Pháp luật về thu hồi đất từ thực tiễn huyện đông anh, thành phố hà nội

LÊ THỊ THANH VÂN

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN ĐÔNG ANH, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LÊ THỊ THANH VÂN

2013 - 2015

HÀ NỘI - 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN HUYỆN
ĐÔNG ANH, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
LÊ THỊ THANH VÂN
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

PGS.TS PHẠM HỮU NGHỊ

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Luận văn “Pháp luật về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Đông Anh,
Thành phố Hà Nội” là kết quả của sự nỗ lực cố gắng, tìm tòi và sáng tạo của
riêng bản thân tôi cùng với sự hướng dẫn tận tình, trách nhiệm của Thầy
PGS.TS Phạm Hữu Nghị. Công trình nghiên cứu này không có bất kỳ sự sao
chép nào mà không có trích dẫn nguồn, tác giả.
Tôi xin cam đoan những lời trên đây là hoàn toàn đúng sự thật và tôi
xin chịu toàn bộ trách nhiệm về lời cam đoan của mình.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

LÊ THỊ THANH VÂN


LỜI CẢM ƠN

Công trình nghiên cứu ““Pháp luật về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Đông
Anh, Thành phố Hà Nội” được hoàn thành cùng với sự nỗ lực, cố gắng của bản
thân. Tôi xin được gửi lời trân trọng cảm ơn và biết ơn sâu sắc tới Thầy giáo hướng
dẫn khoa học PGS.TS Phạm Hữu Nghị, người đã tận tình giúp đỡ, chỉ bảo tôi trong
quá trình tôi triển khai đề tài và viết luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy giáo, cô giáo trong Hội đồng thẩm định
quy cách luận văn, Hội đồng phản biện luận văn đã đánh giá, góp ý giúp tôi hoàn
thiện tốt hơn luận văn của mình.

Tôi xin trân trọng cảm ơn các Thầy giáo, Cô giáo Viện Đại học Mở Hà Nội,
Khoa Đào tạo sau đại học Viện Đại học Mở Hà Nội đã đào tạo và tạo những điều
kiện tốt nhất cho tôi trong quá trình theo học tại đây và hoàn thành luận văn của
mình.


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
1. Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................... 1
CHƯƠNG 1 ......................................................................................................... 10
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT ................ 10
1.1. Sự cần thiết phải thu hồi đất ...................................................................................... 10

1.1.1. Cơ sở lý luận - Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu ..................................................................................................... 10
1.1.2. Chức năng quản lý nhà nước về đất đai .............................................. 11
1.1.3. Thực tiễn - Nhu cầu cần thiết khách quan của việc thu hồi đất cho quá
trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước ............................................. 12
1.2. Khái niệm thu hồi đất................................................................................................. 14
1.3. Điều chỉnh pháp luật về thu hồi đất ........................................................................... 19

1.3.1. Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật về thu hồi đất ................ 19
1.3.2. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh việc thu hồi đất ...................................... 22
1.4. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về thu hồi đất ................................ 23

1.4.1. Giai đoạn trước năm 1993 ................................................................... 23
1.4.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003 ................................................. 24
1.4.3 Giai đoạn từ năm 2003 đến trước ngày 1/7/2014 ................................. 25
1.4.4. Giai đoạn từ ngày 1/7/2014 đến nay .................................................... 26
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ................................................................................................. 28

CHƯƠNG 2 ...................................................................................................................... 30
THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT TẠI HUYỆN ĐÔNG ANH,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI ........................................................................................................... 30


2.1. Nội dung cụ thể của pháp luật về thu hồi đất............................................................. 30

2.1.1. Các trường hợp thu hồi đất ................................................................. 30
2.1.3. Trình tự, thủ tục thu hồi đất ................................................................ 43
2.1.4. Tổ chức thực hiện thu hồi đất ............................................................. 57
2.1.5. Giải quyết khiếu nại, tố cáo về thu hồi đất .......................................... 64
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố
Hà Nội .................................................................................................................................. 65

2.2.1. Tình hình thu hồi đất tại huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội trong
thời gian qua ................................................................................................. 65
2.2.2. Một số nhận định, đánh giá................................................................. 69
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ................................................................................................. 78

CHƯƠNG 3 ......................................................................................................... 80
ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP
LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT .................................................................................. 80
3.1. Định hướng đặt ra nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất................ 80
3.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất .... 82

3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật ........................................................... 82
3.2.2. Giải pháp tổ chức thực hiện pháp luật ................................................ 86
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ................................................................................................. 92

KẾT LUẬN .......................................................................................................... 93

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 96


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐND

Hội đồng nhân dân

LĐĐ

Luật Đất Đai

NSDĐ

Người sử dụng đất

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

UBND

Uỷ ban nhân dân


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Theo Báo cáo của Bộ Tài nguyên và môi trường về tổng kết tình hình thi hành
Luật Đất đai năm 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai (ngày 6/9/2012), thống

