Hoàn thiện mô hình đồng quản lý môi trường trong vùng nuôi ngao tại xã giao xuân, giao thủy, nam định
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (2.01 MB, 98 trang )
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
-------***-------
Đỗ Thị Huyền Trang
HOÀN THIỆN MÔ HÌNH ĐỒNG QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG
TRONG VÙNG NUÔI NGAO XÃ GIAO XUÂN,
GIAO THỦY, NAM ĐỊNH
LUẬN VĂN THẠC SỸ KHOA HỌC
Hà Nội, 2013
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
-------***-------
Đỗ Thị Huyền Trang
HOÀN THIỆN MÔ HÌNH ĐỒNG QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG
TRONG VÙNG NUÔI NGAO XÃ GIAO XUÂN,
GIAO THỦY, NAM ĐỊNH
LUẬN VĂN THẠC SỸ KHOA HỌC
Chuyên ngành: Khoa học Môi trường
Mã số: 60 44 03 01
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. NGUYỄN CHU HỒI
Hà Nội, 2013
Lời cảm ơn
Lời đầu tiên em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS. Nguyễn Chu Hồi Khoa Môi trường, Trường Đại học Khoa học Tự nhiên đã tận tình hướng dẫn và
giúp đỡ em trong suốt quá trình làm khóa luận.
Em xin cảm ơn các thầy, cô giáo trong Khoa Môi trường, các thầy cô trong bộ
môn Quản lý Môi trường đã cung cấp các kiến thức khoa học về môi trường và kiến
thức các ngành khoa học khác. Những kiến thức đó sẽ tạo tiền đề cho em trong quá
trình học tập, nghiên cứu và công tác sau này.
Bên cạnh đó, em xin cảm ơn Viện Kinh tế và Quy hoạch thủy sản đã tạo điều
kiện cho em tham gia thực hiện dự án “Điều tra, khảo sát, đánh giá thực trạng các
mô hình đồng quản lý và đề xuất xây dựng một số chính sách tăng cường đồng quản
lý trong ngành thủy sản” để em có thể tiếp cận và hiểu biết để hoàn thành luận văn.
Em cũng xin cảm ơn các cán bộ Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Nam
Định, Phòng Nông nghiệp huyện Giao Thủy, Ủy ban Nhân dân xã Giao Xuân đã tạo
điều kiện cung cấp số liệu cũng như trong quá trình tìm hiểu thực tế.
Cuối cùng em xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ, động viên và tạo mọi điều
kiện của gia đình, bạn bè để em hoàn thành khóa luận này.
Hà Nội, tháng 12 năm 2013
Học viên
Đỗ Thị Huyền Trang
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN ................................................................................. 3
1.1. Cơ sở khoa học áp dụng đồng quản lý ........................................................... 3
1.1.1. Một số khái niệm và quan niệm cơ bản................................................... 3
1.1.2. Đặc điểm cơ bản của ĐQL.................................................................... 10
1.1.3. ĐQL là một quá trình............................................................................ 11
1.1.4. Quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng là gì? ............................................ 12
1.1.5. Thực trạng quan niệm ĐQL ở Việt Nam............................................... 13
1.2. Đồng quản lý thủy sản của một số nước trên thế giới .................................. 15
1.2.1. Phân quyền cho cộng đồng trong xác định mục tiêu quản lý ................. 15
1.2.2. Lồng ghép tri thức bản địa vào quá trình ĐQL...................................... 16
1.2.3. Vấn đề quy mô ..................................................................................... 16
1.3. Nhu cầu áp dụng đồng quản lý nghề cá ....................................................... 17
1.3.1. Sơ lược tiềm năng nguồn lợi................................................................. 17
1.3.2. Tình hình nuôi trồng và vấn đề môi trường ........................................... 18
1.3.3. Nhu cầu áp dụng ĐQL trong nuôi trồng thủy sản.................................. 18
1.3.4. Sơ lược về tình hình triển khai ĐQL nghề cá ở Việt Nam ..................... 20
1.4. Bài học rút ra từ việc áp dụng ĐQL............................................................. 21
1.4.1. Xác định rõ phạm vi quản lý, đối tượng và chủ thể quản lý................... 21
1.4.2. Nâng cao nhận thức cho các bên liên quan............................................ 21
1.4.3. Nâng cao năng lực cho các bên liên quan.............................................. 21
1.4.4. Lựa chọn hạt nhân quản lý.................................................................... 22
1.4.5. Xây dựng cơ chế quản lý hợp lý ........................................................... 22
1.4.6. Điều kiện pháp lý để thực hiện mô hình................................................ 22
1.4.7. Phát triển sinh kế thay thế..................................................................... 23
1.4.8. Sử dụng tốt hỗ trợ về kỹ thuật và tài chính của các nhà tài trợ............... 23
1.5. Tổng quan khu vực nghiên cứu ................................................................... 23
1.5.1. Điều kiện tự nhiên huyện Giao Thủy .................................................... 23
1.5.2. Điều kiện kinh tế - xã hội...................................................................... 26
1.5.3. Các lợi thế và hạn chế trong nuôi ngao tại xã Giao Xuân ...................... 28
CHƯƠNG 2: ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .. 33
2.1. Phạm vi, đối tượng nghiên cứu.................................................................... 33
2.2. Nội dung nghiên cứu ................................................................................... 33
2.3. Phương pháp nghiên cứu............................................................................. 33
2.3.1. Phương pháp kế thừa tài liệu có sẵn...................................................... 33
2.3.2. Các phương pháp nghiên cứu định tính................................................. 34
2.3.3. Áp dụng khung phân tích ĐQL............................................................. 34
2.3.4. Tiêu chí đánh giá ĐQL ......................................................................... 35
CHƯƠNG 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................ 39
3.1. ĐQL môi trường tại vùng nuôi ngao ........................................................... 39
3.1.1. Thực trạng ĐQL tại vùng nuôi ngao ..................................................... 39
3.1.2. Tác động ĐQL đối với vùng nghiên cứu............................................... 46
3.2. Đánh giá mô hình ĐQL dựa vào các tiêu chí ............................................... 49
3.2.1. Xây dựng và tổ chức thực hiện mô hình................................................ 49
3.2.2. Hiệu quả của mô hình (23 điểm) ........................................................... 52
3.2.3. Tính bền vững và khả năng nhân rộng của mô hình (4 điểm) ................ 55
3.3. Đánh giá chung ........................................................................................... 56
3.3.1. Hiệu quả của mô hình ........................................................................... 56
