện của các chủ thể vận động chính sách, hình thức vận
động chính sách và đưa hoạt động này vào nề nếp. Nhìn chung, xu hướng kiểm
soát việc vận động chính sách công không minh bạch bằng việc luật hóa các
điều kiện chủ thể, hình thức vận động và cơ chế giám sát hoạt động vận động
chính sách.
Có thể thấy rằng, vận động chính sách công là một hiện tượng xã hội có tính
thời sự ở Đức, sở dĩ cơ chế vận động chính sách công ở Đức có thể ra đời và
phát triển được khá tốt là do nước Đức có hệ thống chính trị đa đảng, với nhà
nước có cấu trúc liên bang và phân quyền mạnh giữa trung ương và địa phương.

23


Chương 3
VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM
3.1.

Quan niệm về vận động chính sách công ở Việt Nam

Ở một khía cạnh nào đó, những kiểu "chạy" giấy phép, "chạy" dự án của các
doanh nghiệp Việt Nam có thể xem là một phần của hoạt động “lobby”. Tại các
nước có nền kinh tế phát triển như Anh, Mỹ thì “lobby” là một nghề được luật
pháp công nhận. Nhưng ở Việt Nam thì những hoạt động này lại bị xem là bất
hợp pháp. Trong một bài phỏng vấn, Bà Tôn Nữ Thị Ninh, Nguyên Phó Chủ
nhiệm Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội đã bày tỏ ý kiến rằng: “Mặc dù trong

lobby có liên quan đến quyền lợi vật chất nhưng nói lobby là mua chuộc ai đó
là cách nói thô thiển về hoạt động này. Thực chất lobby là sự trao đổi lợi ích,
là sự trao đổi quyền lợi khả thi và hiệu quả. Đó không chỉ là hoạt động của
doanh nghiệp mà còn là công việc của quốc gia. Chính phủ các nước đều xem
trọng hoạt động này. Chỉ nói riêng ở khu vực Đông Nam Á, chính phủ những
nước từ Campuchia hoặc Mynamar đến những nước phát triển hơn đều có hoạt
động lobby và thuê lobby quốc tế, ngoại trừ Việt Nam và Lào. Hoạt động lobby
phát triển rất mạnh ở Hoa Kỳ vì đây là một quốc gia đặc thù. Hoa Kỳ có đời
sống chính trị và kinh tế khác hẳn với nhiều quốc gia khác trên thế giới. Ở đó
vấn đề luật pháp rất được đề cao và Quốc hội là nơi có quyền lực, quyết định
những vấn đề của toàn xã hội. Lobby hoạt động khá sôi nổi ở khu vực liên quan
đến các dân biểu, thượng nghị sĩ. Để làm thay đổi chính sách hay đạo luật nào
đó có tính lâu dài thì người ta thường tìm đến các thượng nghị sĩ. ở Mỹ quyền
lợi và lợi ích của các bên đan xen vào nhau và chính hoạt động lobby sẽ giúp
các bên hiểu được đâu là quyền lợi và lợi ích thực sự của họ khi họ đưa ra một
quyết định nào đó”
Thực tế, khái niệm “vận động chính sách công” ở Việt Nam còn rất mới mẻ,
thậm chí còn có nhiều ý kiến phản đối, cho rằng hoạt động vận động chính sách
là xấu, là sai trái. Theo từ điển Tiếng Việt phổ thông, thì vận động là việc tuyên
truyền, giải thích, động viên làm cho người khác tự nguyện làm một việc gì đó,
chẳng hạn như một phong trào, cụ thể như vận động toàn dân tham gia thực hiện
24