kê chưa đầy đủ của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, sau gần 10 năm triển
khai thực hiện LĐĐ 2013, tổng diện tích đất đã thu hồi là hơn 728 nghìn ha (trong đó
có 536 nghìn ha đất nông nghiệp) của hơn 826.012 hộ gia đình, cá nhân để sử dụng
vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển
kinh tế. Nhìn chung, diện tích đất được thu hồi đã đáp ứng được mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của địa phương; các quy định về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư từng bước được điều chỉnh, bổ sung phù hợp với cơ chế
quản lý kinh tế thị trường, đảm bảo tốt hơn quyền lợi hợp pháp của người bị thu hồi
đất. Việc tổ chức thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Trung tâm
phát triển quỹ đất bước đầu đã phát huy hiệu quả tốt, góp phần đáp ứng nhu cầu “đất
sạch” để thực hiện các dự án đầu tư nhất là các dự án đầu tư nhằm mục đích công
cộng.
Tuy nhiên, vấn đề mặt bằng cho các doanh nghiệp, thu hồi đất để thực hiện các
dự án đầu tư luôn đặt ra những thách thức mà LĐĐ năm 2003 trong quá trình thực
thi luôn gặp lung túng khi giải quyết. Trong đó những qui định về thu hồi đất đã bộc
lộ những hạn chế, bất cập trên thực tế. Một trong những vấn đề nổi cộm xuất phát từ
những hạn chế của những qui định này đó là các khiếu kiện của người dân liên quan
đến vấn đề thu hồi đất. Theo đó, khiếu nại liên quan đến đất đai chiếm tới hơn 70%
tổng số các vụ khiếu nại trong thời gian qua, mà nguyên nhân chủ yếu là liên quan
đến vấn đề thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng. Bên cạnh đó hoàng loạt các
dự án đầu tư khi nhà nước thu hồi đất vẫn gặp phải sự phản đối quyết liệt của người
dân, nhiều dự án bị chậm trễ tiến độ khi không thực hiện được việc giải phóng mặt
bằng dẫn đến qui hoạch treo, dự án treo…..ảnh hưởng lớn đến đời sống và hoạt động
kinh doanh của chủ đầu tư và người dân trong vùng dự án.

1


Đứng trước những vấn đề này yêu cầu đặt ra là pháp LĐĐ hiện hành cần có
những qui định nhằm xiết chặt việc thu hồi đất tràn lan, tùy tiện, thu hồi mà không

đưa vào sử dụng như thời gian vừa qua, cũng như phù hợp với chủ trương cải cách
thủ tục hành chính. Nắm bắt được thực trạng cũng như yêu cầu đặt ra như vậy, LĐĐ
năm 2013 được Quốc Hội thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực thi
hành từ 01 tháng 7 năm 2014. LĐĐ năm 2013 có 14 chương với 212 Điều, tăng 7
chương và 66 điểm so với LĐĐ năm 2003, đã thể chế hóa đúng và đầy đủ những
quan điểm, định hướng nêu trong Nghị Quyết số 19/NQ-TƯ Hội nghị lần 6 Ban
Chấp hành Trung ương Đảng, đồng thời khắc phục, giải quyết được những tồn tại,
hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành LĐĐ năm 2003, đặc biệt là vấn đề thu hồi
đất. Đến nay, LĐĐ năm 2013 đã triển khai được hơn 01 năm, có thể đây là một
khoảng thời gian không dài cho việc đánh giá tính ổn định và tính phù hợp của một
đạo luật, nhưng cũng đủ để các nhà nghiên cứu, giới chuyên môn, các cán bộ quản lý
nhà nước về đất đai và người dân, cộng đồng doanh nghiệp có những nhận định,
đánh giá một cách tổng quan và thiết thực nhất, kịp thời nhất những thành công của
LĐĐ năm 2013, cũng như những trở ngại, vướng mắc của Luật này trong quá trình
tổ chức triển khai trên thực tế.
Huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội cũng đã và đang trong thời kỳ triển khai
LĐĐ năm 2013, các Nghị định của Chính Phủ, các Thông tư của các Bộ và đặc biệt
là các văn bản của UBND thành phố Hà Nội đất đai nói chung và về vấn đề thu hồi
đất nói riêng. Quá trình triển khai pháp luật mới cho thấy có nhiều thuận lợi và dễ
triển khai hơn, các quy trình, thủ tục cũng được triển khai rút ngắn hơn. Tuy nhiên,
thực tiễn triển khai công tác này cũng đã và đang gặp phải những vướng mắc và trở
ngại do thời điểm chuyển giao giữa luật cũ và luật mới, do những thay đổi mới chưa
kịp thời được thích ứng. Xuất phát từ thực trạng đó, tác giả đã lựa chọn đề tài: “Pháp
luật về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Đông Anh, Thành phố Hà Nội” để thực hiện
Luận văn thạc sỹ với mong muốn nhận diện vấn đề thu hồi đất một các sâu sắc hơn,
đa diện hơn và thực tế hơn.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu

2

Hiện nay đã có nhiều công trình nghiên cứu ở cấp độ tiến sỹ, thạc sỹ, các công
trình khoa học thuộc nhiều cấp khác nhau đã được in thành sách cũng như các bài
viết khoa học được đăng trên các tạp chí chuyên ngành đề cập nội dung có liên quan
đến thu hồi đất, điển hình có thể kể đến:
- Bài viết: “Cơ sở hiến định về thu hồi đất vì mục đích công cộng ở Việt Nam”
được đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12 (128), tháng 8/2008 và “Pháp
luật về thu hồi đất khi thực hiện quy hoạch và chế định trưng dụng đất trong pháp
luật Việt Nam” đăng trên Tạp chí Luật học số 3/2011, của cùng tác giả Phan Trung
Hiền đã đề nghị quy định việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia trong Hiến pháp; đồng thời cần thiết phải xây dựng một đạo luật về thể thức
thu hồi vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
- Luận án Tiến sĩ Luật học “Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất - Thực
trạng và hướng hoàn thiện” của Nghiên cứu sinh Lưu Quốc Thái [34, tr 81-83] đề
cập đến quan hệ thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó có nội
dung: (i) Thu hồi đất về cơ bản là việc Nhà nước “tước quyền sử dụng đất” của
người đang sử dụng đất bằng một quyết định hành chính; (ii) QSDĐ là quyền tài sản;
do vậy trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất, để đảm bảo thị trường của quan hệ
đất đai, quyền và lợi ích của hai bên: Nhà nước và NSDĐ cần phải được đảm bảo;
(iii) Giá đất bồi thường phải được hình thành trên cơ sở thương lượng giữa hai bên,
có sự tham khảo thực tế và giá đất đưa ra của các tổ chức dịch vụ về tư vấn giá đất.
Đây là những cơ sở lý luận nhằm xây dựng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của NSDĐ.
- Luận văn Thạc sỹ Luật học “Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp trong giai
đoạn hiện nay” (năm 2010) của Nguyễn Thị Nhàn, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà
Nội. Trong luận văn, tác giả đã phân tích thực trạng pháp luật về thu hồi đất nông
nghiệp, nêu một số bất cập trong pháp luật về thu hồi đất hiện hành; đưa ra những
cảnh báo về việc đất nông nghiệp đang ngày càng giảm dần; đồng thời đề xuất giải
pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, đảm bảo cho nông dân có đất để sản
xuất, ổn định cuộc sống và bảo vệ nguồn tài nguyên đất.