3.3.2. So sánh với mô hình ĐQL của HTX khai thác nghêu tại Bến Tre ......... 57
3.3.3. Những hạn chế sau áp dụng ĐQL đối với vùng nuôi............................. 59
3.4. Đề xuất giải pháp và các khuyến nghị ......................................................... 61
3.4.1. Về cơ cấu tổ chức và quản lý ................................................................ 61
3.4.2. Về thể chế, chính sách .......................................................................... 65
3.4.3. Nâng cao ý thức và tổ chức sản xuất ..................................................... 65
3.4.4. Tích cực phát huy vai trò của người dân trong áp dụng ĐQL................ 66
3.4.5. Xây dựng cơ chế đảm bảo hoạt động của cộng đồng............................. 67
KẾT LUẬN.......................................................................................................... 71
DANH MỤC BẢNG
Bảng 1: Các đặc điểm chính của hệ thống quản lý nghề cá ...................................... 5
Bảng 2: Cho điểm đánh giá mức đô đạt được các tiêu chí...................................... 37
Bảng 3: Tóm tắt cơ chế quản lý vùng nuôi nhuyễn thể huyện Giao Thủy............... 40
Bảng 4: Thu nhập của các hộ từ hoạt động nuôi ngao năm 2011............................ 47
Bảng 5: Ước lượng phần trăm thu nhập của gia đình từ nghề NTTS ...................... 47
Bảng 6: Tóm tắt tác động của nuôi nhuyễn thể tới cơ cấu ngành nghề xã Giao Xuân.... 48
Bảng 7: Tổng hợp ý kiến của người dân về nhu cầu xây dựng ĐQL ...................... 48
Bảng 8: Tổng hợp ý kiến về người khởi tạo mô hình ĐQL .................................... 49
Bảng 9: So sánh một số chỉ tiêu của 2 mô hình ĐQL ngao/nghêu .......................... 58
DANH MỤC HÌNH
Hình 1. Hệ thống quản lý nghề cá ........................................................................... 5
Hình 2: ĐQL là sự cộng tác giữa các bên................................................................. 6
Hình 3: Các kiểu ĐQL và quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng ................................ 7
Hình 4: Bản đồ hiện trạng tài nguyên thiên nhiên khu vực VQG Xuân Thủy năm 2008.... 24
Hình 5: ĐQL (đường chéo) lồng ghép hai hệ thống quản lý dựa vào Chính phủ và
vào cộng đồng - hai phần tam giác của hình chữ nhật ........................................... 35
Hình 6: Sơ đồ tổ chức đồng quản lý nuôi ngao tại xã Giao Xuân ........................... 40
Hình 7: So sánh tình trạng nguồn nước cách đây 10 năm và hiện nay .................... 41
Hình 8: So sánh tình trạng ngao giống cách đây 10 năm và hiện nay ..................... 42
Hình 9: So sánh năng suất ngao hiện nay so với 10 năm trước............................... 43
Hình 10: Sơ đồ hệ thống tổ chức quản lý HTX, tập đoàn quản lý khai thác nghêu
Bến Tre ................................................................................................................ 57
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BCĐ
CN - TTCN
ĐBSH
ĐNA
ĐQL
EU
HTX
KT&QHTS
MCD
NTTS
NGOs
NN&PTNT
QLDVCĐ
QLNCDVCĐ
RNM
SEAFDEC
SCAFI
TN&MT
VQG
UBND
UNESCO
Ban chỉ đạo
Công nghiệp - Tiểu thủ công nghiệp
Đồng bằng sông Hồng
Đông Nam Á
Đồng quản lý
Ủy ban châu Âu
Hợp tác xã
Kinh tế và Quy hoạch thủy sản
Trung tâm Bảo tồn sinh vật biển và Phát triển cộng đồng
Nuôi trồng thủy sản
Các tổ chức phi chính phủ
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Quản lý dựa vào cộng đồng
Quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng
Rừng ngập mặn
Trung tâm Phát triển Nghề cá Đông Nam Á
Hợp phần tăng cường quản lý khai thác thủy sản
Tài nguyên và Môi trường
Vườn Quốc gia
Ủy ban Nhân dân
Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên hiệp quốc
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
MỞ ĐẦU
Việt Nam có lợi thế phát triển thủy sản nhờ tính đa dạng của các kiểu loại sinh
cảnh và các thủy vực. Nghề thủy sản cũng là nghề truyền thống ở các vùng nông
thôn, gắn với sinh kế của người dân. Đến nay mặc dù thủy sản đã trở thành một
trong 10 ngành kinh tế xuất khẩu đứng đầu ở nước ta, nhưng về bản chất vẫn là một
nghề cá nhỏ (small-scale fisheries), trước kia còn gọi là “nghề cá nhân dân”. Bởi
vậy, phương thức quản lý nghề cá có sự tham gia của người dân địa phương
(participatory management), quản lý dựa vào cộng đồng (community-based
management) và đồng quản lý (ĐQL, co-management) đã được quan tâm áp dụng.
Các phương thức quản lý nói trên đã được áp dụng trong lĩnh vực quản lý thủy
sản tại Việt Nam từ những năm 90 của thế kỷ XX [2]. Từ đó đến nay đã có một số
nghiên cứu của các Viện nghiên cứu thuộc Bộ Thủy sản trước đây về các vấn đề
này. Trong những năm qua, dưới sự chỉ đạo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn (NN&PTNT), sự nỗ lực của các cơ quan nghiên cứu và sự tài trợ của các tổ
chức quốc tế đã có nhiều mô hình quản lý theo các phương thức khác nhau nói trên
được nghiên cứu, thử nghiệm trong các lĩnh vực sản xuất của ngành thủy sản (khai
thác và bảo vệ nguồn lợi, nuôi trồng thủy sản, chế biến thủy sản) trên các vùng sinh
thái và ở các địa phương khác nhau trong cả nước.
Có thể thấy rằng, việc triển khai các mô hình đồng quản lý bước đầu đã đem lại
lợi ích tích cực: tạo cơ hội mới về việc làm, huy động nguồn lực, khả năng chưa sử
dụng của cộng đồng; nâng cao nhận thức và trách nhiệm đối với việc bảo vệ nguồn
lợi thủy sản tại địa phương, và bước đầu liên kết được quyền và lợi của cộng đồng
địa phương.
Đối với ngành thủy sản, đây là nhiệm vụ quan trọng trong tổ chức lại sản xuất,
bảo vệ nguồn lợi theo hướng bền vững, đẩy mạnh xã hội hóa, thu hút các tổ chức xã
hội và cộng đồng ngư dân tham gia khai thác, sử dụng và bảo vệ nguồn lợi bền
vững, hiệu quả, góp phần cải thiện sinh kế, tạo việc làm, tăng thu nhập, nâng cao
mức sống cho cộng đồng ngư dân và góp phần giữ vững an ninh, quốc
phòng,…Quyết định 1690/QĐ-TTg ngày 16 tháng 9 năm 2010 của Thủ tướng chính
phủ về phê duyệt Chiến lược phát triển ngành thủy sản Việt Nam đến 2020 đã xác
định rõ phải xây dựng “Đề án phát triển quản lý nghề cá cộng đồng”.
Khoa Môi trường
1
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, việc áp dụng đồng quản lý vẫn còn tồn
tại các hạn chế như kém ổn định và chưa phát huy tác động tích cực khi dự án kết
thúc. Mặt khác còn thiếu các cơ chế, chính sách đảm bảo cho người dân được tham
gia đầy đủ, chủ động và hiệu quả vào quá trình quản lý sản xuất kinh doanh, quản lý
môi trường và nguồn lợi thủy sản. Vì thế, khả năng nhân mô hình ra diện rộng gặp
nhiều khó khăn.
Trong khuôn khổ của luận văn tốt nghiệp cao học chuyên ngành Quản lý môi
trường, tôi chọn địa điểm vùng nuôi ngao tại xã Giao Xuân, Giao Thủy, Nam
Định. Đây là một trong 5 xã vùng đệm của Vườn Quốc Gia (VQG) Xuân Thủy có
hoạt động nuôi ngao tập trung, chiếm khoảng trên 50% diện tích nuôi ngao trong
toàn huyện.