3


- Bài viết “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” được đăng trên Tạp chí
Luật học số 10/2010 của tác giả Trần Quang Huy. Sau khi trình bày sự cần thiết xây
dựng chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; đồng thời đánh giá các quy định cụ
thể về hỗ trợ người sử dụng đất khi bị thu hồi đất và tác giả đã đưa ra kiến nghị.
- Bài viết “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng
mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng” được đăng trên
Tạp chí Luật học số 11/2010 của tác giả Nguyễn Thị Nga. Sau khi nghiên cứu quy
định pháp luật trong lĩnh vực nói trên, tác giả đề nghị: (i) Quy định quyền khiếu nại,
tố cáo của người dân được thực hiện ở tất cả các công đoạn của quá trình thu hồi đất;
(ii) Cần quy định việc giải quyết khiếu nại ở quy trình, công đoạn nào thì phải được
giải quyết dứt điểm ngay trong thời hạn luật định ở quy trình công đoạn đó, sau đó
mới thực hiện các trình tự, thủ tục tiếp theo của việc thu hồi đất, bồi thường và giải
phóng mặt bằng.
- Cuốn sách “Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai” của tác
giả Phạm Văn Võ, Nhà xuất bản Lao động năm 2012, đã đề cập việc thực hiện chế
độ sở hữu toàn dân đối với đất đai thu hồi đất và những vấn đề đặt ra. Những vấn đề
có liên quan đến công tác thu hồi đất được tác giả đưa ra là cơ sở của việc tiếp tục
nghiên cứu, nhằm góp phần vào việc hoàn thiện pháp LĐĐ.
- Bài viết “Về giá đất làm căn cứ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” được
đăng trên Tạp chí Luật học, số 9 (148)/2012 của tác giả Phạm Thu Thủy. Trong bài
viết, tác giả đã đề xuất giải pháp hoàn thiện liên quan đến vấn đề giá đất làm căn cứ
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Giáo trình “Luật Đất Đai” của Trường Đại học Luật Hà Nội, Nhà xuất bản Tư
pháp năm 2006 (tr.141-147). Trong nội dung “Các quy định về thu hồi đất”; tác giả
đã lần lượt trình bày các vấn đề: (i) Đưa ra định nghĩa về thu hồi đất (ii) Trên cơ sở
Điều 38, Điều 40 LĐĐ năm 2003, dưới giác độ khoa học, tác giả đã phân chia thành

4 loại: Thu hồi đất do nhu cầu Nhà nước; Nhà nước thu hồi vì lý do đương nhiên;
Thu hồi do vi phạm pháp LĐĐ và thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế; (iii) Các
quy định về bồi thường, tái định cư cho người bị thu hồi đất; quy định về thẩm quyền

4


thu hồi đất. Đây là tài liệu cần thiết cho nghiên cứu sinh trong quá trình nghiên cứu
thực hiện Luận án.
- Luận văn Thạc sỹ Luật học “Các khía cạnh pháp lý về hoạt động bồi thường
giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án - Thực trạng
và giải pháp” năm 2006 của Dương Tấn Vinh, Trường Đại học Luật thành phố Hồ
Chí Minh. Trong Luận văn, tác giả đã phát hiện định giá đất bằng phương pháp vốn
hóa thu nhập (là phương pháp thường được sử dụng trong việc định giá đất nông
nghiệp) chưa chính xác, cần phải được sửa đổi, bổ sung.
- Báo cáo số 193/BC-TNMT ngày 06/9/2012 của Bộ Tài nguyên và Môi trường
Tổng kết tình hình thi hành LĐĐ năm 2003 và định hướng sửa đổi LĐĐ đã đề cập
đến những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân trong việc thu hồi đất.
- Cuốn sách “Land in transition: Reform and Poverty in Rural Vietnam” (Đất
đai trong thời kỳ chuyển đổi: Cải cách và Nghèo đói ở Nông thôn Việt Nam) của
World Bank (Ngân hàng Thế giới), Nhà xuất bản Văn hóa Thông tin năm 2008 đã
chỉ ra rằng, đối với người nghèo ở các nước đang phát triển, đất đai là một phương
tiện quan trọng nhất để tạo ra sinh kế, và là phương tiện chính cho đầu tư, tích lũy
của cải và chuyển giao giữa các thế hệ. Đất đai cũng là một yếu tố chính trong tài sản
của hộ gia đình. Do vậy, thu hồi đất liên quan trực tiếp đến sinh kế của người dân.
- Cuốn sách “Compulsory land acquisition and voluntary land conversion in
Vietnam: The conceptual approach, land valuation and grience redress mechanisms”
(Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương
pháp tiếp cận, Định giá đất và Giải quyết khiếu nại của dân) do The World Bank
(Ngân hàng Thế giới) xuất bản năm 2011, trong đó có đề cập đến nội dung chuyển

dịch đất đai bắt buộc (Nhà nước thu hồi đất và giao đất), chuyển dịch đất đai tự
nguyện (các nhà đầu tư trực tiếp nhận chuyển nhượng QSDĐ của người đang sử
dụng đất) ở Việt Nam và cuốn sách đã có những khuyến nghị đề xuất về hoàn thiện
chính sách Nhà nước thu hồi đất và cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt
Nam; đề xuất về hoàn chỉnh quy định của pháp luật về định giá đất áp dụng cho bồi