Với đặc điểm là xã vùng đệm của VQG, Giao Xuân có nhiều vấn đề trong việc
kết hợp các hoạt động phát triển với hoạt động bảo tồn. Đáp ứng nhu cầu đó, với sự
hỗ trợ của Trung tâm Bảo tồn Sinh vật biển và Phát triển Cộng đồng (MCD), cuối
năm 2009 tổ hợp tác nuôi ngao bền vững ra đời với phương thức sản xuất thân thiện
với môi trường. Tháng 8 năm 2011, tổ hợp tác đã gia nhập trở thành hội viên của
Hội nhuyễn thể huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định và có những đóng góp đáng kể
trong hoạt động của hội này.
Nhìn chung, đồng quản lý khi được áp dụng đã đạt được những thành công
nhất định trong đó phải kể đến tình trạng con giống được cải thiện, xây dựng được
thương hiệu Ngao sạch Giao Thủy và quan trọng là vấn đề môi trường, mâu
thuẫn/xung đột lợi ích được cải thiện đáng kể.
Luận văn “Hoàn thiện mô hình đồng quản lý môi trường trong vùng nuôi
ngao tại xã Giao Xuân, Giao Thủy, Nam Định” với mục tiêu đánh giá thực trạng
và hiệu quả áp dụng phương thức ĐQL vùng nuôi ngao; rút ra những bài học kinh
nghiệm trong áp dụng đồng quản lý để bảo vệ môi trường vùng nuôi ngao tại xã
Giao Xuân, Giao Thủy, Nam Định. Từ đó mạnh dạn đưa ra những đề xuất giải pháp
hoàn thiện mô hình đồng quản lý để có thể áp dụng đồng quản lý trong bảo vệ môi
trường vùng nuôi ngao theo hướng bền vững.
Khoa Môi trường
2
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN
1.1. Cơ sở khoa học áp dụng đồng quản lý
1.1.1. Một số khái niệm và quan niệm cơ bản
a) Khái niệm đồng quản lý nghề cá nhỏ
- Cộng đồng được hiểu là toàn thể những người sống thành một xã hội,
trong cùng một khu vực địa lý nhất định, có những điểm giống nhau, gắn bó
thành một khối.
Thuật ngữ “cộng đồng” xuất phát từ sự đa dạng các mối quan tâm của các
nhóm người khác nhau. Cộng đồng có thể được định nghĩa theo ranh giới nguồn lợi
hoặc chính trị, xã hội như cộng đồng của những cá nhân cùng chung mối quan tâm.
Cộng đồng địa lý thường là một tổ chức chính trị làng xã.
- Thuật ngữ ĐQL là một khái niệm đã được biết đến khoảng 1/4 thế kỷ trước
và gần đây trở thành một trong những vấn đề được quan tâm nhiều nhất trong
lĩnh vực nghề cá [2]. Nó đã xuất hiện ở hệ thống nghề cá các nước như: Tây Ban
Nha, Pháp, Nhật Bản, Inđônexia, hệ thống quản lý nghề cá Lofoten ở Nauy, hệ
thống Panchayat của Ấn Độ. Đến nay nó đã có ở hầu hết các nước trên thế giới,
cả các nước phát triển và đang phát triển.
- Khái niệm ĐQL lần đầu tiên được Kearney (1984) nhắc đến với một ý nghĩa
sơ sài về sự hợp tác trong quản lý nguồn lợi cá trích tại vùng biển Canada. Nhiều
nhà nghiên cứu, trong đó nổi bật là Jentoft (1989) và Pinkerton (1989) đã phát triển
khái niệm này dưới góc độ xã hội học và thể chế. Khung phân tích và những hướng
dẫn thiết lập ĐQL được Oakerson (1992) và Tổ chức các nước phát triển OECD
(1996) xây dựng. Phân loại ĐQL đã được Sen và Raakjaer Nielsen (1996) giới thiệu.
Khái niệm ĐQL đã được sử dụng như là một cách thiết lập cơ chế về quản lý nguồn lợi,
mà không có một khuôn mẫu chung cho tất cả các trường hợp cụ thể.
Hiện nay có rất nhiều định nghĩa về ĐQL trong các kết quả nghiên cứu, triển
khai mô hình của các nhà khoa học ở nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt
Nam. Theo đó, ĐQL được hiểu là sự chia sẻ trách nhiệm quản lý giữa các cơ quan
Nhà nước và người sử dụng nguồn lợi (cộng đồng) thông qua các hình thức hợp tác.
Khoa Môi trường
3
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
Ngân hàng Thế giới định nghĩa ĐQL là “sự chia sẻ trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ
giữa các bên tham gia, cụ thể, đó là cộng đồng địa phương và Nhà nước: là một cách
phi tập trung hóa quá trình ra quyết định với sự bình đẳng giữa các bên” (The World
Bank, 1999) [2]. Ngoài hai thực thể chính là những người trực tiếp sử dụng nguồn lợi
và Nhà nước, các nhóm người khác như các nhà khoa học, hội nghề nghiệp,…cũng có
thể đóng vai trò nhất định trong ĐQL. ĐQL khác với quản lý nghề cá dựa vào cộng
đồng (QLDVCĐ-community-based fisheries management) bởi Nhà nước vẫn giữ vai
trò quan trọng trong quá trình thiết lập và thực thi các quy định.
ĐQL nghề cá có thể được hiểu như là phương pháp tham gia, nơi mà Chính
phủ và người sử dụng nguồn lợi thuỷ sản chia sẻ trách nhiệm và quyền hạn để quản
lý nghề cá quốc gia hoặc nghề cá trong một vùng, dựa trên sự hợp tác giữa hai bên
và với các bên liên quan khác [8].
Theo nghĩa rộng hơn, ĐQL là một quá trình hợp tác, tham gia vào việc ra
quyết định giữa người sử dụng nguồn lợi, chính quyền các cấp, cơ quan nghiên cứu
và các bên tham gia khác hay là sự hợp tác, tham gia, chia sẻ, đại diện. ĐQL là cơ
sở để giảm quá trình ra quyết định theo nguyên tắc áp đặt, là cơ sở giải quyết xung
đột lợi ích (bao gồm cả lợi ích môi trường) thông qua quá trình tham gia, là cơ sở để
phát triển và sử dụng bền vững nguồn lợi.
b) Phương thức quản lý nghề cá nhỏ
Dựa vào mức độ chia sẻ quyền ra quyết định, hoạt động quản lý nghề cá được
đặc trưng bởi các phương thức quản lý nghề cá khác nhau gồm: (i) Quản lý dựa vào
chính quyền, (ii) Đồng quản lý, (iii) Quản lý mở, tự do hay không có sự quản lý và
(iv) Quản lý dựa vào cộng đồng (Hình 1) [2].
Khoa Môi trường
4
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
Quản lý dựa vào Chính phủ
1
Quản lý dựa vào chính phủ
2
Đồng quản lý
3
4
Quản lý mở, tự do
0
Quản lý dựa vào cộng đồng
Quản lý dựa vào cộng đồng
Hình 1. Hệ thống quản lý nghề cá
Theo Jentoft (1989) đặc điểm cơ bản của hệ thống quản lý nghề cá là: khởi
xướng, tổ chức, lãnh đạo, kiểm soát, quyền tự quản và sự tham gia, mà chi tiết được
thể hiện trong bảng 1 [2].