5


thường, hỗ trợ và tái định cư; đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết bức xúc,
khiếu nại về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Các kết quả nghiên cứu trên cùng với việc triển khai điều tra và tổng hợp số liệu
thứ cấp là tài liệu quan trọng trong việc học tập, nghiên cứu, kế thừa, hoàn thiện quy
định pháp luật có liên quan trong luận văn của mình.
3. Phương pháp nghiên cứu
Để làm rõ các vấn đề nghiên cứu, tác giả vận dụng phương pháp luận của chủ
nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Đây là phương
pháp luận khoa học được vận dụng nghiên cứu trong toàn bộ luận văn để đánh giá
khách quan sự thể hiện của các quy định của pháp luật về thu hồi đất giới hạn trong
các trường hợp thu hồi đất. Luận văn cũng được nghiên cứu dựa trên đường lối,
chính sách phát triển kinh tế - xã hội, chính sách đất đai của Đảng và Nhà nước ta.
Trong quá trình nghiên cứu, tác giả luận văn sử dụng các phương pháp nghiên
cứu khoa học cụ thể khác nhau, như: phân tích, tổng hợp, thống kê, lịch sử cụ thể,
khảo cứu thực tiễn nhằm minh chứng cho những lập luận, cho những nhận xét đánh
giá, kết luận khoa học của luận văn.
Để hoàn thành mục đích nghiên cứu, tác giả sử dụng kết hợp giữa các phương
pháp trong từng phần của luận văn, trong đó phương pháp phân tích và tổng hợp
được sử dụng nhiều nhất.
4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
4.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề chung của pháp
luật về thu hồi đất và thực trạng áp dụng pháp luật về thu hồi đất tại huyện Đông
Anh, thành phố Hà Nội. Trên cơ sở đó, tác giả sẽ đưa ra định hướng và đề xuất giải
pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất nhằm đáp ứng yêu cầu phát
triển kinh tế - xã hội của đất nước và đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người
sử dụng đất bị thu hồi và các bên có liên quan. Qua đó, góp phần nâng cao việc bảo
đảm thực hiện pháp luật về thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay.
6


4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục đích nêu trên, luận văn đặt ra những nhiệm vụ cụ thể
sau đây:
- Nghiên cứu những vấn đề chung của pháp luật về thu hồi đất trong đó làm rõ
sự cần thiết phải thu hồi đất, khái niệm thu hồi đất, điều chỉnh pháp luật về thu hồi
đất, phân tích quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về thu hồi
đất để thấy được những bài học kinh nghiệm về pháp luật thu hồi đất qua các giai
đoạn hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về thu hồi đất.
- Phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về thu hồi đất tại huyện Đông
Anh, thành phố Hà Nội qua việc làm rõ nội dung cụ thể của pháp luật về thu hồi đất
và thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất trên địa bàn huyện Đông Anh, thành
phố Hà Nội để thấy được những thành tựu đã đạt được, cũng như tìm ra những điểm
bất cập, chưa hợp lý của các quy định pháp luật hiện hành có liên quan đến các
trường hợp thu hồi đất từ thực tiễn thu hồi đất trên địa bàn huyện Đông Anh, thành
phố Hà Nội; từ đó, làm cơ sở cho việc đưa ra kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thu
hồi đất.
- Đặt ra định hướng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về
thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay.
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
5.1. Đối tượng nghiên cứu của luận văn

Đối tượng nghiên cứu là các văn bản pháp luật về thu hồi đất và các quy định
pháp luật có liên quan; thực tiễn thực hiện pháp luật của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền và người được Nhà nước trao quyền, cũng như sự tuân thủ pháp luật của các
chủ thể có liên quan đến việc Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Đông Anh,
thành phố Hà Nội được thể hiện trong một số quyết định hành chính; bản án, quyết
định của tòa án khi giải quyết các vụ khiếu kiện hành chính.
5.2. Phạm vi nghiên cứu của luận văn

7


Thu hồi đất là vấn đề có thể được nghiên cứu, tiếp cận từ nhiều góc độ khác
nhau. Trong phạm vi của luận văn, tác giả tập trung nghiên cứu khía cạnh pháp lý
của nội dung về thu hồi đất giới hạn trong các trường hợp thu hồi đất, nhằm tìm hiểu
những vấn đề chung của pháp luật về thu hồi đất, đánh giá thực trạng áp dụng pháp
luật về thu hồi đất tại huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. Trên cơ sở đó tác giả sẽ
đề ra định hướng và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật đối với
lĩnh vực thu hồi đất trong bối cảnh kinh tế xã hội ở nước ta hiện nay.
Bên cạnh đó, do LĐĐ năm 2013 mới có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014
nên những phân tích pháp luật thực định, cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật mà
tác giả đề cập đã xảy ra trong thời gian áp dụng LĐĐ năm 2003, song những bất cập
đó vẫn chưa được giải quyết trong LĐĐ năm 2013.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Về phương diện lý luận, luận văn đã góp phần làm sáng tỏ những vấn đề có liên
quan đến thu hồi đất từ thực tiễn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội, qua đó giúp
các nhà lập pháp, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các nhà nghiên cứu trong
việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về vấn đề thu hồi đất ở nước ta hiện nay.
Về phương diện thực tiễn, luận văn góp phần nâng cao việc bảo đảm thực hiện
pháp luật đối với cả cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người được nhà nước trao
quyền và người bị thu hồi đất. Kết quả nghiên cứu mà luận văn đưa ra có thể được sử

dụng làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy chuyên ngành về LĐĐ trong các trường đào
tạo về luật, quản lý đất đai hoặc có thể sử dụng trong việc xem xét, áp dụng pháp luật
của các cơ quan nhà nước có liên quan đến công tác thu hồi đất.
7. Những điểm mới của luận văn
Luận văn là công trình khoa học nghiên cứu tương đối toàn diện pháp luật về
thu hồi đất giới hạn trong các trường hợp thu hồi đất từ thực tiễn huyện Đông Anh,
thành phố Hà Nội. Luận văn có những điểm mới sau đây:
Thứ nhất, luận văn là một trong số những công trình nghiên cứu ở Việt Nam
hiện nay nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận chung về thu hồi