Bảng 1: Các đặc điểm chính của hệ thống quản lý nghề cá
TT
1
2
3
4
5
6
Các đặc điểm
Khởi xướng
Tổ chức
Lãnh đạo
Kiểm soát
Quyền tự quản
Tham gia
Các hệ thống quản lý nghề cá
Chính phủ
ĐQL
Cộng đồng
Trung ương
Giao quyền
Địa phương
Qui ước
Qui ước
Không qui ước
Cấp bậc
Tham gia
Cùng điều chỉnh
Trung ương
Giao quyền
Giao quyền
Không
Ít
Có
Không
Có
Có
Như vậy, có thể hiểu ĐQL nằm trung gian giữa 2 phương thức: Quản lý dựa
vào chính quyền và cộng đồng tự quản. Nó là điểm gặp giữa sự quan tâm của Chính
phủ trong việc quản lý và bảo vệ nguồn lợi hiệu quả và sự quan tâm của cộng đồng
với những cơ hội ngang nhau, tự quyết định, tự kiểm soát và chịu trách nhiệm đối với
qui định đã được khởi xướng.
Khoa Môi trường
5
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
Từ các nguyên tắc và thực tiễn quản lý như vậy, có thể xem ĐQL như là một
sự sắp xếp, phối hợp, trong đó cộng đồng của những người sử dụng nguồn lợi địa
phương (ngư dân), chính quyền và các bên tham gia khác (chủ tàu cá, nậu vựa,
doanh nghiệp,…) và các cơ quan đại diện bên ngoài (các tổ chức phi chính phủ,
Viện nghiên cứu và trường đại học) đều chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm đối với
việc quản lý nghề cá (Hình 2) [13].
Thông qua việc tư vấn và thương thuyết, các bên tham gia đã tiến hành một
thoả thuận chính thức về vai trò, trách nhiệm và quyền hạn tương ứng trong việc
quản lý [13].
Hình 2: ĐQL là sự cộng tác giữa các bên
c) Các kiểu đồng quản lý
Tuỳ thuộc vào trình độ nhận thức, chính trị, xã hội, văn hoá, tập tục của cộng
đồng và mức độ tham gia của các bên (Nhà nước và cộng đồng) sẽ xác lập loại hình
ĐQL hay là mức độ ĐQL của các bên tham gia. Các mô hình ĐQL đã được xây
Khoa Môi trường
6
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
dựng trên thế giới rất khác nhau, không có một hình mẫu chung cho tất cả. Sen &
Raakjaer Nielsen (1996) đã phân chia ĐQL thành 5 kiểu khác nhau tùy thuộc vào
mức độ tham gia của cộng đồng và Nhà nước (Hình 3) [13].
Tư vấn
Hợp tác
Tham vấn
Truyền
đạt
Quản lý dựa vào cồng đồng
Quản lý dựa vào nhà nước
Thông tin
ĐỒNG QUẢN LÝ
Thông báo
Lấy ý kiến
Hợp tác
Phổ biến thông tin
Trao đổi thông tin
Tham vấn
Hành động phối hợp
Đối tác
Kiểm sóat cộng đồng
Điều phối liên vùng
Hình 3: Các kiểu ĐQL và quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng
(Theo Sen & Raakjaer Nielsen, 1996; Pomeroy, 2008)
Theo sơ đồ các kiểu ĐQL nói trên, có thể thấy:
(1) Truyền đạt (Instructive): Lượng thông tin được trao đổi giữa nhóm sử dụng
và Nhà nước là ít nhất.
(2) Tham vấn (Consultative): Đây là kiểu cơ chế có sự tham khảo ý kiến của
người sử dụng, nhưng mọi quyết định vẫn thuộc quyền của Nhà nước.
(3) Hợp tác (Cooperative): Chính quyền và ngư dân hợp tác cùng nhau trên cơ
sở các bên tham gia bình đẳng để đưa ra quyết định.
Khoa Môi trường
7
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
(4) Tư vấn (Advisory): Ngư dân làm tư vấn cho Chính phủ trong quá trình ra
quyết định, đồng thời Chính phủ bảo trợ cho việc thực thi các quyết định này.
(5) Thông tin (Informative): Chính phủ ủy quyền toàn bộ quá trình ra quyết
định cho người sử dụng, và người sử dụng chỉ có trách nhiệm thông báo lại các
quyết định của mình.
Cần nhấn mạnh rằng không phải tất cả quyền lực và trách nhiệm được trao cho
cấp cộng đồng, vì quyền hạn và trách nhiệm cấp nhà nước và cộng đồng rất khác
nhau phụ thuộc vào từng nước và điều kiện ở từng địa điểm cụ thể. Tuy nhiên, then
chốt đối với ĐQL là quyền lực được thương thảo ở nơi mà tương tác giữa chính
phủ/chính quyền và các lực lượng hành động phi chính phủ là yếu tố quan trọng khi
xác định cân bằng chung và được chấp nhận trong chia sẻ quyền lực và giao trách
nhiệm [6].
d) Vai trò của quản lý của các bên liên quan
Vai trò của Nhà nước trong quá trình ra quyết định
Trong các kiểu ĐQL mà ở đó Nhà nước giữ vai trò chính thì quá trình ra quyết
định thuộc về Nhà nước. Mọi quyết định và thay đổi sẽ được truyền đạt xuống dưới,
Nhà nước chỉ đối thoại hoặc tham khảo ý kiến cộng đồng khi cần thiết. Ngược lại,
với kiểu ĐQL thiên về cộng đồng thì Nhà nước lại giữ vai trò rất hạn chế. Quá trình
ra quyết định thuộc về cộng đồng. Nhà nước chỉ đóng vai trò tư vấn hoặc thậm chí
chỉ là người nhận thông tin sau khi đã có quyết định từ phía cộng đồng.
ĐQL không có nghĩa là giao phó toàn bộ nguồn lợi cho cộng đồng mà ở đây
Nhà nước vẫn đóng vai trò quan trọng trong quá trình thiết lập và vận hành các thiết
chế quản lý. Vai trò của Nhà nước thể hiện ở 3 khía cạnh sau [13]:
(1) Đảm bảo tính hiệu quả trong sử dụng nguồn lợi: nếu thiếu vắng sự kiểm
soát của Nhà nước, nguồn lợi chung sẽ rơi vào tình trạng “tự do đánh bắt” như
Hardin (1968) đã mô tả; (2) Đảm bảo tính công bằng: Nhà nước đóng vai trò như là
điều phối viên để cho các nhóm sử dụng khác nhau, nhất là nhóm người sử dụng
nguồn lợi cho mục đích sinh kế, có cơ hội được khai thác nguồn lợi như nhau; (3)
Vai trò quản lý hành chính: chỉ có Nhà nước mới đủ năng lực để đảm bảo các quy
định được thực thi.
Khoa Môi trường
8
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
Việc phân chia như trên là một sự đơn giản hóa thực tế các kiểu ĐQL. Trong
thực tế các kiểu ĐQL rất đa dạng. Vai trò của Nhà nước và của các bên tham gia,
nhất là nhóm sử dụng nguồn lợi, trong quá trình ra quyết định, các công việc quản
lý, và các giai đoạn quản lý sẽ quyết định đến kiểu ĐQL.
Vai trò của Nhà nước và nhóm sử dụng nguồn lợi trong quá trình quản lý
Tình huống lý tưởng của ĐQL là Nhà nước và nhóm sử dụng cùng hợp tác
bình đẳng trong mọi công việc quản lý và ở mọi giai đoạn của quá trình quản lý. Tuy
nhiên, trong phần lớn mô hình ĐQL thì vai trò của Nhà nước và nhóm sử dụng là
khác nhau. Jontoft & McCay (1995) phát hiện thấy vai trò của nhóm sử dụng trong
quá trình ra quyết định phụ thuộc vào việc họ đại diện cho ai và đại diện như thế
nào. Thông thường trong các nước đang phát triển cũng như phát triển, có 2 kiểu đại
diện của nhóm sử dụng là dựa trên các yếu tố kinh tế - xã hội như: giới tính, tôn giáo
hay tộc người. Vai trò của nhóm sử dụng trong quá trình ra quyết định phụ thuộc
vào năng lực đàm phán, sự hiểu biết và sức mạnh tương đối của họ đối với nhóm
khác và với Chính phủ. Ngoài nhóm sử dụng, còn có những nhóm khác có thể đóng
vai trò trong ĐQL là: các nhà khoa học, nhóm bảo vệ môi trường hay các nhà xã hội
học, họ đại diện cho quyền lợi của công chúng. Các kiểu đại diện của nhóm này tùy
thuộc vào văn hóa chính trị của mỗi nước, ở đó nền dân chủ khuyến khích hay
không khuyến khích sự tham gia của những nhóm này.
Tùy thuộc vào kiểu ĐQL mà có những công việc quản lý khác nhau. Nhìn
chung công việc quản lý gồm có: xây dựng chính sách, ước tính trữ lượng nguồn lợi,
xây dựng quyền tiếp cận, quy định thị trường, kiểm soát, giám sát và chế tài.
Trong một số công việc như xây dựng chính sách, vai trò của Nhà nước và
nhóm sử dụng nguồn lợi thường là ngang nhau; còn một số công việc khác như
quyền tiếp cận thì thường thuộc vào thẩm quyền của Nhà nước có sự tham vấn của
nhóm sử dụng. Công việc quản lý khác nhau phụ thuộc vào kiểu ĐQL khác nhau.
Với những công việc có thể ĐQL, thì cần có sự phân biệt giữa khái niệm phi tập
trung với khái niệm đại diện. Phi tập trung có nghĩa là trách nhiệm được đưa xuống
cấp quản lý thấp hơn của Chính phủ, còn đại diện nghĩa là chuyển giao trách nhiệm
từ tay Chính phủ xuống cho các tổ chức đại diện nhóm sử dụng (cấp quốc gia hay
Khoa Môi trường
9
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
địa phương). Tùy thuộc vào chức năng quản lý và bối cảnh chính trị - xã hội mà một
số công việc quản lý được phi tập trung hóa, còn số khác thì giao cho đại diện.
Nhóm sử dụng còn có thể tham gia vào các bước của quá trình quản lý đó là:
Lập kế hoạch, thực hiện, và đánh giá. Tình huống lý tưởng nhất là nhóm sử dụng có
quyền tham gia vào tất cả các bước này. Tuy nhiên trong quá trình thiết lập ĐQL cần
phải tính đến hiệu quả của chi phí cho các bước thực hiện. Trong giai đoạn lập kế
hoạch, sẽ tốn chi phí ít hơn nếu toàn bộ công việc thiết kế được làm tập trung thay vì
đưa xuống để chờ các bên cùng hợp tác. Ngược lại, các giai đoạn thực hiện, giám sát
và chế tài sẽ tốn kém hơn nếu thực hiện theo hướng tập trung (tức không có sự tham
gia tích cực của nhóm sử dụng) vì khi đó người sử dụng sẽ không thấy tính chính
đáng trong các quy định và thực hiện. Ngược lại, trong trường hợp thiếu thông tin,
ngư dân sẽ là người cung cấp nhiều thông tin trong quá trình hoạch định và thực
hiện, và do đó sẽ làm giảm chi phí giao dịch.
1.1.2. Đặc điểm cơ bản của ĐQL
a) Sự tham gia của các bên liên quan
Sự tham gia chia sẻ của cộng đồng sẽ tạo ra tính hợp pháp của các quy định
quản lý, ít nhất, theo Jentoft (1989) trên 4 góc độ sau: (i) Nội dung của các quy định
sẽ phù hợp và sát với những vấn đề cộng đồng đang vấp phải hoặc đối mặt; (ii) Các
quy định mà cộng đồng phải tuân theo sẽ có tính bình đẳng hơn; (iii) Cộng đồng
được tham gia vào quá trình ra quyết định sẽ giúp họ nâng cao nhận thức; (iv) Cộng
đồng sẽ dễ dàng chấp nhận những quy định ràng buộc khi họ là người trực tiếp tham
gia xây dựng và thực thi chúng [2].
b) Bình đẳng và công bằng xã hội
Thông qua ĐQL, người ta có thể tìm thấy sự bình đẳng và công bằng xã hội
trong quản lý nghề cá. Bình đẳng và sự chia sẻ quyền bình đẳng giữa Chính quyền,
ngư dân và các bên tham gia khác. Bình đẳng và công bằng xã hội mang lại quyền
và sự tham gia chủ động trong việc lập kế hoạch và thực hiện ĐQL nghề cá.
c) ĐQL và sở hữu chung
Có 4 loại chế độ quyền sở hữu: (i) Sở hữu Nhà nước: Chỉ với phạm vi quyền lực
của Chính phủ và quyền điều tiết tập trung; (ii) Sở hữu tư nhân: Với tư hữu hóa các
Khoa Môi trường
10
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
quyền thông qua việc thiết lập quyền sở hữu cá nhân hoặc sở hữu công ty; (iii) Sở hữu
tập thể/sở hữu cộng đồng: trong đó nguồn lợi được kiểm soát bởi cộng đồng những
người sử dụng hoặc tập thể, các quy định có thể được ban hành mang tính địa phương;
(iv) Tiếp cận tự do: Không có quyền sở hữu.
ĐQL dựa vào chế độ sở hữu chung. Các nguồn lợi sở hữu chung có chung 2 đặc
tính quan trọng (Ostrom, 1991) [2]. Thứ nhất, là những nguồn lợi mà rất khó ngăn
cấm (hoặc kiểm soát quyền sử dụng) đối với người sử dụng tiềm năng. Thứ hai,
nguồn cung có hạn đó là, nếu người này sử dụng thì sẽ làm giảm lợi ích của người
khác.
ĐQL là một cách sắp xếp điều hành được đặt giữa 2 chế độ: Sở hữu Nhà
nước thuần túy và sở hữu tập thể thuần túy. Mức độ giúp đỡ từ Nhà nước sẽ phụ
thuộc vào thiện ý của Nhà nước trong việc hỗ trợ các hệ thống sở hữu tập thể.
1.1.3. ĐQL là một quá trình
ĐQL không phải là một phương thức để giải quyết mọi vấn đề của quản lý
nghề cá, mà là một quá trình quản lý nguồn lợi: hoàn thiện kế hoạch, điều chỉnh và
thích nghi các điều kiện thay đổi theo thời gian. ĐQL bao hàm các khía cạnh của
dân chủ cơ sở, chia sẻ quyền hành và sự phân cấp quản lý. ĐQL có khả năng thích
nghi thông qua một quá trình học hỏi, thông tin được chia sẻ cho các đối tác, điều đó
sẽ dẫn đến một quá trình cải tiến và thay đổi liên tục trong quản lý. Thông qua ĐQL,
các đối tác sẽ tích cực đóng góp và phối hợp cùng nhau trong việc quản lý nghề cá.
Họ chia sẻ các chi phí và lợi ích, thành công cũng như thất bại.