8


đất. Trên cơ sở đó, luận văn đã lý giải sự cần thiết phải thu hồi đất, phân tích khái
niệm thu hồi đất, điều chỉnh pháp luật về thu hồi đất, quá trình hình thành và phát
triển của pháp luật về thu hồi đất.
Thứ hai, luận văn phân tích, bình luận, đánh giá một cách toàn diện và khách
quan thực trạng áp dụng pháp luật thu hồi đất tại huyện Đông Anh, thành phố Hà
Nội. Qua đó tìm ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý, xác định tính khả thi của các
quy phạm pháp luật về thu hồi đất hiện hành nhằm đảm bảo quyền và lợi ích của Nhà
nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi.
Thứ ba, qua phân tích những vấn đề chung của pháp luật về thu hồi đất, bài học
kinh nghiệm trong quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về thu
hồi đất, tham khảo nội dung có liên quan trong pháp luật của một số nước và các cam
kết quốc tế mà nước ta đã tham gia và phê chuẩn, kết hợp với việc đánh giá thực
trạng áp dụng pháp luật nêu trên, luận văn đã đưa ra định hướng và các giải pháp
nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung
luận văn kết cấu gồm ba chương :

Chương 1: Những vấn đề chung của pháp luật về thu hồi đất.
Chương 2: Thực trạng áp dụng pháp luật về thu hồi đất tại huyện Đông Anh,
thành phố Hà Nội.
Chương 3. Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu
hồi đất.

9


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ
THU HỒI ĐẤT
1.1. Sự cần thiết phải thu hồi đất
1.1.1. Cơ sở lý luận - Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu
Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu,
chế độ sở hữu này được xây dựng dựa trên những nền tảng lý luận khá vững chắc và
cơ sở thực tiễn phù hợp với điều kiện hoàn cảnh đất nước ta. Điều này đã trở thành
nguyên tắc cơ bản nhất của quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp LĐĐ từ Hiến
pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 đến Hiến pháp năm 2013 và LĐĐ năm 2013
hiện nay.
Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013: “Đất đai, tài nguyên nước, tài
nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và
các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý, là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Việc thực hiện sở hữu toàn
dân về đất đai, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu nhằm đảm bảo cho Nhà nước chủ
động trong khai thác, sử dụng tài nguyên đất đai phục vụ các mục tiêu phát triển kinh
tế - xã hội, an ninh, quốc phòng; phục vụ yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
10

nước. Bên cạnh đó, đất đai là thành quả do công sức, xương máu của bao thế hệ
người Việt Nam khai phá, gìn giữ, cải tạo. Việc tiếp tục quy định sở hữu toàn dân đối
với đất đai trong giai đoạn hiện nay nhằm bảo đảm ổn định trong quản lý, sử dụng
đất đai và ổn định xã hội. Đất đai với ý nghĩa là nguồn lực quan trọng cần được khai
thác sử dụng hiệu quả nhằm phục vụ sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước, với tư
cách đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước có quyền định đoạt đất đai, miễn
là sự định đoạt đó không trái với nguyên tắc hiến định và không đi ngược lại mong
muốn và quyền lợi của nhân dân, mà nhằm khai thác tốt nhất tiềm năng đất đai, đảm
bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người sử dụng đất. Nhà nước có
quyền điều chỉnh, phân bổ đất đai (thông qua giao đất, thu hồi đất) cho phù hợp với
những mục tiêu kinh tế, xã hội của đất nước trong từng thời kỳ. Như vậy, xét về mặt
lý luận, Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chỉ giao quyền
sử dụng đất chứ không giao quyền sở hữu đất đai cho người sử dụng đất. Do đó, khi
cần thực thi quyền đại diện chủ sở hữu hoặc khi có nhu cầu sử dụng đất cho mục
đích chung của xã hội hay các mục tiêu chiến lược của đất nước, thì Nhà nước có
quyền thu hồi. Có thể nói, quyền đại diện sở hữu của Nhà nước đối với đất đai là cơ
sở, là nền tảng pháp lý cho Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất. Vấn đề đặt ra là,
Nhà nước được thu hồi đất trong những trường hợp nào và Nhà nước phải giải quyết
hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất ra sao, điều này cần có sự ghi nhận chặt chẽ và
rõ ràng trong pháp LĐĐ.
1.1.2. Chức năng quản lý nhà nước về đất đai
Các quan hệ đất đai là các quan hệ xã hội trong lĩnh vực kinh tế, bao gồm: quan
hệ về sở hữu đất đai, quan hệ về sử dụng đất đai, quan hệ về phân phối các sản phẩm
do sử dụng đất mà có...
Khi nghiên cứu về quan hệ đất đai, ta thấy có các quyền năng của sở hữu nhà
nước về đất đai bao gồm: quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai, quyền
định đoạt đất đai. Các quyền năng này được Nhà nước thực hiện trực tiếp bằng việc
xác lập các chế độ pháp lý về quản lý và sử dụng đất đai. Nhà nước không trực tiếp
thực hiện các quyền năng này mà thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước do Nhà