ĐQL là một chiến lược quản lý mang tính tham gia, có khả năng cung cấp và
duy trì một diễn đàn hoặc một cơ cấu hoạt động quyền lực, xây dựng quy chế, qui
định, quản lý xung đột, chia sẻ quyền, học hỏi xã hội, đối thoại và phát triển giữa
các bên tham gia. ĐQL là một quy trình theo xu hướng cùng nhận biết các giá trị,
nhu cầu về mối quan tâm khác nhau liên quan đến việc quản lý nguồn lợi.
Việc thiết lập và thực hiện ĐQL có thể khá phức tạp, tốn kém và đôi khi gặp
khó khăn. Nghiên cứu cho thấy rằng có thể mất 3-5 năm để tổ chức và khởi xướng
các hoạt động và can thiệp ĐQL tại cấp độ cộng đồng. Nó cũng sẽ mất từng đó thời
Khoa Môi trường
11
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
gian để cho các bên tham gia chú trọng mối quan tâm về tính pháp lý, độ tin tưởng,
trách nhiệm và tính minh bạch.
1.1.4. Quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng là gì?
Đó là một quá trình cùng nhau dàn xếp (quy định) với các quy tắc “không viết
thành văn” và được thực hiện thông qua sự đồng thuận (thừa nhận) không chính thức.
Quản lý nguồn lợi ven biển dựa vào cộng đồng là cộng đồng trách nhiệm tự
quản lý nguồn lợi ven biển được giao trong việc giám sát và thực hiện các quy định
quản lý không trái với pháp luật hiện hành [2].
QLDVCĐ là quá trình quản lý trong đó cộng đồng có quyền và trách nhiệm
chính trong lập kế hoạch, đưa ra quyết định, quy định, giám sát và thực hiện việc sử
dụng bền vững nguồn lợi”.
Trong hình 1, bảng 1 thể hiện rất rõ, khi Nhà nước ít can thiệp vào quá trình ra
quyết định, các công việc quản lý và các giai đoạn quản lý, tức là quá trình
QLDVCĐ là chính. Theo phân loại của Sen, Raakjaer Nielsen (1998), kiểu ĐQL
thông tin (Hình 3) chính là quản lý dựa vào cộng đồng. Nghĩa là, Chính phủ ủy
quyền toàn bộ quá trình ra quyết định cho người sử dụng và người sử dụng chỉ có
trách nhiệm thông báo lại các quyết định của mình.
Đã có nhiều tranh cãi về sự giống nhau và khác nhau của ĐQL và QLDVCĐ,
sự khác nhau này tập trung vào mức độ và thời gian tham gia quản lý của chính
quyền và người dân trong quá trình quản lý. QLDVCĐ là phương pháp lấy người
dân làm trung tâm, đặt trọng tâm vào cộng đồng; trong khi ĐQL tập trung vào
những vấn đề này cộng thêm việc sắp xếp phối hợp giữa chính quyền và cộng đồng
những người sử dụng nguồn lợi; bên cạnh đó, qui trình quản lý nguồn lợi cũng được
tổ chức khác nhau.
ĐQL có phạm vi và quy mô rộng hơn QLDVCĐ, nó tập trung vào cả bên trong
và bên ngoài cộng đồng. Chính quyền có thể đóng vai trò thứ yếu trong QLDVCĐ,
ngược lại, ĐQL từ định nghĩa trên cho thấy chính quyền có vai trò rất quan trọng.
Những người tham gia QLDVCĐ đôi khi nhìn nhận chính quyền như một
người ngoài cuộc và thậm chí là đối tác, được đưa vào trong quá trình chỉ khi đã ở
giai đoạn cuối. Mặt khác, các chiến lược ĐQL liên quan đến các cơ quan chính
Khoa Môi trường
12
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
quyền, các nhà quản lý nguồn lợi và các cán bộ được bầu đều bình đẳng cùng với
cộng đồng và các bên tham gia cùng xây dựng sự tin tưởng giữa người tham gia.
Khi QLDVCĐ được cân nhắc là một bộ phận cần thiết của ĐQL, nó có thể
được gọi là ĐQL dựa vào cộng đồng (community-based comanagement). ĐQL dựa
vào cộng đồng gồm các đặc tính của cả QLDVCĐ và ĐQL: lấy con người làm trung
tâm, định hướng cộng đồng, dựa vào nguồn lợi và sự phối hợp. Vì vậy, ĐQL dựa
vào cộng đồng coi cộng đồng là trọng tâm, đồng thời nhận thấy rằng để thực hiện
được việc đó cần phải có mối liên kết ngang (xuyên suốt cộng đồng) và dọc (với bên
ngoài các tổ chức và cơ quan cộng đồng như chính quyền). ĐQL dựa vào cộng đồng
được khởi xướng bởi Trung tâm Phát triển Nghề cá Đông Nam Á (SEAFDEC) và
thường phổ biến ở các nước đang phát triển do nhu cầu phát triển tổng thể kinh tế và
cộng đồng và quyền lực xã hội, và quản lý nguồn lợi.
1.1.5. Thực trạng quan niệm ĐQL ở Việt Nam
Tại Việt Nam, từ năm 1994 đến nay đã có nhiều thuật ngữ đã được đưa ra bởi
các nhà khoa học, nhà quản lý như: ĐQL, Quản lý có sự tham gia của cộng đồng
(Chương trình phát triển và bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản), quản lý nghề cá dựa vào cộng
đồng [21], quản lý ngồn lợi ven biển dựa vào cộng đồng, quản lý tài nguyên ven biển
dựa vào cộng đồng, v.v…
Như vậy, có quá nhiều định nghĩa, thuật ngữ xoay quanh vấn đề này và làm
cho người đọc, nhà quản lý, ngư dân lúng túng trong quá trình triển khai ở Việt
Nam. Tuy nhiên, ĐQL bản thân nó đã có yếu tố dựa vào cộng đồng và chính quyền,
tuỳ vào mức độ “ĐQL” mà nó chia sẻ, phối hợp mà mô hình đó sẽ thể hiện là ĐQL
dựa vào cộng đồng hay ĐQL. Chính quyền đóng vai trò thứ yếu trong QLDVCĐ,
trong khi đó chính quyền đóng vai trò tích cực và quan trọng trong ĐQL (Hình 1,
Hình 3).
Trong thực tế, khi nghiên cứu về mô hình ĐQL, QLDVCĐ ở Nhật Bản (2002),
Malaysia (2007), gần đây nhất vào năm 2006 ở Lào và Thái Lan cũng cho thấy chưa
có sự phân biệt rõ đâu là mô hình QLDVCĐ, đâu là mô hình ĐQL. Ở Việt Nam hiện
nay, các mô hình đang được gọi là mô hình ĐQL hay QLDVCĐ hay có sự tham gia
của người dân/cộng đồng,… đều có các hoạt động giao quyền quản lý cho người dân
Khoa Môi trường
13
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
sử dụng vùng nước, đều có sự tham gia của cấp quản lý tại địa phương (Phòng Thủy
sản, UBND xã) và có thể có sự tham gia của các tổ chức quần chúng- xã hội (Hội phụ
nữ, Thanh niên,…), các tổ chức hội nghề nghiệp (Hội nông dân, nghề cá,…), đều có
sự hỗ trợ của các cơ quan (viện, trung tâm), các ngành liên quan (công an, dân
phòng,...), các tổ chức quốc tế ở những mức độ khác nhau trong mỗi mô hình. Có sự
khác biệt tương đối, nhưng cũng không rõ nét, ở đây là một số mô hình có sự tham gia
nhiều hơn và tích cực hơn của chính quyền các cấp cũng như các cơ quan liên quan
trong các hoạt động quản lý.
Trên cơ sở tìm hiểu những định nghĩa đã có về ĐQL và quản lý trên cơ sở cộng
đồng, kết hợp với thực tế diễn ra tại các địa điểm nghiên cứu ở Việt Nam và một số
nước đang phát triển có thể tóm tắt như sau:
- Tuy không phân biệt được rạch ròi nhưng có thể thấy được sự khác biệt giữa
các mô hình ĐQL và QLDVCĐ về mức độ tham gia (nhiều hay ít, tích cực hay
chưa) của chính quyền các cấp cũng như các cơ quan liên quan trong các hoạt động
quản lý.
- QLDVCĐ là nhân tố trung tâm của ĐQL và con đường dẫn đến ĐQL.
- ĐQL không chỉ dừng lại trong lĩnh vực quản ý nguồn lợi thuỷ sản mà còn mở
rộng ra trên các lĩnh vực quản lý hoạt động sản xuất (thực hiện đúng quy trình nuôi
trồng thuỷ sản, giảm ô nhiễm môi trường), tín dụng (Ngân hàng cộng đồng), kinh
doanh tiêu thụ sản phẩm (Chợ cá cộng đồng).
Ngoài ra, ở Việt Nam, Đảng và Chính phủ đã thực hiện một số chủ trương như:
“Nhà nước và nhân dân cùng làm” và “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”
nhằm phát huy dân chủ và quyền làm chủ ở cơ sở. Do đó thuật ngữ ĐQL dễ hiểu và
gần gũi với người dân Việt Nam, phù hợp với các quy định quản lý của Chính phủ.
Mức độ chia sẻ trách nhiệm và hợp tác quản lý giữa Nhà nước và cộng đồng
người sử dụng nguồn lợi/lao động nghề cá theo mỗi vùng nước, ngành nghề, đặc
điểm kinh tế-xã hội, văn hoá của mỗi vùng, mục đích quản lý và bảo vệ nguồn lợi
khác nhau sẽ khác nhau.
Khoa Môi trường
14
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
1.2. Đồng quản lý thủy sản của một số nước trên thế giới
Trong bước thực hiện ĐQL đòi hỏi phải có sự hoạch định chu đáo, nỗ lực và
hợp tác chặt chẽ giữa các bên để đi đến thành công. ĐQL thực chất là một đáp ứng
về mặt thể chế được hình thành thông qua quá trình đàm phán giữa các nhóm liên
quan trong mối quan tâm đến phân bổ nguồn lợi và tính đại diện. ĐQL không thể
xảy ra nếu không có thể chế hoặc chỉ dựa vào thể chế sẵn có; và càng không thể sử
dụng quyền lực để áp đặt sự hình thành thể chế mới. ĐQL do vậy sẽ không thể là
quá trình “tranh giành quyền lợi” giữa các bên tham gia chỉ để bảo vệ quyền lợi
riêng/cục bộ. Một số bài học kinh nghiệm sau đây được rút ra từ thực tế áp dụng
ĐQL tại các nước ĐNA và các nước Nam Phi.
1.2.1. Phân quyền cho cộng đồng trong xác định mục tiêu quản lý
Kinh nghiệm từ các nước Đông Nam Á (ĐNA) và Nam Phi cho thấy, các cộng
đồng trong ĐQL thường là những cộng đồng chức năng (functional communities).
Quyền và nghĩa vụ được giao xuống cho các cộng đồng chức năng này. ĐQL đòi hỏi
một sự phân cấp, ủy quyền rõ ràng của Chính phủ và là sự chia sẻ quyền lực của
Chính phủ đối với cộng đồng hay chính quyền địa phương.
Để cho ra đời và phát triển một mô hình ĐQL, cần có sự bàn luận giữa Chính
phủ và người dân để xác định vấn đề và tìm ra giải pháp, đồng thời cùng nhau xây
dựng thể chế và bộ máy quản lý. Trong quá trình thảo luận, người dân cần được
khuyến khích trình bày những vấn đề mà họ quan tâm, ý tưởng, và cho họ cơ hội tự
xây dựng bộ máy quản lý của chính họ, từ đó hình thành nên những mạng lưới gắn
kết thuận lợi cho hợp tác và liên kết. Vai trò của Chính phủ trong việc thiết lập điều
kiện để hình thành ĐQL là tạo ra tính chính đáng và tin cậy của các tổ chức và thể
chế. Kinh nghiệm từ Bangladesh, Nhật và Nauy cho thấy: Nhà nước đóng một vai trò
tối quan trọng trong việc cung cấp các cơ sở pháp lý để hình thành ĐQL. Bên cạnh việc
kêu gọi cộng đồng và người dân tham gia, Chính phủ phải thiết lập được các quyền
pháp lý mang tính bảo đảm, và đồng thời phải phân cấp và phân quyền cho cộng đồng.
Quá trình thiết lập ĐQL đòi hỏi những thay đổi trong bộ máy quản lý của
chính quyền, lúc này tham gia như là một đối tác. Việc phân cấp, giao quyền cho
cộng đồng cũng đồng nghĩa với giảm quyền của một bộ phận cơ quan quản lý Nhà
Khoa Môi trường
15
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
nước. Để vận hành được quá trình ĐQL, cần thiết phải đào tạo và phát triển các kỹ
năng chuyên nghiệp mới cho cả nhân viên thuộc cơ quan nhà nước lẫn cộng đồng.
Những thay đổi như vậy sẽ là cơ hội đi đến hợp tác giữa nhà nước và người sử dụng
nguồn lợi.
1.2.2. Lồng ghép tri thức bản địa vào quá trình ĐQL
Một vấn đề rất phổ biến trong quản lý nghề cá là sự khác nhau trong hiểu biết
nguồn lợi giữa cộng đồng người dân, các nhà khoa học và Chính phủ. Hệ thống quản
lý tập trung dựa chủ yếu vào các nghiên cứu trên các khía cạnh sinh học (nghề cá
Việt Nam) được đưa ra từ các Trường và Viện nghiên cứu. Hiểu biết, nhận thức về
các giá trị đặc thù, văn hóa và thực tiễn của người dân thường không được chú ý. Tất
cả những hiểu biết và thực tiễn của ngư dân cần được lồng ghép vào hệ thống quản
lý mới này. Đây là điều rất quan trọng đối với cả hệ sinh thái nơi mà sự không chắc
chắn và các quá trình tự nhiên không lường trước đòi hỏi phải có những thẩm định
về mặt định tính. Việc lồng ghép tri thức bản địa vào quản lý nghề cá địa phương
(các quyết định về mùa vụ, phương thức nuôi trồng,…) sẽ giúp giảm thiểu những tác
động tiêu cực về mặt môi trường và xã hội, và như thế cả hệ thống sẽ bền vững hơn.