11


nước thành lập ra và thông qua các tổ chức, cá nhân sử dụng đất theo những quy định
và theo sự giám sát của Nhà nước. Hoạt động trên thực tế của các cơ quan nhà nước
nhằm bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu nhà nước về đất đai rất phong phú và đa
dạng, bao gồm: hoạt động nắm chắc tình hình đất đai, phân phối và phân phối lại đất
đai và thanh tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất. Trong các hoạt động đó,
hoạt động phân phối và phân phối lại đất đai là hoạt động cơ bản, diễn ra thường
xuyên nhất. Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy
hoạch và kế hoạch chung thống nhất. Trong quá trình phát triển của đất nước, ở từng
giai đoạn cụ thể, nhu cầu sử dụng đất đai của các ngành, các cơ quan, tổ chức cũng
khác nhau, Nhà nước với vai trò chủ quản lý đất đai thực hiện phân phối đất đai cho
các chủ sử dụng; theo quá trình phát triển của xã hội, Nhà nước còn thực hiện phân
phối lại quỹ đất đai cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Để thực hiện việc
phân phối và phân phối lại đất đai, Nhà nước đã thực hiện việc chuyển giao quyền sử
dụng đất giữa các chủ thể khác nhau, thực hiện việc điều chỉnh giữa các loại đất, giữa
các vùng kinh tế. Hơn nữa, Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất, cho phép chuyển quyền sử dụng đất và thu hồi đất.
Như vậy, thu hồi đất là một trong những chức năng, nhiệm vụ quan trọng của Nhà
nước trong quá trình thực hiện quản lý nhà nước về đất đai.
1.1.3. Thực tiễn - Nhu cầu cần thiết khách quan của việc thu hồi đất cho quá
trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước
Đất nước ta đang trong quá trình phát triển và hội nhập, vì vậy đô thị hóa, công
nghiệp hóa là một xu thế tất yếu, gắn liền với những biến đổi về kinh tế-xã hội. Sự
nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước mở ra không chỉ vì bản thân sự phát
triển tất yếu của nền kinh tế mà còn xuất phát từ mục tiêu, con đường đi tới chủ
nghĩa xã hội mà chúng ta đã lựa chọn.
Công nghiệp hóa, hiện đại hóa đặt ra yêu cầu Nhà nước phải dành một quỹ đất

để xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật; xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh tế,
khu công nghệ cao v.v. Tuy nhiên, do tính đặc thù của chế độ sở hữu toàn dân về đất
đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu: Nhà nước không trực tiếp chiếm hữu, sử

12


dụng đất đai mà giao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài
(gọi chung là người sử dụng đất). Khi Nhà nước có nhu cầu sử dụng đất vào mục
đích chung như sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng … thì Nhà nước phải thu hồi đất của người sử dụng đất. Đặt trong bối
cảnh đó, thu hồi đất là thực tế khó tránh khỏi, có thể thấy điều đó từ những lý do sau:
Thứ nhất, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Phấn
đấu đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại;
chính trị - xã hội ổn định, dân chủ, kỷ cương, đồng thuận; đời sống vật chất tinh thần
của nhân dân được nâng lên rõ rệt; độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh
thổ được giữ vững; vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế tiếp tục được nâng lên;
tạo tiền đề vững chắc để phát triển cao hơn trong giai đoạn sau” [16, tr.31]. Để đạt
được mục tiêu này, chúng ta cần đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước,
xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ, hiện đại, phát triển nguồn nhân
lực chất lượng cao đi đôi với cải cách thể chế chính trị... Do vậy, việc chuyển một
phần đất đang sử dụng sang sử dụng vào mục đích khác là điều không tránh khỏi. Để
có thể điều chỉnh đưa một phần đất thích hợp sang sử dụng cho các yêu cầu công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nhà nước cần thiết phải thực hiện việc thu hồi đất
của người đang sử dụng đất, vì việc tăng loại đất này thì đồng nghĩa với việc phải
giảm loại đất khác, bởi quỹ đất quốc gia là có giới hạn.
Thứ hai, cùng với sự tăng trưởng kinh tế, quá trình đô thị hóa ngày càng được
thúc đẩy, đặt ra yêu cầu Nhà nước phải xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hệ
thống hạ tầng xã hội nhằm cải thiện, nâng cao đời sống của người dân. Điều này dẫn
đến việc Nhà nước phải thu hồi đất đang sử dụng để chuyển sang mục đích khác,

trong đó phần lớn đất thu hồi là đất nông nghiệp. Vì vậy, vấn đề đặt ra là việc thu hồi
đất phải được tính toán một cách khoa học và dựa trên cơ sở quy hoạch, đảm bảo hài
hòa giữa tăng trưởng kinh tế với ổn định xã hội, giữa phát triển công nghiệp, dịch vụ
với bảo đảm an ninh lương thực quốc gia và sự phát triển bền vững đất nước. Chúng
ta phải ý thức rất rõ về vai trò của đất nông nghiệp đối với cuộc sống của người dân
hiện tại và mai sau. Chính vì vậy, không thể phát triển công nghiệp bằng mọi giá mà
phải cẩn trọng, biết trân trọng đối với đất nông nghiệp.
13


Thứ ba, việc thu hồi đất còn do nhu cầu chuyển mục đích sử dụng đất nông
nghiệp nhằm mục đích sử dụng đất hiệu quả hơn. Trên thực tế, có những trường hợp
chủ sử dụng để đất nông nghiệp hoang hóa, không khai thác được giá trị sử dụng của
đất, hoặc là cho người khác thuê để sử dụng vào mục đích khác, hoặc bản thân diện
tích đất nông nghiệp đó không còn đáp ứng được yêu cầu về mặt hóa, lý cho mục
đích trồng trọt, ví dụ đất có độ dốc cao, bạc màu, cằn cỗi,… Trong khi đó, việc
chuyển đất nông nghiệp thành đất đô thị làm cho giá trị một đơn vị diện tích đất tăng
lên rõ rệt, ví dụ đất nông nghiệp có giá 50.000 đồng/1m2 nhưng chuyển sang đất đô thị
thì giá trị đất sẽ tăng lên là 5.000.000 đồng/1m2 (tăng gấp 100 lần). Để đảm bảo hiệu quả
cho việc sử dụng đất, cũng như quyền lợi của chủ thể sử dụng đất, việc quy hoạch,
chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp cần phải được đặt ra.
Việc thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước sẽ là hợp lí, hợp quy luật và chính
đáng nếu đất đó được khai thác và sử dụng có hiệu quả cho các mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và vì mục tiêu phát triển kinh tế.
Việc thu hồi đất cũng sẽ là tất yếu và nhận được sự đồng lòng, nhất trí cao của người
có đất bị thu hồi nếu đất đó được sử dụng đích thực cho sự nghiệp công nghiệp hóa,
đô thị hóa đất nước và đi kèm với đó là chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho
người có đất bị thu hồi một cách thỏa đáng, hơn thế nữa là sự bố trí việc làm gắn liền
với việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế một cách hợp lí, cân bằng.
1.2. Khái niệm thu hồi đất

Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở làm phát sinh quan hệ pháp LĐĐ, phát
sinh quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng thì thu hồi đất
là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp LĐĐ, bằng một quyết định hành chính
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thông qua những hoạt động này, Nhà nước
thể hiện rất rõ quyền định đoạt đất đai với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất
đai. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thu hồi đất được hiểu là: “Cơ quan
nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về
sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng
đất bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của

14


người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia,
lợi ích công cộng” [14]. Khái niệm này chưa hẳn là một định nghĩa rõ ràng về thu
hồi đất, mặc dù có đề cập các trường hợp thu hồi đất nhưng nội hàm của khái niệm
này chưa bao quát hết các trường hợp thu hồi đất của Nhà nước.
Về mặt ngữ nghĩa, “thu hồi” là lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp phát ra hoặc bị
người khác lấy, ví dụ như thu hồi vốn, thu hồi giấy kinh doanh, thu hồi tài sản bị lấy
cắp [42]. Như vậy, thu hồi đất là việc Nhà nước lấy lại QSDĐ đã giao cho các tổ
chức, cá nhân sử dụng, hoặc lấy lại QSDĐ hiện do người khác lấn, chiếm đất của
Nhà nước. Nếu theo cách hiểu như vậy, thì việc Nhà nước thu hồi đất chỉ phù hợp
trong trường hợp các tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất;
còn trong các trường hợp QSDĐ được hình thành từ việc Nhà nước công nhận, giao
đất có thu tiền sử dụng đất, nhất là qua cơ chế đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự án có
sử dụng đất, thì thuật ngữ “thu hồi đất” tỏ ra chưa phù hợp, bởi lẽ, QSDĐ vốn dĩ là
của họ, Nhà nước thừa nhận sự thật hiển nhiên đó thôi, hoặc hàng hóa QSDĐ mà
người ta đã “mua” của Nhà nước qua cơ chế đấu giá, hoặc giá được hình thành trên
cơ sở ý chí của Nhà nước mà NSDĐ không được thỏa thuận, đưa ra giá theo ý muốn
của mình.

Trong quá trình xây dựng LĐĐ năm 2013, đã có khá nhiều quan điểm, ý kiến
bàn luận về khái niệm pháp lý này. Có quan điểm cho rằng, thuật ngữ “thu hồi đất”
chỉ thật sự phù hợp cho trường hợp: Nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp LĐĐ và
thu hồi do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện. Bởi lẽ, khi Nhà
nước giao đất, cho thuê đất hoặc được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mặc
dù không có quyền sở hữu nhưng người dân hoặc tổ chức đã được xác lập quyền sử
dụng với ý nghĩa là quyền tài sản tư (Điều 108 Bộ luật Dân sự năm 2005). Người sử
dụng đất được thực hiện các quyền năng trong việc chuyển quyền sử dụng đất như
chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê quyền sử dụng đất,… Như vậy, trong
quá trình sử dụng đất, họ được “định đoạt” quyền sử dụng đất hợp pháp của mình.
Mặt khác, toàn văn Hiến pháp năm 1992 không có quy định về thu hồi đất, mà chỉ
quy định về vấn đề trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản hợp pháp của cá
nhân, tổ chức (Điều 23, Hiến pháp 1992). Quyền thu hồi đất của Nhà nước là quy
15


định riêng của hệ thống pháp luật về đất đai, căn cứ vào sở hữu toàn dân về đất đai,
mà chưa được thể hiện trong Hiến pháp là đạo luật gốc của quốc gia. Cần phải thay
cơ chế “Nhà nước thu hồi đất” của LĐĐ bằng cơ chế “Nhà nước trưng mua hoặc
trưng dụng quyền sử dụng đất” và chỉ áp dụng trong trường hợp thật cần thiết vì lý
do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia. Có như vậy LĐĐ mới phù hợp với
Hiến pháp.
Đa số các ý kiến khác lại cho rằng, trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn
dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, Nhà nước có quyền
phân bổ và điều chỉnh đất đai. Việc xác lập, thay đổi hay chấm dứt quyền sử dụng
đất của đối tượng này hay đối tượng khác vì mục tiêu kinh tế, xã hội của đất nước là
hoàn toàn thuộc quyền của Nhà nước với hai tư cách đó. Việc có hay không sự lạm
quyền, độc quyền hay xâm phạm tới quyền tài sản tư, không biểu hiện ở quyết định
hành chính về thu hồi đất mà cần phải xem xét quyết định hành chính đó có đúng đắn
và vì mục đích chung hay không.

Trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc các ý kiến, các quan điểm của các nhà khoa học,
Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 đã quy định: “Nhà
nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết
do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường
theo quy định của pháp luật”. Như vậy, việc thu hồi đất và bồi thường của Nhà nước
đã được ghi nhận trong Hiến pháp là đạo luật gốc. Trên cơ sở đó, LĐĐ năm 2013,
được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013, có hiệu lực vào ngày 1/7/2014 đã quy
định tại khoản 11, Điều 4: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại
quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất
của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
Trên thực tế chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền, có thể là UBND cấp xã
hoặc là đơn vị sự nghiệp công lập được giao quản lý đối với diện tích đất mà Nhà
nước đã thu hồi trong một số trường hợp cụ thể. Khi nào Nhà nước sử dụng theo kế
hoạch sử dụng đất được phê duyệt thì sẽ quyết định thu lại diện tích đất đã giao nói

16


trên. Các trường hợp khác, Nhà nước chỉ thu hồi QSDĐ, chứ không phải là thu hồi
đất, bởi lẽ, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, các chủ thể sử dụng đất chỉ có QSDĐ. Như
vậy, “thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” là nội dung
chưa phù hợp với quy định pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, ngoài việc được Nhà
nước trao QSDĐ, NSDĐ còn được công nhận, chuyển QSDĐ theo quy định pháp
luật. Như vậy, cách giải thích nêu trên trong LĐĐ năm 2013 chưa phù hợp với thực
tế.
Như trên đã phân tích, QSDĐ là tài sản của NSDĐ; do vậy, kế thừa các quan
điểm trên, đồng thời cũng nhằm phù hợp về mặt ngữ nghĩa và cả về mặt pháp lý đang
diễn ra, chúng ta có thể đưa ra khái niệm về thu hồi đất như sau:
Thu hồi đất là việc Nhà nước ban hành quyết định hành chính để thu tài sản là

quyền sử dụng đất của người sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức,
UBND cấp xã quản lý trong những trường hợp cụ thể và Nhà nước có trách nhiệm
bồi thường giá trị thiệt hại, hỗ trợ nhằm đảm bảo cuộc sống của người sử dụng đất
theo quy định của pháp luật.
Việc Nhà nước thu hồi đất thể hiện ở những khía cạnh pháp lý và thực tiễn như
sau:
Thứ nhất, ý chí của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền định đoạt tài
sản là QSDĐ của NSDĐ, hoặc là đất mà Nhà nước đã giao cho các cơ quan nhà nước
phải được thể hiện quyết định hành chính. Đây là hành vi pháp lý đơn phương của
người đại diện chủ sở hữu nhằm chấm dứt quan hệ pháp LĐĐ giữa Nhà nước và
NSDĐ, không phụ thuộc vào ý chí của NSDĐ.
Thứ hai, bên cạnh việc thể hiện quyền của chủ sở hữu trong việc thu hồi đất
nông nghiệp, bất cứ Nhà nước nào cho dù là sở hữu đất đai toàn dân như ở nước ta
hoặc là đa sở hữu về đất đai như các quốc gia khác trên thế giới cũng đều có quyền
năng này với tư cách là người được nhân dân ủy quyền để thực hiện quyền lực công;
hay nói cách khác đây là quyền lực đương nhiên của Nhà nước, nhằm phục vụ lợi ích
cộng đồng, tuy nhiên, có sự khác nhau về việc sử dụng thuật ngữ pháp lý như truất
hữu vì lợi ích công cộng đối với pháp luật của Cộng hòa Pháp, trưng thu hay trưng
17


dụng đất đai đối với pháp luật của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, trưng dụng đất đối
với pháp luật của Hoa Kỳ, Nhật Bản,...[24, tr. 30 - 33].
Thứ ba, khác với việc chuyển QSDĐ giữa các chủ thể, sau khi các bên thực
hiện quyền và nghĩa vụ theo nội dung đã cam kết theo quy định pháp luật thì đương
nhiên chấm dứt quan hệ pháp luật dân sự; còn trong trường hợp Nhà nước thu hồi
đất, ngoài việc bồi thường giá trị thiệt hại, Nhà nước còn có trách nhiệm trong việc
hỗ trợ, đảm bảo đời sống của NSDĐ trong trường hợp NSDĐ không vi phạm pháp
luật, ngoại trừ trường hợp đương nhiên bị thu hồi đất do bị chết, không có nhu cầu sử
dụng,... hay nói cách khác, quan hệ giữa Nhà nước và người có đất bị thu hồi không

thực sự thể hiện việc trao đổi ngang giá.
Thứ tư, cho dù là người đại diện chủ sở hữu đất đai, nhưng Nhà nước không
toàn quyền định đoạt tài sản của mình như đối với những loại tài sản công khác.
Trong trường hợp này, NSDĐ có quyền khiếu nại với người có thẩm quyền của cơ
quan Nhà nước, hoặc khởi kiện ra Tòa án về những nội dung của quyết định hành
chính, khi họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm do sự tác động
của quyết định hành chính đó theo quy định pháp luật. Điều này cho thấy, quyền
năng của chủ sở hữu đất đai đã bị hạn chế bởi quyền của người sử dụng.
Thứ năm, Nhà nước thu hồi QSDĐ trong trường hợp người sử dụng đất vi phạm
những quy định về quản lý đất đai, mà bản chất là tịch thu tài sản là QSDĐ của
NSDĐ; trong khi đó, hành vi vi phạm pháp luật ấy lại không xuất phát từ ý chí chủ
quan của họ, như trong trường hợp sử dụng đất không hiệu quả, đất bị lấn chiếm,...
Điều này cần được xem xét nhằm đảm bảo sự phù hợp giữa pháp LĐĐ với các quy
định khác trong hệ thống pháp luật nước ta hiện hành.
Thứ sáu, đời sống của đa số người dân ở nông thôn chủ yếu dựa vào sản xuất
nông nghiệp. Việc Nhà nước thu hồi đất trong đó có đất nông nghiệp chính là thu hồi
phương tiện sinh sống của họ. Do vậy, cần phải đánh giá tác động của việc thu hồi
đất, trong đó có đất nông nghiệp với hiệu quả kinh tế dự báo sẽ mang lại. Bên cạnh
đó, nếu Nhà nước không có phương án đào tạo nghề, phân bố lại lao động hợp lý, hỗ
trợ trong việc tìm việc làm mới thì nguồn lao động bi dôi dư ra sau khi bị thu hồi đất

18