Các mô hình có hợp tác giữa các nhà khoa học và ngư dân đều cho thấy rất
hiệu quả. Chẳng hạn như ở Philipine và Zambia có các chương trình hợp tác trong
đó ngư dân thu thập dữ liệu về nguồn lợi theo cách của họ, còn các nhà khoa học
xác định theo cách lấy mẫu, sau đó hai bên đối chiếu, kiểm tra và đưa ra kết quả
cuối cùng rất hữu dụng. Nhiều phương pháp nuôi hiệu quả đã được xây dựng trong
hơn 4 thập kỷ qua đã dựa vào những hiểu biết về sinh học dân gian hay kinh
nghiệm của địa phương. Ở các nước phát triển, các chương trình hợp tác giữa ngư
dân và các nhà khoa học từ khâu đưa ra giả thiết đến giai đoạn đánh giá kết quả tỏ
ra rất thành công. Nhiệm vụ của các nhà thiết kế ĐQL là phải lồng ghép được tri
thức bản địa và kinh nghiệm dân gian với những tri thức khoa học và trở thành
những cơ sở chung cho quá trình ra quyết định quản lý.
1.2.3. Vấn đề quy mô
Phần lớn các nghiên cứu về ĐQL chỉ mới thực hiện ở phạm vi quy mô địa
phương bao gồm một vài cộng đồng. Bài học từ những nghiên cứu này do đó chưa
Khoa Môi trường
16
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
thể đảm bảo cho việc triển khai áp dụng ở quy mô lớn. Câu hỏi đặt ra là liệu có thể
triển khai ĐQL ở quy mô lớn hay không?. Nielsen (2004) đã chỉ ra, để áp dụng ĐQL
ở quy mô lớn thì một số nguyên tắc thiết kế mang tính chuẩn như sau cần được tuân
thủ: Xác định rõ ràng ranh giới vùng áp dụng; sự tương thích giữa quy định đưa ra
với điều kiện địa phương; việc thiết lập phải mang tính lựa chọn tập thể; tiêu chuẩn
giám sát, hình phạt phải được quy định; cơ chế giải quyết xung đột và sự xác nhận
tối thiểu về các quyền quy định. Kinh nghiệm từ Philipine và Bangladesh cho thấy
ĐQL có thể thành công ở quy mô lớn. Trong trường hợp của Bangladesh cần phải
ghi nhận vai trò quan trọng của các Tổ chức phi chính phủ (NGOs).
1.3. Nhu cầu áp dụng đồng quản lý nghề cá
1.3.1. Sơ lược tiềm năng nguồn lợi
Việt Nam là một quốc gia có tính đa dạng về cảnh quan thiên nhiên và các
thuỷ vực đặc trưng cho môi trường nước ngọt, lợ và mặn. Đó là những tiền đề quan
trọng đối với khả năng phát triển một ngành thuỷ sản mạnh và đa dạng. Thuỷ sản
nước ta có thể phát triển ở tất cả các loại hình mặt nước và trên các vùng tự nhiên sinh thái khác nhau từ vùng núi, trung du, đồng bằng đến các vùng biển đảo. Vì
thế, sản xuất thuỷ sản cũng là một nghề có truyền thống lâu đời, rất gần gũi với
người dân ở các vùng nông thôn ven biển, vùng sâu, vùng xa; là chỗ dựa sinh kế
cho các cộng đồng dân cư, đặc biệt người dân nghèo [2].
Số liệu gần đây nhất do Viện Nghiên cứu hải sản Hải Phòng công bố cho thấy
tổng trữ lượng cá biển Việt Nam là 5.075.143 tấn, khả năng khai thác bền vững tối đa là
2.147.444 tấn [ 5]. Bên cạnh nguồn lợi cá, biển Việt Nam còn có một trữ lượng đáng kể
về nguồn lợi tôm, mực, cua, nhuyễn thể, rong câu,…
Theo ước tính tổng diện tích các thuỷ vực nước ngọt của Việt Nam được dùng
cho khai thác và nuôi trồng thủy sản là 1,4.106 ha. Các loài thuỷ sản phong phú: cá
nước ngọt có 544 loài, trong đó cá kinh tế có 97 loài, cá biển có 2.030 loài, trong đó
có trên 100 loài cá kinh tế, có 225 loài tôm biển, 53 loài mực, 653 loài rong, 298 loài
san hô và nhiều loài nhuyễn thể, động vật thuỷ sinh khác.
Tổng diện tích có khả năng phát triển NTTS ở nước ta khoảng 2,2 triệu ha mặt
nước, trong đó loại hình thuỷ vực nước ngọt là 1,07 triệu ha, nước mặn lợ 1,18 triệu
Khoa Môi trường
17
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
Đỗ Thị Huyền Trang - K19 CHMT
Luận văn tốt nghiệp
ha. Tiềm năng phát triển NTTS ở nước ta chủ yếu ở các tỉnh ven biển, đặc biệt hai
vùng đồng bằng châu thổ sông Hồng và sông Cửu Long; trong tổng diện tích có khả
năng phát triển nuôi bao gồm vùng ĐBSCL chiếm 60,8% tổng diện tích của cả
nước, đồng bằng sông Hồng (ĐBSH) chiếm 9,4%. Ngoài ra, còn một số diện tích đất
cát có thể sử dụng cho nuôi thuỷ sản: khoảng 20.000 ha và một số vùng nước ven các
đảo và bãi ngang.
1.3.2. Tình hình nuôi trồng và vấn đề môi trường
Theo Tổng cục Thủy sản, tổng sản lượng thủy sản năm 2012 ước đạt 5,8 triệu
tấn, tăng 8,5% so với năm 2011, trong đó, sản lượng khai thác đạt 2,6 triệu tấn, sản
lượng nuôi trồng đạt 3,2 triệu tấn.
Cụ thể, về nuôi trồng, diện tích thả nuôi tôm nước lợ 658 nghìn ha, sản lượng đạt
500 nghìn tấn (tăng 0,9%). Diện tích nuôi cá tra từ đầu năm đến nay đạt 5,6 nghìn ha
(tăng 1,8%). Diện tích đã thu hoạch là 4,3 nghìn ha. Sản lượng cá ước đạt 1,19 triệu
tấn (tăng 3,4%), năng suất bình quân 274 tấn/ha. Năm 2012, cả nước có 1.529 cơ sở
sản xuất giống tôm sú, giảm 319 cơ sở; có 185 sơ sở giống tôm chân trắng, giảm 71
cơ sở; sản xuất được hơn 37 tỷ tôm sú và gần 30 tỷ tôm thẻ giống.
Về khai thác, tổng sản lượng khai thác thủy sản ước đạt 2,6 triệu tấn, tăng 10,6%
so với cùng kỳ, trong đó khai thác hải sản ước đạt 2,4 triệu tấn (tăng 9,6%). Hiện, cả
nước có khoảng 3.500 tổ, đội với khoảng 21.500 tàu cá tham gia và 136.000 lao động;
thành lập gần 20 nghiệp đoàn đánh cá.
Sản lượng NTTS tăng, một phần là do tăng năng suất trên một đơn vị diện tích,
phần lớn là do mở rộng diện tích NTTS. Điều này dẫn đến sự tăng trưởng “ồ ạt”
khiến cho đầu tư cho cơ sở hạ tầng kỹ thuật không đáp ứng kịp yêu cầu phát triển.
Tình trạng trên cùng với những hạn chế về năng lực quản lý sản xuất và môi trường
đã dẫn đến dịch bệnh, nguy cơ ô nhiễm môi trường, phá hủy các hệ sinh thái bên
trong và xung quanh vùng NTTS tập trung. Hậu quả là đã tác động tới chính thu
nhập và đời sống của người dân NTTS.
1.3.3. Nhu cầu áp dụng ĐQL trong nuôi trồng thủy sản
Sự cần thiết
Khoa Môi trường
18
Trường ĐH Khoa học Tự nhiên
